Market Court voids public procurement decision for failure to conduct proper price comparison among equal quality bidders.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖKSET

Oulun kaupunki on pyytänyt 8.3.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kuoritun perunan, kokonaisena, kuutioina ja suikaleena sekä multaperunan, toimittamisesta Oulun kaupungin laitoksille ajalle 1.8.2002-31.7.2003. Kaupunki on pyytänyt tarjouksia kuudelta eri toimittajalta. Sopimus tehdään 2-3 toimittajan kanssa.

Tarjouspyynnön mukaan hankintapäätökseen vaikuttavat:

1. laatu

toimittajan itse viljelemä peruna

esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet

lajittelu 40-55 ja 50-70 mm

ruoka-peruna-asetus 356/84 mukainen

2. hinta

3. toimitusvarmuus.

Määräaikaan mennessä hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta, joista hinnaltaan edullisimman on tehnyt tarjousvertailun mukaan Maatalousyhtymä A ja B. Oulun hankintalautakunta on päättänyt 9.4.2002 pöytäkirjan 64 §:n kohdalla valita kuoritun ruokaperunan toimittajiksi kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella Tervakankaan Peruna Oy:n ja Räbinän peruna Oy:n. Multaperuna hankitaan tarvittaessa Tervakankaan Peruna Oy:ltä. Hankintapäätöksen mukaan Oulun Ateria on suorittanut laatukyselyn omilta laitoksiltaan viime kaudelta (kaksi vuotta) ja saatujen vastausten sekä aikaisempien kokemusten perusteella on esittänyt kuoritun ruokaperunan toimittajaksi 1.8.2002 alkavalle kaudelle valittuja toimittajia.

HAKEMUS

Maatalousyhtymä A ja B on 2.5.2002 toimittanut markkinaoikeudelle hakemuksen koskien Oulun kaupungin hankinta- lautakunnan 9.4.2002 tekemää päätöstä ruokaperunan toimittamisesta kaupungin laitoksille ajalla 1.8.2002-31.7.2003. Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti

1) poistaa Oulun kaupungin hankintalautakunnan päätöksen 9.4.2002 64 § ,

2) velvoittaa Oulun kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä ja velvoittaa nimeämään kuoritun perunan toimittajaksi kaudelle 1.8.2002-31.7.2003 hakijan,

3) velvoittaa Oulun kaupungin korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut lainmukaisine viivästyskorkoineen. Oikeudenkäyntikulujen määrä on ollut hakemusta jätettäessä palkkion osalta 1.162,32 euroa + alv 22 prosenttia ja muiden kulujen osalta 176,82 euroa. Vastaselityksessään hakija on täsmentänyt oikeudenkäyntikulujen määräksi palkkion osalta 2212,50 euroa + alv 22 prosenttia ja muiden kulujen osalta 180,92 euroa,

4) toissijaisesti, että hankintayksikkö määrätään maksamaan hakijalle hyvitysmaksua tarjouskilpailun häviämisen aiheuttaman saamatta jääneen voiton määrän 44.625 euroa ja tarjouksentekokulujen määrän 1.000 euroa laillisine viivästyskorkoineen alkaen kuukauden kuluttua markkinaoikeuden ratkaisun antamisesta. Tämä vaatimus esitetään vaihtoehtoisesti julkisista hankinnoista annetun lain 8 §:n mukaisena vahingonkorvausvaatimuksena.

Hakija on hakemuksensa perusteluina muun ohella lausunut seuraavaa. Hakija on otettu mukaan hintavertailuun, joka tarkoittaa sitä, että tarjoajat katsotaan laatutekijöiden puolesta toisiaan vastaavaksi. Mitään syytä ottaa hintavertailuun sellaisia toimittajaehdokkaita, joiden laadun suhteen olisi jotakin huomautettavaa, ei ole ollut. Toimittajien välillä ei ole asiaan vaikuttavia laatueroja.

Tarjousvertailun mukaan edullisimman tarjouksen on tehnyt hakija. Hakijan tarjous on lähes 20 prosenttia edullisempi kuin toisen valituksi tulleen toimittajan Tervakankaan Peruna Oy:n tarjous.

Hakijan toimittamista perunoista on olemassa kaksi Oulun kaupungin elintarvike- ja ympäristölaboratorion tutkimusta vuodelta 2001. Testausten mukaan kritiikkiä sai vain ulkonäkö, mutta haju ja maku saivat erittäin hyvät arvosanat. Matilda- perunalajikkeen tyyppiominaisuus on tummuminen, eivätkä muut hakijan toimittamat perunalaadut ole tummumisherkkiä. Lisäksi on huomattava, että elintarvike- ja ympäristölaboratorion 30.10.2001 tutkimat perunat on säilytetty yli vuorokauden ennen tutkimusta, jolloin viive on aiheuttanut tummumista. Lisäksi Oulun kaupungin säilytystilat ovat hakijan käsityksen mukaan liian lämpimiä. Tutkitut erät ovat olleet koko toimituskauden huonoimmat erät. Testaus on tehty valituksen johdosta, jolloin kysymys on siis ollut heikoimmista eristä, mutta näidenkin erien osalta tulokset ovat kuitenkin olleet kokonaisuutena hyviä.

Oulun kaupungin laitosten sisällä on tehty gallup- tyyppinen kahden vaihtoehdon kysely (kyllä-ei) koskien toimitettuja perunoita. Asteikko on erittäin epäluotettava tutkintatapa verrattuna esimerkiksi asteikkoon 1-5. Hakija on kuitenkin menestynyt tässäkin selvityksessä täysin rinnasteisesti muiden toimittajien kanssa. Kyselyn ainoaan objektiiviseen kysymykseen toimitusten sujumisesta kaikki vastanneet ovat todenneet hakijan toimitusten sujuneen. Räbinän peruna Oy:n osalta kaksi vastaajaa tiesi, etteivät toimitukset olleet sujuneet.

Hakijan sivuuttaminen kuoritun perunan toimittajaa nimitettäessä ei ole perusteltavissa millään objektiivisen arvioinnin kestävillä kriteereillä.

VASTINE

Oulun kaupunki on vastineessaan lausunut muun ohella seuraavaa. Tarjouspyynnössä on hankintapäätöksen tekoon vaikuttavina kriteereinä mainittu mm. laatu (esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet). Logistiikkakeskus on tehnyt saatujen tarjousten perusteella hintavertailun ja lähettänyt sen Oulun Ateriaan lausuntoa varten. Nyt voimassa oleva perunan toimituskausi on kaksivuotinen ja loppuu 31.7.2002. Maatalousyhtymä A ja B on ollut kyseisen ajan perunantoimittaja Oulun Aterian eri toimipisteisiin. Oulun Aterialla on useiden vuosien ajalta kokemusta työskentelystä eri perunantoimittajien kanssa sekä koottua tietoa toimitettujen eri perunalajikkeiden laadusta.

Hakijan toimittamista perunoista on eri toimituspisteistä saatu valituksia jatkuvasti ja laatu on ollut koko toimituskauden epätasainen. Oulun Aterian ottaessa yhteyttä perunantoimittajaan ja antaessa palautetta, siihen ei ole reagoitu, ainakaan rakentavassa mielessä. Oulun Aterian lähettämiin kyselyihin ei ole vastattu. Oulun Aterian ja sen asiakkaiden asiakastyytyväisyyden kannalta kuitenkin hyvät, vuorovaikutteiset suhteet alueen elintarviketoimittajiin ovat ensisijaisen tärkeitä.

Matilda- perunalajiketta ovat toimittaneet muutkin sopimusviljelijät, eikä tummumista ole havaittu muiden toimituksissa. Peruna syödään pääasiassa toimituspäivänä ja Oulun Aterian omavalvontajärjestelmän mukaan säilytystilojen lämpötila on ollut moitteeton. Hakija on maininnut 25.3.2002 tekemässään tarjouksessa uudesta, keväällä 2001 rakennetusta kuorimostaan. Sen rakentaminen ei ole kuitenkaan parantanut perunoiden laatua, vaan kielteistä palautetta on välillä saatu päivittäin.

Huomioon ottaen kaikki edellä mainitut seikat, Oulun Ateria katsoo, että hakijan tekemä valitus on aiheeton.

Tarjouspyynnössä ei ole eritelty arviointiperusteiden painoarvoa. Laatutekijöiden merkitys korostuu hankinnan kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa, koska ruokaperunoiden toimittaminen on hankinta-aikana jatkuvasti toistuvaa ja kyseessä ovat säilyvyydeltään herkät tuotteet. Hakemuksessa mainittu tarjousvertailu käsittää ainoastaan hintavertailun. Hankinnan kokonaistaloudellisuuteen keskeisesti vaikuttava laatuarviointi on tehty Oulun Aterian selvityksessä mainitulla tavalla. Hakijan osalta laatutekijöiden vertailu perustuu pitkälti käytännössä sen perunatoimituksista saatuihin kokemuksiin. Tervakankaan Peruna Oy:n ja Räbinän peruna Oy:n ruokaperunan toimittamista koskevat tarjoukset ovat olleet Oulun Aterialle niiden korkeammista hinnoista huolimatta kokonaistaloudellisesti edullisempia kuin hakijan tekemä tarjous.

Vaadittu hyvitysmaksu on hankinnan kokonaisarvo ottaen huomioon määrältään liiallinen.

Kaupunki katsoo, että tarjouskilpailu on ollut tarjouskilpailuun osallistuneille tasapuolinen ja tarjoajia on kohdeltu syrjimättömästi.

Hankinnasta ei ole vielä tehty sopimusta, mutta neuvottelut sopimuksen tekemisestä purkavin ehdoin ovat olleet käynnissä vastineen antamisen aikaan.

LAUSUNTO

Tervakankaan Peruna Oy on antanut lausunnon asiassa.

VASTASELITYS

Perunoiden kokojen suhteen toimituksissa sallitaan tietty kokoero, joka voidaan silmin havaita. Tämä voi johtaa virheilmoitukseen, vaikka toimitus on hyväksyttävien rajojen mukainen. Virheilmoituksissa ei ole mitattu tai määritelty kokoeroa. Tämä osoittaa laatukysymyksiin vetoamisen ongelmallisuuden sekä taustoiltaan näin puutteellisesti selvitettynä mahdottomuuden tarjoajia keskenään verrattaessa.

Ne kaupungin vastineeseen liitetyt huomautuskirjelmät, jotka on päivätty ennen tarjouspyyntöä 8.3.2002, eivät voi olla merkityksellisiä tässä asiassa, koska hakijalta kuitenkin pyydettiin tarjous. Oulun kaupungin puolesta esitetyt laatua koskevat väitteet ovat siten merkityksettömiä sekä jälkikäteen näennäisesti vaikutukselliseksi kohotettuja. Huomautukset, jotka ovat tulleet sen jälkeen, kun hakija on sivuutettu tarjouskilpailussa ja kun Maatalousyhtymä A ja B:n hakemus markkinaoikeudelle on jätetty, ovat näyttöarvoltaan täysin olemattomia.

Oulun kaupungin väite, että hakijan perunoista olisi saatu valituksia jatkuvasti, on virheellinen. Hakija on oheistanut lausuntonsa liitteeksi eräille tilaajilleen tekemänsä laatukyselyn, josta hakijan mukaan ilmenee, että hakijan toimittama peruna on laadultaan erittäin hyvää ja kestää vertailun kaikkien muiden toimittajien kanssa. Myös hakijan palvelu on ollut asiallista, ja toimittajien ja vastaanottajien vuorovaikutus on sopimuskaudella toiminut täysin tavanomaisesti ja hyvin.

Mitä tulee Oulun Aterian säilytystiloihin, kyse oli yhden elintarvike- ja ympäristölaboratorion testausselosteen tietojen arvioinnista.

Maatalousyhtymä A ja B on katsonut, että sen sivuuttaminen kuoritun perunan toimittajaa nimitettäessä ei ole perusteltavissa millään objektiivisen arvioinnin kestävillä kriteereillä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kysymyksessä olevan hankinnan arvo ei ylitä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa tarkoitettua kynnysarvoa. Tällaisessa hankinnassa noudatettua menettelyä arvioitaessa on otettava huomioon julkisista hankinnoista annetun lain säännökset.

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 7 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tulee hyväksyä tarjouksista se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää muun muassa, että hankintayksikkö käyttää tarjouskilpailun ratkaisuperusteena ainoastaan niitä seikkoja, jotka se on etukäteen ilmoittanut tarjouspyynnössä ja joiden perusteella tarjoajat ovat voineet laatia tarjouksensa. Hankintayksikön on sovellettava arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Oulun kaupunki on ilmoittanut tarjouspyynnössään, että hankintapäätökseen vaikuttavat:

1. laatu

toimittajan itse viljelemä peruna

esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet

lajittelu 40-55 ja 50-70 mm

ruoka-peruna-asetus 356/84 mukainen

2. hinta

3. toimitusvarmuus.

Oulun kaupunki on ilmoittanut, että tarjousvertailu käsittää ainoastaan hintavertailun. Hankinnan kokonaistaloudellisuuteen keskeisesti vaikuttava laatuarviointi on tehty Oulun Aterian selvityksessä mainitulla tavalla. Maatalousyhtymä A ja B:n osalta laatutekijöiden vertailu on perustunut pitkälti käytännössä heidän perunatoimituksistaan saatuihin kokemuksiin.

Oulun kaupunki on toimittanut markkinaoikeudelle muun ohella jäljennöksiä erilaisista lyhyistä kirjeistä, joissa arvostellaan perunoiden laatua. Kirjeistä on pääteltävissä, että ne ovat koskeneet Maatalousyhtymä A ja B:n aiempia perunatoimituksia Oulun kaupungin yksiköille. Samoin Oulun kaupunki on toimittanut markkinaoikeudelle tarkastuspöytäkirjat Maatalousyhtymä A ja B:n, Maatalousyhtymä Rekisen sekä Räbinän peruna Oy:n osalta. Tervakankaan Peruna Oy:n osalta markkinaoikeudelle ei ole toimitettu tarkastuspöytäkirjaa.

Oulun kaupunki on toimittanut markkinaoikeudelle myös 12.12.2001 päivättyjä perunan laatukyselyjä Maatalousyhtymä A ja B:n, Maatalousyhtymä Rekisen sekä Räbinän peruna Oy:n osalta. Tervakankaan Peruna Oy:n osalta markkinaoikeudelle ei ole toimitettu laatukyselyä. Laatukyselyt ovat perustuneet kysymyksiin, joihin on vastattu kyllä-ei. Lisäksi laatukyselyissä on sanallisia mainintoja. Laatukyselyiden sanallisissa osioissa on negatiivisia mainintoja kaikkien perunantoimittajien kohdalla. Lisäksi Oulun kaupunki on toimittanut markkinaoikeudelle testausselosteita Maatalousyhtymä A ja B:n ja Maatalousyhtymä Rekisen osalta. Räbinän peruna Oy:n ja Tervakankaan Peruna Oy:n osalta markkinaoikeudelle ei ole toimitettu testausselosteita.

Markkinaoikeus katsoo, että Oulun kaupunki ei ole laatinut saamistaan tarjouksista asianmukaista tarjousvertailua, jossa kaupunki olisi vertaillut kaikkia saamiaan tarjouksia toisiinsa kaikkien tarjouspyynnössä ilmoittamiensa ja tarjousten yhteydessä saamiensa perusteiden pohjalta. Kaupunki on laatinut ainoastaan hintavertailun saamistaan tarjouksista. Edellä mainitut kirjeet, tarkastuspöytäkirjat, kyselylomakkeet ja testausselosteet eivät muodosta asianmukaista tarjousvertailua. Valituksi tulleen Tervakankaan Peruna Oy:n osalta ei ole edes käytettävissä näitä tietoja.

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että Oulun kaupunki on menetellyt asiassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintalain vastaisesti ja markkinaoikeuden tulee määrätä säännöksessä tarkoitettu seuraamus.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Säännöksen 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta harkittaessa on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut julkisen asianosaisen virheestä.

Hankintamenettely on ollut edellä mainitulla tavalla virheellistä ja Oulun kaupunki tulee velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Hallintokäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7 - 16 §:ssä säädetään.

Hakijan oikeudenkäyntikuluja koskevaan vaatimukseen sisältyy arvonlisävero. Oikeudenkäyntikuluja koskevassa oikeudenkäymiskaaren 21 luvun ym. muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä on sanotun luvun 14 §:n perusteluissa lausuttu mm. seuraavaa: "Ratkaisussa tulee erottua myös arvonlisäveron osuus. Jos voittanut osapuoli saa vähentää arvonlisäveron omassa verotuksessaan, ei hävinnyttä tule velvoittaa oikeudenkäyntikuluvaatimuksena suorittamaan arvonlisäveron osaa. Muutoin vastapuoli saa arvonlisäveron osuutta vastaavan ylimääräisen hyödyn." (HE 107/1998 s. 22).

Hakija on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituissa kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Vahingonkorvausvaatimus

Hakija on esittänyt hyvitysmaksuvaatimuksensa vaihtoehtoisesti myös hankintalain 8 §:n mukaisena vahingonkorvausvaatimuksena. Hankintalain 8 §:ssä säädetty vahingonkorvaus ei ole markkinaoikeuden määrättävissä oleva seuraamus, vaan vahingonkorvausvaatimukset tulee esittää yleisessä alioikeudessa, minkä vuoksi vaatimus tulee jättää tutkimatta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Oulun kaupungin hankintalautakunnan 9.4.2002 pöytäkirjan 64 §:n kohdalla tekemän päätöksen kuoritun perunan hankinnasta ajalle 1.8.2002-31.7.2003 ja kieltää Oulun kaupunkia allekirjoittamasta hankintasopimusta mainitun päätöksen perusteella.

Oulun kaupungin tulee korjata virheellinen hankintamenettelynsä laatimalla kaikista saamistaan kelpoisuusvaatimukset täyttävistä tarjouksista tässä päätöksessä tarkoitettu asianmukainen tarjousvertailu. Tarjousvertailun yhteydessä Oulun kaupungin tulee perustella se, miten kaupunki on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan tarjousten arviointiperusteita. Tarjousvertailun jälkeen Oulun kaupungin tulee tehdä asiassa uusi hankintapäätös. Oulun kaupungin tulee laatia tarjousvertailu ja tehdä uusi hankintapäätös 1.9.2002 mennessä.

Oulun kaupungin on noudatettava tätä päätöstä nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Oulun kaupunki velvoitetaan korvaamaan Maatalousyhtymä A ja B:n oikeudenkäyntikulut palkkion osalta kohtuullisiksi harkituilla 1.500 eurolla ja muiden kulujen osalta 180,92 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää muut asiassa esitetyt vaatimukset.

Markkinaoikeus jättää tutkimatta hakemuksessa toissijaisena vaatimuksena esitetyn julkisista hankinnoista annetun lain 8 §:ssä tarkoitetun vahingonkorvausvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Olli Mäkinen ja Mika Pohjonen.