Market Court voids public procurement decision due to tender document ambiguity and improper cost calculation.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 20.12.2001 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kopiointi/monistustyöstä ostopalveluna aikavälille 1.2.-31.12.2002 ja optiona kahdelle seuraavalle vuodelle. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu tarjouskilpailun ratkaisuperusteeksi palvelun kokonaistaloudellinen edullisuus, palvelun joustava käyttö ja palvelun laatu. Tarjouspyyntöasiakirjat on lähetetty kuudelle yritykselle, joista määräajassa neljä on tarjonnut kysyttyjä palveluja. Hankintayksikkö on 31.1.2002 tekemällään päätöksellä valinnut kopiointipalvelun tuottajaksi Rovaniemen Painatuskeskus Oy:n kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Samana päivänä päivätyllä hankintapäätösilmoituksella on Multiprint Oy:lle ilmoitettu, ettei sen tarjousta ollut hyväksytty ja viitattu tarjouspyynnön mukana lähetettyihin oikaisuvaatimusohjeisiin ja valitusosoitukseen.

Hakija on 14.2.2002 tehnyt oikaisuvaatimuksen Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitukselle, joka on pyytänyt hakijalta vastaselitystä 1.3.2002 päivätyllä kirjeellä siten, että vastaselitys olisi pitänyt toimittaa kuntayhtymän hallitukselle viimeistään 14.3.2002. Hakija on 13.3.2002 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut kuntayhtymälle, että se aikoo tehdä asiassa hakemuksen kilpailuneuvostolle 19.3.2002, mikäli hakijan tekemää oikaisuvaatimusta ei hyväksytä.

HAKEMUS

Multiprint Oy on markkinaoikeudelle 19.3.2002 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus poistaisi kokonaan hankintayksikön 31.1.2002 tekemän päätöksen ja velvoittaisi hankintayksikön järjestämään uuden tarjouskierroksen.

Hakija on hakemuksessaan viitannut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitukselle tekemäänsä oikaisuvaatimukseen, sen täydennykseen ja vastaselitykseensä. Mainituissa asiakirjoissa hakija on muun ohella perustellut vaatimuksiaan seuraavasti. Hakijan tarjoama kopiohinta on ollut 0,019 euroa, kun hyväksytyn tarjouksen kopiohinta on ollut 0,030 euroa. Hyväksytty hinta on ollut korkeampi kuin hakijan hinta, ja tätä on ilmeisesti perusteltu sillä, että voittaneen tarjouksen mukaan kopiointi suoritetaan tilaajan tiloissa. Tarjousten kopiohinnat eivät ole olleet vertailukelpoisia keskenään ja hakijalta olisi tullut pyytää tarkennettu tarjous, mikäli tuotannon suorituspaikka on ollut ratkaiseva tekijä päätöksessä. Hankintayksikön tarjousten vertailussa käytetyssä laskelmassa mukaan otettu palkkatyön kustannus 30.376,57 euroa on täysin ylimitoitettu.

VASTINE

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ensisijaisesti vaatinut, että hakemus jätetään tutkimatta ja toissijaisesti, että se hylätään.

Kuntayhtymä on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti. Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1.12.2001 voimaan tulleen muutoksen mukaan valituksen vireillepano on kyseisessä asiassa kulunut umpeen. Hankintalain 9 b §:n mukaan hakemus on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut tiedon ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjalliseen ohjeen asian saattamisesta kilpailuneuvostoon. Tämä hakemusosoitus, joka on lähetetty jo tarjouspyynnön yhteydessä, on ollut asianmukainen ja tiedoiltaan oikea. Hankintayksikkö on postittanut päätökset ko. hankinta-asiassa 4.2.2002 ja hakemus markkinaoikeudelle on päivätty 19.3.2002, joten se on saapunut selvästi myöhässä.

Kyseistä hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä on hankinnan valintakriteereiksi määritelty kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen osatekijöiksi palvelun joustava käyttö ja palvelun laatu. Siinä on myös pyydetty tarjoajia kuvaamaan palvelunsa tarkasti. Samoin tarjouspyynnössä on määritelty sairaanhoitopiirin tilat, joissa työ suoritetaan, tilan vuokra ja laitekanta.

Hankintapäätös perustuu täysin tarjouspyynnön kriteereihin. Päätöksen teossa on noudatettu lain edellyttämää syrjimätöntä ja tasapuolista kohtelua ja objektiivisuutta. Päätöksen tueksi on laadittu laskelma, josta ilmenee tarjoajien yksikköhinnat ja muut kustannustekijät, ja niitä vähentävät perittävät tilavuokrat.

Hankintayksikkö on pyytänyt hankintalain 9 §:n nojalla, ettei markkinaoikeus ota Multiprint Oy:n oikaisuvaatimusta käsiteltäväkseen, vaan pitää hankintayksikön tekemän ja sairaanhoitopiirin hallituksen vahvistaman päätöksen voimassa ja antaa luvan sen toimeenpanoon.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuteen 22.4.2002 saapuneella kirjeellä vahvistanut, ettei se allekirjoita hankintasopimusta ennen kuin asia on markkinaoikeudessa ratkaistu.

LAUSUNTO

Rovaniemen Painatuskeskus Oy on vaatinut, että hakemus hylätään perusteettomana.

Rovaniemen Painatuskeskus Oy on perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa. Multiprint Oy ei ole antanut tarjousta palvelun järjestämisestä tilaajan tiloissa, vaan ainoastaan esityksen neuvotella toiminnan näin järjestämisestä. Tarjouspyynnön kohdasta 2 (Tilat) voidaan kuitenkin riidattomasti todeta, että palvelun tulee tapahtua nimenomaan sairaalan tiloissa.

VASTASELITYS

Multiprint Oy on antanut kuntayhtymän vastineesta vastaselityksen, jossa yhtiö on muun ohella kertonut, ettei tarjousvaiheessa tilakysymys ollut keskeinen ja ratkaiseva, vaan toiminnan sijainti olisi ollut neuvoteltava erikseen. Tarjouspyyntö oli tältä osin huonosti laadittu. Jotta hankintalain tarkoitus toteutuisi, olisi tarjouspyynnössä pitänyt olla toimitilakysymys vaihtoehtoisena.

Hankintayksikön laskelma, jossa Multiprint Oy:n tarjouksen osalta on esitetty sisäisiä menoja 30.376,57 euroa, on liiallinen. Hallintomenoja ei synny näin paljon, jos toiminta tehtäisiin tarjoajien tiloissa. Kyseiseen toimintaan tarvitaan vain osa yhden henkilön työpanoksesta. Voidaan myös kysyä, miksi laskelmassa ollenkaan esiintyy tämä erä. Jos toimitilakysymys olisi ollut todella tärkeä, olisi tarjoukset, joissa ei olisi todettu toiminnan tapahtuvan tilaajan tiloissa, pitänyt jättää kokonaan huomiotta ja todeta, että ne eivät vastaa tarjouspyyntöä. Nyt laskelmassa esitetty erä on vedetty "hatusta" ilman perusteluja.

Miten voidaan sanoa, että Multiprint Oy:n tarjous oli kokonaistaloudellisuuden osatekijöinä olevien palvelun laatu ja palvelun joustava käyttö huomioiden kilpailijan tarjousta huonompi. Asiassa ei ole perusteltu sitä, miksi kilpailijan tarjouksen mukaan tehtävä hankinta olisi mahdollisimman edullinen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain 9 b §:n 2 momentin (1009/2001) mukaan hakemus kilpailuneuvostolle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta kilpailuneuvostoon (hakemusosoitus). Sanottu säännös on tullut voimaan 1.12.2001 ja se on ollut voimassa tarjouspyynnön ja hankintapäätöksen tekohetkellä.

Hankintayksikkö Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipalvelujen hankintatoimisto on postittanut 31.1.2002 päivätyn hankintapäätösilmoituksen Multiprint Oy:lle 4.2.2002. Multiprint Oy:n hakemus on saapunut markkinaoikeuteen 19.3.2002.

Sanotussa ilmoituksessa on viitattu tarjouspyynnön mukana lähetettyihin oikaisuvaatimusohjeisiin ja valitusosoitukseen hankinta-asioissa. Tarjouspyynnössä, joka on päivätty 20.12.2001, on ollut mukana oikaisuvaatimusohje/valitusosoitus, jossa on kuvattu ennen 1.12.2001 voimassa olleen hankintalain 9 a §:n 2 momentin säännös (1997/1247), jossa valitusajan kuluminen oli pääsääntöisesti sidottu hankintasopimuksen tekemiseen. Multiprint Oy:lle ei siten ole toimitettu asianmukaista hakemusosoitusta ja vireillepanoaika ei ole alkanut kulua, joten markkinaoikeus on tutkinut asian.

Hankintamenettelyn arviointi

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan sellaisen tavara- tai palveluhankintaan, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 200.000 erityisnosto-oikeutta vastaava määrä ecuina ilmaistuna (kynnysarvo) asetuksen mukaista ennakko- tai hankintailmoitusta julkaistaessa. Hankinta-asetuksen 1 §:n 4 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä kynnysarvojen markkamääräiset arvot ovat. Kynnysarvon ylittymistä tarkastellaan tarjouskilpailun aloittamisajankohdan perusteella. Kysymyksessä olevassa asiassa tarjouskilpailu on aloitettu vuonna 2001, ja asiaan tulee sovellettavaksi vuonna 2001 sovellettu kynnysarvon markkamääräinen arvo. Kauppa- ja teollisuusministeriö on ilmoittanut palvelujen edellä tarkoitetuksi arvoksi vuodelle 2001 1.189.146 mk eli 200.000 euroa.

Asiassa on selvitetty, että vuoden 2002 osalta hankinnan arvo on noin 115.000 euroa ja kun otetaan huomioon kahden vuoden optiot hankinnan kokonaisarvo on vähintään noin 345.000 euroa eli se ylittää selvästi sanotun kynnysarvon.

Hankinnan kohteena olevat kopiointipalvelut sisältyvät tuoteluokituksen mukaan palveluihin, jotka kuuluvat EY:n julkisista palveluhankinnoista annetun direktiivin liitteen B, toissijaiset palvelut, pääluokkaan 27: Muut palvelut. Toissijaisiin palveluihin sovelletaan kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) 3 §:n 2 momentin mukaan kyseistä asetusta vain jälki - ilmoituksen ja teknisiä erittelyitä koskevien säännösten osalta. Näiden säännösten ohella sovellettavaksi tulevat julkisista hankinnoista annetun lain säännökset.

Lähtökohtana hankintamenettelyssä on tarjoajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Hankintalain 1 §:n velvoite tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta tarkoittaa muun ohella sitä, että hankintayksikön on valmisteltava ja laadittava tarjouspyyntö siten, että se tuottaa yhteismitallisia ja toisiinsa verrattavissa olevia tarjouksia. Tarjouspyynnöstä on käytävä riittävällä tarkkuudella ilmi se, millaista palvelua hankitaan ja millä ehdoilla.

Valintaperusteiden määrittelyllä on keskeinen merkitys siinä, että tarjoukset tulevat yhteismitallisiksi ja niiden keskinäinen vertailu on mahdollista. Tarjouspyyntöön ei tule ottaa sellaisia arviointikriteereitä, joiden osalta etukäteen tiedetään, ettei niitä voi sellaisenaan soveltaa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouspyyntöasiakirjoissa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Näin tarjoajat jo tarjousta tehdessään ovat tietoisia valintaan vaikuttavista tekijöistä. Arviointiperusteet on esitettävä yksiselitteisesti ja, mikäli mahdollista, tärkeysjärjestyksessä.

Kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa hankintayksiköllä on harkintavaltaa käytettävien vertailukriteerien sekä niiden painotuksen ja pisteytyksen määrittämisessä. Tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden tulee kuitenkin olla objektiivisia ja relevantteja kyseisen hankinnan kannalta eivätkä ne saa olla syrjiviä. Arviointiperusteita voivat olla esimerkiksi hinta, toimitus- ja valmistumispäivä, käyttökustannukset, laatu, elinkaarikustannukset, esteettiset tai toiminnalliset ominaisuudet, tekniset ansiot, huoltopalvelut, toimitusvarmuus ja tekninen tuki.

Tarjousten vertailussa saa käyttää vain ennalta ilmoitettuja arviointikriteereitä. Tarjousvertailu on tehtävä tasapuolisesti ja syrjimättä. Arviointikriteereitä on sovellettava johdonmukaisesti, eikä niitä saa muuttaa kesken tarjousmenettelyn. Hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnössä on ollut 11 kohtaa. Kohdassa 2 "Tilat" on todettu seuraavaa. Monistuksen käytössä on 43,4 m2 tilat. Vuokra on 2.500 mk/kk ja sitä tarkistetaan vuosittain. Kohdassa 6 on todettu, että tarjouksessa tulee kuvata monistuspalvelu, sen laajuus, järjestämistapa sekä tekniset edellytykset. Kohdassa 8 on todettu, että valinnan kriteereinä on palvelun kokonaistaloudellinen edullisuus, palvelun joustava käyttö sekä palvelun laatu.

Tarjouspyynnön kohta 2 "Tilat" on ollut epäselvästi muotoiltu, koska siitä ei sellaisenaan eikä myöskään tarjouspyyntö kokonaisuudessaan, esim. kohta 6 huomioiden, selvästi ilmene, tulisiko monistuspalvelun tapahtua tilaajan tiloissa tai vaihtoehtoisesti muualla. Hankintayksikkö on itse tulkinnut sitä siten, että molemmat vaihtoehdot ovat mahdollisia, kun sellaisetkin tarjoukset on hyväksytty tarjouskilpailuun, joissa palvelu on ilmoitettu tapahtuvan muualla kuin tilaajan tiloissa. Toisaalta lausunnonantaja on tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että se tarkoitti ainoastaan tilaajan tiloissa tapahtuvaa monistuspalvelua.

Mikäli hankintayksikkö on tarkoittanut tarjouspyynnössä, että tilojen osalta on ollut vaihtoehtoja, olisi siinä tullut ilmoittaa ne seikat, jotka hankintayksikkö ottaa huomioon, jos palvelu tuotetaan muualla kuin sen tiloissa. Nyt menettely ei ole tältäkään osin ollut asianmukaista, kun vertailulaskelmassa on sitä tarjouspyynnössä ilmoittamatta, lisätty osaan tarjouksista perustelematon summa 30.376,57 euroa.

Tarjousten vertailukelvottomuus on nyt kyseessä olevassa hankinnassa johtunut tarjouspyynnön epäselvyydestä. Tarjouspyyntö on laadittu siten, ettei tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu ole hankintamenettelyssä toteutunut. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisesti ja tarjouskilpailu on järjestettävä uudelleen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 31.1.2002 tekemän hankintapäätöksen, joka koskee kopiointi/monistustyötä ostopalveluna ajalle 1.2. -31.12.2002 ja optiona kahdelle seuraavalle vuodelle, ja kieltää hankintayksikköä allekirjoittamasta hankintasopimusta mainitun päätöksen perusteella.

Hankintayksikön tulee korjata virheellinen menettelynsä järjestämällä uusi tarjouskilpailu 31.8.2002 mennessä. Tarjouspyyntö on uudessa tarjouskilpailussa laadittava siten, että siitä ilmenee riittävällä tarkkuudella se, missä tiloissa ja millaisin ehdoin palvelu hankitaan. Mikäli ratkaisuperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta, tarjouspyyntöasiakirjoissa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joiden perusteella tarjouksia verrataan. Hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita on sovellettu.

Tätä päätöstä on noudatettava nyt asetettavan 50.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Olli Mäkinen ja Mika Pohjonen.