Administrative court dismisses appeal due to procedural error, but refers case to competition council for review.

ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET

Siilinjärven kunnanhallitus on 26.6.2001 eri matkapuhelinoperaattoreiden puhelumaksujen välillä tehdyn vertailun perusteella päättänyt tehdä toistaiseksi voimassa olevan matkapuhelinliikennettä koskevan yrityssopimuksen DNA Finland Oy:n kanssa 1.9.2001 alkaen ja irtisanoa kaikki Oy Radiolinja Ab:n liittymäsopimukset päättymään 30.9.2001.

Oy Radiolinja Ab on tehnyt kunnanhallituksen päätöksestä oikaisuvaatimuksen. Yhtiö on perustellut oikaisuvaatimustaan muun ohella sillä, että päätös on tehty julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) vastaisesti kilpailuttamatta toimittajia ja tiedottamatta hankinnasta.

Kunnanhallitus on 14.8.2001 hylännyt yhtiön oikaisuvaatimuksen ja tarkentanut samalla 26.6.2001 tekemäänsä päätöstä seuraavanlaiseksi: Kunta hyväksyy Kuopion Puhelin Oyj:n esityksen vaihtaa matkapuhelinpalvelujen toimittajaa Oy Radiolinja Ab:stä DNA Finland Oy:öön, koska se on Siilinjärven kunnan kannalta edullisempi. Kunta irtisanoo kaikki Oy Radiolinja Ab:n liittymäsopimukset päättymään 30.9.2001.

Oy Radiolinja Ab on valittanut kunnanhallituksen päätöksestä Kuopion hallinto-oikeudelle.

Kuopion hallinto-oikeus on päätöksellään 29.11.2001 nro 777/1 jättänyt yhtiön valituksen tutkimatta ja siirtänyt asian kilpailuneuvostolle.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut, että hankintalain 9 a §:n 4 momentin mukaan kilpailuneuvoston toimivaltaan kuuluvasta asiasta ei saa valittaa kuntalain (356/1995) eikä hallintolainkäyttölain (586/1996) nojalla sillä perusteella, että päätös on tämän lain vastainen. Oy Radiolinja Ab on vaatinut, että kunta on velvoitettava huomioimaan matkapuhelinpalveluiden vaihdon yhteydessä hankintalaki. Kysymyksessä on siten hankintalakiin perustuva vaatimus, jonka tutkiminen kuuluu kilpailuneuvoston toimivaltaan. Kunnanhallituksen päätökseen 14.8.2001 § 217 liitetty valitusosoitus, jossa on ohjattu ainoastaan kunnallisvalituksen tekemiseen, on ollut puutteellinen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus siirtää asian kilpailuneuvoston käsiteltäväksi.

HAKEMUS

Kuopion hallinto-oikeuden päätös ja siihen liittyvät asiakirjat ovat saapuneet kilpailuneuvostolle 30.11.2001.

Oy Radiolinja Ab on 14.12.2001 täydentänyt kilpailuneuvoston käsiteltäväksi siirtynyttä valitustaan ja tässä hakemuksessaan vaatinut, että kilpailuneuvosto ensisijaisesti poistaa kokonaan Siilinjärven kunnan hankintayksikkönä tekemän päätöksen ja velvoittaa Siilinjärven kunnan korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että kilpailuneuvosto määrää Siilinjärven kunnan maksamaan hyvitysmaksua hakijalle 10 prosenttia hankinnan kokonaisarvosta.

Vaatimusten perusteluina yhtiö on lausunut muun ohella, että Siilinjärven kunta on menetellyt hankintalain vastaisesti tehdessään telepalveluita koskevan hankintapäätöksen noudattamatta, mitä hankintalainsäädännössä on kilpailuttamisesta säädetty.

On täysin mahdollista, että aidossa tarjouskilpailussa hankintayksikön valinta olisi kohdistunut hakijaan. Hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

VASTINE JA LAUSUNNOT

Siilinjärven kunta on vaatinut, että hakemus jätetään kokonaan tutkimatta, koska hakemusta kilpailuneuvostolle ei ole tehty julkisista hankinnoista annetun lain mukaisia määräaikoja noudattaen. Mikäli hakemus tutkitaan, se on hylättävä, koska kysymys on sopimusoikeudellisesta asiasta eikä sellaisesta hankinnasta, joka olisi pitänyt kilpailuttaa. Lisäksi kunta on vaatinut, että hakija velvoitetaan korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut 1.220 euroa laillisine korkoineen.

Kunta on sitoutunut 16.2.2000 tarjouskilpailun jälkeen tekemällään sopimuksella ostamaan tietoliikennepalvelut sopimuskaudella 1.1.2000-31.12.2003 Kuopion Puhelin Oyj:ltä. Sopimuksen mukaan kunta oli sitoutunut ostamaan matkapuhelinpalvelut Kuopion Puhelin Oyj:n kautta. Kuopion Puhelin Oyj taas oli sitoutunut tarjoamaan matkapuhelinpalvelut tarjouksessa ilmoitettuun hintaan joko itse tai yhteistyökumppaninsa välityksellä. Sopimuskauden alkaessa matkapuhelinpalvelut toimitti Kuopion Puhelin Oyj:n yhteistyökumppani Oy Radiolinja Ab. Kesken sopimuskauden Kuopion Puhelin Oyj kuitenkin vaihtoi yhteistyökumppaniaan. Yhteistyökumppanin vaihtumisen jälkeen Kuopion Puhelin Oyj ehdotti kunnalle matkapuhelinoperaattorin vaihtamista. Molemmat sopimusosapuolet tulkitsevat sopimusta siten, että kunta oli sitoutunut ostamaan matkapuhelinpalvelut Kuopion Puhelin Oyj:n kautta. Matkapuhelinoperaattorin vaihtamisessa ei ollut kysymys kilpailuttamista edellyttävästä hankinnasta, vaan sopimusjärjestelystä.

Kuopion Puhelin Oyj on antanut lausunnon hakemuksesta. Yhtiö on vaatinut, että hakemus jätetään myöhästyneenä tutkimatta. Yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että hakemus hylätään, koska hankinta on tehty alkuperäisen hankintasopimuksen puitteissa. Yhtiö on vaatinut, että hakija velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkoineen. Yhtiö on esittänyt oikeudenkäyntikululaskelman, jonka mukaan kulut ovat arvonlisäveroineen yhteensä 6.647,41 euroa.

DNA Finland Oy on antanut lausunnon hakemuksesta. Yhtiö on katsonut, että kysymyksessä on sopimusoikeudellinen riitakysymys, eikä hankinta-asia. Hakemus on jätettävä joka tapauksessa tutkimatta myöhästyneenä. Yhtiö on vaatinut, että Oy Radiolinja Ab velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

VASTASELITYS

Oy Radiolinja Ab on lausunut, että Oy Radiolinja Ab:n matkaviestinpalveluiden irtisanominen ja vastaavien palveluiden hankinnasta sopiminen DNA Finland Oy:n kanssa on hankinta, joka on kilpailutettava.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian käsittely on siirtynyt 1.3.2002 voimaan tulleen markkinaoikeuslain (1527/2001) nojalla markkinaoikeudelle.

Hankintalain soveltuminen

Siilinjärven kunta on hankintalain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö, jonka hankintoihin sovelletaan tätä lakia.

Hankinnalla tarkoitetaan hankintalain 4 §:n 1 kohdan mukaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa palveluhankintasopimus on määritelty hankintayksikön ja palvelun suorittajan väliseksi kirjalliseksi sopimukseksi, jolla on taloudellista arvoa ja joka koskee palvelun ostamista.

Kunnanhallitus on hakemuksen kohteena olevalla päätöksellään päättänyt vaihtaa matkapuhelinoperaattoria. Tämän päätöksen seurauksena on tehty Kuopion Puhelin Oyj:n, joka on toiminut DNA Finland Oy:n jälleenmyyjänä, kanssa 28.6.2001 liittymäsopimus ja 14.9.2001 yrityssopimus, joiden perusteella kunnan matkapuhelinpalvelut toimittaa DNA Finland Oy. Kysymys on matkapuhelinpalvelujen ostamisesta, joka on hankintalain 4 §:n 1 kohdassa tarkoitettu hankinta.

Hakemuksen tutkiminen

Asian vireillepano kilpailuneuvostossa

Kunnalta saadun selvityksen mukaan matkapuhelinpalvelujen hankkimisesta DNA Finland Oy:ltä on tehty kaksi sopimusta, ensimmäinen 28.6.2001 ja toinen 14.9.2001. Oy Radiolinja Ab:n hakemus on saapunut kilpailuneuvostolle 30.11.2001 eli hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Asian saattamiseen kilpailuneuvostoon on sovellettava hankintalain 9 a §:n 2 momenttia sellaisena kuin se oli voimassa 30.11.2001 saakka (1247/1997). Lainkohdan mukaan laissa tarkoitettu hakemus on tehtävä kirjallisesti ennen hankintasopimuksen tekemistä. Hankintasopimus ei estä hakemuksen käsittelyä, jos hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta tai sitä koskevasta päätöksestä. Tarjoajien katsotaan saaneen tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua asiakirjan lähettämisestä.

Hankintaa koskeva pöytäkirjanote on lähetetty hakijalle 2.7.2001. Hakijan on näin ollen katsottava saaneen tiedon päätöksestä 9.7.2001. Hakemus on saapunut kilpailuneuvostolle 30.11.2001 eli myöhemmin kuin 14 päivän kuluessa tiedoksi saannista.

Asian saattamista kilpailuneuvostoon koskevan osoituksen antamista koskevat säännökset

Hankintalain 9 a § on muutettu 1.12.2001 voimaan tulleella lailla (1009/2001). Samalla on säädetty uusi 9 b §, jonka 2 momentissa on säädetty asian saattamisesta kilpailuneuvostoon annettavasta ohjeesta. Uuden säännöksen mukaan hakemus on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon hänen sulkemisestaan tarjouskilpailusta ja sulkemisen perusteista tai tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta kilpailuneuvostoon (hakemusosoitus).

Nyt kysymyksessä olevaan hankintaan sovelletaan kuitenkin hankintalakia sellaisena kuin se oli ennen mainittua muutosta. Ennen mainittua muutosta hankintalain 9 a §:ssä tai muuallakaan ei säädetty hakemusosoituksesta. Hankintalain 9 a §:ää (1247/1997) koskeneessa hallituksen esityksessä ei mainita nyt kysymyksessä olevasta seikasta.

Kilpailuneuvostosta annetun lain 6 §:n 2 momentin (1506/1992) mukaan julkista hankintaa koskevan asian vireilletulosta ja käsittelystä säädettiin julkisista hankinnoista annetussa laissa. Kilpailuneuvostosta annetun lain 13 §:n 1 momentin (304/1998) mukaan asioiden käsittelyyn kilpailuneuvostossa sovellettiin hallintolainkäyttölakia lukuun ottamatta sen 2 §:ää, jollei kilpailuneuvostosta annetussa laissa, kilpailunrajoituksista annetussa laissa tai julkisista hankinnoista annetussa laissa toisin säädetty.

Hankintalain 9 a §:ssä tarkoitettu hakemus ei ole hallintolainkäyttölaissa tarkoitettu valitus, jonka osalta viimeksi mainitun lain 14 §:ssä säädetään velvollisuudesta liittää päätökseen valitusosoitus. Hallintolainkäyttölaissa ei ole säännöstä valitusosoitusta vastaavan osoituksen antamisvelvollisuudesta muun hallintolainkäyttöön kuuluvan oikeusturvakeinon osalta. Hallintolainkäyttölain 73 §:ssä säädetään tosin siitä, että menettelystä hallintolainkäyttöasiassa, jossa ei ole kysymys valituksesta eikä ylimääräisestä muutoksenhausta, on soveltuvin osin voimassa, mitä sanotussa laissa säädetään valituksesta. Hallintolainkäyttölain valmisteluasiakirjoista ei ilmene, että tällä säännöksellä olisi tarkoitettu ulottaa ainakaan yleisesti valitusosoituksen antamiseen rinnastettava velvollisuus edes niihin muihin oikeuskeinoihin, joissa hallintolainkäyttöasia on pantava vireille määräajassa.

Valitusosoitusta koskevissa hallintolainkäyttölain 14-16 §:ssä säädetään yksityiskohtaisella tavalla viranomaisen velvollisuudesta silloin, kun on kysymys valituksesta hallintoasiassa tehdystä päätöksestä. Tähän liittyen onkin otettava huomioon, että kilpailuneuvostosta annetun lain 13 §:ssä laajennettiin hallintolainkäyttölain soveltamisalaa siitä, mikä se olisi viimeksi mainitun lain 1 §:n nojalla. Hallintolainkäyttölain piiriin on kilpailuneuvostosta annetun lain 13 §:n säätämisellä tullut erityinen oikeusturvakeino, joka poikkeaa valituksesta. Hankintalaissa tarkoitetun tarjouskilpailun ratkaisu voi esiintyä myös muussa muodossa kuin hallintoasiassa tehtynä päätöksenä, ja hankintayksikkönä voi olla myös muu kuin viranomainen.

Edellä olevan perusteella ei myöskään hallintolainkäyttölaista ole johtunut velvoitetta antaa hakemusosoitusta asian saattamisesta vireille kilpailuneuvostossa.

Nyt kysymyksessä on kunnallisen viranomaisen päätös, jota koskevat edellä olevan lisäksi kuntalain 94 §:n säännökset päätökseen liitettävistä ohjeista. Nämä koskevat oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen tekemistä.

Hankintalain oikeusturvakeinoja koskevilla säännöksillä on täytäntöönpantu oikeusturvakeinoja julkisissa hankinnoissa koskevat direktiivit 89/665/ETY ja 92/13/ETY. Näiden tavoitteena on varmistaa, että tarjoajilla on käytettävissään hankintasäännösten rikkomisen varalta asianmukaiset, tehokkaat ja nopeat muutoksenhakukeinot. Direktiiveissä ei ole kuitenkaan asetettu kansalliselle lainsäädännölle sellaista vaatimusta, että hankintaa koskevaan ilmoitukseen tulisi olla velvollisuus liittää oikeusturvakeinoja koskeva osoitus.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-153/98 P, Guérin automobile EURL vastaan komissio, 5.3.1999 antaman määräyksen (Kok. 1999 s. I-1441) perusteella on katsottava, ettei myöskään yhteisön oikeuteen kuuluvista yleisistä periaatteista ole johdettavissa velvollisuutta ilmoittaa edes hankinnassa, joita direktiivit koskevat, käytettävissä olevista oikeusturvakeinoista eikä niiden käytön edellytyksistä.

Asian saattamista kilpailuneuvostoon koskevan osoituksen antamista koskeva oikeuskäytäntö

Kilpailuneuvosto oli 21.9.98 alkaen (päätös dn:o 29/359/98) vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut, ettei hakemuksen tekemiselle asetettu 14 päivän määräaika alkanut kulua, jos tiedonantoon tarjouskilpailun ratkaisusta tai sitä koskevasta päätöksestä ei ollut liitetty osoitusta hakemuksen tekemiseen kilpailuneuvostolle.

Korkein hallinto-oikeus on korkeimman hallinto-oikeuden vuoden 2001 vuosikirjassa julkaistavassa päätöksessään 4.4.2001 taltionumero 742 samoin kuin päätöksissään 4.4.2001 taltionumero 743 ja 19.4.2001 taltionumero 898 sekä kunnallista hankintayksikköä koskevassa päätöksessään 26.3.2002 taltionumero 693, kumoten kilpailuneuvoston päätökset, joissa sopimuksen tekemisen jälkeen myöhemmin kuin 14 päivää päätöksen tiedoksisaannista kilpailuneuvostolle tulleet hakemukset oli tutkittu, katsonut, että hankintalain 9 a §:n 2 momentissa tarkoitetun 14 päivän määräajan alkamisen edellytyksenä ei ole, että hankintayksikkö ilmoittaa tarjoajalle käytettävissä olevasta oikeusturvakeinosta, jolla asian voi saattaa kilpailuneuvostoon, eli antaa valitusosoitukseen rinnastettavan hakemusosoituksen.

Markkinaoikeuden johtopäätökset asian saattamista kilpailuneuvostoon koskevan osoituksen puuttumisen vaikutuksesta 14 päivän määräajan alkamiseen

Kunnanhallituksella ei edellä olevan perusteella ole ollut lakiin perustuvaa velvollisuutta liittää hankintapäätökseensä osoitusta hakemuksen tekemiseen kilpailuneuvostolle. Hankintalain 9 a §:n 2 momentissa (1247/1997) tarkoitetun määräajan alkamiseen ei näin ollen vaikuta se, että hankintapäätökseen, jonka hakija on saanut tiedokseen 2.7.2001 päivätyllä kirjeellä, ei ole liitetty osoitusta asian saattamisesta kilpailuneuvostoon. Hakemus, joka on saapunut kilpailuneuvostolle 30.11.2001, on näin ollen jätettävä myöhästyneenä tutkimatta.

Hankintayksikön ja lausunnon antajien oikeudenkäyntikuluvaatimukset

Hallintolainkäyttölain 74 § 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta ja hylkää Siilinjärven kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Oy Radiolinja Ab velvoitetaan korvaamaan Kuopion Puhelin Oyj:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa. Oy Radiolinja Ab velvoitetaan korvaamaan DNA Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo, Minna Hammarberg ja Mika Pohjonen.

Asiassa on äänestetty.

Ma. markkinaoikeustuomari Minna Hammarbergin eriävä mielipide:

"Hankintalain 9 a §:n 2 momentin (sellaisena kuin se oli ennen 1.12.2001 voimaan tullutta lain muutosta) mukaan hakemus kilpailuneuvostolle on tehtävä kirjallisesti ennen hankintasopimuksen tekemistä. Hakijan on ennen hakemuksen toimittamista kilpailuneuvostolle ilmoitettava hankintayksikölle aikeestaan panna asia vireille kilpailuneuvostossa. Hankintasopimus ei estä hakemuksen käsittelyä, jos hakemus on tehty 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoajat ovat saaneet tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta tai sitä koskevasta päätöksestä. Tarjoajien katsotaan saaneen tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua asiakirjan lähettämisestä.

Kunnanhallituksen 14.8.2001 tekemään päätökseen on ollut liitettynä ohjeet kunnallisvalituksen tekemisestä Kuopion hallinto-oikeuteen, jonne hakijan valitus on saapunut 28.9.2001. Kuopion hallinto-oikeus on siirtänyt asian kilpailuneuvoston käsiteltäväksi 29.11.2001. Molemmista hakijan Siilinjärven kunnalta saamista muutoksenhakuohjeista on ilmennyt ainoastaan kuntalain mukainen muutoksenhakuviranomainen.

Kilpailuneuvostokäsittelyssä on ollut asiallisesti kysymys muutoksenhausta: asianosainen vaatii tehdyn päätöksen kumoamista laillisuusperusteella. Asiat on käsitelty kilpailuneuvostossa hallintolainkäytön järjestyksessä kilpailuneuvostolain 13 §:n perusteella.

Siilinjärven kunta, antaessaan tiedoksi 26.6.2001 tekemänsä hankintapäätöksen, on tiedottanut hakijalle ainoastaan kuntalain mukaisesta muutoksenhakukeinosta. Puutteellisesta valitusosoituksesta johtuen hakija on tehnyt 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaamisesta oikaisuvaatimuksen kunnanhallitukselle sen sijaan, että olisi toimittanut hakemuksen oikeana muutoksenhakuviranomaisena hankinta-asioissa tuolloin toimineelle kilpailuneuvostolle. Hakijan saamat puutteelliset ohjeet ovat johtaneet tämän käyttämään hankinta-asioiden kannalta virheellistä muutoksenhakutietä.

Hallintolainkäyttölain 30 §:n 1 momentissa säädetään, että jos valitus on puutteellisen tai virheellisen valitusosoituksen vuoksi tehty väärää menettelyä noudattaen, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta. Jos valitus on 1 momentissa mainitusta syystä pantu vireille väärässä viranomaisessa tai valituskirjelmä on toimitettu väärälle viranomaiselle, viranomaisen on siirrettävä valituskirjelmä oikealle viranomaiselle. Hallintolainkäyttölain 30 §:n säännösten lähtökohtana on valitusoikeuden turvaaminen. Kuopion hallinto-oikeus on 29.11.2001 siirtänyt asian käsittelyn kilpailuneuvostolle, joka on ollut toimivaltainen käsittelemään hankintalakiin perustuvia vaatimuksia.

Hankintalakia muutettiin 1.12.2001 alkaen lisäämällä uusi 9 b §, jossa hankintayksiköille asetetaan nimenomainen velvoite antaa hakemusosoitus hankinta-asioissa. Koska Siilinjärven kunta on tässä tapauksessa tiedottanut hakijalle ainoastaan kuntalain mukaisista muutoksenhakukeinoista, katson edellä esitetyn perusteella ja erityisesti hankintalain 9 a §:n 4 momentti huomioon ottaen, että myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kunnan hankintayksikkönä on tullut tiedottaa hakijalle myös tämän hankintalain mukaisista oikeusturvakeinoista eikä sitä koskevan puutteen tule johtaa hakijan oikeudenmenetykseen. Katson, että hakemus tulee ottaa tutkittavaksi."