Market Court voids public procurement decision for failing to allow bid clarification on material specifications.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Taipalsaaren kunta on konsulttiyhtiötä asiantuntijana käyttäen pyytänyt 27.11.2001 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kunnan yläasteen uudisrakennuksen kalusteista ja varusteista. Hankinnan kohde on määritelty tarkemmin tarjouspyynnön liitteinä olevissa asiakirjoissa, joita ovat kalusteluettelo, arkkitehdin laatima sisustus- ja kalustetyöselitys sekä piirustukset. Vaihtoehtoisten tarjousten sekä osatarjousten tekeminen on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan ollut sallittua. Tarjouskilpailun ratkaisuperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus.

Taipalsaaren kunta on määräaikaan mennessä saanut kalustetarjoukset Furnix Oy:ltä, Offimar Oy/Martelalta, Isku Oy:ltä, Printel Oy:ltä, Intra Oy:ltä, Isvet Oy:ltä, Lappeenrannan Konttorikoneelta, Kymen Koulupalvelulta ja Taulukeskus TK-Team Oy:ltä. Tarjouksen oppilaskaapeista ovat lisäksi jättäneet Turenko Oy, Kaso Oy ja Tyke Oy.

Tarjouksista on hankintapäätöksen tekemistä varten erotettu edullisen hinnan tai käyttäjänäkökulman perusteella erillisiksi kokonaisuuksiksi lukolliset oppilaskaapit, audiovisuaaliset kalusteet sekä osa tekstiilityön, kuvataiteen ja kotitalouden erikoiskalusteista. Pieni osa kalusteista, eli mediateekin hyllyköt, aulan oppilaskaappien peilit sekä kuvataiteen piirustuslaatikko on hankintapäätösvaiheessa jätetty hankkimatta. Osassa kalusteita on käyttäjänäkökulman perusteella päätetty vaihtaa kalusteiden mallia.

Taipalsaaren kunnanhallitus on 29.1.2002 pöytäkirjan 26 §:n kohdalla valinnut Offimar Oy/Martelan (Martela) uudisrakennuksen kalusteiden päätoimittajaksi hintaan 448.280 markkaa. Teräsovisten lukollisten oppilaskaappien toimittajaksi on valittu Kaso Oy hintaan 94.067 markkaa, AV-kalusteiden toimittajaksi Taulukeskus TK-Team Oy hintaan 25.859 markkaa ja tekstiilityön ja kuvataiteen luokkien erikoiskalusteiden toimittajaksi Isvet Oy hintaan 20.888 markkaa. Pääaulan penkit on päätetty hankkia Furnix Oy:ltä hintaan 10.002 markkaa ja kotitalousluokan oppilaskalusteet Printel Oy:ltä hintaan 9.359 markkaa.

HAKEMUS

Furnix Oy on vaatinut hankintapäätöksen kumoamista, tarjouskilpailun uusimista ja tarjousvertailun tekemistä tasapuolisesti tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti. Hakija on lisäksi vaatinut, että Taipalsaaren kuntaa huomautetaan julkisista hankinnoista annettujen lakien ja asetusten tarkemmasta noudattamisesta, asiantuntijoiden käyttämisestä vertailujen tekemisessä ja kunnanhallituksen vastuusta päätösten seurauksista. Mikäli hankintapäätöstä ei kumota, hakija on vaatinut, että Taipalsaaren kunta velvoitetaan maksamaan hakijalle 8.500 euron suuruinen vahingonkorvaus menetetyn myyntikatteen ja oikaisuvaatimusten tekemisestä aiheutuneiden kustannusten korvaamiseksi. Perusteluina vaatimuksilleen Furnix Oy on lausunut muun ohella seuraavaa.

Taipalsaaren kunta on pyytänyt tarjouksia uuden koulukeskuksen kalusteista tarjouspyyntökirjeellä, jonka liitteinä olleissa kalusteluettelossa ja arkkitehdin laatimassa sisustus- ja kalustetyöselityksessä on määritelty esimerkkikalusteet sekä kalusteiden laatuun liittyvät seikat. Kalusteluettelossa on käytettävistä materiaaleista mainittu massiivikoivu ja korkeapainelaminaatti. Tämän lisäksi materiaaleista ja esimerkiksi pöytien ja kaappien runkorakenteista on mainintoja sisustus- ja kalustetyöselityksessä. Koska eri toimittajien esimerkkikalusteiden materiaalit pitävät yleensä sisällään useita eri pintamateriaalivaihtoehtoja viilusta laminaatteihin, hakija katsoo, että kalusteluetteloa tarkempaa sisustus- ja kalustetyöselitystä on pidettävä ohjeena materiaalien valinnassa.

Tarjouskilpailun voittanut Martelan tarjous ei ole ollut tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen. Sisustus- ja kalustetyöselityksessä määriteltyjen pintamateriaalien korkeapainelaminaatti / massiivikoivureunalista sijasta Martela on tarjonnut pöytälevyjen materiaaliksi edullisempaa rullalaminaattia ja reunalistana muovista nauhaa. Koska käytetty materiaali vaikuttaa kalusteiden laatuun ja hintaan, eri materiaaleista tehdyt kalusteet ja sen myötä tarjoukset eivät ole vertailukelpoisia keskenään. Hankintayksikön päädyttyä hyväksymään tarjouspyyntöasiakirjoissa määriteltyä laatutasoa heikompi ja edullisempi taso, kaikille toimittajille olisi tasapuolisuuden nimissä tullut antaa mahdollisuus tarjota alennetun laatutason mukaisia kalusteita. Hakija on lisännyt, että tarjousvertailussa käytettyjen kalusteiden lukumäärissä on ollut toimittajakohtaisia eroja ja että tarjousvertailu on myös tästä syystä virheellinen.

VASTINE

Taipalsaaren kunnan vastineesta on ilmennyt, että koulukeskuksen uudisrakennuksen kalustamiseen ja varustamiseen on kunnan talousarviossa varattu 12/2000 päivityksen mukaan 875.000 markkaa. Hankintapäätöstä valmisteltaessa on käynyt selväksi, ettei kalustehankintoja voida kaikilta osin suorittaa arkkitehdin sisustus- ja kalustetyöselityksessä määrittelemien esimerkkikalustein ja materiaalein syystä, että hankintahinta olisi tällöin ylittänyt budjetin reilusti ja noussut 1.213.038 markkaan.

Hankintapäätöstä valmisteltaessa hankintayksikkö on kuullut opettajia ja muuta henkilökuntaa. Käyttäjänäkökulma on vaikuttanut voimakkaasti valittuihin kalusteisiin. Monissa tapauksissa käyttäjänäkökulma on ollut ristiriidassa arkkitehdin selvityksen kanssa.

Tarjouspyynnössä on selkeästi mainittu tarjoajien voivan esittää vaihtoehtoisia tarjouksia. Martela, Printel Oy ja Furnix Oy ovat näin tehneetkin. Tarjouspyynnössä on todettu, että mikäli tarjouspyynnön liitteenä olevissa suunnitelma-asiakirjoissa ja käyttäjänäkökulmasta tehdyssä tilakohtaisessa kalusteluettelossa on ristiriitoja määrien ym. suhteen, noudatetaan kalusteluetteloa. Lisäksi sisustus- ja kalustetyöselityksessä on sivulla 4 mainittu, että jos kalustetoimittaja haluaa tai joutuu poikkeamaan esitetyistä mitoista, materiaaleista tai niiden vahvuuksista, väreistä ym. seikoista, tästä tulee olla maininta tarjouksessa.

Ydinkysymykseksi Furnix Oy:n yhteydenotoissa sekä kuntaan että asiantuntijana hankintamenettelyssä toimineeseen konsulttiyhtiöön on noussut pöytätasojen pintamateriaali korkeapainelaminaatti / rullalaminaatti. Selvittelyn tuloksena Martela on ilmoittanut kunnalle toimittavansa pöytätasot ns. arkkilaminaatista samaan hintaan kuin alkuperäisessä tarjouksessaan olleet edullisemmasta materiaalista valmistetut pöytätasot.

Tarjousten vertailukelpoisuudesta kalusteiden määrien suhteen kunta toteaa, että Martelan ja Furnix Oy:n tarjoukset sisältävät molemmat samat kalusteluettelon mukaiset kalusteet. Puutteina kummallakin on silityslauta, kuivaustelineet ja kuivausvaunu sekä vetolaite. Epäloogisuutta tilakohtaisessa vertailussa on aiheuttanut korjattu laskuvirhe työtasojen hinnassa. Lisäksi vertailussa on otettu huomioon Martelan vaihtoehtoinen kalustus ATK-luokkaan, jonka kustannusvaikutus on esitetty vastineen liitteessä 5.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei toimituksen lopullista sisältöä ole käyty läpi materiaalitoimittajan kanssa ja ettei hankintasopimusta ole vielä solmittu Martelan kanssa.

LAUSUNTO

Printel Oy, Taulukeskus TK-Team Oy Ab ja Martela ovat toimittaneet markkinaoikeudelle lausunnon. Kaso Oy ja Isvet Oy eivät ole käyttäneet tilaisuutta antaa lausunto asiassa.

VASTASELITYS

Furnix Oy on todennut vastaselityksessään, että hankintayksikkö on valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman päätoimittajan kalusteille vertailussa, jossa materiaalit eivät ole olleet vertailukelpoisia. Kaikille toimittajille ei edes pyynnöstä ole annettu mahdollisuutta muiden kuin tarjouspyynnön mukaisten tarjousten esittämiseen. Erilaisten materiaalivaihtoehtojen tarjoaminen ei ole ollut mahdollista, koska se, mitä nämä materiaalit olisivat voineet olla, ei ole ollut tarjoajien tiedossa. Hakijan käsityksen mukaan muuttunut tilanne käytettävissä olevien varojen suhteen olisi pitänyt olla peruste uuden tarjouskierroksen järjestämiselle.

Sisustus- ja kalustetyöselityksessä mainittu lauseke poikkeavista materiaaleista ja mitoista ei liene peruste tarjouskilpailun ratkaisemiseksi, sillä sen perusteella eri toimittajat olisivat voineet tarjota mitä tahansa kalustetta millä tahansa materiaalilla tarjouspyynnöstä välittämättä.

Nimenomaan materiaalien kustannuserot ovat olleet vaikuttamassa päätoimittajan valintaan, joten hakijan näkemyksen mukaan tarjousvertailun tasapuolisuus kulminoituu materiaalieroihin ja niiden vaikutukseen kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinnassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian käsittely on siirtynyt 1.3.2002 voimaan tulleen markkinaoikeuslain (1527/2001) nojalla kilpailuneuvostolta markkinaoikeudelle.

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu, kun otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 §:n 1 momentti (1530/2001), hakemuksesta tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka Euroopan yhteisön lainsäädännön tai maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti.

Kysymyksessä olevan hankinnan arvo ei ylitä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista annetussa asetuksessa tarkoitettua tavarahankintojen kynnysarvoa. Tällaisessa hankinnassa noudatettua menettelyä arvioitaessa on otettava huomioon hankintalain säännökset.

Hankintalain 7 §:n mukaan tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että valinnan perusteena käytetään seikkoja, jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä siten, että tarjouspyynnön perusteella tehtyjä tarjouksia voidaan pitää keskenään vertailukelpoisina. Tasapuolinen kohtelu voidaan varmistaa vain ilmaisemalla tarjouspyynnössä etukäteen ne seikat, joihin valinta tullaan perustamaan.

Taipalsaaren kunnan kalustehankintaa koskevissa tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjouskilpailun ratkaisuperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Ratkaisuperusteen arviointikriteereistä ei tarjouspyyntöasiakirjoissa ole ollut mainintaa. Koska hankintayksikkö ei ole etukäteen yksilöinyt tarjouskilpailun ratkaisuperustetta, tarjouskilpailun voittaja on tullut valita yksinomaan halvimman hinnan perusteella tarjouspyynnön edellytykset täyttävistä tarjouksista.

Hankintayksikkö ei ole hylännyt yhtään tarjousta. Kaikki määräaikaan mennessä jätetyt tarjoukset on otettu mukaan tarjousvertailuun, jonka perusteella kalusteiden toimittajiksi on valittu hinnaltaan halvimpien tarjousten tekijät seuraavasti:

1. Martela, pääosa kalusteista, 448.280 mk;

2. Kaso Oy, oppilaskaapit, 94.067 mk;

3. Taulukeskus TK-Team Oy, AV-kalusteita, 25.859 mk;

4. Isvet Oy, tekstiilityön ja kuvataiteen luokkien erikoiskalusteita, 20.888 mk;

5. Furnix Oy, pääaulan penkit, 10.002 mk

6. Printel Oy, kotitalousluokan kalusteita, 9.359 mk.

Hakija on esittänyt väitteen, etteivät kaikki tarjoukset ole olleet keskenään vertailukelpoisia eikä Martelan tarjous kaikilta osin tarjouspyynnön mukainen. Esimerkiksi kalusteiden päätoimittajaksi valittu Martela on tarjonnut oppilaspöytien pintamateriaaliksi tarjouspyynnössä pyydetystä korkeapainelaminaatista sekä massiivikoivuisesta reunalistasta laadullisesti poikkeavaa rullalaminaattia ja muovista reunalistaa. Kalusteissa käytettyjen materiaalien erot aiheuttavat huomattavan hinnaneron valmistuskustannuksissa ja sitä kautta toimittajan tarjoushinnassa.

Hankintayksikkö on vastineessa myöntänyt, ettei kalustehankintaa ole hankinnalle varatun määrärahan riittämättömyyden vuoksi voitu kaikilta osin suorittaa tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetuin esimerkkikalustein ja materiaalein. Tarjouskilpailun voittajiksi valitut tarjoukset ovat sisältäneet esimerkkikalusteiden sijasta osin vaihtoehtoisista materiaaleista valmistettuja kalusteita.

Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate velvoittaa hankintayksikön hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset, jotta tarjousten asianmukainen vertailu olisi mahdollinen ja jottei tarjousmenettelyssä tule valituksi olennaisesti erilainen ratkaisu, kuin mitä muilla tarjoajilla on ollut tilaisuus tarjota. Mahdollisuus vaihtoehtoisen tarjouksen esittämiseen ei saa johtaa tarjousten vertailukelpoisuuden heikentymiseen.

Taipalsaaren kunnan laatimassa tarjouspyynnössä todetaan hankintayksikön pyytävän tarjousta koulukalusteista liitteenä olevien asiakirjojen mukaan. Asiakirjoiksi on asiakirjaluettelossa mainittu tarjouspyyntö, kalusteluettelo, sisustus- ja kalustetyöselitys sekä piirustukset, jotka kaikki määrittävät hankinnan sisältöä. Kalusteluettelon ja suunnitelma-asiakirjojen keskinäisen järjestyksen osalta on todettu, että mikäli niiden välillä on ristiriitoja määrien ym. suhteen, noudatetaan kalusteluetteloa. Tässä tapauksessa ei ole osoitettu, että näiden asiakirjojen välillä olisi ollut ratkaisevia ristiriitoja. Ne ovat pikemminkin olleet toisiaan täydentäviä.

Tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouksen hintaluettelon tulee noudattaa tarjouspyynnön liitteenä olevaa huonekohtaista kaluste- ja varusteluetteloa.

Tarjoaja voi myös tarjota vain osan luettelon mukaisista nimikkeistä.

Tarjouksenantaja voi/tulee esittää vaihtoehdot kalusteille ja varusteille tarjouspyynnön liitteenä olevan luettelon esimerkkikalusteiden määrittämän laadun pohjalta. Tarjoukseen tulee liittää tarpeellinen määrä esite- ym. tuotetietoaineistoa."

Tarjouspyyntö on edellä esitetyn mukaisesti sallinut vaihtoehtoisten tarjousten tekemisen. Vaihtoehtoisten tarjousten laatuvaatimukseksi on ilmoitettu esimerkkikalusteiden laatu. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa kalusteluettelossa on kunkin kalusteen osalta mainittu yksi tai useampi nimeltä mainittu kaluste ja muutamien kalusteiden osalta haluttu materiaali. Sisustus- ja kalustetyöselityksessä on lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:

"Kalusteiden yleiskuvaus

Pöytälevyt (muut kuin massiivipuiset pulpetinkannet)

· korkeapainelaminaatti, pinta PP 1110 UN "väre"

· …

· reunassa koivulista"

Kyseessä olevassa asiassa ei ole annettu selvitystä valittujen vaihtoehtoisten materiaalien ja esimerkkikalusteiden materiaalien laadun vastaavuudesta. Vaihtoehtoisten tarjousten hyväksymistä hankintayksikkö on perustellut halvimmalla hinnalla sekä käyttäjänäkökulmalla. Vaihtoehtoisten tarjousten ja tarjouspyyntöä vastaavien tarjousten hinnanero on hankintayksikön suorittaman vertailun mukaan ollut seuraava:

1. Tarjouspyynnön mukaiset kalusteet 737.379 mk + oppilaskaapit 475.659 mk = 1.213.038 mk;

2. Hankintapäätöksen mukaiset, osin vaihtoehtoisista materiaaleista valmistetut kalusteet 514.387 mk + oppilaskaapit 94.067 mk = 608.454 mk.

Kalusteissa käytetty materiaali vaikuttaa laatuun ja hintaan. Markkinaoikeus katsoo, että Taipalsaaren kunnan tarjouspyynnön ja sen liiteasiakirjojen perusteella tarjoajat ovat voineet tarjouksia laatiessaan lähteä siitä, että vaihtoehtoisina tarjouksina hyväksytään vain tarjoukset, joissa kalusteiden materiaalit laadultaan vastaavat tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyä materiaalia.

Hinnanero vaihtoehtoisten ja esimerkkikalusteiden välillä on ollut huomattava. Tämän vuoksi ja koska vaihtoehtoisten tarjousten materiaalit ovat poikenneet tarjouspyynnössä vaaditusta ja koska vaihtoehtoisten ja esimerkkikalusteiden laatutason vastaavuudesta ei ole esitetty selvitystä, markkinaoikeus katsoo vaihtoehtoisten tarjousten vertailukelpoisuuden kyseessä olevassa tapauksessa heikentyneen. Hankintayksikkö on valitessaan halvimman hinnan perusteella tarjouspyynnössä vaadittua laatutasoa vastaamattoman tarjouksen syrjinyt niitä tarjoajia, jotka ovat tehneet tarjouspyyntöä vastaavan tarjouksen.

Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteet edellyttävät, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Kenellekään tarjoajalle ei ole sallittua antaa mahdollisuutta parantaa tarjoustaan tämän ajankohdan jälkeen. Edellä esitetyn perusteella Martelan tarjousajan päättymisen jälkeen antamaa ilmoitusta siitä, että kalustetoimittaja suostuu toimittamaan pöytälevyt alun perin tarjoamansa rullalaminaatin sijasta tarjouspyynnössä vaaditulla korkeapainelaminaatilla, ei voida ottaa tarjousvertailussa huomioon.

Edellä olevan perusteella hankintayksikkö on hankinnassaan menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden on määrättävä asiassa lainkohdassa tarkoitettu seuraamus.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se voi toteuttaa hankintaa alkuperäisten tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisena, koska kalustehankinnalle varattu määräraha ei tähän riitä. Asian palauttaminen uuteen tarjousvertailuun, jossa otettaisiin huomioon vain tarjouspyyntöä vastaavat tarjoukset, ei siis tässä tapauksessa tule kysymykseen.

Hankintayksikkö on eräissä tapauksissa suunnitelmien muuttuessa olennaisesti kesken hankintamenettelyn oikeutettu järjestämään uuden tarjouskilpailun. Jos taas hankinnan sisältöä ketään tarjoajaa syrjimättä tarkistetaan vähäisiltä osin hankinnan kohteen pysyessä olennaisesti samana, hankintaa voidaan jatkaa, jos kaikille tarjoajille annetaan yhtäläinen mahdollisuus täsmentää tarjoustaan hankintayksikön täsmennyspyynnön mukaiseksi. Täsmentäminen ei saa johtaa tarjousten tinkimiseen.

Koska Taipalsaaren kunnan tarkoituksena on edelleen hankkia tarjouspyynnössä luetellut kalusteet ja koska kalustetoimittajat yleisesti valmistavat samaa kalustetta useammasta kuin yhdestä materiaalista, hankinnan kohteen on katsottava pysyvän olennaisesti muuttumattomana, vaikka kalusteissa käytettäviä materiaaleja osin tarkennettaisiin vastaamaan hankintayksikön hankinnalle varaamaa määrärahaa. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö varaa kaikille tarjoajille tilaisuuden tarkentaa tarjouksiaan laatutasoltaan alempien, edullisempien materiaalimääritysten mukaisiksi. Tarkentaminen on toteutettava siten, ettei hankinta muutu sen johdosta toiseksi ja ettei tarkentaminen johda tarjousten tinkimiseen. Tarjousten tarkentaminen saadaan tehdä vain siltä osin kuin 12/2000 päivitetyssä budjetissa pysymiseksi on tarpeen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Taipalsaaren kunnanhallituksen kalustehankintaa koskevan päätöksen 29.1.2002 § 26 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintaa tämän päätöksen perusteella. Jos hankintaa edelleen halutaan jatkaa, hankintayksikön on korjattava virheellinen menettelynsä varaamalla kaikille tarjoajille tilaisuus edellä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla täsmentää tarjouksiaan.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Minna Hammarberg.