Market Court dismisses appeal against social board's tender decision regarding daycare facility location requirements.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Piikkiön kunnan sosiaalilautakunta on julkaissut 11.6.2002 ilmoituksen päiväkotipaikkojen ostamisesta kahdessa sanomalehdessä sekä kunnan Internet-sivuilla.

Ilmoituksessa on pyydetty tarjouksia päiväkotipalvelujen tuottamisesta Piikkiöön valmistuvalla Raadelman asuntoalueella. Päiväkotipalveluja on tullut tuottaa toimintakaudesta 2003 - 2004 alkaen siten, että syksyllä 2003 kunta ostaa 20 paikkaa ja kahtena seuraavana vuotena kumpanakin 10 paikkaa lisää. Tarjouksissa on tullut ilmoittaa suoritteen kokonaishinta alle ja yli kolmivuotiaiden osa- ja kokopäivähoidon osalta, esiopetuksen hinta sekä erityispäivähoidon hinta. Tarjousten arvioinnin perusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellisuus, palvelutarjoajan kokemus päivähoitotoiminnan piirissä sekä palvelun laadun osalta toimitilojen laatu ja sijainti, aukioloajat, ulkoilualueet ja päiväkodin toiminta-ajatus.

Tarjouslomakkeessa on pyydetty yksilöimään muun ohella yrityksen historia, tarjottava palvelu ja sen määrä, palvelun alkamispäivämäärä palvelun kokonaishinnat alle ja yli kolmivuotiaiden osalta eriteltynä kokopäiväpaikan, osapäiväpaikan, esiopetuksen ja erityishoidon osalta. Laatutekijöinä on lisäksi pyydetty yksilöimään päiväkodin toiminta-ajatus, toimintatilat, ulkoilualueet ja henkilöstö.

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta, jotka on avattu 28.6.2002. Verkanappulat Oy:ltä on pyydetty samana päivänä puhelimitse lisäselvitystä päiväkodin sijoituspaikasta, koska se ei ole ilmennyt tarjousasiakirjoista. 28.8.2002 päivätystä Verkanappulat Oy:n toimittamasta lisäselvityksestä on ilmennyt, että neuvotteluja on käyty, mutta päiväkodin tarkasta sijoituspaikasta ei ole ollut tietoa.

Hakija on tehnyt oikaisuvaatimuksen sosiaalilautakunnan päätöksestä 3.9.2002 § 58. Sosiaalilautakunta on tehnyt pöytäkirjan 22.10.2002 §:n 70 kohdalla päätöksen, jolla se on hylännyt oikaisuvaatimuksen. Päätöstä on perusteltu muun ohella seuraavasti. Palvelun tarjoajien kokemukset lasten päivähoidosta eivät eroa olennaisesti toisistaan. Sen sijaan palvelun tuottamispaikan suunnittelu eroaa tarjoajilla selvästi toisistaan. Omppu Oy:llä on pitkälle menevät suunnitelmat palvelun tuottamispaikasta toisin kuin Verkanappulat Oy:llä. Verkanappulat Oy:ltä on erikseen pyydetty lisäselvitystä päiväkodin suunnitellusta sijoituspaikasta, mutta sijoituspaikka ei ole selvinnyt. Tarjousten hinnat ovat poikenneet toisistaan siten, että Omppu Oy:llä on kalliimpi hinta yli kolmivuotiaiden päivähoitopaikan osalta kun taas Verkanappulat Oy:llä alle kolmivuotiaiden hoitopaikka on kalliimpi.

Hankinnan vuosittaiseksi kokonaisarvoksi on arvioitu sosiaalilautakunnan pöytäkirjan 4.6.2002 § 47:n kohdalla 201.826 euroa. Alimmillaan hankintahinnan on arvioitu olevan vuoden 2003 aikana, 58.000 euroa ja korkeimmillaan vuoden 2006 aikana, 278.400 euroa. Hankintasopimuksen pituutta ei ole ilmoitettu tarjousasiakirjoissa, vaan se on hankintayksikön ilmoituksen mukaan jätetty sopimusneuvotteluissa päätettäväksi.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se tule tekemään hankintasopimusta niin kauan kuin asia on vireillä markkinaoikeudessa.

VALITUS HALLINTO-OIKEUTEEN

Hakija on tehnyt hankintapäätöstä koskevan valituksen Turun hallinto-oikeudelle 27.11.2002. Turun hallinto-oikeus on siirtänyt asian hallintolainkäyttölain 29 §:n nojalla markkinaoikeudelle 11.12.2002.

HAKEMUS

Hakija on markkinaoikeuteen 20.11.2002 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut hankintapäätöksen kumoamista. Perusteina vaatimukselleen hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa. Hankintapäätöksen perustana olleesta tarjousyhdistelmästä ei ole ilmennyt kaikkia hakijan tarjouksessa mainittuja seikkoja. Myös tiedot päiväkotipalvelujen tuottamispaikasta tupakkamakasiineista ovat olleet osin puutteelliset.

Hakija on keskustellut päiväkotiasiasta Piikkiön kunnanvirastossa vuoden 2001 alkupuolella muun muassa Piikkiön kunnanjohtajan, sosiaalijohtajan ja kunnaninsinöörin kanssa. Keskusteluissa on tullut esiin, ettei tupakkamakasiineista ole tehty kuntokartoitusta eikä se muutoinkaan ehkä olisi sopiva päiväkodin sijoituspaikaksi. Makasiinien on myös todettu olevan huonokuntoinen ja vanha rakennus. Samoin museoviraston on todettu mahdollisesti puuttuvan saneeraustoimenpiteisiin. Näitä mainituissa keskusteluissa ilmi tulleita seikkoja ei kuitenkaan ole käytetty hankintapäätöksen perusteena.

Hakijan oman laskelman mukaan hakijan tarjoushinta kuukaudessa hoidettavaa lasta kohti on ollut 458,48 euroa kun voittaneen tarjoajan vastaava hinta on ollut 554 euroa. Hakijan tarjoushinta on ollut kuukaudessa yhteensä 2.400 euroa kalliimpi kuin voittaneen tarjoajan. Lapsiryhmän rakenteesta riippuen hinnanero saattaisi käytännössä olla jopa yli 2.500 euroa kuukaudessa.

Hakija on keskustellut päiväkodin sijoituspaikasta ja ostoaikeistaan maanomistajan kanssa, mutta sitovaa paikkaa hakija ei ole voinut esittää ennen tarjouskilpailun ratkeamista. Hankintapäätöksessä on viitattu yrittäjän riskiin ja kilpailukykyiseen hinnoitteluun. Kyse on kuitenkin normaalista elinkeinotoiminnasta jossa yrittäjä kantaa riskin eikä ostajan tule ottaa tätä seikkaa huomioon hankintaa tehdessään.

Hankintapäätös on ollut hankintalain vastainen eikä sitä ole perusteltu asianmukaisella tavalla.

VASTINE

Piikkiön kunta on vastineessaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Vaatimustaan hankintayksikkö on perustellut muun ohella seuraavasti. Hankintayksikkö on hankkinut hakijalta päiväkoti- ja esiopetuspalveluja vuosien 2001 ja 2002 aikana, joten hankintayksiköllä on ollut tietoa hakijan päiväkotipalvelutoiminnasta. Voittaneelta tarjoajalta ei ole aikaisemmin ostettu palveluja, joten kunnan sosiaalijohtaja ja päivähoidon johtaja ovat vierailleet kahdessa eri Lasten Päiväkoti Omppu Oy:n päiväkodissa ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Voittanut tarjoaja on ottanut selville mahdollisuudet käyttää tupakkamakasiineja päiväkotitarkoitukseen makasiinin omistavalta rakennusliikkeeltä. Hakijalla olisi ollut yhtäläinen mahdollisuus selvittää tupakkamakasiinin tai muiden mahdollisten tilojen käyttöön liittyvät asiat. Hankinta on päätetty toteuttaa siten, että palvelun toimittaja järjestää sekä palvelun että sen tarjoamisen edellyttämät tilat. Näin ollen hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta selvittää tarjoajille eri sijoituspaikkavaihtoehtoja.

Hankintapäätöksessä on nimenomaan korostettu kokonaistaloudellista edullisuutta, johon on sisältynyt hinnan lisäksi laadullisia tekijöitä. Erityisen tärkeä on ollut varmuus siitä, että toiminta voi alkaa toimintakauden alkaessa vuonna 2003. Hakijalla ei ole ollut tietoa päiväkodin tulevasta paikasta. Hankintapäätöksessä on kiinnitetty huomiota myös päiväkodin ulkoilualueiden riittävyyteen ja tasoon.

Hakijalta on pyydetty lisäselvitystä nimenomaan päiväkodin tulevasta sijaintipaikasta, koska hankintapäätöstä ei ole voitu tehdä tuntematta rakennuksen sijaintipaikkaa, tyyppiä ja siihen liittyviä ulkoilutiloja.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyyntölomakkeessa on pyydetty tarjouksia päiväkotipalveluista ja arvioinnin perusteeksi on ilmoitettu muun muassa toimintatilojen laatu, sijainti, aukioloajat sekä ulkoilualueet.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella seuraavaa. Koska sijoituspaikkaa koskevat tiedot olivat olennaisia, olisi tarjouksen täydennys tullut pyytää hakijalta kirjallisena. Päiväkodin sijoituspaikan määrittäminen ennen hankintapäätöksen tekemistä on ollut kohtuuton vaatimus. Hakija on käynyt alustavia neuvotteluja kahdesta kohteesta, joiden kaavoituksellinenkin tilanne on ollut epäselvä. Hakijan Piikkiön kunnanvirastossa 26.1.2001 käymät neuvottelut, joihin ovat muiden ohella osallistuneet myös tupakkamakasiinien omistavan rakennusyhtiön edustaja ja Piikkiön kunnan päivähoidon johtaja, ovat antaneet sellaisen kuvan, etteivät tupakkamakasiinit voi tulla kysymykseen päiväkodin sijoituspaikkana.

Kunnan olisi kaavoituksen monopoliasemassa tullut esittää kaavassa hyväksytyt ja käytettävissä olevat vaihtoehdot päiväkodin sijoituspaikalle. Uudisrakentamisen aikataulu ei käytännössä olisi muodostunut ongelmalliseksi, mikäli hakijan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun.

Tarjouspyynnöstä olisi tullut ilmetä sopimuskauden pituus, koska päiväkodin hankintakustannukset ovat merkittävät. Investoinnin kattamiseen tarvitaan käytännössä reilusti yli kymmenen vuotta.

LAUSUNTO

Lasten Päiväkoti Omppu Oy on antanut lausunnon hakijan hakemuksen johdosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) soveltamista on asetuksen 3 §:ssä rajoitettu eräiden palveluhankintojen osalta siten, että hankittaessa yksinomaan asetuksen liitteessä B lueteltuja toissijaisia palveluja tai hankittaessa niitä yhdessä asetuksen liitteessä A lueteltujen ensisijaisten palvelujen kanssa siten, että liitteessä B lueteltujen palvelujen arvo ylittää liitteen A mukaisten palvelujen arvon, hankintamenettelyyn sovelletaan vain asetuksen jälki-ilmoitusta ja teknisiä erittelyjä koskevia säännöksiä.

Päiväkotipalvelut kuuluvat hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palvelujen luetteloon sisältyviin sosiaalipalveluihin. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu sopimuskauden pituutta. Kun otetaan huomioon hankinnan luonne, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat ovat voineet olettaa, että kyseessä on toistaiseksi voimassa oleva sopimus. Hankintayksikkö on ilmoittanut sopimuksen keskimääräiseksi vuosittaiseksi kokonaisarvoksi 201.826 euroa. Hankinta-asetuksen hankinnan kokonaisarvon laskemista koskevan 7 §:n 2 momentin mukaan ennakoidun arvon laskemisperusteena käytetään tällaisessa tapauksessa neljän vuoden sopimuskautta. Kyseisen hankinnan kokonaisarvoksi saadaan näin ollen 807.304 euroa, joka ylittää hankinta-asetuksessa tarkoitetun palveluhankinnoille asetetun kynnysarvon. Näin ollen nyt kyseessä olevaan hankintamenettelyyn on sovellettava julkisista hankinnoista annettua lakia (hankintalaki) sekä hankinta-asetuksen jälki-ilmoitusta ja teknisiä erittelyjä koskevia säännöksiä.

Hankintalain 1 §:n mukaan hankintayksikön tulee turvata tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjouspyynnöstä tulee ilmetä hankinnan kohde ja tarjousten arviointimenettely sellaisella tarkkuudella, että se tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 7 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyyntöasiakirjoista on ilmennyt, että hankinnan kohteenaovat yli- ja alle kolmivuotiaiden osa- ja kokopäiväiset päivähoitopalvelut sekä esiopetus ja erityispäivähoito. Tarjouspyyntöilmoituksessa on ilmoitettu, että tarjousten valintaperusteena tullaan käyttämään kokonaistaloudellisuutta, palvelutarjoajan kokemusta päivähoitotoiminnasta sekä palvelun laadun osalta toimintatilojen laatua ja sijaintia, aukioloaikoja, ulkoilualueita sekä päiväkodin toiminta-ajatusta. Tarjousten arviointiperusteeksi ei ole suoranaisesti ilmoitettu hintaa, mutta asiassa saadun selvityksen perusteella voidaan päätellä, että molemmat tarjoajat ovat ymmärtäneet hinnan olevan yksi tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista.

Kolme tarjouspyyntöilmoituksessa mainituista tarjousten arviointiperusteista on koskenut päivähoitotiloja koskevia seikkoja. Samoin tarjouslomakkeessa on kysytty tietoja näitä arviointiperusteita vastaavista seikoista. Tarjoajien on näin ollen tullut ymmärtää, että tarjouksiin on tullut sisällyttää myös tarvittavat tiedot palvelun tuottamispaikaksi tarkoitetuista tiloista. Tilojen sisältyminen hankinnan kohteeseen ja niiden merkittävyys hankintapäätöksen tekemisen kannalta on käynyt selkeästi ilmi tarjouspyyntöasiakirjoista.

Tarjouspyyntö on myös tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia, joten sen voidaan katsoa täyttäneen hankintalaissa tarkoitetut tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimukset.

Hankintayksikkö on perustanut hankintapäätöksensä tarjouspyynnössä ilmoitettuihin tarjousten arviointiperusteisiin. Hinnan lisäksi tarjousten merkittävimmät erot on todettu olevan tarjotuissa tiloissa sekä päiväkodin toiminta-ajatuksessa. Kaikki tarjousten arviointiin vaikuttaneet seikat ovat käyneet selkeästi ja vertailukelpoisesti ilmi tarjouksista. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnön sisällöstä ja hankintapäätöksen perusteluista voida todeta, että hankintapäätös olisi tehty hankintalain vastaisesti.

Näin ollen asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö ollut oikeutettu edellyttämään tarjoajilta toimitilojen itsenäistä järjestämistä ja onko hankintayksikön menettely muutoin tältä osin ollut hakijaa syrjivää.

Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus määritellä hankinnan kohde ja tarjousten arviointiperusteet tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Menettely ei kuitenkaan saa olla epätasapuolista tai tarjoajia syrjivää.

Tarjouspyyntöasiakirjoista on edellä esitetyllä tavalla käynyt ilmi, että hankintaan sisältyy myös päivähoitotilojen järjestäminen tarjoajan toimesta ja että tiloja koskevat tiedot tulevat vaikuttamaan hankintapäätöksen tekemiseen. Hakijan tarjoukseen ei ole sisältynyt pyydettyjä tietoja päiväkodin sijoituspaikasta. Hankintayksikkö on pyytänyt ennen hankintapäätöksen tekemistä hakijalta puhelimitse täydennystä tarjoukseen tarjottavien toimintatilojen osalta. Hakija on todennut, ettei hankintayksikön väite tarjouksen täydennyspyynnön sisällöstä pidä paikkaansa ja että tarjouksen täydennyspyyntö olisi tullut tehdä kirjallisena. Hakija on toimittanut 28.8.2002 lisäselvityksen päiväkodin sijoituspaikkaa koskevista seikoista, mutta selvitykseen ei ole sisältynyt tarjouslomakkeessa pyydettyjä päiväkodin sijoituspaikkatietoja.

Hakija on vedonnut alkuvuodesta 2001 muun muassa kunnan edustajien kanssa käytyihin keskusteluihin päivähoitopaikan sijoituspaikasta. Tarjouskilpailu on kuitenkin käynnistetty vasta kesäkuussa 2002 julkaistulla hankintailmoituksella, joten hakijan mainitsemat keskustelut eivät ole sisältyneet kysymyksessä olevaan hankintamenettelyyn. Hankintamenettelyn osalta asiassa ei ole tullut esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että hakijalla olisi ollut tarjouskilpailuun liittyvästä syystä johtuen muita tarjoajia huonommat mahdollisuudet tilojen tarjoamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella siten, että päiväkodin sijoituspaikka ja toiminta-ajatus ovat hinnan ohella vaikuttaneet hankintapäätöksen lopputulokseen. Kun otetaan huomioon tarjouspyynnön sisältö päiväkodin sijoituspaikkaa koskevien vaatimusten osalta, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön menettely ole ollut hankintalaissa tarkoitetulla tavalla hakijaa syrjivää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Olli Mäkinen.