Market Court dismisses public procurement challenge, awarding damages for procedural errors but rejecting annulment.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Keski-Suomen sairaanhoitopiirin keskussairaalan sisätautien yksikkö on 19.11.2001 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia seuraavista vuonna 2002 tehtävistä toimenpiteistä:

koronaariangiografia (sisältäen 2 hoitopäivää)

angioplastia (hintaan sisältyvien hoitopäivien lukumäärä)

elektrofysiologinen tutkimus (sisältäen 1 - 2 hoitopäivää)

ablaatiohoito (sisältäen 1 - 2 hoitopäivää)

elektrofysiologinen tutkimus ja ablaatiohoito (hintaan sisältyvien hoitopäivien lukumäärä)

sepelvaltimoiden ohitusleikkaus (sisältäen 1 preoperatiivisen hoitopäivän, 1 - 2 tehohoitovuorokautta ja 5 vuodeosastohoitopäivää leikkauksen jälkeen)

läppäkirurgia (sisältäen 1 preoperatiivisen hoitopäivän, 1 - 2 tehohoitovuorokautta ja 5 vuodeosastohoitopäivää leikkauksen jälkeen)

sekä tarjousta lisähoitovuorokauden hinnasta.

Tarjoukset on pyydetty lähettämään 10.12.2001 mennessä. Tarjouspyynnössä on lisäksi mainittu, että Keski-Suomen sairaanhoitopiirillä on tarkoitus aloittaa sydämen varjoainekuvaukset omana toimintana syksyllä 2002.

Tarjouspyyntö on lähetetty Kuopion, Tampereen ja Oulun yliopistollisille sairaaloille sekä Sairaala Mehiläinen Oy:lle ja Sairaala Cordialle, jotka kaikki ovat antaneet tarjouksensa.

Keskussairaalan sisätautien vastuualueen johtaja on 17.12.2001 ilmoittanut tarjoajille, että sydäntutkimukset on päätetty edelleen hankkia ensisijaisesti Kuopion yliopistollisesta sairaalasta vuonna 2002. Jos Kuopion yliopistollinen sairaala ei pysty tarjoamaan keskussairaalan tarvitsemia palveluja riittävästi tai riittävän nopeasti, on nämä täydentävät palvelut päätetty ostaa vuonna 2002 ensisijaisesti Sairaala Cordiasta. Tarjoajille lähetetyn kirjeen mukaan päätökseen ovat vaikuttaneet kokemukset aiempien vuosien hyvästä yhteistyöstä ja Sairaala Cordian lupaus auttaa henkilökunnan kouluttamisessa keskussairaalan aloittaessa omaa koronaariangiotoimintaa.

HAKEMUS

Sairaala Mehiläinen Oy (Mehiläinen) on vaatinut, että markkinaoikeus

1) poistaa Keski-Suomen sairaanhoitopiirin keskussairaalan sisätautien vastuualueen johtajan päätöksen, jonka mukaan hankitaan yliopistollisista sairaaloista leikkauksia, siltä osin kuin päätös koskee koronaariangiografiaa, angioplastiaa, sepelvaltimoiden ohitusleikkauksia, läppäleikkauksia sekä yhdistettyjä ohitus- ja läppäleikkauksia ja kuin päätöstä ei ole vielä pantu täytäntöön, sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

2) määrää toimenpidekiellon, kunnes markkinaoikeus on asian ratkaissut;

3) määrää Keski-Suomen sairaanhoitopiirin (KSSP) maksamaan hakijalle toissijaisesti hyvitysmaksua siltä osin kuin sairaanhoitopiiri on jo tehnyt sopimuksia kyseessä olevien hankintojen täyttämisestä; ja

4) velvoittaa hankintayksikön toimittamaan hakijalle kaikkien tarjouksen tehneiden sairaaloiden tarjoukset, jotta hankintamenettelyn arvioiminen olisi mahdollista;

5) velvoittaa Keski-Suomen sairaanhoitopiirin korvaamaan hakijalle asian käsittelystä aiheutuvat oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen 13.639,50 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa. Sairaanhoitopiireillä on mahdollisuus toteuttaa ulkoistettujen leikkausten hankinta suoraan sairaanhoitopiirissään toimivalta yliopistolliselta sairaalalta erikoissairaanhoidosta annetun lain perusteella. Kun tästä hankinnasta on järjestetty hankintalain mukainen tarjouskilpailu, tulee hankintasäännöksiä noudattaa koko menettelyn osalta, vaikka hankinnat toteutettaisiinkin yliopistolliselta sairaalalta. Tällöin yliopistollisen sairaalan tarjouksen tulee olla joko hinnaltaan halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin.

Keski-Suomen sairaanhoitopiirin keskussairaalan tarjouspyynnössä on ainoastaan yksilöity tarjousmenettelyn kohteena olevat leikkaukset sekä ajankohta, jolloin tarjousten tulee viimeistään olla toimitettuna hankintayksikölle. Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity tarjouksenantajaan liittyviä objektiivisia valintakriteerejä tai ehtoja taikka muitakaan ratkaisuperusteita, joiden perusteella tarjousten hintavertailu suoritettaisiin. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään asetettu hankintapäätöksen ratkaisuperusteeksi tarjoajan maantieteellistä sijaintia tai julkisoikeudellista luonnetta eikä myöskään ilmoitettu aikaisemman yhteistyön olevan merkityksellinen ratkaisuperuste.

Tarjouspyynnössä on eri leikkausten osalta ainoastaan yksilöity niihin sisällytettävien erilaisten hoitopäivien lukumäärä. Nämä hoitopäivät sisältävät aina leikkaustyypin mukaisesti preoperatiivisia hoitopäiviä, tavallisia hoitopäiviä, tehohoitovuorokausia sekä/tai vuodeosastohoitopäiviä. Lisäksi tarjouksessa on tullut antaa erillinen tarjous lisähoitovuorokausien hinnasta.

Mehiläinen on antanut tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen. Koska tarjouspyynnössä ei ole asetettu perusteita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiselle, olisi hankintapäätös tullut tehdä hinnaltaan halvimman tarjouksen mukaisesti.

KSSP on 17.12.2001 tehnyt hankintapäätöksen koskien tarjouspyynnössä mainittujen leikkausten hankintaa. Hankintapäätöksen mukaan kaikkien leikkausten hankinta suoritetaan Kuopion yliopistollisesta sairaalasta (KYS). Jos KYS ei pysty toteuttamaan kaikkia vuoden 2002 aikana hankittavia leikkauksia, hankitaan nämä leikkaukset toissijaisesti Sairaala Cordialta (Cordia), jonka tarjous ei ollut edes hankintapäätöksenkään mukaan hinnaltaan kilpailukykyinen, vaan huomattavasti kalliimpi kuin Mehiläisen tarjous.

KSSP on ratkaisunsa perusteina käyttänyt arviointiperusteita, joita ei ole mainittu tarjouspyynnössä. KYS on valittu, koska KSSP:n tarkoituksena on ensisijaisesti suorittaa hankinnat julkisilta palvelun tuottajilta ja koska KYS:n ja KSSP:n välinen yhteistyö on toiminut ennen moitteettomasti. Toissijaiseksi toimittajaksi on valittu Cordia, koska hankintayksiköllä on hyviä kokemuksia aikaisemmasta yhteistyöstä sekä koulutusyhteistyön ja välimatkojen perusteella. Mitään näitä ei ole mainittu alkuperäisessä tarjouspyynnössä ratkaisuperusteeksi, ja hankintapäätös olisi tullut tehdä hinnaltaan halvimman tarjouksen mukaisesti eri leikkausten osalta seuraavasti.

Koronaariangiografia

Hakijan tarjous oli 910 euroa tutkimukselta. Tarjous sisälsi kaksi hoitopäivää. KYS:n tarjoushinta oli 1.240 euroa ja Cordian 1.178 euroa. Hakijan käsityksen mukaan näitä leikkauksia suoritetaan noin 150-200 kappaletta vuodessa. Mehiläisen tarjous oli kokonaishinnaltaan noin 49.500-66.000 halvempi kuin KYS:n tarjous ja 40.500-53.600 halvempi kuin Cordian tarjous.

Sepelvaltimoiden pallolaajennus (angioplastia)

Hakijan tarjoushinta oli 3.540 euroa toimenpiteeltä sisältäen stentin ja kaksi hoitopäivää. KYS:n tarjous oli 3.310 euroa, mutta hintaan ei sisältynyt stenttiä, jonka hinta on noin 613 euroa eli yhteensä 3.923 euroa. Cordian tarjous oli 3.785 euroa, mutta hintaan ei sisälly stenttiä, jonka hinta on 690 euroa eli yhteensä 4.475 euroa. Hakijan tarjous oli siten 383 euroa halvempi kuin KYS:n tarjous ja 935 euroa halvempi kuin Cordian. Hakijan käsityksen mukaan näitä leikkauksia suoritetaan noin 50-100 kappaletta vuodessa. Hakijan tarjous oli kokonaishinnaltaan noin 19.150-38.300 euroa halvempi kuin KYS:n tarjous ja 46.750-93.500 euroa halvempi kuin Cordian tarjous ja siten hinnaltaan halvin.

Muiden leikkausten osalta alustavan arvion mukaan Mehiläisen tarjous olisi ollut hinnaltaan halvin myös sepelvaltimoiden ohitusleikkausten, läppäleikkausten sekä yhdistettyjen ohitus- ja läppäleikkausten osalta.

VASTINE

Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on pyytänyt, että Mehiläisen vaatimukset hylätään. Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa. Keski-Suomen sairaanhoitopiiri kuuluu Kuopion yliopistollisen sairaalan erityisvastuualueeseen, mistä suurin osa sairaanhoitopiirin erityistason palveluista ja myös kardiologisista palveluista hankitaan. Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin ja Keski-Suomen sairaanhoitopiirin välillä oli vuosien 1999-2001 aikana aiesopimus erityistason palvelujen ostosta ja muusta toiminnallisesta yhteistyöstä. Sopimusta ei kuitenkaan ole uusittu vuodeksi 2002, koska kokemus osoittaa nykyiset käytännöt toimiviksi ja luotettaviksi ja voidaan toimia erikoissairaanhoitolain mukaisen erityisvastuualuejaotuksen puitteissa eikä näiden osalta ole kilpailuttamisvelvoitetta.

Sepelvaltimotaudin kajoavat hoidot ovat tyyppiesimerkki erityistason palveluista, jotka Keski-Suomen sairaanhoitopiiri on perinteisesti hankkinut Kuopion yliopistollisesta sairaalasta. Koska palveluita ei ole aina saatu tarvetta vastaavasti, niitä on hankittu myös muilta palvelun tuottajilta.

Ratkaisu palvelujen hankkimisesta Kuopion yliopistollisesta sairaalasta, jonka erityisvastuualueeseen KSSP kuuluu, perustuu erikoissairaanhoitolakiin ja valtakunnalliseen työnjakoon. Sen sijaan niiden palveluiden osalta, joita Kuopion yliopistollinen sairaala tai muu yliopistollinen sairaala ei pysty tarjoamaan ja jotka ostetaan yksityisiltä palveluntuottajilta, edellytetään hankintalainsäädännön mukaan tarjouskilpailua.

Tarjouspyynnöksi otsikoitu kirje ei sisällä tutkimusten ja toimenpiteiden lukumääriä eikä hankintaratkaisussa sitouduta määriin, vaan siinä on kysymys hintavertailutietojen hankkimisesta ja toimituskapasiteetin tiedustelusta, jonka perusteella on päätetty, mihin tarjouspyynnössä lueteltuja tutkimuksia ja toimenpiteitä tarvitsevat potilaat lähetetään tutkimukseen ja hoitoon. Kysymys ei ole ollut varsinaisesta tarjouskilpailusta. Potilaiden sairauden luonne (hoito ja tutkimus päivystyksenä tai melko kiireellisenä) on myös sellainen, että on pidetty luonnollisena tarjoajien ymmärtäneen tarjoukseen liittyvät reunaehdot, vaikka niitä ei ole erikseen korostettu tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnön tekijä on pitänyt itsestään selvänä, että mm. etäisyys otetaan huomioon kustannustekijänä, vaikka sitä ei erikseen olisi mainittu ja että sairaanhoitopiirille kuuluu kokonaisvastuu potilaan hoidosta. Erityisen tärkeää tässä toiminnassa on yliopistosairaalan tietotaidollinen tuki.

Sairaanhoitopiirin hallintosäännön soveltamisohjeen mukaan yksittäisen potilaan tarvitsemien hoitopalvelujen ostamista koskevan päätöksen ja päätöksen potilaan lähettämisestä tekee vastuualueen johtaja (ylilääkäri) tai hänen määräämänsä erikoislääkäri.

Mehiläisen tarjous on markkamääräisesti pelkän toimenpiteen hintana edullisin. Kokonaistaloudellisesti arvioiden on otettava huomioon myös muut kustannukset. Kuljetuskustannukset Helsinkiin ovat suuremmat, koska potilaat yleensä siirretään osastolta tutkimuksiin ambulanssilla. Merkittävä tekijä on potilasturvallisuus kuljetuksen aikana. Vaikeasti sairaalla sepelvaltimotautipotilaalla kolmen tunnin siirtomatka ambulanssilla on vaikea ja rasittava.

Sisätautien vastuualueen johtajan ratkaisua ei ole erillisellä sopimuksella tuottajan ja tilaajan välillä vahvistettu eikä sopimusta ole myöskään valmisteilla, vaan se nojaa vallitsevaan käytäntöön ja hyvään kokemukseen sekä erikoissairaanhoitolakiin.

KSSP, vaikka ahtaasti ajatellen olisikin rikkonut joitakin kilpailulainsäädännön normeja, ei ole syyllistynyt sellaiseen menettelyyn, joka oikeuttaisi Mehiläisen kanteen hyväksymiseen. Sairaanhoitopiirissä on vilpittömässä mielessä toimien pyritty löytämään potilaan hoidon kannalta paras vaihtoehto.

Sepelvaltimotaudin luonteesta johtuen palvelujen hankintaa ei voi keskeyttää päiväksikään.

LAUSUNNOT

Savon Sydänpalvelu Oy/Sairaala Cordia on antanut lausunnon, jossa pyydetään hakemuksen hylkäämistä ja hakijan velvoittamista korvaamaan Cordialle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa.

Hakijan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska se ei ole kattanut koko hankinta-aikaa eli vuotta 2002. Hakija ei ole lainkaan tehnyt tarjousta rytmihäiriöiden tutkimuksesta ja hoidosta. Hankintayksikön tarve toimenpiteille on moninkertainen verrattuna siihen kapasiteettiin, joka hakijalla tilastojen perusteella on.

Vaikka tarjouspyynnössä ei nimenomaisesti tätä ilmoiteta, on päätöksissä tullut ottaa huomioon paitsi kokonaistaloudellinen edullisuus, myös lääketieteelliset ja laatuun liittyvät seikat. Tämä ilmenee muun muassa potilaan asemasta ja oikeuksista annetusta laista (785/92). Yksityisen sairaalan on tullut tarjota vähintään yhtä laadukasta hoitoa kuin yliopistolliset sairaalat tarjoavat.

Sosiaali- ja terveysministeriön 8.8.2001 antaman ohjeen (2001:2) mukaan sepelvaltimoiden laajennushoito on määritelty kuuluvan erityistason sairaanhoitoon. Ohjeessa todetaan, että "hoito keskitetään sairaaloihin, jotka tekevät niitä vähintään 200 vuodessa." Tämä raja ylittyy sekä KYS:in että Cordian osalta. Sen sijaan Mehiläinen teki Sydänliitto ry:n rekisterien mukaan vain 17 pallolaajennusta vuonna 2000. Menettelyvirheenä ei voida pitää sitä, että laatukriteereihin ja hyvään hoitoon ei ole nimenomaisesti vedottu tarjouspyynnössä. Laatuvaatimusten täytyy olla jokaiselle sairaalalle itsestäänselvyys. Selvää on myös se, että sosiaali- ja terveysministeriön ohje on otettava huomioon tarjouksia vertailtaessa.

Hankintapäätöksessä on otettu huomioon se, että potilasturvallisuus matkalla Jyväskylästä Helsinkiin olisi merkittävästi huonompi. Ajoaika Helsinkiin on noin kolme tuntia, kun taas Kuopioon ajoaika on 1,5 tuntia. Noin puolet potilaista, joita hankinnat koskevat, ovat ns. päivystyspotilaita.

Kuopion yliopistollinen sairaala on antanut lausunnon.

Tampereen yliopistollinen sairaala ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut muun ohella seuraavaa. Hakija on uudistanut vaatimuksensa väliaikaisen täytäntöönpanokiellon määräämisestä. Toissijaisesti hakija on vaatinut hyvitysmaksua 10 % kokonaishankinnan arvosta. Vuonna 2001 KSSP:n ostamien kardiologisten leikkausten ja toimenpiteiden arvo on ollut noin 4.150.000 euroa, joten hyvitysmaksuvaatimus on 415.000 euroa.

Tarjouspyynnössä ei ole mainintaa siitä, että tarjous olisi tarkoitettu ainoastaan epäviralliseksi hintavertailuksi. Tarjouspyynnöt eivät ole olleet samansisältöiset kaikille tarjoajille. Koska tarjouspyynnöt poikkeavat toisistaan, hankintayksikön tarkoituksena ei ole voinut olla saada kaikilta tarjousmenettelyyn osallistuvilta tahoilta tarjousta kaikista eri leikkauksista. Hankintayksikkö on ottanut huomioon tarjousvertailussa hakijan tarjouksen, mikä osoittaa sen, että tarjous vastaa hankintayksikön asettamia edellytyksiä.

Cordian tarjoukseen on hankintayksikön toimesta merkitty saapumisajankohdaksi 11.12.2001 ja tällöin saapunutta tarjousta on täydennetty 12.12.2001. Tarjouspyynnössä viimeiseksi tarjousten jättöpäiväksi on määrätty 10.12.2001, joten sekä Cordian tarjous että sen täydennys ovat saapuneet tarjousten jättämiselle varatun määräajan kuluttua umpeen. Hankintayksikön olisi tullut hylätä Cordian tarjous hankintalain 6 §:n perusteella liian myöhään saapuneena, jotta kaikkia tarjoajia olisi kohdeltu yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että leikkaukset tulisi suorittaa tiettynä ennalta määriteltynä ajankohtana vuonna 2002, joten tätä ei voida käyttää ratkaisuperusteena. Mehiläisen toiminnassa ei ole vuonna 2002 ollut eikä tule olemaan katkosta. Tarjouksen arviointiperusteena ei ole hyväksyttävää käyttää tekijöitä, jotka suosivat aikaisempaa toimittajaa. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu aikaisempaa kokemusta ratkaisuperusteeksi, joten sitä ei olisi voitu ottaa lainkaan huomioon oikein suoritetussa menettelyssä. Hankintapäätöksessä on otettu huomioon Cordian lupautuminen tukemaan hankintayksikön oman diagnostisen toiminnan aloittamista. Hakijalla ei ole ollut mahdollisuutta esittää omaa tarjoustaan tai sisällyttää omaan tarjoukseensa vastaavaa elementtiä, koska tarjouspyynnössä tätä ei ole pyydetty eikä sitä ole edes sisällytetty arviointiperusteeksi päätettäessä tarjousten edullisuudesta.

Hakija on tarkentanut hakemuksessa esittämäänsä hintavertailua saamansa aineiston perusteella.

Hankintayksikkö ei ole hankintamenettelyn kuluessa eikä vastineessaan missään vaiheessa kyseenalaistanut esimerkiksi Mehiläisen riittävää kapasiteettia suoriutua tarjoamistaan leikkauksista. Mehiläisen käytössä olevan kapasiteetti on moninkertainen suoritettujen toimenpiteiden määrään verrattuna ja riittää kattamaan vähintäänkin saman määrän leikkauksia kuin Cordian esittämien tilastojen perusteella tulisi mahdollisesti Cordian hoidettavaksi.

Mehiläisen leikkaavat kirurgit omaavat huomattavan kokemuksen ja asiantuntemuksen yliopistollisesta sairaalasta, joten Mehiläisen on katsottava täyttävän vähintäänkin yliopistollisen sairaalan erityisosaamiseen vaadittavan laatutason.

LISÄLAUSUNTO

Savon Sydänpalvelu Oy/Sairaala Cordian lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu viimeistä tarjouksen jättöpäivää, vaan päivämäärä, johon mennessä tarjoukset tulee lähettää. Lähettämisellä on tarkoitettu lähettämistä eli tarjousasiakirjan postittamista. Näin asia on ymmärretty KSSP:ssä ja Cordiassa. Cordian tarjous on päiväyksensä mukaisesti postitettu 10.12.2001 ja saapunut KSSP:lle seuraavana päivänä. Tarjous on käsitelty, koska se on lähetetty tarjouspyynnössä ilmoitettuun päivämäärään mennessä.

Tarjouskilpailun järjestäjä on vastuussa siitä, että tarjouspyyntö on yksiselitteinen. Jos tarjouspyyntö on epäselvä, tulee sitä tulkita tarjoajille edulliseen suuntaan. Joka tapauksessa Cordian tarjous on lähetetty tarjouspyynnössä mainitun määräajan puitteissa.

Tarjouksia harkittaessa oli tiedossa, että Mehiläisen toiminnassa tulisi olemaan tarjouksessa ilmoitettu 4-6 viikon katkos määrittelemättömänä ajankohtana vuonna 2002. Mehiläisen tarjous ei siis vastannut tarjouspyyntöä.

LISÄVASTASELITYS

Hakija on lausunut yleisen käytännön olevan se, että tarjouspyynnössä mainitaan ajankohta, johon mennessä tarjoukset tulee toimittaa. Tämän mukaisesti ovat tämänkin tarjouspyynnön osalta kaikki muut tarjoajat toimineet. Hankinta-asetuksen 29 §:n mukaan tarjouspyynnössä on oltava tarjousten jättämispäivä. Muunlaisen menettelyn hyväksyminen johtaisi merkittävään epäselvyyteen siitä, koska tarjousvertailu ja hankintapäätös voitaisiin tehdä. Sairaanhoitopiiri ei ole jäänyt odottamaan mahdollisesti postissa tulevia muita tarjouksia. Tämä käy selkeästi ilmi esimerkiksi sairaanhoitopiirin noudattamasta aikataulusta.

LISÄVASTINE

Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vielä antanut lisävastineen, jossa on pääosin uudistettu aikaisemmin esitetty.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltuminen

Erikoissairaanhoitolain 4 §:n mukaan kunnan kyseisen lain nojalla järjestämään toimintaan sovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia (733/92).

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät:

1) hoitamalla toiminnan itse;

2) sopimuksin yhdessä muun kunnan taikka muiden kuntien kanssa;

3) olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntainliitossa; tai

4) hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntainliitolta tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta.

Lain 4 §:n 3 momentin mukaan hankittaessa palveluja 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulta yksityiseltä palvelujen tuottajalta kunnan ja kuntainliiton on varmistuttava siitä, että hankittavat palvelut vastaavat sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta.

Erikoissairaanhoitolain 9 §:n mukaan osa erikoissairaanhoidosta voidaan määrätä erityistason sairaanhoidoksi. Erityistason sairaanhoidon järjestämistä varten maa jaetaan sairaanhoitopiirien lisäksi erityisvastuualueisiin. Kuhunkin alueeseen kuuluu sellainen sairaanhoitopiiri, jonka alueella on lääkärikoulutusta antava yliopisto.

Sairaanhoitopiirin kuntainliiton tehtävänä on erikoissairaanhoitolain 10 §:n mukaan järjestää erikoissairaanhoito alueellaan. Erikoissairaanhoitolain 14 §:n mukaan sairaanhoitopiirin kuntainliitto voi tehdä toisen sairaanhoitopiirin kuntainliiton kanssa sopimuksen kuntainliiton sairaalan tai erillisen toimintayksikön käyttämisestä muun kuin 11 §:ssä tarkoitetun erikoissairaanhoidon järjestämiseen. Kunta voi sopia palvelujen ostamisesta sellaiselta sairaanhoitopiiriltä, johon se ei kuulu.

Keski-Suomen sairaanhoitopiiri kuuluu Kuopion yliopistollisen sairaalan erityisvastuualueeseen. Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin ja Keski-Suomen sairaanhoitopiirin välillä on ollut vuosien 1999-2001 aikana aiesopimus erityistason palvelujen ostosta ja muusta toiminnallisesta yhteistyöstä. Keski-Suomen sairaanhoitopiirin mukaan sopimusta ei ole uusittu vuodeksi 2002, koska kokemus on osoittanut nykyiset käytännöt toimiviksi ja luotettaviksi. Sairaanhoitopiiri on katsonut voivansa toimia erikoissairaanhoitolain mukaisen erityisvastuualuejaotuksen puitteissa ilman kilpailuttamisvelvoitetta siltä osin.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 4 §:n mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 5 §:ssä palveluhankintasopimus on määritelty kirjalliseksi sopimukseksi, jolla on taloudellista arvoa ja joka koskee palveluiden ostamista. Olennaisen tunnusmerkin hankintasäännösten kannalta muodostaa siten palvelun ostamista koskeva sopimussuhde hankintayksikön ja toimittajan välillä.

Julkisia hankintoja koskevat menettelysäännökset eivät koske tilanteita, joissa palvelu tai muu hyödyke tuotetaan hankintayksikön omana sisäisenä työnä. Silloin, kun yliopistosairaala tuottaa palveluja sairaanhoitopiirille erikoissairaanhoitolain nojalla, kysymys ei myöskään ole hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta.

Hankintayksiköllä on mahdollisuus päättää siitä, missä määrin palveluja tuotetaan oman organisaation toimesta ja missä määrin käytetään ostopalveluja. Siltä osin, kuin ostopalveluita käytetään, ne tulee kilpailuttaa hankintalain mukaisesti.

Mikäli hankintayksikkö päättää järjestää tarjouskilpailun, kuten tässä tapauksessa, kun tarjouspyyntö on lähetetty kolmelle yliopistolliselle sairaalalle ja kahdelle yksityissairaalalle, tulee menettelyssä noudattaa hankintasäännöksiä. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan, jos ehdokkaana tai tarjouksen tekijänä on hankintayksikön omistama yhteisö tai laitos, on sitä kohdeltava samoin kuin muitakin ehdokkaita tai tarjoajia.

Sairaanhoitopiirin keskussairaalan tarjouspyynnöksi otsikoitu asiakirja on ollut sekä muodoltaan että sisällöltään ymmärrettävissä nimenomaan tarjouspyynnöksi. Saaduista tarjouksista on nähtävissä, että näin myös kaikki tarjoajat ovat asian ymmärtäneet. Tarjouspyynnöstä ei ole mitenkään ilmennyt se, että hankintayksikön tarkoituksena olisi ollut hankkia palvelut ensisijaisesti Kuopion yliopistolliselta sairaalalta aikaisemman käytännön mukaisesti. Tällainen tarkoitus olisi tullut ilmoittaa selkeästi tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään käynyt ilmi se, että kyseessä olisi ollut pelkkä hintavertailutietojen hankkiminen eikä varsinainen tarjouskilpailu.

Tässä tapauksessa Keski-Suomen sairaanhoitopiiri on järjestämänsä tarjouskilpailun perusteella päättänyt siitä, mihin tarjouspyynnössä mainittuja toimenpiteitä ja tutkimuksia tarvitsevat potilaat lähetetään tutkimukseen ja hoitoon. Kyseessä on ollut niin sanottu puitesopimusta koskeva tarjouskilpailu. Puitesopimuksen perusteella on hankittu kulloinkin tarvittavia yksittäisiä potilaita koskevia hoitopalveluita.

Kysymyksessä on näin ollen ollut hankintalaissa tarkoitettu hankinta.

Saadun selvityksen mukaan hankintojen arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Hankintaan sovelletaan näin ollen hankintalain ohella myös mainittua asetusta. Kysymyksessä olevat terveydenhoitopalvelut kuuluvat tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 25 (terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut). Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoitusta ja teknisiä erittelyjä koskevien säännösten osalta.

Hankintamenettely

Keski-Suomen sairaanhoitopiiri ei ole sulkenut yhtään tarjoajista tarjousvertailun ulkopuolelle hankintalain 6 §:n perusteella. Siten myös hakijaa on pidetty taloudellisesti ja teknisesti kelpoisena suorittamaan pyydetyt palvelut.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että valinnan perusteena käytetään seikkoja, jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä.

Sairaanhoitopiirin tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu hankinnan valintaperustetta. Tarjouspyyntö huomioon ottaen tarjoajat ovat voineet lähteä siitä, että tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön sanamuodon mukaan tarjous on tullut lähettää 10.12.2001 mennessä. Tarjouspyynnön sanamuoto huomioon ottaen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on hyväksynyt tarjousvertailuun Cordian 10.12.2001 lähetetyn tarjouksen, joka on saapunut hankintayksikölle 11.12.2001.

Tarjousvertailusta ilmenee, että hakijan tarjoushinta on ollut halvin kaikissa hakijan tarjoamissa toimenpiteissä eli ohitusleikkauksissa, läppäleikkauksissa, yhdistetyssä läppä- ja ohitusleikkauksissa, koronaariangiografiassa, ja angioplastiassa (pallolaajennus). Myös hakijan tarjoaman hoitopäivän hinta on ollut halvin. Elektrofysiologisista tutkimuksista, ablaatiohoidoista sekä niiden yhdistelmähoidoista hakija ei ole tehnyt tarjousta.

Hankintapäätöstä, jonka mukaan pyydetyt palvelut hankitaan Kuopion yliopistollisesta sairaalasta ja mikäli se ei pysty tarjoamaan palveluja riittävästi tai riittävän nopeasti, täydentävät palvelut hankitaan Sairaala Cordiasta, on perusteltu aikaisemmalla hyvällä yhteistyöllä ja Cordian lupauksella auttaa henkilökunnan kouluttamisessa. Hankintayksikkö on lisäksi vastineessaan vedonnut kuljetuskustannuksiin ja potilasturvallisuuteen kuljetuksen aikana.

Aikaisemmin palvelun suorittaneilla ei saa olla automaattinen etusija hankinnan saamisessa, sillä se vaikeuttaisi olennaisesti uusien yrittäjien alalle tuloa, mitä on pidettävä hankintalainsäädännön tarkoituksen vastaisena. Kilpailuttamisella pyritään muutoinkin turvaamaan alan elinkeinonharjoittajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 18.10.2001 antamassa ratkaisussa (C-19/00) oli kysymys siitä, miten hankintayksikkö voi edullisinta tarjousta arvioidessaan ottaa huomioon muut kuin suorat tarjouskustannukset. Ratkaisussa on todettu, että arviointiperusteet on sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa muotoiltava siten, että kaikki kohtuullisen tarkkaavaiset ja huolelliset tarjoajat voivat tulkita niitä samalla tavalla. Tämä avoimuutta koskeva velvollisuus merkitsee myös sitä, että hankintaviranomaisen on tulkittava arviointiperusteita samalla tavoin koko menettelyn ajan. Tarjouksia arvioitaessa arviointiperusteita on sovellettava objektiivisesti ja yhdenmukaisesti kaikkiin tarjouksentekijöihin. Tarjouksesta aiheutuvat muut kuin suorat tarjouskustannukset voidaan ottaa huomioon, mikäli sitä koskeva arviointiperuste on mainittu selvästi tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Tässä tapauksessa Keski-Suomen sairaanhoitopiiri on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on tarjouskilpailussa, jossa tarjouspyynnön perusteella on tullut käyttää valintaperusteena halvinta hintaa, valinnut muun kuin halvimman tarjouksen ja käyttänyt hankintapäätöksensä perusteina seikkoja, jotka eivät ole ilmenneet tarjouspyynnöstä.

Hyvitysmaksu

Hankinnan kohteena ovat olleet tarjouspyynnössä mainitut vuoden 2002 aikana suoritettavat lääketieteelliset tutkimukset ja toimenpiteet. Hankinnan luonne ja hankintalain 10 §:n 3 momentti huomioon ottaen asiassa ei ole pidetty aiheellisena määrätä lain 10 §:n 2 momentissa tarkoitettua täytäntöönpanokieltoa.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin nojalla lain 9 §:n 1 momentissa mainituista seuraamuksista voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin kaikkien niiden toimenpiteiden ja tutkimusten osalta, joista hakija on tehnyt tarjouksen. Hankintayksikkö ei ole hylännyt hakijan tarjousta hankintalain 6 §:n perusteella eikä muutoinkaan hankintamenettelyn kuluessa ole kyseenalaistanut hakijan kelpoisuutta pyydettyjen palveluiden tuottamiseen. Hakijalla olisi näin ollen ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, jos hankintayksikkö olisi ratkaissut tarjouskilpailun laatimaansa tarjouspyyntöön perustuvassa tarjousvertailussa.

Asiassa on siten edellytykset hyvitysmaksun määräämiselle hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisesti.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko.

Hankintalain 9 §:n esitöiden (HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun markkamäärää asetettaessa otetaan huomioon ensisijaisesti hankintayksikön virheelliseen toimintaan liittyvät seikat, kuten virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo sekä hakijana olevalle tarjoajalle aiheutuneet kustannukset ja muu vahinko. Hakijalla on velvollisuus näyttää toteen virheellisestä menettelystä aiheutuneen vahingon määrä.

Talousvaliokunta on todennut hyvitysmaksun määrästä (TAVM 24/1997) seuraavasti:

"Hyvitysmaksun suuruus perustuisi tapauskohtaiseen kokonaisharkintaan, jossa otetaan huomioon virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuvat kustannukset ja vahinko. Valiokunta korostaa, että vahingolla tarkoitetaan periaatteessa kaikentyyppisiä menetyksiä, ei ainoastaan hankintamenettelyyn osallistumisesta aiheutuneita kustannuksia.

Kilpailuneuvosto on esittänyt valiokunnalle, että hyvitysmaksun suuruus voitaisiin määrätä esimerkiksi tietyksi osuudeksi hankinnan kokonaisarvosta, jolloin sopiva raja voisi olla 1-15 prosenttia hankinnan arvonlisäverottomasta kokonaisarvosta. Valiokunnan mielestä hyvitysmaksun raja-arvojen määrittäminen toisi uuden oikeusturvakeinon käyttöön alusta alkaen johdonmukaisuutta. Valiokunta ei kuitenkaan ehdota sitovia rajauksia kirjoitettaviksi säädöksiin, mutta toteaa pitävänsä kilpailuneuvoston esittämää rajausta tarkoituksenmukaisena.

Siltä osin kuin hyvitysmaksun suuruuteen vaikuttaisivat tarjoajalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko, hakijalla on velvollisuus näyttää vahingon määrä toteen, kuten hallituksen esityksen perusteluissa todetaan. Sama positiivisen sopimusedun periaate kuin 9 §:ssä hyvitysmaksusta sisältyy 8 §:n 1 momenttiin vahingonkorvauksesta. Säännöksessä ei rajoiteta korvattavaa vahinkoa, joten lähtökohtana on kaikkien varallisuusvahinkojen korvaaminen. Korvattavaksi voi tulla koko se vahinko, joka sopimuksen menettämisestä on aiheutunut.

Siltä osin kuin hyvitysmaksun perusteena pidetään positiivisen sopimusedun periaatetta ja saamatta jäänyttä katetta, hakijalle syntynyttä vahingon määrää tulee arvioida sen vertailun pohjalta, mikä olisi tilanne ollut silloin, jos hakija olisi saanut toimituksen suoritettavakseen."

Hakija on esittänyt 415.000 euron määräisen hyvitysmaksuvaatimuksen. Hankintayksikkö on ilmoittanut ostaneensa kardiologisia palveluja vuonna 2001 yhteensä 4.211.862 eurolla. Lukumääräisesti koronaariangiografiapalveluja on ostettu yhteensä 659 (KYS:lta 437 ja Cordialta 182), ohitusleikkauksia 210 (KYS:lta 157 ja Cordialta 41) ja pallolaajennuksia 198 (KYS:lta 141 ja Cordialta 45).

Hankintayksikön mukaan sen tarkoituksena on joka tapauksessa ollut hankkia suurin osa palveluista erikoissairaanhoitolain perusteella julkiselta terveydenhoitopalveluiden tuottajalta ja vasta toissijaisesti yksityiseltä sairaalalta. Hankintayksikkö on kuitenkin laiminlyönyt tämän lähtökohdan ja muutoinkin arvioitujen hankintamäärien ilmoittamisen tarjouspyynnössä.

Markkinaoikeus katsoo, että tässä tapauksessa hyvitysmaksun suuruutta harkittaessa voidaan ottaa huomioon se, että hankintamenettelyn virheellisyys pohjautuu puutteelliseen tarjouspyyntöön. Tältä osin ei ole erityisesti hakijaa syrjitty. Mikäli hankinnan lähtökohdat olisi ilmaistu selkeästi, olisi Mehiläinen kilpaillut Cordian kanssa niin sanotun toissijaisen hankintapaikan asemasta. Vuonna 2001 hankintayksikkö on ostanut Cordialta kardiologisia palveluja yhteensä 726.432 eurolla. Sairaala Mehiläinen Oy ei ole esittänyt selvitystä sille aiheutuneesta vahingosta. Markkinaoikeuden asiassa kohtuulliseksi arvioiman hyvitysmaksun määrä ilmenee päätöslauselmasta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen viranomaisen korvausvelvollisuutta on säännöksen 2 momentin mukaan otettava huomioon se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen hakijaa ei voi velvoittaa korvaamaan Cordian oikeudenkäyntikuluja.

Asian käsittely on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla Keski-Suomen sairaanhoitopiirin virheellisestä hankintamenettelystä. Keski-Suomen sairaanhoitopiiri tulee velvoittaa korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus määrää Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän maksamaan Sairaala Mehiläinen Oy:lle hyvitysmaksuna kolmekymmentätuhatta (30.000) euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Keski-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Sairaala Mehiläinen Oy:lle kohtuullisiksi harkitut oikeudenkäyntikulut kymmenentuhatta (10.000) euroa. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Maarit Lindroos.