Market Court dismisses claim that splitting a tender violated equal treatment under the Public Procurement Act.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Rauman kaupungin tekninen virasto on pyytänyt 18.1.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kadunrakennukseen käytettävistä luonnon- ja betonikivistä.

Tarjouspyyntöön oheistetussa tarjouslomakkeessa hankintaan sisältyvät tuotteet on ilmoitettu positioina 1. graniittireunakivet, 2. graniittilaatat, 3. graniittikivet sekä 4. betonituotteet. Jokaiseen positioon on sisältynyt useita alapositioita, jotka on yksilöity selitteen ja hankittavan määrän osalta.

Hankintayksikkö on pidättänyt itselleen oikeuden hyväksyä tai olla hyväksymättä yhtään tarjousta ja jakaa tilauksen eri toimittajien kesken. Tarjouspyynnössä on ollut myös maininta osatarjousten huomioon ottamisesta.

Rauman kaupungin teknisen lautakunnan 26.2.2002 päivätyn kokouspöytäkirjan kohdasta 95 § ilmenee, että kivihankinnan käsittely on päätetty siirtää seuraavaan kokoukseen lisäselvitysten tekemistä varten. Pöytäkirjan liitteenä on ollut 7.2.2002 päivätty yhteenveto kivitarjouksista.

Rauman kaupungin tekninen lautakunta on tehnyt kokouspöytäkirjan kohdalla 12.3.2002 § 111 hankintapäätöksen, jonka mukaan hankinta tullaan tekemään graniittireunakivien osalta edullisimman tarjouksen antaneelta Kiviexpertit Oy:ltä ja muiden graniittituotteiden osalta edullisimman tarjouksen antaneelta Lännen Graniitti ja Kuljetus Oy:ltä sekä betonituotteiden osalta edullisimman tarjouksen antaneelta Lemminkäinen Oyj:ltä. Pöytäkirjaan on liitetty 7.2.2002 päivätty yhteenveto kivitarjouksista sekä 6.3.2002 päivätty tarkistettu yhdistelmä Nortamonkadun ja linja-autoaseman katukivitarjouksista.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksessä tarkoitetut tilaukset 20.3.2002.

OIKAISUVAATIMUS JA VALITUS HALLINTO-OIKEUTEEN

Hankintapäätös ja siihen oheistetut oikaisuvaatimusohje sekä ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen on lähetetty tiedoksi hakijalle 18.3.2002. Hakija on tehnyt asiassa oikaisuvaatimuksen 3.4.2002. Rauman kaupungin tekninen lautakunta on hylännyt oikaisuvaatimuksen 23.4.2002 tekemällään päätöksellä. Hakijalle 26.4.2002 lähetettyyn oikaisuvaatimusta koskevaan päätökseen on liitetty kunnallisvalitusosoitus.

Hakija on valittanut oikaisuvaatimusta koskeneesta päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen, joka on 25.6.2002 antamallaan päätöksellä jättänyt valituksen tutkimatta.

HAKEMUS

Hakija on markkinaoikeuteen 26.7.2002 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että Rauman kaupunki velvoitetaan maksamaan hakijalle hyvitysmaksua yhteensä 61.627 euroa. Hyvitysmaksun määrä perustuu tarjouksen tekemiseen, saamatta jääneeseen myyntivoittoon, valituksiin käytettyyn aikaan sekä maineen menetykseen syrjinnän johdosta.

Hakemuksen ajankohtaa hakija on perustellut sillä, että hankintapäätökseen oheistetuissa ohjeissa painotettiin liiaksi oikaisuvaatimusohjetta eikä lain edellyttämää hakemusosoitusta ole toimitettu hakijalle lainkaan.

Hakija on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti. Postition 1. (graniittireunakivet) osalta hakija olisi voittanut tarjouskilpailun, koska Kiviexpertit Oy:n toimitus ei vastaa tarjouspyyntöä ja Kivilinja Oy:n tarjouksessa taas on mainittu, ettei tuote vastaa tarjouspyyntöä. Näin ollen hakijalla on ollut halvin tarjouspyynnön mukainen tuote. Position 3. (graniittikivet) osalta hakijan tarjous on ollut halvin tarjouspyynnön mukainen tuote.

Ensimmäisestä, 7.2.2002 päivätystä tarjousvertailusta ilmenee eri positioiden edullisimmat tarjoukset; positiot 1. ja 2. Kiviexpertit Oy, positio 3. Asbegran Oy ja positio 4. Lemminkäinen Oyj.

12.3.2002 pidetyssä kokouksessa esityslistan liitteenä on ollut 6.3.2002 tarkistettu yhdistelmä Nortamonkadun ja linja-autoaseman katukivitarjouksista. Tällaista tarjousta ei ole pyydetty eikä kukaan tarjoajista sellaista ole antanut. Tarkistetussa hintavertailussa kuutiomääriä on muutettu suurelta osin ja positiot 2 ja 3 on yhdistetty. Graniittituotteiden hankintahinta on näin jäänyt vain 40 prosenttiin alkuperäisestä.

Mikäli tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailumääriä voidaan muutella ja eri positioita yhdistellä, saadaan aina lopulta haluttu lopputulos. Oikaisuvaatimusta koskeneen päätöksen perusteluissa ei ole kiistetty, että hankintapäätös on perustettu vain tarkistettuun vertailuun. Lisäksi hakijan alkuperäistä tarjousta on verrattu tilauksen saaneen yrityksen tarjoukseen. Uutena seikkana on tuotu esille kivien alkuperämaa ja värisävyjen sopivuus. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole rajattu tuotteiden valmistusmaata, kiven louhintapaikkaa tai tuotteiden yksilöityä värisävyä.

Vertailumäärien muutoksen selvittyä tarjoajilta olisi tullut pyytää uudet tarjousten toteutettavien määrien mukaisina. Hankintayksikkö ei ole ollut yhteydessä hakijaan tarjousten jättämisen jälkeen. Hakija katsoo tulleensa syrjityksi sekä toteaa, että asianmukaisella menettelyllä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus saada huomattava osa toimituksista.

Sopimukset on tehty, joten hakija ei voi enää tilausta saada, samoin hakijan tuotteiden maine on kärsinyt hakijan hävittyä tarjouskilpailun ja tästä johtuen usea muukin kauppa on jäänyt toteutumatta.

VASTINE

Rauman kaupungin vastineesta ilmenee muun ohella seuraavaa. Se, että kivien todellinen hankintamäärä on muuttunut tarjouspyynnössä mainitusta määrästä johtuu siitä, että kevään kuluessa päätettiin käyttää muista kohteista purettuja luonnonkiviä suoraan uusiin rakennuskohteisiin.

Kiviexpertit Oy:n tarjousasiakirjat olivat päätöstä tehtäessä tarjouspyynnön mukaiset. Se seikka, ettei toimitettu tuote täysin vastannut tarjousta, ei ollut päätöksentekijän tiedossa päätöstä tehtäessä. Toimituksen puutteellisuus jää tilaajan ja toimittajan väliseksi sopimusasiaksi.

Tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että osatarjoukset huomioidaan. Tarkoituksena on ollut viestittää tarjoajille, ettei hankinnassa ole kysymys kokonaistoimituksesta vaan myös osatarjouksia voi jättää. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että "tilaaja pidättää itselleen oikeuden hyväksyä tai olla hyväksymättä yhtään tarjousta ja jakaa tilaus eri toimittajien kesken". Tilaajalla on oikeus päättää miten tilaus jaetaan eri toimittajien kesken. Positioiden yhdistämisellä on pyritty pitämään sopimuskumppaneiden lukumäärä pienenä tavarantoimituksiin ja laskutukseen liittyvistä eduista johtuen.

Position 3. osalta hintaero hakijan ja Lännen Graniitti ja Kuljetus Oy:n tarjousten välillä on 46 euroa eli 0,1 % hankintahinnasta.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus yhdistää positioita ja valita positioyhdistelmän vertailun edullisin tarjous. Päätökseen ei ole liittynyt muita erityisperusteluita. Position 3. osalta hintaero on alkuperäisessä vertailussa muodostunut niin vähäiseksi, ettei sillä ole voinut olla ratkaisevaa merkitystä hankintalain 1 §:n 1 momentin kannalta.

Valinnassa on aidosti pyritty parhaaseen lopputulokseen ketään tarjoajaa syrjimättä eikä mahdollinen positioiden yhdistämiseen perustunut menettelyvirhe ole asiakokonaisuus huomioon ottaen voinut merkitä sellaista virhettä tarjousten käsittelyssä, että hankintayksikkö olisi velvoitettava suorittamaan hyvitysmaksua.

Asiassa ei ole osoitettu, että hakijan tarjous olisi voinut olla edullisin oikein suoritetussa tarjousvertailussa, vaikka se olisi ollut positioittain tarkasteltuna hieman voittanutta tarjousta edullisempi. Hakijalla ei näin ole ollut hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevaa todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä.

VASTASELITYS

Hakija on todennut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa. Koska hankintapäätös perustui olennaisesti pienempiin kivimääriin kuin mitä tarjouspyynnössä oli pyydetty, olisi tarjoajilta ollut syytä pyytää uudet tarjoukset. Tarjouspyynnön mukaan kokonaistoimituksen lisäksi myös osatarjoukset olivat sallittuja, mutta 2 ja 3 positioiden yhdistämisellä kuitenkin syrjäytettiin hakijan 3 position osalta edullisin tarjous. Positioita yhdistämättä hankintayksikkö olisi saanut selvää taloudellista hyötyä. Tarjoushintojen selvittyä on kyseenalaista tehdä vertailuja uusilla toimitusmäärillä, sillä kukaan ei voi taata uuden vertailun puolueettomuutta.

Hakijan tekemä oikaisuvaatimus hylättiin kiven värisävyn ja alkuperämaan perusteella. Hakija tarjosi kiinalaisia reunakiviä ja nupukiviä sekä suomalaisia noppakiviä. Tarjouspyynnössä edellytettiin kivien valmistusmaan ilmoittamista. Kuitenkin Kiviexpertit Oy:n kiinalaisia kiviä sisältänyt tarjous hyväksyttiin värisävyä kommentoimatta. Menettely on ollut hakijaa syrjivää.

LISÄSELVITYKSET

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden pyynnöstä selvittänyt hankinnan ennakoitua arvoa tarjouskilpailun käynnistämisvaiheessa. Hankintayksikkö on selvityksessään todennut muun ohella seuraavaa. Tarjouspyyntövaiheessa hankinnasta on ollut käytettävissä vain yleissuunnitelmatasoinen asiakirja, joten hankinnan kokonaisarvoa arvioitaessa ei ole voitu käyttää tarkkoja kivimääriä. Kaupungilla ei myöskään ole ollut tarkkaa hintatietoa, sillä tämän tyyppisiä luonnonkiviä ei ole aikaisemmin hankittu. Koska rakennuskohde rajoittuu Unescon maailmanperintökohteena olevaan Vanhaan Raumaan, on rakentamisessa päädytty poikkeuksellisiin, Raumalla aiemmin käyttämättömiin kivilaatuihin. Hankintayksikön arvion mukaan kynnysarvon ei olisi tullut ylittyä, mistä johtuen hankintailmoitusta ei tehty. Tarvittavat kivimäärät tarkentuivat vasta lopullisten suunnitelmien valmistuttua ja hankkeen kustannusarvio tarjousten saapumisen jälkeen.

Hakija on lausunut hankintayksikön lisäselvityksen osalta muun ohella seuraavaa. Raumalla on tehty ja teetetty kivitöitä jo yli 500 vuoden ajan. Tämän tyyppisiä luonnonkiviä on hankittu ja asennettu Raumalle aiemminkin eivätkä kivilaadut ole poikkeuksellisia vaikka niiden hankintaa rahoitetaankin Unescon kautta. Hintatiedot ovat julkisia ja ne ovat olleet helposti saatavilla talousarviota laadittaessa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 b §:n 2 momentin (1530/2001) mukaan hakemus on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Hakemusosoitukseen sovelletaan soveltuvin osin, mitä hallintolainkäyttölain 3 luvussa valitusosoituksesta säädetään. Hankintasopimus ei estä hakemuksen käsittelyä. Säännös on tullut voimaan 1.3.2002. Hallintolainkäyttölain 14 §:n mukaan valitusosoituksessa on mainittava muun muassa valitusviranomainen sekä valitusaika ja mistä se lasketaan.

Hankintapäätös ja siihen oheistettu ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen on lähetetty hakijalle tiedoksi 18.3.2002. Ohjeessa on kuitenkin kuvattu ennen 1.12.2001 voimassa olleen hankintalain 9 a §:n (1247/1997) 2 momentin säännös, jonka mukaan hakemus tuli tehdä kilpailuneuvostolle ja valitusajan alkamiseen vaikutti muun ohessa hankintasopimuksen tekeminen. Hakemusosoitus ei näin ollen ole sisällöltään täyttänyt säädettyjä vaatimuksia eikä määräaika hakemuksen tekemiselle asiassa ole alkanut kulua. Markkinaoikeus on tutkinut asian.

Hankintailmoitus

Kauppa ja teollisuusministeriö on vahvistanut kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:ssä tarkoitetuksi tavarahankintoja koskevaksi kynnysarvon määräksi vuodelle 2002 249.681 euroa. Hankinta-asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Hankintapäätökseen liitetystä, 7.2.2002 päivätystä, tarjouspyynnössä ilmoitetuilla määrillä tehdystä tarjousten vertailuasiakirjasta voidaan todeta, että saaduista tarjouksista edullisin positioittain laskettu yhdistelmä olisi ollut kokonaisarvoltaan yhteensä 268.124 euroa.

Hankinta-asetuksen 6 §:ssä on säädetty hankinnan ennakoidun arvon laskemisesta. Pykälän 1 momentin mukaan tavarahankintasopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on sopimuksen kokonaisarvo tai toimittajalle maksettava kokonaiskorvaus. Pykälän 3 momentin mukaan sopimuksen arvon määritysperusteena on käytettävä sopimuksen suurinta mahdollista kokonaisarvoa.

Hankintayksikkö on yksilöinyt hankinnan kohteen tarjouspyyntöön oheistettuun tarjouslomakkeeseen seuraavasti.

1. Graniittireunakiviä, 7 alapositiota, määriteltyinä koon ja värin mukaan, kukin alapositio yksilöityinä hankintamäärinä (jm), kaikki ristipäähakattuina;

2. Graniittilaattoja, 2 alapositiota, määriteltyinä koon, värin ja leikkaustavan mukaan, kukin alapositio yksilöityinä hankintamäärinä (m2);

3. Graniittikiviä, 4 alapositiota, määriteltyinä koon, värin ja pinnan sekä mittatarkkuuden mukaan, kukin alapositio yksilöityinä hankintamäärinä (m2);

4. Betonituotteita, 6 alapositiota, määriteltynä koon, värin ja pinnan osalta, kukin alapositio yksilöityinä hankintamäärinä (m2).

Hankintalain 3 §:ssä mainitusta viittauksesta hankinta-asetuksen kynnysarvot ylittävien hankintojen menettelytapoihin johtuu, että hankintayksikön on ennen hankinnan käynnistämistä yksilöitävä riittävällä tarkkuudella hankinnan kohde sekä sen arvioitu kokonaisarvo. Tarjouspyyntöön oheistetusta tarjouslomakkeesta ilmenee, että hankinnan kohde ja laajuus ovat olleet hankintayksikön tiedossa varsin yksityiskohtaisesti. Hankinnan kokonaisarvo edullisimmallakin tarjousyhdistelmällä ylittää selvästi säädetyn kynnysarvon sekä euromääräisesti että prosentuaalisesti. Hankintapäätöksen perusteluista tai muusta selvityksestä ei myöskään ole käynyt ilmi, että saatujen tarjousten hinta olisi merkittävästi ylittänyt hankinnan kustannusarvion. Näin ollen hankintaan sovelletaan hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankinta-asetuksen 22 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön, joka aikoo hankkia tavaraa avointa tai rajoitettua menettelyä tai neuvottelumenettelyä käyttäen on ilmoitettava tarjouskilpailusta julkaisemalla hankinta-asetuksen 20 §:ssä tarkoitettu hankintailmoitus. Hankinta-asetuksen 20 §:n 2 momentin mukaan edellä tarkoitettu hankintailmoitus tulee toimittaa julkaistavaksi suomen- tai ruotsinkielisenä kauppa- ja teollisuusministeriön määräämälle yksikölle. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti laiminlyödessään hankintailmoituksen julkaiseminen. Kyseistä menettelyvirhettä ei ole enää mahdollista korjata, koska hankintasopimukset on tehty. Hankintailmoituksen julkaisematta jättämisellä ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta hakijan oikeusasemaan, koska hakija on saanut tarjouspyynnön ja osallistunut tarjouskilpailuun.

Tarjouskilpailu

Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu mahdollisten sopimusrikkomusten arvioiminen. Väitetyillä tavaratoimitusten puutteellisuuksilla ei ole merkitystä hankintamenettelyn arvioinnin kannalta.

Hankintalain 7 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Koska tarjouspyynnössä ei ollut ilmoitettu tarjousten valintaperustetta, on hankintayksikön tullut, kun otetaan huomioon hankinta-asetuksen 41 §, käyttää tarjousten valintaperusteena halvinta hintaa.

7.2.2002 päivätystä, tarjouspyynnössä ilmoitettujen tilausmäärien mukaisesta positiokohtaisesta tarjousten hintavertailusta ilmenee, että positioiden 1. ja 2. osalta edullisimman tarjouksen on tehnyt Kiviexpertit Oy, position 3. osalta hakija sekä position 4. osalta Lemminkäinen Oyj.

6.3.2002 päivätystä tarjouspyyntöön nähden tilausmääriltään ja jaottelutavaltaan poikkeavasta hintavertailusta ilmenee, että position 1. osalta edullisin on Kiviexpertit Oy:n tarjous, yhdistettyjen positioiden 2. ja 3. osalta Lännen Graniitti ja Kuljetus Oy:n tarjous sekä position 4. osalta Lemminkäinen Oyj:n tarjous. Hankintapäätös on tehty 6.3.2002 päivätyn tarjousvertailun perusteella.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tulee turvata tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Hankintapäätöksen perusteena olevassa vertailussa on muutettu merkittävästi ja satunnaisesti tuotteiden tilausmääriä tarjouslomakkeessa ilmoitettuihin määriin verrattuna sekä yhdistetty graniittituotepositiot 2. ja 3. Menettely olisi saattanut johtaa siihen, että tarjousten paremmuusjärjestys olisi muuttunut tarjouspyynnön mukaisilla tilausmäärillä toteutettuun vertailuun nähden. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole näin menetellessään turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Mikäli tarjousvertailu olisi toteutettu tarjouslomakkeessa ilmoitetuilla, 7.2.2002 päivätyn tarjousvertailun mukaisilla tilausmäärillä kuitenkin siten, että graniittituotepositiot 2. ja 3. olisi yhdistetty, olisi tarjousvertailun lopputulos ollut sama kuin hankintapäätöksessä. Näin ollen asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut oikeus jakaa hankinta hankintapäätöksessä tarkoitetulla tavalla.

Hankinnan kohde on jaettu tarjouskaavakkeessa neljään positioon, kolmeen graniittituote- ja yhteen betonituotepositioon, joista kukin muodostaa kokonaisuudesta luontevasti erotettavissa olevan osan. Tarjouspyynnössä on ollut maininta osatarjousten huomioimisesta sekä hankintayksikön oikeudesta hankinnan jakamiseen. Tarjouspyynnöstä on ollut pääteltävissä, että hankintayksikkö pyrkii ensisijaisesti jakamattomaan hankintaan. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on ilmoittaessaan ottavansa osatarjoukset huomioon ja varatessaan mahdollisuuden hankinnan jakamiseen toiminut hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistun kilpailun aikaansaamisen tavoitteen mukaisesti.

Yhteensä viisitoista tarjoajaa on tehnyt osatarjouksen. Hankinnan kokonaisuudessaan kattaneita tarjouksia on ollut kaksi kappaletta. Osatarjouksista yhteensä kymmenen tarjoajan tarjous on kattanut kaikki kolme graniittituotepositiota viiden tarjoajan tarjotessa vain kahta kolmesta graniittituotepositiosta.

Hankintayksikkö on jakanut hankinnan kolmen eri toimittajan kesken siten, että kaksi graniittituotepositiota on yhdistetty ja kaksi positiota on käsitelty erillisinä. Hankintayksikkö on vastineessaan perustellut graniittituotepositioiden 2. ja 3. yhdistämistä sopimuskumppaneiden pienellä lukumäärällä sekä laskutukseen liittyvillä eduilla. Hankintayksikkö on valinnut jokaisesta osakokonaisuudesta edullisimman tarjouksen tai tarjousyhdistelmän. Hakijan tarjous on ollut position 3. osalta vain 46 euroa edullisempi kuin positioiden yhdistämisen seurauksena valituksi tulleen Lännen Graniitti ja Kuljetus Oy:n tarjous. Näistä syistä markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hakijaa syrjivästi jakaessaan hankinnan hankintapäätöksessä tarkoitetulla tavalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Olli Mäkinen.