Market Court allows bid rejection due to non-comparable offers and conditional discount clauses in public procurement.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Vampulan kunnan sivistyslautakunta on pyytänyt tarjouksia kunnan oppilaskuljetusten hoitamisesta lukuvuodeksi 2002-2003. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on voinut tehdä yhdestä tai useammasta reitistä.

Tarjouksia on pyydetty muun ohella seuraavista reiteistä:

2 Kukonharja - Huhtaa 7 kertaa viikossa

2/2 Kukonharja - Huhtaa 3 kertaa viikossa

2/3 Kukonharja - Huhtaa 2 kertaa viikossa

3/2 Vehka-Alho - Matkusjoki 1 kerta viikossa

4/3 Vehka-Alho - Matkusjoki - Rutava 1 kerta viikossa

Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö valitsee tarjoukset, jotka ovat ostajalle kokonaistaloudellisesti edullisimpia. Kokonaistaloudellisen edullisuuden valintakriteereinä on ilmoitettu hinta ja laatu.

Reiteistä 2, 2/2 ja 2/3 tarjouksen ovat tehneet sekä A että B. Reiteistä 3/2 ja 4/3 tarjouksen on tehnyt vain A. A:n tarjouksessa on ollut seuraava ehto: "Mikäli kaikki nyt tekemäni tarjoukset tulevat hyväksytyiksi annan kolmen prosentin alennuksen kuukausilaskun yhteydessä." Hankintayksikkö on 14.5.2002 pöytäkirjan 33 §:n kohdalla tekemällään päätöksellä valinnut kaikkien yllämainittujen reittien kuljetuspalvelun suorittajaksi kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella A:n.

B:n tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta hankintayksikkö on 6.6.2002 pöytäkirjan 45 §:n kohdalla tekemällään päätöksellä kumonnut aiemmin tekemänsä hankintapäätöksen reittien 2, 2/2 ja 2/3 osalta. Tarjouksia on tällöin vertailtu vain reittien 2, 2/2 ja 2/3 osalta. Kuljetuspalvelun suorittajaksi on näiden reittien osalta valittu B. Muilta osin hankintayksikkö on pysyttänyt 14.5.2002 tekemänsä päätöksen voimassa.

Vampulan kunnan sivistyslautakunta on A:n tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta käsitellyt asian uudelleen 7.8.2002. Sivistyslautakunta on äänestyksen jälkeen pöytäkirjan 48 §:n kohdalla pitänyt 6.6.2002 tekemänsä päätöksen voimassa ja hylännyt A:n tekemän oikaisuvaatimuksen. Esittelijä on jättänyt päätöksestä eriävän mielipiteen.

A on tehnyt valituksen Turun hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus on siirtänyt asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi, koska valituksessa on vaadittu päätöksen kumoamista julkisista hankinnoista annetun lain mukaisilla valitusperusteilla.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön päätöksen ja velvoittaa Vampulan kunnan korvaamaan hakijalle päätöksestä aiheutuneet ansionmenetykset. Lisäksi hakija on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 300 eurolla.

Vaatimuksia on perusteltu seuraavasti. Hankintayksikön 7.8.2002 tekemä päätös ei ole ollut Vampulan kunnan kannalta taloudellisin. Päätös on siten ollut hankintasäännösten vastainen. Sivistyslautakunnan esittelijä on 7.8.2002 päätösesityksessään todennut, että hakijan tarjous on ollut hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin.

Lautakunnan päätös on ollut äänestystulos, jossa päätösesityksestä poikkeava ehdotus on hyväksytty ilman perusteluja.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että mikäli hakemus katsotaan aiheelliseksi, Vampulan kuntaa ei velvoiteta korvaamaan A:lle päätöksestä aiheutuneita ansionmenetyksiä, koska A on voinut harjoittaa vapaasti muuta taksiliikennettä koulukuljetuksista vapautuneella ajalla.

Hankintaan liittyvät eri vaiheet ovat johtuneet siitä, että tarjoukset on laadittu eri tavalla ja niitä voidaan tulkita eri tavoin.

Tarjouksia on vertailtu hintojen perusteella, koska sekä hakija että B ovat hoitaneet koulukuljetukset ennenkin moitteettomasti ja ovat siten laadullisesti yhtä hyviä.

Tarjousten oltua hinnaltaan hyvin lähellä toisiaan hankintayksikkö on päätöstä tehdessään ajatellut laajemmin koko kunnan etua ja sen elinkeinotoimintaa. B on nuori muutaman vuoden alalla ollut kuljettaja. Mikäli hankintayksikkö ei olisi hyväksynyt B:n tekemää oikaisuvaatimusta, olisi B jäänyt kokonaan ilman koulukuljetuksia.

LAUSUNTO

B on todennut muun ohella, että hankintayksikön laatima puutteellinen tarjouspyyntö on mahdollistanut mielivaltaisesti laadittujen tarjousten tekemisen. Monen reitin yhdistelmätarjouksissa reittikohtaiset hinnat ovat hämärtyneet sekavaan pakettiin.

Hankintayksikön olisi tullut selvittää ennen tarjouspyynnön tekemistä se, voivatko liikennöitsijät hoitaa useita reittejä koulutoimen ja turvallisuuden siitä kärsimättä. Tällöin tarjouspyynnössä olisi tullut selvittää ennalta määrätyt paketointimahdollisuudet.

VASTASELITYS

Hakija on todennut muun ohella, että ikä tai sukupuoli ei saa olla rasite ratkaistaessa koulukyytien suorittajaa. Hakijan tarjous on ollut hankintayksikön kannalta edullisin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tutkiminen

Hankintayksikön päätösten liitteenä olleissa oikaisuvaatimusohjeissa ja valitusosoituksissa ei ole ollut hakemusosoitusta markkinaoikeuteen. Turun hallinto-oikeus on siirtänyt asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hakija on vaatinut, että Vampulan kunta velvoitetaan korvaamaan hakijalle päätöksestä aiheutuneet ansionmenetykset. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvat seuraamukset on määritelty julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9-11 §:ssä. Vahingonkorvausvaatimusten käsittely kuuluu yleisille tuomioistuimille. Vahingonkorvausvaatimus on siten jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö valitsee tarjoukset, jotka ovat ostajalle kokonaistaloudellisesti edullisimpia. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja valintakriteereiksi hinta ja laatu. Hankintapäätöstä tehtäessä hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia ainoastaan hintojen perusteella. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että tarjoajat ovat olleet keskenään yhdenvertaisia laadun osalta. Ratkaiseva valintaperuste on näin ollen ollut hinta.

Hankintayksikkö on 14.5.2002 valinnut kuljetuspalvelujen suorittajaksi reiteille 2, 2/2, 2/3, 3/2 ja 4/3 hakijan. B:n tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta hankintayksikkö on 6.6.2002 valinnut kuljetuspalvelujen suorittajaksi reittien 2, 2/2 ja 2/3 osalta B:n.

Vampulan kunnan sivistyslautakunta on A tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta käsitellyt asian uudelleen 7.8.2002. A on oikaisuvaatimuksessa vedonnut siihen, että hankintayksikkö ei ole valinnut tarjouksista edullisinta, koska tarjouksia on vertailtu vain reittien 2, 2/2 ja 2/3 osalta.

Oikaisuvaatimuksen käsittelyä varten laaditussa koko lukuvuotta 2002 - 2003 koskevassa tarjousvertailussa on taksoja laskettaessa huomioitu A:n tarjoama kolmen prosentin alennus. Reittien 2, 2/2 ja 2/3 osalta B:n tarjouksen loppusummaksi on saatu 8.498,18 euroa, mikä on ollut 43,44 euroa halvempi kuin A:n tarjouksen loppusumma 8.541,62 euroa reittien 2, 2/2 ja 2/3 osalta. Reittien 3/2 ja 4/3 osalta A:n tarjouksen mukaisen kolmella prosentilla alennetun taksan ja taksan, jossa alennusta ei ole huomioitu, erotus on ollut 60,84 euroa. Tarjousvertailun mukaan hakijan tekemä tarjous viiden reitin yhdistelmästä tulee hankintayksikön kannalta 17,44 euroa halvemmaksi kuin reittien jakaminen hakijan ja B:n kesken.

Päätösehdotuksessa on esitetty, että lautakunta kumoaa 6.6.2002 tehdyn päätöksen ja hyväksyy hakijan tekemän viittä reittiä koskevan tarjouksen hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Vampulan kunnan sivistyslautakunta on 7.8.2002 lautakunnan jäsenen ehdotuksesta äänestyksen jälkeen pitänyt voimassa 6.6.2002 tekemänsä päätöksen. Esittelijän tekemästä päätösehdotuksesta poikkeavan ehdotuksen hyväksymiselle ei ole esitetty perusteluja 7.8.2002 tehdyssä päätöksessä.

Hankintayksikkö on vastineessa perustellut 6.6.2002 tekemänsä päätöksen pysyttämistä kunnan ja sen elinkeinotoiminnan edun mukaisuudella. Aiemmin tehtyä päätöstä ei ole muutettu, koska tarjousten hinnat ovat olleet lähellä toisiaan. Mikäli hankintayksikkö olisi kumonnut 6.6.2002 tekemänsä päätöksen, B, joka on nuori muutaman vuoden alalla ollut kuljettaja, olisi jäänyt kokonaan ilman koulukuljetuksia.

Hankintalain esitöiden mukaan valinnassa voidaan kiinnittää huomiota esimerkiksi työllistämisvaikutuksiin. Ehdoksi voidaan asettaa esimerkiksi nuorten työllistäminen, mutta ehtoa ei saa rajata pelkästään oman alueen nuorten työllistämiseen. Mikäli valinnassa kiinnitetään huomiota nuorten työllistämiseen tulee tämä käydä ilmi tarjouspyyntöasiakirjoista (HE 69/1997 s. 19). Tässä tapauksessa tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt, että työllistämisvaikutuksia käytettäisiin tarjousten valintakriteerinä.

Hankintalain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen kohtelu tulevat turvatuiksi. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että valinnan perusteena käytetään seikkoja, jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä siten, että tarjouspyynnön perusteella tehtyjä tarjouksia voidaan pitää keskenään vertailukelpoisina.

Asiallisesti hakijan ehto kolmen prosentin alennuksen antamisesta, mikäli hakija valitaan kuljetuspalvelun suorittajaksi kaikille hakijan tarjoamille viidelle reitille, on tarkoittanut yksittäisiä reittikohtaisia hintoja alemman hinnan ilmoittamista viiden reitin yhdistelmästä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on voinut tehdä yhdestä tai useammasta reitistä. Tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt minkälaisia yhdistelmiä reiteistä on voinut tehdä eikä sitä, että tarjouksia vertailtaisiin ainoastaan reittikohtaisesti. Tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella voineet lähteä siitä, että reittejä voi tarjouspyynnössä esitettyjen aikataulujen puitteissa yhdistellä vapaasti ja että kuljetuspalvelut hankitaan hankintayksikön kannalta edullisimmalla mahdollisella tavalla. Koska tarjouksen on tarjouspyynnön perusteella voinut tehdä myös useammasta reitistä, on A:n tekemä viittä reittiä koskeva yhteistarjous ollut tarjouspyynnön mukainen.

Asiassa ei ole ilmennyt, että oikaisuvaatimuksen käsittelyssä 7.8.2002 käytetty tarjousvertailu olisi ollut virheellinen. Tässä tapauksessa A:n tekemän viittä reittiä koskevan yhteistarjouksen vertaaminen reittikohtaisiin tarjouksiin hinnaltaan halvimman tarjouksen erottamiseksi on edellä kuvatuin tavoin mahdollista. A:n tekemä viittä reittiä koskeva tarjous on tällöin hinnaltaan halvin.

Vampulan kunnan sivistyslautakunta on menetellyt asiassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti hankintapäätöstä tehtäessä, kun se ei ole valinnut hinnaltaan halvinta tarjousta. Vampulan kunnan sivistyslautakunnan päätös on siten kumottava. Hankintayksikön on tehtävä uusi asianmukainen tarjousvertailu ja sen perusteella uusi hankintapäätös.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen viranomaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava huomioon se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Tässä asiassa hankintayksikön virheellinen menettely on ollut syynä markkinaoikeuden käsittelyyn. Vampulan kunta tulee näin ollen velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää A:n tekemän ansionmenetyksen korvaamista koskevan vaatimuksen toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa Vampulan kunnan sivistyslautakunnan 14.5.2002 pöytäkirjan 33 §:n kohdalla, 6.6.2002 pöytäkirjan 45 §:n kohdalla ja 7.8.2002 pöytäkirjan 48 §:n kohdalla tekemät päätökset koulukyytipalvelujen suorittajan valinnasta reittien 2, 2/2, 2/3, 3/2 ja 4/3 osalta.

Markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimuksia edellä mainittujen päätösten perusteella. Hankintayksikön on korjattava virheellinen menettelynsä tekemällä saatujen tarjousten perusteella uusi tarjousvertailu ja hankintapäätös 11.11.2002 mennessä.

Vampulan kunnan on noudatettava tätä päätöstä nyt asetetun 3.000 euron sakon uhalla.

Vampulan kunta velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut vaadituilla 300 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Irma Telivuo, Olli Mäkinen ja Minna Hammarberg.

Asiassa on äänestetty. Eriävä mielipide on päätöksen liitteenä.

LIITE Eriävä mielipide

Ma. markkinaoikeustuomari Minna Hammarberg on jättänyt päätökseen eriävän mielipiteen:

Sekä A että B ovat tehneet tarjouksen reiteistä 2, 2/2 ja 2/3. Reittikohtaiset tarjoushinnat ovat olleet seuraavat:

B: 2)18,49 euroa, 2/2)15,19 euroa, 2/3) 24,99 euroa

A: 2)18,50 euroa, 2/2)17,16 euroa, 2/3) 26,07 euroa

Lisäksi A on tehnyt tarjouksen kahdesta muusta reitistä ja ilmoittanut, että "mikäli kaikki nyt tekemäni tarjoukset tulevat hyväksytyiksi, annan kolmen prosentin alennuksen kuukausilaskun yhteydessä."

Vampulan kunnan sivistyslautakunta on 6.6.2002 oikaisuvaatimuksen johdosta muuttanut aikaisempaa hankintapäätöstään ja hyväksynyt B:n tarjouksen reiteille 2, 2/2 ja 2/3. Hankintayksikön laatiman koko hankintakautta koskevan vertailun mukaan B:n tarjoushinta on ollut 8.498,18 euroa ja A:n tarjoushinta, joka oli laskettu ottaen huomioon kolmen prosentin alennus, 8.541,62 euroa.

Tarjouspyyntö tulee laatia siten, että se tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Vampulan kunnan tarjouspyynnössä oli selkeästi yksilöity reitit, joista yhdestä tai useammasta on voinut antaa tarjouksen. Tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, minkälaisia mahdollisia yhdistelmiä reiteistä on voinut tehdä. Tarjoajat ovat siten tarjouspyynnön perusteella voineet lähteä siitä, että tarjouksia vertaillaan reittikohtaisesti. Hankintayksikön 6.6.2002 tehdystä päätöksestä ilmenee hankintayksikön vertailleen B:n ja A:n tarjouksia siltä osin kuin ne ovat olleet yhteismitalliset ja valituksi on tullut B, jonka tarjous on kunkin kolmen reitin osalta ollut hinnaltaan halvin.

Hankintalainsäädännön periaatteena on tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Tarjouksia tulee vertailla siltä osin kuin ne ovat vertailukelpoiset ja yhteismitalliset. Mikäli reittejä 2, 2/2 ja 2/3 koskevan palveluntuottajan valinta sidottaisiin A:n ehdollisen alennuksen perusteella niiden kahden reitin hintaan, joista B ei ole tehnyt tarjousta, olisi menettely B:tä syrjivä.

Katson Vampulan kunnan sivistyslautakunnan toimineen hankintasäännösten mukaisesti eikä asiassa ole perusteita kumota 6.6.2002 tehtyä hankintapäätöstä, joka on pidetty voimassa 7.8.2002 tehdyllä päätöksellä.