Court rules external ministerial decisions become part of collective agreement if parties unanimously intended inclusion.

Lausuntoasiassa virkaehtosopimuksen ulkopuoliset asiakirjat katsottiin osaksi sopimusta, kun osapuolet olivat yksimielisesti näin tarkoittaneet ja olosuhteet kokonaisuutena arvioiden muutoinkin sitä puolsivat. (Ään.)

(Ks. myös TT 2011:115.)

KUULTAVAT

Sisäministeriö

Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry

Palkansaajajärjestö Pardia ry

Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry

ASIA

Lausunto korkeimmalle hallinto-oikeudelle

ASIAN KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Suullinen valmistelu 16.4.2015

VIRKAEHTOSOPIMUKSEN MÄÄRÄYKSET

Sisäasiainministeriön ja AKAVA-JS ry:n, Palkansaajajärjestö Pardia ry:n ja Valtion ja erityispalvelujen ammattiliitto VAL ry:n välillä 27.11.2002 tehdyssä tarkentavassa virkaehtosopimuksessa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta on muiden ohella seuraava määräys:

2 § Kuukausipalkan määräytyminen

Poliisihallinnon palkkausjärjestelmässä kuukausipalkka muodostuu tehtävän vaativuuden mukaisesta peruspalkasta, henkilökohtaiseen työsuoritukseen perustuvasta suoritusosasta, kokemusosasta, olosuhdeosasta, siirtymälisästä, pääkaupunkiseutulisästä, mahdollisesta takuuosasta sekä tämän sopimuksen allekirjoituspöytäkirjassa mainituista lisistä.

Määräys on ollut samansisältöisenä voimassa osapuolten kesken 9.11.2007 allekirjoitetussa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = == = = = = =

KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vireillä 35 Suojelupoliisin virkamiehen valitus, jossa he vaativat, että Suojelupoliisi velvoitetaan suorittamaan heille pääkaupunkiseutulisät vuosilta 2007-2010. Valituksen mukaan pääkaupunkiseutulisää on maksettu samoja tai samanarvoisia töitä tekeville poliisiviran haltijoille, eikä Suojelupoliisi ole esittänyt hyväksyttävää perustetta olla maksamatta vastaavaa lisää myös valittajille.

Suojelupoliisi on vaatinut, että valitus tulisi jättää tutkimatta. Suojelupoliisin mukaan vaatimuksen tutkiminen kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan sillä perusteella, että sisäasiainministeriön pääkaupunkiseutulisän maksamisesta 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemiä päätöksiä noudatetaan poliisien palkkausta koskevan virkaehtosopimuksen osana.

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN LAUSUNTOPYYNTÖ

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt työtuomioistuimelta lausuntoa siitä, onko sisäasiainministeriön pääkaupunkiseutulisän maksamisesta 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemien päätösten katsottava olevan osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta.

KÄSITTELY TYÖTUOMIOISTUIMESSA

Työtuomioistuin on työtuomioistuimesta annetun lain 39 §:n nojalla varannut sisäministeriölle, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:lle, Palkansaajajärjestö Pardia ry:lle ja Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:lle tilaisuuden tulla asiassa kuulluiksi.

SISÄMINISTERIÖN LAUSUNTO

Pääkaupunkiseutulisää koskevat riidanalaiset päätökset ovat osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta.

Pääkaupunkiseutulisä mainitaan tarkentavassa virkaehtosopimuksessa useassa eri määräyksessä. Sopimuksen 2 §:n mukaan poliisihallinnon palkkausjärjestelmän mukainen kuukausipalkka muodostuu tehtävän vaativuuden mukaisesta peruspalkasta, henkilökohtaiseen suoritukseen perustuvasta suoritusosasta, kokemusosasta, olosuhdeosasta, siirtymälisästä, pääkaupunkiseutulisästä, mahdollisesta takuuosasta sekä sopimuksen allekirjoituspöytäkirjassa mainituista lisistä. Lisäksi pääkaupunkilisä mainitaan takuuosaa koskevassa 7 §:ssä, työaikakorvauksia koskevassa 10 §:ssä sekä vuonna 2003 voimaan tulleessa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa lisäksi järjestelmän käyttöönottojärjestelyjä koskevassa 12 §:ssä ja käyttöönottoneuvotteluja koskevassa 15 §:ssä. Tarkentavan virkaehtosopimuksen 7 §:ssä viitataan pääkaupunkilisän nousuun ja 12 §:ssä lisään oikeuttaviin olosuhteisiin sekä lisän perusteisiin. Siten tarkentavassa virkaehtosopimuksessa on määräyksiä myös pääkaupunkiseutulisän määrästä ja perusteista.

JULKISALAN KOULUTETTUJEN NEUVOTTELUJÄRJESTÖ JUKO RY:N LAUSUNTO

Poliisitoimen palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehdyn tarkentavan virkaehtosopimuksen

(29.11.2002) 2, 7, 12 ja 15 §:ssä mainitaan pääkaupunkilisä kokonaispalkkaan vaikuttavana

tekijänä. Sopimuksen 3 - 6 ja 8 §:ssä kuvataan muiden palkkatekijöiden kuin pääkaupunkiseutulisän sisältö. Sopimuksessa ei todeta pääkaupunkiseutulisän sisältöä eikä nautintapiiriä. Pääkaupunkiseutulisän sisältöä ja nautintapiiriä ei myöskään mainita sopimuksen allekirjoituspöytäkirjassa, eikä sen liitteissä. Pääkaupunkiseutulisän sisältö ja nautintapiiri ilmenevät työnantajaratkaisuksi otsikoiduissa asiakirjoissa vuosilta 2003 ja 2005.

Pääkaupunkilisällä estettiin teknisesti eräissä poliisivirkaryhmissä olevien joutuminen kategorisesti takuuosille kauempaa historiasta juontuvan kahden ylimääräisen A-palkkaluokan

mukaisen palkan määrän menettämisen kautta. Pääkaupunkiseudulla siviiliviroissa toimineet

eivät joutuneet samanlaiseen tilanteeseen, koska heillä ei näitä palkkaluokkalisiä ollut.

Siviiliviroissa olevat eivät myöskään joutuneet yksittäisiä tehtäviä lukuun ottamatta takuuosille uuden palkkajärjestelmän käyttöönoton yhteydessä.

PALKANSAAJAJÄRJESTÖ PARDIA RY:N LAUSUNTO

Pääkaupunkiseutulisä on osa tarkentavaa virkaehtosopimusta. Se on yksi sopimuksen 2 §:n mukaisista kuukausipalkan osista ja se luetaan 10 §:n mukaisesti työaikakorvausten perusteena olevaan tuntipalkkaan. Takuuosaa koskevassa 7 §:ssä ja järjestelmän käyttöönottojärjestelyjä koskevassa 12 §:ssä on maininnat pääkaupunkiseutulisästä, ja käyttöönottoneuvotteluja koskevan 15 §:n mukaan sopimuksen ja pääkaupunkiseutulisän korotusvaikutukseksi on laskettu 8,54 prosenttia. Pääkaupunkiseutulisän määrästä ja kohdentamisesta on määrätty työnantajapäätöksillä. Kuitenkin sen maksaminen päätöksissä mainituille virkamiehille on ollut edellytyksenä, että tarkentavasta virkaehtosopimuksesta koskien uutta palkkausjärjestelmää on päästy sopimukseen. Näin ollen päätökset on katsottava osaksi sopimusta.

JULKISTEN JA HYVINVOINTIALOJEN LIITTO JHL RY:N LAUSUNTO

Tarkentavassa virkaehtosopimuksessa oleva maininta (kuukausipalkan määräytyminen) siitä, että pääkaupunkiseutulisä on yksi poliisihallinnon palkkausjärjestelmään kuuluvista palkkatekijöistä, muodostaa vain toteamuksen. Sisäasiainministeriö on toimivaltansa ja valtion virkaehtosopimuslain sekä valtion virkaehtosopimusasetuksen nojalla tehnyt 6.3.2003 ja 20.4.2005 päätökset, joissa pääkaupunkiseutulisää on päätetty maksaa vain tietyille poliisiviranhaltijoille. Edellä mainituilla perusteilla sisäasiainministeriön riidanalaisia päätöksiä ei olisi katsottava osaksi tarkentavaa virkaehtosopimusta.

Toisaalta pääkaupunkiseutulisästä on neuvoteltu virkaehtosopimusneuvotteluissa ja sen kustannusvaikutukset on huomioitu virkaehtosopimuksessa. Lisä mainitaan useassa virkaehtosopimuksen määräyksessä. Lisän kohdentamista koskeva kysymys on sen sijaan jätetty työnantajan päätöksen varaan. Pääkaupunkiseutulisän maksamista koskeva työnantajan päätös on kuitenkin ollut edellytys koko palkkausjärjestelmäuudistuksen toteutukselle. Näillä perusteilla pääkaupunkiseutulisän on kokonaisuudessaan katsottava tulleen osaksi tarkentavaa virkaehtosopimusta.

TYÖTUOMIOISTUIMEN LAUSUNTO

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa vallitsee erimielisyys siitä, onko sisäasiainministeriön pääkaupunkiseutulisän maksamisesta 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemien päätösten katsottava olevan osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta.

Sisäministeriö työnantajan edustajana sekä poliiseja edustava Palkansaajajärjestö Pardia ry ovat lausunnoissaan yhdenmukaisesti katsoneet, että pääkaupunkiseutulisää koskevat päätökset ovat osa virkaehtosopimusta. Lisäksi Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry on asettunut tälle kannalle. Nämä virkaehtosopimukseen osalliset ovat korostaneet sitä, että pääkaupunkiseutulisä mainitaan useassa sopimusmääräyksessä kokonaispalkkaan vaikuttavana tekijänä, lisästä on sovittu virkaehtosopimusneuvottelujen yhteydessä, ja lisän maksamista koskeva työnantajan päätös on ollut edellytys koko palkkausjärjestelmäuudistuksen toteutukselle. Myös Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry:n lausunnon on katsottava tukevan edellä esitettyjä näkemyksiä.

Työtuomioistuimessa on aiemminkin käsitelty tapauksia, joissa on ollut kysymys siitä, onko sopimuksen ulkopuolinen asiakirja tullut osaksi virka- tai työehtosopimusta (ks. esim. TT 2010:135, 2010:4, 2007:66, 2007:67, 1988:170 ja 1980:38). Työtuomioistuin katsoo, että tällainen sopimuksen ulkopuolinen asiakirja voidaan katsoa osaksi virka- tai työehtosopimusta, jos osapuolet ovat yksimielisesti näin tarkoittaneet ja olosuhteet kokonaisuutena arvioiden muutoinkin tätä puoltavat.

Nyt käsiteltävässä asiassa sekä työnantaja että virkamiehiä edustava liitto ovat tarkoittaneet pääkaupunkiseutulisää koskevien päätösten olevan osa virkaehtosopimuskokonaisuutta. Merkitystä on näissä olosuhteissa myös päätösten syntyhistoriaan liittyvillä edellä selostetuilla seikoilla sekä sillä, että tarkentava virkaehtosopimus sisältää useita viittauksia pääkaupunkiseutulisään kokonaispalkkaan vaikuttavana tekijänä. Näillä perusteilla työtuomioistuin katsoo, että sillä ei ole aihetta poiketa virkaehtosopimukseen osallisten yhteneväisestä kannasta. Siten työtuomioistuin esittää lausuntonaan, että sisäasiainministeriön pääkaupunkiseutulisän maksamisesta 6.3.2003 ja 20.4.2005 tekemien päätösten on katsottava olevan osa poliisitoimen virkasuhteisen henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistamisesta tehtyä tarkentavaa virkaehtosopimusta. (Vrt. samaa asiaa koskeva TT 2011:115.)

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Wirén puheenjohtajana sekä Jalanko, Voipio, Aarto, Koskinen ja Huuki jäseninä. Esittelijä on ollut Anttila.

Lausunnosta on äänestetty.

Eri mieltä olevien jäsenten lausunto:

Jäsen Jalanko, jonka lausuntoon puheenjohtaja Wirén yhtyi, lausui:

Nyt käsiteltävässä asiassa virkaehtosopimuksen osapuolet ovat esittäneet osin moniselitteisiä kannanottoja pääkaupunkiseutulisän asemasta poliisitoimen palkkausjärjestelmää koskevassa virkaehtosopimuksessa. Julkisalojen koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry ei ole lausunnossaan lainkaan ottanut kantaa sille esitettyyn kysymykseen. Järjestön edustaja ei ole myöskään saapunut asian suulliseen valmisteluistuntoon, jossa järjestöllä olisi ollut tilaisuus täsmentää lausuntoaan. Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n kirjallisessa lausunnossa asia on jätetty enemmän tai vähemmän avoimeksi. Valmisteluistunnossa järjestö on asettunut kannalle, jonka mukaan pääkaupunkiseutulisä on virkaehtosopimuksen osa. Työnantajaa edustava sisäministeriö ja Palkansaajajärjestö Pardia ry ovat lausunnoissaan selvimmin katsoneet, että pääkaupunkiseutulisää koskevat päätökset ovat osa virkaehtosopimusta.

Jotta työ- tai virkaehtosopimuksen ulkopuolinen lähde tulisi sopimuksen osaksi, edellytetään jo sopimuksen lakisääteisen määrämuodon takia selkeää näyttöä tällaisen lähteen kytkennästä sopimukseen. Hyvänä esimerkkinä tästä ovat kunta-alan sopimukset, joissa on nimenomaisesti ilmaistu, mitkä lähteet ovat niin sanotun omaksumismääräyksen nojalla sopimuksen osia ja mistä asioista sopimukseen on otettu niin sanottu viittausmääräys vain tiedottavassa tarkoituksessa. Toisena esimerkkinä ovat paikallisesti sovittavat asiat, jotka tulevat työ- tai virkaehtosopimuksen osaksi sopimuksessa olevan nimenomaisen valtuutusmääräyksen perusteella. Nyt esillä olevassa tapauksessa tarkentavassa virkaehtosopimuksessa ei ole ilmaistu edes sitä, missä järjestyksessä pääkaupunkiseutulisästä päätetään: viranomaispäätöksin, paikallisesti sopien vai jotenkin muuten.

Pääkaupunkiseutulisä on otettu käyttöön sisäasiainministeriön 6.3.2003 ja 20.4.2005 valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin nojalla tekemillä päätöksillä. Tässä lainkohdassa on annettu viranomaiselle toimivalta päättää eräissä tapauksissa sellaisista virkasuhteen ehdoista, jotka eivät perustu virkaehtosopimukseen. Tällaiset ehdot voivat täydentää virkaehtosopimusta, mutta ne eivät ole lain mukaan sen osa. Palkkausjärjestelmän osana pääkaupunkiseutulisä poikkeaa siten ratkaisevasti järjestelmän muista palkkatekijöistä, joiden perusteista on määräykset virkaehtosopimuksessa tai sen liitteissä.