Court dismisses challenge to public tender rejection based on foreign recruitment experience requirement as proportional.

Hankintayksikkö oli pyytänyt tarjouksia

puitejärjestelynä toteutettavasta hoitohenkilöstön ulkomailta

Suomeen

rekrytoinni

sta

hankintalain liitteen E mukaise

na

palveluhankin

tana

.

Tarjouspyynnössä oli asetettu tarjoajan soveltuvuutta koskeva vähimmäisvaatimus, jonka mukaan tarjoajalla o

n

tullut olla tarjouspyynnössä tarkemmin määriteltyä aiempaa kokemusta hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytoinnista EU/ETA-alueelta ja/tai

sen

ulkopuolelta Suomeen.

Hankintayksikkö oli sulkenut tarjouskilpailusta neljä tarjoajaa, koska tarjoajat eivät täyttäneet kyseistä soveltuvuusvaatimusta.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-o

ikeudessa ratkaistavana

,

o

li

ko tarjoaj

ie

n soveltuvuudelle asetettu

edellä tarkoitettu

alueellinen

referenssivaatimus

tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun

sekä

suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa oli

sanotun referenssivaatimuksen lisäksi

asetettu

muun

ohella

useita hankittavan palvelun sisäl

töä

ja palvelu

iden tuottamis

es

ta vastaavi

a

henkilö

itä koskevia

vähimmäisvaatimuksia

. Näissä edellytettiin

palveluntuottajan perehtyvän laaja-alaisesti ennen rekrytointiprosessin aloittamista Suomen lainsäädäntöön, suomalaiseen yhteiskuntaan ja sen tarjoamiin palveluihin sekä useiden eri viranomaisten toimintaan ja ohjeistuksiin

.

Palveluiden tuottamisesta vastaavilta henkilöiltä o

li

edellytetty muun ohella suomen kielen ja sote-alan asiantuntemusta sekä aiempaa kokemusta hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytoinnista. Lisäksi h

ankintayksikkö

oli

osana kyseisiä vähimmäisvaatimuksia

varannut itselleen mahdollisuuden

valvoa

palveluntuottajan rekrytointiprosessi

n toteutusta

useissa eri vaiheissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi,

että hankittavan palvelun sisällölle ja palveluntuottajan henkilöstölle asetet

ut

vaatimu

kset

palvelivat

samoja tavoitteita, jo

i

h

i

n hankintayksikkö o

li

pyrkinyt

tarjoajan soveltuvuutta koskevalla Suomeen kohdistuvalla referenssivaatimuksella.

Näillä muilla vaatimuksilla oli lisäksi turvattu hankintayksikön mahdollisuuksia havainnoida ja valvoa sekä ennalta että sopimuskaudella rekrytointiprosessin mahdollisia puutteita ja vähentää siten palveluntuottajan kyvyttömyydestä aiheutuvia riskejä. Kun otettiin huomioon alueellisen referenssivaatimuksen kilpailua rajoittava luonne sekä tarjousasiakirjoissa hankittavan palvelun sisällölle ja palveluntuottajan henkilöstölle asetetut vaatimukset, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei hankintayksikkö ollut esittänyt sellaista hankinnan kohteeseen liittyvää

perusteltua syytä, jonka perusteella alueellisen referenssivaatimuksen voitaisiin katsoa olevan oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen ja kyseessä olevan palvelun laadun turvaamiseen. R

eferenssi

vaatimus oli suhteellisuusperiaatteen vastainen sekä omiaan rajoittamaan tarpeettomasti kilpailua ja

loukkaamaan tai vaarantamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kilpailua

.

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista

2 § 2 momentti,

3 § 1 momentti, 107 §, 108 § 2 momentti, 109 § 1 momentti, 114 § 1 momentti

Äänestys 3–2

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 14.4.2025 nro 201/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki Siruto Oy:n ja Healthcare Staffing Solutions Oy:n vaatimuksia markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkein hallinto-oikeus myöntää Helsingin kaupungille valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä Helsingin kaupungille määrätyn oikeudenkäyntikulujen korvausvelvoitteen osalta.

Helsingin kaupunki velvoitetaan korvaamaan Siruto Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Helsingin kaupungin ja Healthcare Staffing Solutions Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

Hankintamenettely ja hankintapäätös

Helsingin kaupunki

(jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.12.2023 julkaistulla sosiaali- ja terveyspalveluita koskevalla hankintailmoituksella puitejärjestelynä avoimella menettelyllä toteutettavasta hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytoinnin liitteen E kohdan 1 mukaisesta palveluhankinnasta ajalle 1.4.2024–31.3.2026 ja kahdelle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Helsingin kaupungin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan toimialajohtaja

on 12.3.2024 tekemällään hankintapäätöksellä (67 §) muun ohella hylännyt, oikeammin sulkenut Siruto Oy:n tarjouskilpailusta, ja valinnut palveluntarjoajiksi etusijajärjestyksessä Healthcare Staffing Solutions Oy:n, Barona Oy:n ja Pihlajalinna Terveys Oy:n.

Markkinaoikeuden päätös

Markkinaoikeus

on päätöksellään Siruto Oy:n valituksesta kumonnut hankintapäätöksen ja kieltänyt Helsingin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 250 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Helsingin kaupungin korvaamaan Siruto Oy:n oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Helsingin kaupungin ja Healthcare Staffing Solutions Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Sanna Holkeri.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

H

elsingin kaupunki

on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Siruto Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus hylätään. Helsingin kaupunki on lisäksi vaatinut, että Siruto Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Siruto Oy

on vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään ja hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa kokonaisuudessaan. Hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6 900 eurolla viivästyskorkoineen.

Healthcare

Staffing

Solutions Oy

on vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Siruto Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus hylätään. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että Siruto Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Barona Oy

ja

Pih

l

ajalinna Terveys Oy

eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausumaa.

Välipäätös

Korkein hallinto-oikeus

on 16.6.2025 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1383/2025 kieltänyt markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin markkinaoikeus on velvoittanut Helsingin kaupungin järjestämään uuden tarjouskilpailun, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat. Täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Vaatimusten tutkimatta jättäminen

Siruto Oy ja Healthcare Staffing Solutions Oy eivät ole määräajassa valittaneet markkinaoikeuden päätöksestä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta. Kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 §:n 2 momentti, 14 §:n 1 momentti ja 81 §:n 2 momentin 5 kohta, valitusajan päättymisen jälkeen esitetyt vaatimukset markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä tutkimatta

Kysymyksenasettelu pääasiassa

Asiassa on ratkaistavana, onko hankinta-asiakirjoissa tarjoajan soveltuvuudelle asetettu referenssivaatimus, jonka mukaan tarjoajalla tulee olla aikaisempaa kokemusta hoitohenkilöstön rekrytoinnista EU- tai ETA-alueelta tai niiden ulkopuolelta Suomeen, ollut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Osapuolten kannat

Helsingin kaupunki

on esittänyt, että referenssivaatimus on ollut hankinnan kohde ja hankittavan palvelun luonne, laajuus ja siinä tavoitellut päämäärät huomioon ottaen suhteellisuusperiaatteen mukainen.

Hankinnassa on kysymys julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) liitteen E mukaisesta sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnasta. Tällaisessa hankinnassa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa on annettu hankintayksikölle enemmän liikkumavaraa kuin hankintalain EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Sääntelyn tiukkuus ja palvelujen erityiset laatuvaatimukset merkitsevät, että sosiaali- ja terveydenhuollon ala poikkeaa olennaisesti muista ulkomaista työvoimaa käyttävistä aloista. Markkinaoikeus ei ole ottanut päätöksessään huomioon liitteen E mukaisiin hankintoihin liittyvää väljempää säätelyä eikä hankinnan kohteeseen liittyviä sosiaali- ja terveyspalveluiden erityispiirteitä.

Siruto

Oy

on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole kyennyt osoittamaan objektiivista ja pakottavaa perustetta sille, että ainoastaan Suomeen suoritettu rekrytointi todentaisi tarjoajan kyvyn. Hankintayksikkö on hankinta-asiakirjoissa asettanut palvelun sisällölle erittäin yksityiskohtaisia ja kattavia vaatimuksia, joihin on sisältynyt muun ohella kielen opetus, perehdytys suomalaiseen työelämään ja kulttuuriin, tuki viranomaisprosessissa sekä eettisyyden ja läpinäkyvyyden toteutuminen. Lähtökohtana voidaan pitää, että tarjoaja, joka sitoutuu tarjouspyynnön yksityiskohtaisiin laatuvaatimuksiin, on kykenevä myös toteuttamaan ne.

Kyseessä olevan vaatimuksen kilpailua rajoittava vaikutus on ilmeinen. Se sulkee kymmeniä suuria, kokeneita ja hyvämaineisia eurooppalaisia rekrytointiyrityksiä Suomen markkinoiden ulkopuolelle. Tämä on vastoin Euroopan unionin yhtenäismarkkinoiden periaatteita sekä hankintalain tavoitetta olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksi käyttämisestä. Tämä on erityisen haitallista tilanteessa, jossa julkisen sektorin ryhmärekrytointien markkina on vasta avautumassa Suomessa. Se, että vain 3–4 toimijaa on täyttänyt asetetun referenssivaatimuksen, on selvä osoitus sen poissulkevasta luonteesta.

Referenssivaatimuksen keinotekoinen rajaus ei myöskään palvele yleistä etua, koska se johtaa välttämättä korkeampiin hintoihin ja heikompaan laatuun, kun aitoa kilpailua ei ole. Todelliset laatuongelmat kansainvälisessä rekrytoinnissa liittyvät riittämättömään kielikoulutukseen, eettisiin laiminlyönteihin, heikkoon kotouttamiseen ja jopa rekrytoitujen hyväksikäyttöön. Näihin puuttumiseen hankintayksikön asettama referenssivaatimus on näennäinen ja tehoton, sillä se ei mittaa aiempien suoritusten laatua, prosessien kestävyyttä, eettistä viitekehystä tai koulutusmenetelmien tehokkuutta. Mikäli hankintayksikön vaatimus hyväksytään, tämä johtaa markkinoiden keskittymiseen aiheuttaen vakavan markkinahäiriön ja yhteiskunnallinen riskin Suomen terveydenhuoltojärjestelmälle. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus edellyttää entistä avoimempaa ja laajempaa toimijakenttää, jotta kansallinen hoitajapula saadaan ratkaistua.

Sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan sääntelyn joustavuus on tarkoitettu mahdollistamaan laadun ja erityisryhmien tarpeiden parempi huomioon ottaminen, ei kilpailun mielivaltainen rajoittaminen. Sen sijaan, että hankintayksikkö olisi käyttänyt joustovaraa asettaakseen kehittyneempiä, laatuun ja eettisyyteen pureutuvia soveltuvuusehtoja, se on turvautunut karkeaan ja syrjivään maantieteelliseen rajaukseen. Hankintalain esitöissä on nimenomaan kielletty asettamasta referenssivaatimuksia siten, että niissä otetaan perusteettomasti huomioon vain tietyn alueen referenssit.

Hankittavan palvelun sisällön ja hankinnan kohteelle asetettujen tavoitteiden kuvaaminen ei varmista, että palvelu pystytään tuottamaan laadukkaasti. Referenssivaatimukset sen sijaan mahdollistavat tehokkaasti palvelun kriittisimpien tavoitteiden varmistamisen ennen palvelun tuotannon aloittamista. Tämä on erityisen tärkeää hankinnoissa, joissa hankinnan epäonnistuminen aiheuttaisi vahinkoa, jota ei pystyttäisi korjaamaan jälkikäteen sopimusoikeudellisilla sanktioilla. Markkinaoikeuden perustelu siitä, että referenssivaatimuksen perusteella olisi tullut arvioida ainoastaan tarjoajan teknistä kyvykkyyttä rekrytoinnin palveluprosessin toteuttamiseen, on hankintalakiin perustumaton.

Referenssivaatimus ei ole estänyt muihin Euroopan unionin jäsenmaihin sijoittautuneita yrityksiä osallistumasta kilpailutukseen.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä hankintalain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 12 luvun (107–115 §) säännöksiä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 108 §:n 1 momentin mukaan 12 luvun mukaisissa palveluhankinnoissa hankintayksikön on otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö. Pykälän 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, hankintayksikön on sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa otettava huomioon palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien erityistarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä innovointiin liittyvät tekijät.

Hankintalain 109 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 109 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 108/2016 vp) mukaan pykälä vastaisi ehdotetun lain 100 §:ssä kansallisten hankintojen osalta säädettyä. Tähän täydennyksenä sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä muiden erityisten palveluiden hankintamenettelyn osalta hankintayksikkö voisi jo menettelyvaiheessa ottaa huomioon esimerkiksi asiakaskunnan, jolle kyseinen palvelu on suunnattu. Pykälän tarkoituksena on mahdollistaa joustavammat hankintamenettelyt luvun tarkoittamiin hankintoihin, joilla voi olla suurta merkitystä asiakkaan kannalta, kunhan lainkohdassa säädetyistä reunaehdoista huolehditaan.

Hankintalain 100 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 108/2016 vp) mukaan hankintayksiköllä olisi laaja harkintavalta menettelyn käytön valinnassa ja soveltamisessa. Menettelyn valinnassa ja määrittelyssä olisi kuitenkin otettava huomioon se, ettei siitä muodostu ehdotetun lain 3 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden vastainen esimerkiksi siten, että se selvästi syrjii joitakin toimittajia tai estää niiden osallistumisen hankintamenettelyyn. Hankintayksikkö voisi toteuttaa hankintamenettelyn EU-kynnysarvon alittavissa hankinnoissa kevyemmin ja joustavammin säännöksin kuin EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Hankintayksikkö voisi edelleen asettaa II osan säännöksiin nähden tiukempia vaatimuksia ehdokkaille ja tarjoajille esimerkiksi tarjousten jättämisen määräajoissa.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien korjaaviin toimenpiteisiin ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä lain 82–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 114 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 108/2016 vp) mukaan pykälän 1 momentti vastaisi sisällöltään ehdotetun hankintalain 105 §:n 1 momentissa säädettyä ja 2 momentin kohta ehdotetun hankintalain 105 §:n 2 momentissa säädettyä.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 108/2016 vp) mukaan soveltuvuutta koskevat vaatimukset voivat liittyä toimittajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen asemaan sekä ammatilliseen ja tekniseen pätevyyteen tai muihin perusteisiin. Soveltuvuutta koskevat vaatimukset olisi kuitenkin laadittava siten, että ne ovat oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Kuten ehdotetun lain 83 §:n perusteluissa on kuvattu, soveltuvuutta koskevilla ehdoilla pyritään ennakollisesti varmistumaan siitä, että tarjoaja kykenee suoriutumaan hankinnan kohteen toteuttamisesta. Jos ehdot asetetaan liian tiukoiksi, voi se johtaa tasapuolisen ja syrjimättömän hankintamenettelyn vaarantumiseen. Hankintalain 105 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan kuten hankintamenettelyä koskevia säännöksiä, myös soveltuvuusehtoja ja poissulkemisperusteita koskevia säännöksiä voitaisiin soveltaa II osan säännöksiin nähden väljemmin.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 83 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 108/2016 vp) mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvillä vaatimuksilla voidaan edistää laatuun liittyvien tekijöiden huomioimista hankinnan toteuttamista. Erityisesti palveluhankinnoissa ehdokkaiden ja tarjoajien ammattitaitoon, pätevyyteen ja kokemukseen liittyvät vähimmäisvaatimukset voivat parantaa palvelun laatua. Hankintayksiköllä on laajaa harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Vaatimusten tulee liittyä ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta, eikä niillä saa vaarantaa ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Niiden olisi lisäksi oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua ja estää erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten ja yhteisöjen osallistumisen tarjouskilpailuun.

Hankintalain 85 §:ssä on säädetty tarjoajan taloudellista ja rahoituksellista tilannetta koskevista soveltuvuusvaatimuksista. Mainitun pykälän 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp) on todettu soveltuvuusvaatimusten asettamisesta muun ohella, ettei hankintayksikkö saisi syrjimättömyyden ja suhteellisuuden vaatimusten johdosta asettaa soveltuvuusvaatimuksia kuten referenssejä koskevia vaatimuksia siten, että niissä huomioitaisiin perusteettomasti vain tietyn alueen referenssit.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin. Pykälän 2 momentin mukaan hankinnoissa, joiden kohteena on muun ohella palveluja, ehdokkaiden ja tarjoajien ammatillinen pätevyys palvelujen suorittamiseksi voidaan arvioida ammattitaidon, kokemuksen ja luotettavuuden perusteella.

Keskeiset tosiseikat

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kuvaus” on todettu muun ohella, että hankinnan kohteena on hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytoimisen palvelu, jossa sosiaali- ja terveysalan työntekijöiden rekrytoimiseen erikoistunut henkilöstöalan yritys kouluttaa ja tuo työntekijöitä Helsingin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan palvelukseen EU/ETA-alueelta ja/tai EU/ETA-alueen ulkopuolelta. Palveluntuottaja rekrytoi tilaajan sosiaali- ja terveyspalveluihin oppisopimuskoulutettavia lähihoitajia sekä tutkinnon suorittaneita sairaanhoitajia ja terveydenhoitajia, jotka Valviran vaatiessa lisäkouluttautuvat laillistamista varten.

Tarjouspyynnön kohdan ”Soveltuvuusvaatimukset” alakohdassa ”Referenssit” on asetettu seuraava vaatimus:

”Tarjoajalla tulee olla aiempaa kokemusta hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytoinnista EU/ETA-alueelta ja/tai EU/ETA-alueen ulkopuolelta Suomeen. Rekrytointiprosessiin on tullut sisältyä kattava lähtömaakoulutus. Referenssihankkeen on tullut sisältää vähintään 10 hoitohenkilön kertarekrytointi. Hoitohenkilöiden on tullut työllistyä referenssiasiakkaan käyttöön. Rekrytoinnin on tullut toteutua (tilauksesta Suomeen saapumiseen/työllistymiseen) viimeisen kolmen vuoden aikana tarjouksen jättämisen määräpäivästä laskettuna.

Tarjoajalla tulee olla vähintään kaksi (2) yllä olevat kriteerit täyttävää referenssiä.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Palveluiden tuottamisesta vastaavien henkilöiden vähimmäisvaatimukset” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjoaja nimeää rekrytointiprosessista vastaavan vastuuhenkilön, jolla tulee olla aiempaa kokemusta ulkomailta rekrytoinnista yhteensä kaksi (2) vuotta viimeisen kolmen (3) vuoden ajalta. Kokemukseen on tullut sisältyä myös hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytointia.

(- – -)

Tarjoaja nimeää rekrytointiprosessista vastaavalle vastuuhenkilölle varahenkilön, jolla tulee olla kokemusta ulkomailta rekrytoinnista yhteensä kaksi (2) vuotta viimeisen kolmen (3) vuoden ajalta. Kokemukseen on tullut sisältyä myös hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytointia.

(- – -)

Tarjoaja nimeää rekrytointiprosessista vastaavan suomen kielen opettajan, jonka tulee olla suomalaisesta yliopistosta valmistunut S2-opettaja ja hänellä tulee olla aiempaa kokemusta lähtömaakoulutuksen toteuttamisesta ja/tai ulkomailta tulleiden henkilöiden kouluttamisesta.

(- – -)

Tarjoaja nimeää rekrytointiprosessista vastaavan sote-alan ammattihenkilön. Nimetyn henkilön tulee olla sosiaali- ja terveysalan laillistettu ammattihenkilö, joka on suorittanut terveysalan korkeakoulututkinnon. Lisäksi nimetyllä henkilöllä tulee olla aiempaa kokemusta ulkomailta rekrytointien toteuttamisesta.”

Mainitun kohdan alakohdassa ”Muut vähimmäisvaatimukset” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Puitejärjestelyyn valittu palveluntuottaja varmistaa haastatteluin, valintakokein, psykologisin arvioinnein tai muin arvioinnein ja terveystarkastuksin, että lähtömaakoulutukseen valituilla henkilöillä on kyky oppia, hoitotyön osaamista, edellytykset selviytyä fyysisesti raskaasta työstä, riittävät tiedot työskentelystä, elämästä ja olosuhteista Suomessa sekä kiinnostus työskennellä Helsingin sosiaali- ja terveyspalveluissa.

Tarjoaja lataa tähän kuvauksen siitä, minkälaisin konkreettisin menetelmin Tarjoaja varmistaa ja arvioi rekrytoitavien hoitajien soveltuvuuden ja mitä kyseiset menetelmät sisältävät.

(- – -)

Rekrytoitavien kieliosaamisen tason on oltava vähintään A2.2.”

Tarjouspyynnön liitteen ”Palvelukuvaus” kohdassa 5 ”Palvelun sisältö ja vaatimukset” on kuvattu palvelun sisältö vähimmäisvaatimuksineen.

Mainitun kohdan alakohdassa 5.1 ”Rekrytoitavien henkilöiden pätevyysvaatimukset ja muut vaatimukset” on kuvattu rekrytoitavilta henkilöiltä edellytetyt sosiaali- ja terveysalan koulutukset ja tutkinnot sekä muut vaatimukset. Muihin vaatimuksiin on sisältynyt muun ohella, että rekrytoitavien henkilöiden kielitaidon tulee olla ennen Suomeen saapumista eurooppalaisen viitekehyksen asteikon tasolla A2.2 kaikilla neljällä kielitaidon osa-alueella: puhuminen, kuullun ymmärtäminen, kirjoittaminen ja luetun ymmärtäminen.

Mainitun kohdan alakohdassa 5.2 ”Palveluntuottajan henkilöstön kokemus ulkomailta rekrytoinnista” on asetettu samat rekrytointiprosessista vastaavan vastuuhenkilön, tämän varahenkilön, rekrytointiprosessista vastaavan suomen kielen opettajan ja rekrytointiprosessista vastaavan sote-alan ammattihenkilön vähimmäisvaatimukset kuin edellä tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on mainittu.

Mainitun kohdan alakohdassa 5.3 ”Rekrytointiprosessin eettisyys ja läpinäkyvyys” on todettu muun ohella seuraavaa:

”3. Palveluntuottaja noudattaa lähtömaassa ja Suomessa kulloinkin voimassa olevia lakeja ja viranomaisohjeita rekrytointitoimintaan liittyen.

(- – -)

5. Palveluntuottaja noudattaa työntekijöiden rekrytoinnissa seuraavia ohjeita ja periaatteita:

Liite 1.2 Vastuullisuussuosituksia sosiaali- ja terveysalan henkilöstön kansainväliseen rekrytointiin, Sosiaali- ja terveysministeriö (STM), Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM), Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti Heuni

Liite 1.3 Helsingin kaupungin eettiset periaatteet

Liite 1.4 Helsingin kaupungin ulkomailta rekrytoinnin eettiset periaatteet

Liite 1.5 Ulkomaisen työvoiman rekrytointi, Suomen julkisen alan ammattiliittojen kansainvälinen verkosto FIPSU

Liite 1.6 Henkilöstöalan ulkomaisten työntekijöiden vastuullinen rekrytointi, Henkilöstöala HELA ry

(- – -)

9. Palveluntuottaja varmistaa, että henkilöt ymmärtävät koko rekrytointiprosessin.

10. Palveluntuottaja kertoo rekrytointiprosessin hakuvaiheeseen osallistuville henkilöille Suomesta ja erityisesti Helsingistä, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmästä Suomessa (julkinen sektori/yksityinen sektori), työmahdollisuuksista, tehtävänkuvista ja koulutuspoluista Helsingin kaupungilla sekä Helsingin kaupungista työnantajana.

11. Palveluntuottaja antaa rekrytointiprosessiin osallistuville henkilöille ajantasaiset tiedot palkkauksesta ja yleisistä elinkustannuksista Suomessa.

12. Palveluntuottaja antaa rekrytointiprosessiin osallistuville henkilöille ajantasaiset tiedot Maahanmuuttoviraston perheenyhdistämistä koskevista edellytyksistä ja vaatimuksista.

13. Palveluntuottaja antaa rekrytointiprosessiin osallistuville henkilöille todenmukaisen kuvan hoiva-avustajalta, lähihoitajalta ja sairaanhoitajalta sekä terveydenhoitajalta vaadittavasta osaamisesta, pätevyyksistä ja vaatimuksista Suomessa sekä Valviran vaatimista rekisteröintikustannuksista.

14. Palveluntuottaja antaa rekrytointiprosessiin osallistuville henkilöille todenmukaisen kuvan rekrytointiprosessin kestosta, sisällöstä, vaatimuksista ja vaativuudesta, jotta osallistujat voivat arvioida rekrytointiprosessin vaikutusta muuhun elämäänsä. Esimerkiksi läsnäolojen ja itseopiskelun määrä sekä mahdolliset koulutuspaikalle siirtymisistä johtuvat matka- tai majoittumistarpeet ovat merkityksellisiä tietoja osallistujille.”

Mainitun kohdan alakohdassa 5.4 ”Työntekijöiden rekrytointi” on todettu muun ohella seuraavaa:

”1. Palveluntuottaja varmistaa haastatteluin, valintakokein, psykologisin arvioinnein tai muin arvioinnein ja terveystarkastuksin, että lähtömaakoulutukseen valituilla henkilöillä on kyky oppia, hoitotyön osaamista, edellytykset selviytyä fyysisesti raskaasta työstä, riittävät tiedot työskentelystä, elämästä ja olosuhteista Suomessa sekä kiinnostus työskennellä Helsingin sosiaali- ja terveyspalveluissa.

Palveluntuottaja kuvaa soveltuvuuden arvioinnin ja varmistamisen menetelmät.

(- – -)

6. Palveluntuottaja vastaa siitä, että rekrytoitavaksi esitettävät henkilöt ovat soveltuvia työhön myös niiltä osin, kun Suomen laki edellyttää rikostaustan selvittämistä työtehtävään. Rekrytoitavien henkilöiden tulee esittää rikostaustaote työnantajalle.

(- – -)

8. Tilaajalla on oikeus haastatella ja valita Palveluntuottajan esittämistä lähtömaakoulutukseen ehdotetuista henkilöistä rekrytoitavat työntekijät. Tilaajalla on oikeus toteuttaa haastattelun lisäksi muitakin valintamenettelyjä.”

Mainitun kohdan alakohdassa 5.5 ”Lähtömaakoulutus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”1. Palveluntuottaja sitoutuu toimittamaan Tilaajalle kaiken sen opetus- ja infomateriaalin, jota se on rekrytoitaville toimittanut. Tämä sisältää, mutta ei rajoitu, kaikkiin kirjallisiin materiaaleihin, esityksiin, webinaareihin ja muihin informaatioresursseihin, jotka liittyvät työtehtäviin, työolosuhteisiin, asumiseen Suomessa, perheen yhdistämiseen ja muihin olennaisiin seikkoihin.

Tilaaja varmistaa, että sillä on käytettävissään kaikki tiedot rekrytointiprosessista. Tämä takaa, että rekrytoitaville annetaan täsmällistä ja ajantasaista tietoa työskentelystä Suomessa, eikä heitä johdeta harhaan virheellisellä tiedolla.

Palveluntuottajan on toimitettava edellä mainittu materiaali Tilaajalle viimeistään 30 päivän kuluessa sen jakamisesta rekrytoitaville. Palveluntuottaja vastaa siitä, että kaikki materiaali on ajantasaista ja noudattaa voimassa olevia lakeja ja määräyksiä.

2. Lähtömaakoulutuksen sisältö vastaa koulutukseen valittujen henkilöiden tarpeita varmistaen riittävät valmiudet työskentelyyn suomen kielellä, suomalaisessa työkulttuurissa.

3. Lähtömaakoulutus antaa valmiudet oppisopimus- ja pätevöitymiskoulutuksiin Suomessa.

4. Lähtömaakoulutuksen varhaisessa vaiheessa annetaan ajantasaiset tiedot Maahanmuuttoviraston perheenyhdistämistä koskevista edellytyksistä ja vaatimuksista.

5. Lähtömaakoulutus sisältää suomalaista yhteiskuntaa ja kulttuuria koskevan kokonaisuuden, jossa kerrotaan taustatietoja Suomesta ja suomalaisesta yhteiskunnasta sekä kulttuurista.

6. Lähtömaakoulutus sisältää suomalaista työelämää ja työkulttuuria koskevan kokonaisuuden, jossa kerrotaan taustatietoja suomalaisesta työelämästä sekä vero- ja työlainsäädännöstä. Koulutus sisältää myös tietoutta Helsingin kaupungista työnantajana.

7. Lähtömaakoulutus sisältää suomalaista sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmää koskevan kokonaisuuden.

(- – -)

9. Lähtömaakoulutus sisältää suomen kielen opetusta, jonka tavoitteena on yleisen kielitaidon sekä sosiaali- ja terveysalan ammattisanaston oppiminen niin, että ennen Suomeen saapumista rekrytoitujen henkilöiden kielitaito on eurooppalaisen viitekehyksen asteikon tasolla A2.2. Suomen kielen opetukseen sisältyy kaikki neljä kielitaidon osa-aluetta, joilla kehitetään henkilöiden valmiuksia selviytyä jokapäiväisistä tilanteista.

10. Palveluntuottaja arvioi suomen kielen osaamisen kehittymistä säännöllisesti välikokeilla tai muilla menetelmillä ja vastaa siitä, että rekrytoitavien työntekijöiden kieliopinnot edistyvät tilauksen mukaisessa aikataulussa. Palveluntuottaja toimittaa suomen kielen A2.2 -tasoa vastaavan kielikokeen suoritustodistukset pyydettäessä Tilaajalle.”

Mainitun kohdan alakohdassa 5.6 ”Lupaprosessit ja matkajärjestelyt” on todettu muun ohella seuraavaa:

”1. Palveluntuottaja hoitaa yhdessä rekrytoitujen henkilöiden kanssa maakohtaiset viranomaisprosessit (kuten maastapoistumisluvat, viranomaisrekisteröinnit) ja vastaa niihin liittyvistä matkajärjestelyistä ja kustannuksista lähtömaassa.

2. Palveluntuottaja vastaa siitä, että rekrytoitavien edellytykset oleskeluluvan myöntämiseen täyttyvät ja Suomeen saapuvilla henkilöillä on oleskelulupa sitä edellytettäessä. Palveluntuottaja vastaa tarvittavan oleskeluluvan kustannuksista.”

Mainitun kohdan alakohdassa 5.7 ”Asettautumispalvelut” on todettu muun ohella seuraavaa:

”2. Palveluntuottaja järjestää lähtökohtaisesti Suomeen tuleville asianmukaiset asunnot ja huolehtii asuntojen varustamisesta tarvittavin peruskalustein ja -tarvikkein kuten nukkumiseen ja ruoanvalmistukseen tarvittavin kalustein ja tarvikkein. Palveluntuottaja huolehtii, että asuntoihin muuttavilla on vaadittavat vakuutukset ja muut sopimukset kuten kotivakuutukset ja sähkösopimukset. (- – -)

(- – -)

4. Palveluntuottaja huolehtii asuntoihin perehdyttämisestä, kuten teknisiin laitteisiin, järjestyssääntöihin ja turvallisuuteen sekä kierrätykseen perehdyttämisestä, ja auttaa mahdollisissa ongelmatilanteissa ja muissa kysymyksissä. Perehdytysohjeet tulee olla Suomeen tulleiden henkilöiden saatavilla myös englanninkielisinä.

5. Palveluntuottaja varaa ryhmäajan International House Helsinkiin, ja on mukana hoitamassa viranomaisasioita yhdessä Suomeen tulleiden henkilöiden kanssa. International House Helsingin viranomaispalveluissa (mm. Maahanmuuttovirasto, Kela, Digi- ja väestötietovirasto, Verohallinto) pyritään hoitamaan useita viranomaisasioita ja asiakirjoja yksilöllisten tilanteiden mukaan samalla asiointikerralla. Palveluntuottaja hoitaa ja osallistuu tarvittaviin erillisiin viranomaiskäynteihin yhdessä Suomeen tulleiden kanssa.

6. Palveluntuottaja huolehtii siitä, että Suomeen tulleet henkilöt saavat avattua pankkitilin.

7. Palveluntuottaja huolehtii siitä, että Suomeen tulleet henkilöt saavat hankittua tarvittavan matkakortin julkiseen liikenteeseen viimeistään päivää ennen henkilön ensimmäistä työpäivää. Palveluntuottaja opastaa matkakortin ja julkisen liikenteen käyttöön sekä neuvoo kulkuyhteydet julkisilla liikennevälineillä asunnolta työpaikalle.

8. Palveluntuottaja huolehtii siitä, että Suomeen tulleet henkilöt saavat avattua tarvittavan, kohtuuhintaisen puhelinliittymän.

9. Palveluntuottaja tarjoaa Suomeen tulleille henkilöille 24/7 puhelin/chat-päivystyspalvelun. Päivystyspalvelu on Suomeen tulleiden henkilöiden käytettävissä vähintään kuusi (6) kuukautta Suomeen saapumisesta. Puhelin/chat-päivystyspalvelussa annetaan yleistä neuvontaa ja opastusta suomen ja englannin kielillä. Tämän jälkeen Palveluntuottaja tarjoaa puhelin/chat-palvelua Suomeen tulleille henkilöille kello 8–16 välisenä aikana arkipäivisin vähintään sopimuskauden ajan.

10. Palveluntuottaja osallistuu pyydettäessä Tilaajan järjestämiin Suomeen tulleiden henkilöiden tervetulo-/perehdytystilaisuuksiin.”

Mainitun kohdan alakohdassa 5.9 ”Yhteistyö ja kehittäminen” on todettu muun ohella seuraavaa:

”3. Palveluntuottaja raportoi rekrytointiprosessin etenemisestä Tilaajalle säännöllisesti, vähintään kerran kuukaudessa sekä aina pyydettäessä. Raportoitavia asioita ovat rekrytointiprosessin etenemiseen liittyvien asioiden lisäksi saadut palautteet ja mahdolliset poikkeamat palvelukuvauksen sisällössä ja vähimmäisvaatimuksissa tai vastuunjakotaulukossa määritellyissä vastuissa, tai muissa asioissa.”

Hankintayksikölle on hankintamenettelyn aikana esitetty muun ohella seuraava kysymys, johon hankintayksikkö on antanut seuraavan vastauksen:

Kysymyksen esittäjä kysyykin hankintayksiköltä, miten hankintayksikkö perustelee referenssivaatimuksensa hoitohenkilökunnan toimittamisesta nimenomaan Suomeen (eikä esimerkiksi myös muihin EU-maihin) ja miten hoitohenkilökunnan toimittaminen Suomeen eroaa hoitohenkilökunnan toimittamisesta muihin EU-maihin rekrytointipalvelun täyttäessä kuitenkin muut palvelulle asetetut laadulliset ja muut pakolliset vähimmäisvaatimukset?

Kysymyksen esittäjän mielestä muihin EU-maihin toimitetut ryhmät eivät tosiasiallisesti ole vähempiarvoisia referensseinä kuin Suomeen toimitetut. Suomessa maana/rekrytointikohteena ei ole mitään sellaista poikkeavaa, mitä ei muissa EU-maissa olisi vastaavien rekrytointiprosessien yhteydessä. Lähtömaakoulutus, kielikoulutus ja kotouttamistoimenpiteet ovat perusperiaatteiltaan samanlaisia eri maissa. Osaava rekrytointitoimija huomioi ja perehtyy kuhunkin kohdemaahan, lainsäädäntöön, työoikeuteen ja muihin työhön ja elämään kussakin maassa liittyviin seikkoihin sekä kotouttamisprosessiin kohdemaan vaatimusten mukaisesti.

Esimerkiksi seuraavat seikat tekevät Suomesta monessa suhteessa helpomman ja selkeämmän kohdemaan rekrytoijan ja työntekijän näkökulmasta verrattuna joihinkin muihin EU-maihin. Hallinnolliset prosessit maahanmuuton yhteydessä ovat selkeät, maahanmuuttajille on paljon eri tahojen tuottamia tuki- ja mentorointipalveluita, jatkokouluttautumista tuetaan ja siihen on selkeitä toimivia malleja, englannin kieltä osataan laajasti, työntekijän oikeudet ovat selkeät ja työsopimusta luetaan kuten se on kirjoitettu, Suomessa toteutuu palkka tasa-arvo sekä sukupuolten tasa-arvoisuus työpaikoilla.

Kysymyksen esittäjän mielestä hankintayksikön tulisi poistaa referenssivaatimuksesta vaatimus hoitohenkilökunnan toimittamisesta Suomeen, koska toimitusmaalla ei ole merkitystä hankinnan kohteena olevan hoitohenkilökunnan ulkomailta rekrytoinnin palvelun toiminnallisuuden kannalta ja vaatimus on syrjivä sellaisia tarjoajia kohtaan, joilla on referenssejä hankinnan kohdetta vastaavista palveluista muihin Euroopan unionin jäsenmaihin.

Vastaus: Hankintayksiköllä on perusteet huomioida tarjoajan aikaisempi kokemus hoitohenkilöstön rekrytoinnista Suomeen. Referenssivaatimuksella on tarkoitus varmistaa hankinnan tarkoituksen ja päämäärien toteutuminen. Vaikka prosessi osin vastaisikin muiden EU-maiden prosessia, nousee hankinnassa esille nimenomaan Suomen erityispiirteet. Hankinnassa keskeisessä asemassa on nimenomaisesti suomalaiset käytännöt, kieli, kulttuuri, prosessit sekä lainsäädäntö, jotka pitää tuntea käytännön tasolla sopimuskauden alusta lähtien.

Merkittävä osa rekrytointiprosessista ja palveluntuottajalle sopimuksen mukaan asettuvista velvoitteista sijoittuu Suomeen, ja merkittävässä osassa rekrytointiprosessin vaiheita juuri Suomen erityispiirteet ovat keskeisessä asemassa. Referenssivaatimuksen tarkoituksena on turvata hankintayksikön sopimusoikeudellista asemaa varmistamalla tarjoajan syvällinen kokemus ja osaaminen rekrytoitavien työntekijöiden perehdyttämisestä suomalaiseen yhteiskuntaan ja kulttuuriin sekä suomalaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin, rekrytoitavien henkilöiden riittävän suomen kielen osaamistason varmistamisesta, kotoutumispalveluista Suomessa sekä neuvonnasta koskien suomalaisia käytäntöjä.

Referenssivaatimusta määriteltäessä on otettu huomioon myös rekrytoitavien henkilöiden sekä sosiaali- ja terveydenhuollon piirissä olevien asiakkaiden haavoittuva asema, mikä asettaa korkeampia vaatimuksia hankinnan kohteelle. Hankintayksikkö haluaa referenssivaatimuksellaan varmistua siitä, että palvelu pystytään toteuttamaan laadukkaasti ja sujuvasti siten, että kummankaan edellä mainitun haavoittuvassa asemassa olevan ryhmän turvallisuus tai hyvinvointi ei vaarannu.”

Hankintapäätöksen mukaan määräaikaan mennessä tarjouksen on jättänyt yhdeksän tarjoajaa, joista neljä on suljettu tarjouskilpailusta, koska tarjoajat eivät ole täyttäneet tarjoajan soveltuvuudelle asetettua edellä kuvattua referenssivaatimusta. Lisäksi kahden tarjoajan tarjous on hylätty tarjouspyynnön vastaisena muun ohella sillä perusteella, että palveluntuottajan nimeämän henkilöstön kokemus ei ole kaikkien henkilöiden osalta vastannut vaadittua kokemusta ulkomailta rekrytointien toteuttamisesta. Hankintapäätöksen mukaan toisen viimeksi mainituista tarjoajista ilmoittamat referenssit eivät ole myöskään täyttäneet tarjouspyynnössä asetettua referenssivaatimusta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan hankintayksiköllä on laaja harkintavalta tarjoajien soveltuvuuteen liittyvien vaatimusten asettamisessa. Soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan ennakollisesti tarjoajan kyvystä toteuttaa hankinta. Vaatimukset voivat liittyä muun ohella tarjoajan aiempaan kokemukseen hankinnan kohdetta vastaavien palvelujen tuottamisesta. Vaatimuksia asetettaessa on otettava huomioon muun ohella hankinnan laatu ja laajuus sekä hankinnan toteuttamiseen liittyvät muut riskit. Suhteellisuusperiaatteesta puolestaan johtuu, että vaatimusten on oltava hankinnan kohde huomioon ottaen oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Vaatimuksilla ei tule perusteettomasti syrjiä tiettyjä toimijoita eikä rajoittaa kilpailua tarpeettomalla tavalla.

Hankintalain liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa hankintayksikkö voi toteuttaa hankintamenettelyn kevyemmin ja joustavammin säännöksin kuin EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa, kunhan hankintalain 3 §:n 1 momentin periaatteita noudatetaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä olevassa hankinnassa palvelun laadulle on hankintalain 108 §:n 2 momentissa säädetyn mukaisesti ollut perusteltua antaa hankintamenettelyssä erityistä merkitystä. Tähän on voinut liittyä muun ohella sen varmistaminen, että tarjoajilla on riittävästi aiempaa osaamista ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi ja että palvelun tarjoajat ovat riittävällä tavalla perehtyneet alueellisiin olosuhteisiin palvelua toteuttaessaan.

Hankintayksikkö on perustellut referenssejä koskevan alueellisen vaatimuksen asettamista Suomen sosiaali- ja terveysalan toimintaympäristöön ja lainsäädäntöön liittyvillä erityispiirteillä sekä kielellisillä ja kulttuurisilla seikoilla. Hankintayksikön mukaan palvelun toteuttamisen laadun kannalta on tärkeää, että tarjoajalla on aiempaa kokemusta työntekijöiden perehdyttämisestä nimenomaan suomen kieleen, suomalaiseen yhteiskuntaan ja kulttuuriin sekä suomalaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin, jotta hankintayksikkö voi myös käytännössä varmistua tarjoajan kyvystä suoriutua kyseessä olevan hankinnan toteuttamisesta.

Arvioitavana olevan referenssivaatimuksen lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa on ollut useita muitakin hankittavan palvelun sisällölle ja tarjoajan henkilöstölle asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Vaatimukset ovat muun ohella edellyttäneet palveluntuottajan perehtyvän laaja-alaisesti ennen rekrytointiprosessin aloittamista Suomen lainsäädäntöön, suomalaiseen yhteiskuntaan ja sen tarjoamiin palveluihin sekä useiden eri viranomaisten toimintaan ja ohjeistuksiin. Palveluntuottajalle on asetettu velvollisuus toimia rekrytoitavien henkilöiden tukena ja antaa neuvontaa koko sopimuskauden ajan. Hankintayksikkö on edellyttänyt, että palveluntuottaja toimittaa hankintayksikölle kuvauksen rekrytoitavien henkilöiden soveltuvuuden arviointiin sovellettavista menetelmistä sekä kaiken sen opetus- ja infomateriaalin, jonka se on rekrytoitaville toimittanut. Kyseisen materiaalin on tullut olla ajantasaista ja noudattaa voimassa olevia lakeja ja määräyksiä.

Hankintayksikkö on varannut itselleen tilaisuuden haastatella ja valita palveluntuottajan ehdottamista henkilöistä rekrytoitavat työntekijät ja toteuttaa tarvittaessa muita valintamenettelyjä sekä tarkastaa palveluntuottajan prosessia. Lisäksi hankintayksikkö on edellyttänyt, että tarjoajan tulee nimetä rekrytointiprosessista vastaava vastuuhenkilö ja hänelle varahenkilö, rekrytointiprosessista vastaava suomen kielen opettaja ja sote-alan ammattihenkilö, sekä asettanut kyseisille henkilöille vähimmäisvaatimuksia. Vastuuhenkilöltä ja varahenkilöltä on edellytetty aiempaa kokemusta hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytoinnista, suomen kielen opettajalta on edellytetty soveltuvan koulutuksen ohella aiempaa kokemusta lähtömaakoulutuksen toteuttamisesta ja/tai ulkomailta tulleiden henkilöiden kouluttamisesta ja sote-alan ammattihenkilöltä on edellytetty soveltuvan koulutuksen ohella aiempaa kokemusta ulkomailta rekrytointien toteuttamisesta.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Kun otetaan huomioon erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, ei ole kohtuutonta, että Helsingin kaupunki on joutunut itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen, jolla Helsingin kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty, muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Siruto Oy joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Helsingin kaupunki on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Siruto Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 § ja 100 §, Helsingin kaupungille ja Healthcare Staffing Solutions Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen (eri mieltä), Eija Siitari, Vesa-Pekka Nuotio (eri mieltä), Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Jenni Poropudas.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Riitta Mutikainen yhtyi:

”Olen samaa mieltä kuin enemmistö Siruto Oy:n ja Healthcare Staffing Solutions Oy:n markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten tutkimatta jättämisestä.

Hyväksyn Helsingin kaupungin valituksen ja kumoan markkinaoikeuden päätöksen.

Perustelut

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 108 §:n 1 momentin mukaan lain sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluhankintoja koskevan 12 luvun mukaisissa palveluhankinnoissa hankintayksikön on otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- tai sosiaalipalvelujen turvaamiseksi hankintayksikön on otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet ja kuuleminen siten kuin muualla laissa säädetään.

Saman pykälän 3 momentin mukaan pitkäkestoisia hoito- ja asiakassuhteita koskevan sosiaali- ja terveyspalvelun hankinnassa hankintayksikön on määritettävä sopimusten kesto ja muut ehdot siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille.

Hankintamenettelyä koskevasta lainsäädännöstä annetussa hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp, 108 §:n yksityiskohtaiset perustelut) todetaan, että 108 §:n 1 momentilla muistutettaisiin hankintayksikköjä siitä, että vaikka hankintalain säännökset koskevat vain hankintamenettelyä, sitoo hankinnan kohteen määrittelyssä usein hankintayksikköä velvoittava palvelun sisältöä koskeva lainsäädäntö. Säännöksellä on haluttu korostaa sitä, että erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinnassa hankintayksikön tulisi jo esimerkiksi hankinnan suunnitteluvaiheessa huomioida kyseisten palveluiden käyttäjät ja näiden mahdolliset erityistarpeet.

Samassa hallituksen esityksessä todetaan myös, että sosiaalihuollon yleis- ja erityislainsäädännössä säädetään velvoittavasti muun muassa palvelun käyttäjän edun ja hänen tarpeidensa huomioon ottamisesta sekä käyttäjän osallistumisesta ja kuulemisesta palveluprosessissa, joka kattaa palvelutarpeen arvioinnin ja palvelujen suunnittelun, päätöksenteon sekä palvelujen tosiasiallisen järjestämisen eli toteuttamisen. Jos kunta järjestää palvelut hankkimalla ne muilta toimijoilta kilpailuttamalla, olisi sen otettava huomioon edellä mainittu palvelujen sisältöä sekä palveluprosessia koskeva lainsäädäntö, mukaan lukien palvelun käyttäjien oikeuksien toteutuminen. Hallituksen esityksessä todetaan vielä 108 §:n 3 momentin osalta, että säännöksellä kiinnitettäisiin hankintayksikön huomiota nimenomaisesti siihen, että sosiaali- ja terveyspalvelut ovat keskeisesti asiakkaita varten tuotettavia palveluja.

Esillä olevan hankinnan kohteena on palvelu, jossa sosiaali- ja terveysalan työntekijöiden rekrytoimiseen erikoistunut henkilöstöalan yritys kouluttaa ja tuo työntekijöitä Helsingin sosiaali-, terveys- ja pelastustoimialan palvelukseen EU/ETA-alueelta ja/tai EU/ETA-alueen ulkopuolelta. Palveluntuottaja rekrytoi tilaajan sosiaali- ja terveyspalveluihin oppisopimuskoulutettavia lähihoitajia sekä tutkinnon suorittaneita sairaanhoitajia ja terveydenhoitajia, jotka Valviran vaatiessa lisäkouluttautuvat laillistamista varten.

Hankintaa koskevan tarjouspyynnön kohdan ”Soveltuvuusvaatimukset” alakohdassa ”Referenssit” on asetettu vaatimus, jonka mukaan tarjoajalla tulee olla aiempaa kokemusta hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytoinnista EU/ETA-alueelta ja/tai EU/ETA-alueen ulkopuolelta Suomeen. Rekrytointiprosessiin on tullut sisältyä kattava lähtömaakoulutus. Referenssihankkeen on tullut sisältää vähintään 10 hoitohenkilön kertarekrytointi. Lisäksi tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajalla tulee olla vähintään kaksi (2) yllä olevat kriteerit täyttävää referenssiä.

Siruto Oy (aputoiminimi Medisource) on hankintayksikölle 8.1.2024 lähettämässään kysymyksessä esittänyt referenssivaatimuksen osalta, että soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua. Yhtiö on kysymyksessään myös todennut, että sen mielestä muihin EU-maihin toimitetut ryhmät eivät tosiasiallisesti ole vähempiarvoisia referenssejä kuin Suomeen toimitetut ja ettei Suomessa maana/rekrytointikohteena ole mitään sellaista poikkeavaa, mitä ei muissa EU-maissa olisi vastaavien rekrytointiprosessien yhteydessä.

Hankintayksikkö on yhtiölle antamassaan vastauksessa todennut, että referenssivaatimuksella on tarkoitus varmistaa hankinnan tarkoituksen ja päämäärien toteutuminen. Vaikka prosessi osin vastaisikin muiden EU-maiden prosessia, hankintayksikön mukaan hankinnassa nousevat nimenomaisesti esille Suomen erityispiirteet. Hankinnassa keskeisessä asemassa ovat nimenomaisesti suomalaiset käytännöt, kieli, kulttuuri, prosessit ja lainsäädäntö, jotka on tunnettava käytännön tasolla sopimuskauden alusta lähtien. Referenssivaatimusta määriteltäessä on otettu huomioon myös rekrytoitavien henkilöiden sekä sosiaali- ja terveydenhuollon piirissä olevien asiakkaiden haavoittuva asema, mikä asettaa korkeampia vaatimuksia hankinnan kohteelle. Hankintayksikkö on vastauksessaan vielä esittänyt haluavansa varmistua siitä, että palvelu pystytään toteuttamaan laadukkaasti ja sujuvasti siten, että kummankaan edellä mainitun haavoittuvassa asemassa olevan ryhmän turvallisuus tai hyvinvointi ei vaarannu.

Hankintayksikkö on päätöksellään 12.3.2024 sulkenut yhtiön tarjouskilpailusta, koska yhtiö ei ole täyttänyt tarjouspyynnöllä määriteltyä referenssivaatimusta. Yhtiö on hakenut hankintapäätökseen muutosta markkinaoikeudesta ja valituksessaan muun ohella esittänyt, ettei Suomessa olisi maana/rekrytointikohteena mitään sellaista poikkeavaa, mitä ei muissa EU-maissa olisi vastaavien rekrytointiprosessien yhteydessä. Yhtiön mukaan osaava rekrytointitoimija huomioi ja perehtyy kuhunkin kohdemaahan, lainsäädäntöön, työoikeuteen ja muihin työhön ja elämään kussakin maassa liittyviin seikkoihin sekä kotouttamisprosessiin kohdemaan vaatimusten mukaisesti.

Hankintayksikön yhtiölle antaman edellä selostetun vastauksen perusteella tarjouspyynnön referenssejä koskevalla edellytyksellä on pyritty täyttämään hankintayksikölle hankintalain 108 §:ssä asetetut velvoitteet. Hankintayksikkö on siten pyrkinyt varmistamaan, että kysymyksessä olevien palveluiden käyttäjät ja heidän mahdolliset erityistarpeensa otetaan asianmukaisesti huomioon. Kuten yhtiö on sittemmin korkeimmalle hallinto-oikeudelle osoittamassaan, 28.8.2025 päivätyssä kirjelmässään todennut, suomen kieli, lainsäädäntö ja kulttuuri ovat ainutlaatuisia. Näin ollen suomen kielen, lainsäädännön ja kulttuurin tuntemuksella on tullut antaa erityistä merkitystä, kun hankintayksikkö on arvioinut yhtiön tarjousta.

Puheena olevalla tarjoajan soveltuvuutta koskevalla referenssivaatimuksella on ollut tarkoitus varmistaa ennakolta hankinnan tarkoituksen ja päämäärän toteutuminen. Katson myös, että enemmistön perusteluista tarkemmin ilmenevät hankintasopimuksen toteuttamista koskevat vaatimukset eivät turvaa samaa tavoitetta.

Edellä esitetyn perusteella katson, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 108 §:ään perustuva syy asettaa tarjouspyynnössä referenssivaatimus. Koska yhtiöllä ei ole ollut tarjouspyynnössä tarkoitettuja referenssejä ja koska yhtiö on hankintayksikölle toimittamassaan kysymyksessä ilmoittanut, ettei Suomessa maana/rekrytointikohteena ole mitään sellaista poikkeavaa, mitä ei muissa EU-maissa olisi vastaavien rekrytointiprosessien yhteydessä, hankintayksiköllä on ollut tarjouspyynnön mukainen peruste sulkea yhtiö tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön suomalaisia referenssejä koskeva edellytys on saattanut olla omiaan rajoittamaan alan toimijoiden mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun. Kun otan huomioon edellä todetut hankintalain 108 §:ssä hankintayksikölle asetetut velvollisuudet, yhtiön hankintayksikölle toimittaman kysymyksen referenssien merkityksestä sekä sen seikan, ettei asiassa ole väitetty, että yhtiöllä olisi ollut henkilökuntaa, jolla olisi ollut aiempaa muun yhtiön palveluksessa saatua kokemusta hoitohenkilöstön ulkomailta rekrytoinnista EU/ETA-alueelta ja/tai EU/ETA-alueen ulkopuolelta Suomeen, katson, ettei hankintayksikkö ole kuitenkaan menetellyt asiassa hankintalain 3 §:n 1 momentin ja 114 §:n 1 momentin vastaisesti ja ettei hankintapäätöstä ole yhtiön valituksen johdosta tullut kumota.

Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö.”

---

[SV]

Upphandlingsenheten hade begärt anbud för rekrytering av personal utomlands ifrån till Finland i form av tjänsteupphandling enligt bilaga E till upphandlingslagen. Upphandlingen genomfördes som ramavtal. I anbudsbegäran hade ett minimikrav ställts för anbudsgivarnas lämplighet, enligt vilket anbudsgivaren skulle ha i anbudsbegäran närmare beskriven tidigare erfarenhet av att rekrytera vårdpersonal från EU/EES-området och /eller utanför det till Finland. Upphandlingsenheten hade uteslutit fyra anbudsgivare ur anbudstävlingen eftersom anbudsgivarna inte uppfyllde nämnda kvalifikation.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra om det ovan beskrivna regionala referensvillkoret som ställts på anbudsgivarna stred mot principerna om likvärdig och icke-diskriminerande behandling av anbudsgivarna eller proportionalitetsprincipen.

I upphandlingsdokumenten hade förutom referensvillkoret ställts bland annat flera minimikrav gällande den upphandlade tjänstens innehåll och de personer som ansvarar för produktionen av tjänsterna. Enligt dessa förutsattes tjänsteleverantören före rekryteringsprocessen utförligt fördjupa sig i finsk lagstiftning, det finska samhället och dess tjänster samt flera olika myndigheters verksamhet och anvisningar. Av de personer som ansvarade för produktionen av tjänsterna förutsattes bland annat kunskap i finska språket och tidigare erfarenhet av att rekrytera personal utomlands ifrån. Upphandlingsenheten hade ytterligare förbehållit sig rätten att i flera olika skeden övervaka genomförandet av tjänsteleverantörens rekryteringsprocess.

Lagen om offentlig upphandling och koncession 2 § 2 mom., 3 § 1 mom., 107 §, 108 § 2 mom., 109 § 1 mom., 114 § 1 mom.

Omröstning 3–2

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen (skiljaktig), Eija Siitari, Vesa-Pekka Nuotio (skiljaktig), Anne Nenonen och Joni Heliskoski. Föredragande Jenni Poropudas.