Supreme Administrative Court quashes wind power plan approval due to external expert presence violating impartiality rules.

Ympäristölautakunnan ja kaupunginhallituksen tuulivoimaosayleiskaavan valmisteluvaiheen kokouksissa oli ollut asiasta päätettäessä kunnan hallintosäännön vastaisesti läsnä ulkopuolisia asiantuntijoita.

Hallinnollisen päätöksenteon lainalaisuus turvataan perustuslaissa. Viranomaisen toimien on hallintolain 6 §:n mukaan oltava puolueettomia, mikä edellyttää viranomaisen toiminnan riippumattomuutta asianosaisista, intressitahoista ja ulkopuolisista. Puolueettomuusvaatimus ilmentää viranomaisen velvollisuutta noudattaa objektiivisuutta. Kuntalakiin sisältyvän valtuutussäännön nojalla annettu, oikeudellisesti sitovana kunnallisena sääntönä noudatettava hallintosääntö konkretisoi perustuslain ja hallintolain asettamia velvollisuuksia.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että tuulivoimayleiskaavahankkeissa on lähtökohtaisesti kyse yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti merkittävistä päätöksistä, mikä korostaa sitä, että myös päätöksentekoon liittyvän menettelyn on oltava säännösten soveltamisen kannalta kaikilta osin moitteetonta. Kaupunginvaltuuston päätös tuulivoimayleiskaavan hyväksymisestä oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumottiin.

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.12.2024 nro 2545/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvan ja tutkii asian siltä osin kuin valitus koskee asiantuntijoiden läsnäoloa ympäristölautakunnan ja kaupunginhallituksen kokouksissa.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Ikaalisten kaupunginvaltuuston päätökset.

Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.

Asian tausta

(1)

Ikaalisten kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 30.10.2023 § 85 hyväksynyt Tevaniemen tuulivoimaosayleiskaavan.

(2)

Hallinto-oikeus

on hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen. Päätöksensä perusteluissa hallinto-oikeus on katsonut, että kaupunginvaltuuston päätöstä ei ole syytä kumota yksinomaan sillä perusteella, että ympäristölautakunta ja kaupunginhallitus eivät ole tehneet erillistä päätöstä asiantuntijoiden läsnäolo-oikeudesta kokouksessa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Pihlava, Maria Jokinen, joka on myös esitellyt asian, ja Maria Kuusinen.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3)

Muutoksenhakijat

ovat pyytäneet valituslupaa ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Ikaalisten kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

(4)

Ikaalisten kaupunginhallitus

on vaatinut, että valitus hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(5) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko Ikaalisten kaupunginvaltuuston päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että ympäristölautakunnan ja kaupunginhallituksen kokouksissa on päätöksenteon aikana ollut läsnä asiantuntijoita.

(6) Muutoksenhakijoiden mukaan päätöksenteossa on toistunut menettelyvirhe, kun ympäristölautakunnan ja kaupunginhallituksen kokouksissa on ollut päätöksenteon aikaan läsnä ulkopuolisia asiantuntijoita. Toinen henkilö on ollut hankkeen edunsaajan Z Oy:n palkkaama konsultti.

(7) Kaupunginhallitus on katsonut olevan riidatonta, että ohjeistuksen mukaisesti asiantuntijoiden olisi tullut poistua lautakunnan ja kaupunginhallituksen kokouksista päätöksenteon ajaksi. Kaupunginhallituksen mukaan kaupunginvaltuuston päätöstä ei kuitenkaan tule kumota yksin sillä perusteella, ettei läsnäolo-oikeudesta ole tehty varsinaisia päätöksiä, sillä henkilöiden läsnäolo on ollut tosiasiallisesti kaikkien hyväksymää.

Sovellettavat oikeusohjeet

(8) Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

(9) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(10) Kuntalain 90 §:n 2 kohdan mukaan hallintosäännössä annetaan tarpeelliset määräykset muun ohella seuraavista päätöksenteko- ja hallintomenettelyyn liittyvistä asioista:

f) kunnanhallituksen edustajan ja kunnanjohtajan tai pormestarin läsnäolosta ja puheoikeudesta muiden toimielinten kokouksissa;

g) muiden kuin jäsenten läsnäolosta ja puheoikeudesta toimielinten kokouksissa;

(11) Kuntalain 101 §:n 3 momentin mukaan muun toimielimen kuin valtuuston kokoukset ovat julkisia vain, jos toimielin niin päättää eikä kokouksessa käsitellä asiaa tai asiakirjaa, joka on lailla säädetty salassa pidettäväksi.

(12) Asiassa sovellettavien, tältä osin saman sisältöisten Ikaalisten kaupungin 14.2.2022 hyväksytyn hallintosäännön 175 §:n mukaan ja 12.6.2023 hyväksytyn hallintosäännön 128 §:n mukaan toimielimen jäsenten ja esittelijän lisäksi toimielimen kokouksessa on läsnäolo- ja puheoikeus

- valtuuston puheenjohtajalla ja varapuheenjohtajalla kaupunginhallituksen kokouksessa kuntalain 18.2 §:n mukaan sekä

- kaupunginhallituksen puheenjohtajalla ja kaupunginjohtajalla muiden toimielinten kokouksessa, ei kuitenkaan tarkastuslautakunnan eikä valtuuston tilapäisen valiokunnan kokouksessa eikä vaalilaissa säädettyjen vaalitoimielinten kokouksissa.

Toimielin päättää muiden henkilöiden läsnäolo- ja puheoikeudesta.

Toimielin voi päättää asiantuntijan kuulemisesta yksittäisessä asiassa. Asiantuntija voi olla läsnä kokouksessa asiasta käytävän keskustelun päättymiseen asti.

Kuntalain 90 §:n esitöitä

(13) Hallituksen esityksessä kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 268/2014 vp) todetaan lain 90 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

Tosiseikat

(14) Ikaalisten kaupungin ympäristölautakunta on kokouksessaan 26.4.2022 (§ 23) päättänyt asettaa Tevaniemen tuulivoimayleiskaavan valmisteluaineiston nähtäville ja pyytää siitä tarvittavat lausunnot viranomaisilta. Kokouksen pöytäkirjaan on merkitty läsnä oleviksi johtavat konsultit B X Oy:stä ja C Y Oy:stä. Pöytäkirjan merkintöjen mukaan C on poistunut kokouksesta asian käsittelyn jälkeen klo 17.19. B:n on merkitty poistuneen kokouksen seuraavan asian (§ 24) käsittelyn jälkeen klo 17.40.

(15) Ympäristölautakunta on kokouksessaan 19.9.2023 (§ 36) päättänyt esittää kaupunginhallitukselle ja edelleen kaupunginvaltuustolle Tevaniemen tuulivoimaosayleiskaavan kaavaehdotuksen hyväksymistä. Kokouksen pöytäkirjaan on merkitty läsnä oleviksi C ja B. Pöytäkirjan merkinnän mukaan asiaa on käsitelty ja päätös tehty klo 15.33 — 15.37 välisenä aikana. C:n on merkitty poistuneen kokouksesta klo 15.32 ja B:n klo 17.48.

(16) Kaupunginhallitus on kokouksessaan 2.10.2023 (§ 151) päättänyt esittää kaupunginvaltuustolle Tevaniemen tuulivoimaosayleiskaavan kaavaehdotuksen hyväksymistä. Kokouksen pöytäkirjaan on merkitty läsnä oleviksi Teams-yhteydellä asiantuntijat B ja C. Pöytäkirjan merkinnän mukaan asiaa on käsitelty ja päätös tehty klo 17.35 — 17.46 välisenä aikana. C:n on merkitty poistuneen kokouksesta klo 17.46 ja B:n klo 17.56.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(17) Hallinnollisen päätöksenteon lainalaisuus turvataan perustuslaissa. Viranomaisen toimien on hallintolain 6 §:n mukaan oltava puolueettomia, mikä edellyttää viranomaisen toiminnan riippumattomuutta asianosaisista, intressitahoista ja ulkopuolisista. Puolueettomuusvaatimus ilmentää viranomaisen velvollisuutta noudattaa objektiivisuutta. Kuntalakiin sisältyvän valtuutussäännöksen nojalla annettu, oikeudellisesti sitovana kunnallisena sääntönä noudatettava hallintosääntö konkretisoi perustuslaissa ja hallintolaissa säädettyjä velvollisuuksia.

(18) Ikaalisten hallintosäännön mukaan toimielin päättää muiden kuin toimielimen jäsenten ja hallintosäännössä erikseen mainittujen henkilöiden läsnäolo- ja puheoikeudesta kokouksissaan. Hallintosääntö sisältää erillisen määräyksen, jonka mukaan asiantuntija voi olla läsnä toimielimen kokouksessa asiasta käytävän keskustelun päättymiseen asti. Toimielin voi siten tehdä päätöksen asiantuntijan kuulemisesta ja tämän läsnäolo-oikeudesta kokouksessa, mutta asiantuntijan on poistuttava kokouksesta ennen päätöksentekoa. Ikaalisten hallintosääntöä ei voida tulkita siten, että toimielin voisi päättää antaa ulkopuolisen asiantuntijan olevan läsnä toimielimen päätöksenteon aikana.

(19) B on ollut asiantuntijana läsnä päätöksenteon hetkellä ympäristölautakunnan kokouksissa 26.4.2022 ja 19.9.2023 sekä kaupunginhallituksen kokouksessa 2.10.2023. Myös C on ollut asiantuntijana läsnä päätöksenteon hetkellä ainakin kaupunginhallituksen kokouksessa 2.10.2023. Kokouksia ei ole päätetty pitää julkisina. Lähtökohta on, että suljetun kokouksen keskustelut on tarkoitettu luottamuksellisiksi.

(20) Kuntalain edellä selostettujen esitöiden perusteella voidaan päätellä, että kokouksessa läsnä olevilla asiantuntijoilla on tarkoitettu lähinnä kunnan organisaatioon kuuluvia asiantuntijoita. Nyt on kysymys ulkopuolisista asiantuntijoista, joista toinen on toiminut tuulivoimahankkeen johtavana konsulttina hankkeesta vastaavan tuulivoimayhtiön toimeksiannosta.

(21) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tuulivoimayleiskaavahankkeissa on lähtökohtaisesti kyse yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti merkittävistä päätöksistä, mikä korostaa sitä, että myös päätöksentekoon liittyvän menettelyn on oltava säännösten soveltamisen kannalta kaikilta osin moitteetonta. Vaikka asiantuntijoiden ei ole väitettykään osallistuneen päätöksentekoon, jo pelkkä läsnäolo päätöstä tehtäessä on ollut vastoin Ikaalisten kaupungin hallintosääntöä. Asiassa merkittävää intressitahoa edustavan asiantuntijan läsnäolo päätöksentekohetkellä voi myös välillisesti vaikuttaa päätöksentekijöihin heidän harkitessaan kantaansa asiaan. Se, että asiantuntija on osallistunut myös seuraavan asian käsittelyyn samassa kokouksessa, ei ole hyväksyttävä peruste sallia läsnäoloa päätöksenteon aikana vastoin hallintosäännön määräystä.

(22) Ympäristölautakunnan ja kaupunginhallituksen kaavan valmisteluvaiheen kokouksissa on edellä selostetulla tavalla ollut päätöksentekohetkellä sovellettavana olleen kunnan hallintosäännön vastaisesti asiasta päätettäessä läsnä kunnan organisaation ulkopuolisia asiantuntijoita. Kaupunginvaltuuston päätös tuulivoimayleiskaavan hyväksymisestä on siten kuntalain 135 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on tämän vuoksi kumottava.

Valituslupahakemuksen hylkääminen muilta osin

(23) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(24) Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Anne Nenonen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Anna Soininen.

---

[SV]

Under de möten miljönämnden och stadsstyrelsen hade hållit i beredningsskedet av en delgeneralplan för vindkraft hade i strid med kommunens förvaltningsstadga utomstående sakkunniga varit värvarande.

Förvaltningens lagbundenhet tryggas i grundlagen. Myndigheterna ska enligt 6 § i förvaltningslagen vara opartiska vilket förutsätter att myndighetsverksamheten är oberoende i förhållande till parter, intressegrupper och utomstående. Kravet på opartiskhet är ett uttryck för myndigheternas skyldighet att handla objektivt. Förvaltningsstadgan utfärdas med stöd av ett bemyndigande i kommunallagen och konkretiserar som en rättsligt bindande kommunal regel de skyldigheter som bestäms i grundlagen och förvaltningslagen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att generalplaner som gäller vindkraft i princip innebär samhälleligt och ekonomiskt betydande beslut, vilket framhäver det att även de förfaranden som sammanhänger med beslutsfattandet måste vara till alla delar oklanderliga avseende hur bestämmelserna tillämpas. Stadsfullmäktiges beslut att godkänna vindkraftsgeneralplanen hade tillkommit i felaktig ordning. Förvaltningsdomstolens och stadsfullmäktiges beslut upphävdes.

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Anne Nenonen och Jaakko Autio. Föredragande Anna Soininen.