Supreme Administrative Court allows variance for sauna despite regional plan zoning rules lacking direct legal effect on individual projects.

Hallinto-oikeus oli kumonnut saunarakennukselle ja kokoustilalle myönnetyn poikkeamisen ranta-alueen suunnittelutarpeesta sillä perusteella, että maakuntakaavan loma-asutuksen mitoitusta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan kyseisen lammen rannalle ei ollut laskennallisesti osoitettavissa rantarakennuspaikkaa ja poikkeamisen myöntäminen aiheuttaisi siten haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että maakuntakaavaa ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa maankäytön suunnittelujärjestelmässä tarkoitettu sitovasti ohjaamaan yksittäisiä rakennushankkeita. Hallinto-oikeuden perusteluissa tarkoitettu loma-asutuksen mitoitusta koskeva maakuntakaavan suunnittelumääräys ei myöskään ollut sellainen suojelumääräys tai rakentamisrajoitus, jolla olisi ollut välittömiä oikeusvaikutuksia arvioitaessa poikkeamisen edellytyksiä yksittäisen rakennushankkeen osalta. Näin ollen hallinto-oikeus ei ollut voinut kumota poikkeamispäätöstä yksinomaan maakuntakaavan suunnittelumääräykseen liittyvällä perusteella.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 25 § 4 momentti, 29 §, 30 §, 32 § 1 momentti, 72 §, 171 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus, 7.3.2023, H462/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Sauvon kunnanhallituksen päätöksen 3.5.2021 § 83 ja hylännyt poikkeamishakemuksen. Asia palautetaan tältä osin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1)

Sauvon kunnanhallitus

on päätöksellään 3.5.2021 § 83 myöntänyt A Oy:lle luvan poiketa ranta-alueen suunnittelutarpeesta saunarakennuksen ja kokoustilan rakentamiseksi yleiseen virkistyskäyttöön Sauvon kunnassa sijaitsevalle kiinteistölle X.

(2)

Hallinto-oikeus

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut B:n kuolinpesän osakkaiden valituksesta kunnanhallituksen päätöksen ja hylännyt yhtiön poikkeamishakemuksen.

Asian ovat hallinto-oikeudessa ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Veronica Storträsk ja Tuomas Paulin, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4)

A Oy

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Sauvon kunnanhallituksen päätöksen ja poikkeaminen myönnetään.

(5) Hallinto-oikeus on virheellisesti tukeutunut päätöksessään maakuntakaavan kaavaselostukseen ja syrjäyttänyt sekä maakuntakaavan kaavakartan että kaavamerkinnät ja -määräykset. Hallinto-oikeus siteeraa päätöksessään maakuntakaavan kaavaselostuksen kohtaa, joka koskee loma-asutuksen mitoitusluokkaa 6. Kaavakartan sekä kaavamerkintöjen ja -määräysten mukaan kysymyksessä oleva rakennuspaikka kuuluu loma-asutuksen mitoitusluokkaan 3.

(6) Varsinais-Suomessa rantarakentamisessa käytetään emätilan määräytymisperusteena poikkileikkausajankohtaa 19.9.1969. Alueella emätilana on 13.1.1968 rekisteröity kiinteistö Y, josta oli muodostettuna poikkeamisluvan hakuhetkellä kahdeksan nykyisin voimassa olevaa kiinteistöä. Näistä ainoastaan muutoksenhakijan omistamalla X:n kiinteistöllä on vesistöksi laskettavaa rantaviivaa.

(7) X:n kiinteistön alueella on muunnetusta rantaviivasta laskettua niin sanottua mitoitusrantaviivaa noin 410 metriä. Mitoitusrantaviivan perusteella X:n kiinteistön alueella on rantarakennusoikeutta kaksi loma-asuntoyksikköä. Haetun poikkeamisluvan myöntämiselle ei ole estettä rantarakentamisen määrää ohjaavan mitoituslaskelmankaan perusteella.

(8) Suunniteltu rakennushanke ei aiheuta haittaa mahdolliselle tulevalle kaavoitukselle, ei vaikeuta luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista, ei vaikeuta rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista eikä johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen.

(9)

Sauvon kunnanhallitus

on antanut lausunnon.

(10)

B:n kuolinpesän osakkaat

ovat antaneet lausuman.

(11)

Muutoksenhakija

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(12) Sauvon kunnanhallitus on myöntänyt A Oy:lle luvan poiketa ranta-alueen suunnittelutarpeesta kiinteistöllä X.

(13) Asiassa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut kumota kunnanhallituksen päätöksen yksinomaan sillä esittämällään perusteella, että kiinteistölle ei ole maakuntakaavan mitoitusperiaatteet huomioon ottaen osoitettavissa ranta-alueen rakennuspaikkaa.

Sovellettavat oikeusohjeet

(14) Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

(15) Maankäyttö- ja rakennuslain 29 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan maakuntakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

(16) Maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan maakuntakaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa (

maakuntakaavamääräykset

). Jos jotakin aluetta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, maakuntakaavassa voidaan pykälän 2 momentin mukaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (

suojelumääräykset

).

(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista.

(18) Maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavassa virkistys- tai suojelualueeksi osoitetulla alueella, Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen tarkoituksiin osoitetulla alueella ja liikenteen tai teknisen huollon verkostoja tai alueita varten osoitetulla alueella on voimassa rakentamista koskeva rajoitus. Rakentamisrajoituksen aluetta voidaan kaavassa erityisellä määräyksellä laajentaa tai supistaa. Pykälän 2 momentin mukaan alueella, jolla rakentamisrajoitus on voimassa, ei lupaa rakennuksen rakentamiseen saa myöntää siten, että vaikeutetaan maakuntakaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos maakuntakaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalla huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (

ehdollinen rakentamisrajoitus

).

(19) Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

(20) Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen mainitussa laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Pykälän 2 momentin mukaan poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Rakennushanke ja alueen kaavatilanne

(21) A Oy on hakenut poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa säädetystä ranta-alueen suunnittelutarpeesta saunan ja kokoustilana käytettävän mökin rakentamiseksi yhtiön omistamalle kiinteistölle X. Kiinteistöllä on kaksi soranoton seurauksena syntynyttä lampea, kooltaan 0,424 ja 1,591 hehtaaria. Kiinteistöllä on ennestään yksi rantasauna suuremman lammen rannalla.

(22) Kiinteistö sijaitsee alueella, jolla ei ole voimassa asemakaavaa eikä yleiskaavaa. Alue sijoittuu Turun seudun kehyskuntien maakuntakaavassa osoitetulle M-alueelle.

(23) Maakuntakaavassa on annettu suunnittelumääräys loma-asutuksen mitoituksesta. Maakuntakaavan kaavakartassa on osoitettu loma-asutuksen mitoitusta osoittavat osa-alueet vaaleansinisellä rajauksella ja numerolla. Maakuntakaavan loma-asutuksen mitoitusta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan kullekin osa-alueelle voidaan osoittaa vyöhyketunnuksen yhteydessä osoitettu määrä rakennuspaikkoja rantakilometriä kohden. Rakentamattomaksi jäävän rannan määrä ei saa alittaa aluetunnuksen yhteydessä osoitettua prosenttiosuutta kokonaisrantaviivasta. Suunnittelumääräyksen mukaan lopullinen rakennuspaikkojen lukumäärä määräytyy yksityiskohtaisemmassa kaavassa rannan laatuun ja rakennettavuuteen liittyvien ominaisuuksien perusteella. Aluetunnuksen 3 osalta rakennuspaikkojen määrä on 3-5 lay/km, vapaata rantaa 50 %. Aluetunnuksen 6 osalta rakennuspaikkojen määrä on 0-3 lay/km, vapaata rantaa 60 %.

(24) Karttatarkastelun perusteella kysymyksessä oleva X:n kiinteistö sijaitsee alueella, joka on osoitettu maakuntakaavan kaavakartalla loma-asutuksen mitoituksen aluetunnuksella 3.

(25) Maakuntakaavan kaavaselostuksessa on todettu loma-asutuksen mitoituksen osalta, että seutukaavan mitoitusjärjestelmä siirretään maakuntakaavaan. Suunnittelumääräyksiin on tehty joitakin muutoksia ja tarkennuksia. Mitoituksen lähtökohtana ovat osa-aluekohtaiset mitoitusluvut, joiden lähtökohtana ovat vuonna 1986 vahvistetun vaiheseutukaavan kirjaukset. Vaiheseutukaavan kirjausten mukaan mitoitusluokkaan 6 kuuluvat kaikki Varsinais-Suomen alueen jokien ja pienten järvien sekä lampien rannat ja alle hehtaarin kokoisia lampia ei tule laskea mukaan mitoitukseen. Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että loma-asumisen mitoitusluokat on osoitettu kaavakartalla osa-aluerajauksin, joiden sisällä on kyseisen mitoitusluokan numero ympyröitynä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(26) Maakuntakaavaa ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa maankäytön suunnittelujärjestelmässä tarkoitettu sitovasti ohjaamaan yksittäisiä rakennushankkeita. Hallinto-oikeuden perusteluissa tarkoitettu loma-asutuksen mitoitusta koskeva maakuntakaavan suunnittelumääräys ei myöskään ole sellainen maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n 2 momentissa tarkoitettu suojelumääräys tai 33 §:ssä tarkoitettu ehdollinen rakentamisrajoitus, jolla olisi välittömiä oikeusvaikutuksia arvioitaessa poikkeamisen edellytyksiä yksittäisen rakennushankkeen osalta. Näin ollen hallinto-oikeus ei ole voinut kumota poikkeamispäätöstä yksinomaan sillä esittämällään perusteella, että kiinteistölle ei maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan ole osoitettavissa rantarakennuspaikkaa ja että poikkeamisen myöntäminen aiheuttaisi tästä syystä haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

(27) Maakuntakaava esitetään kartalla. Tämän johdosta korkein hallinto-oikeus myös selvyyden vuoksi toteaa, että toisin kuin hallinto-oikeuden perusteluissa on esitetty, kaavakartan mukaan rakennuspaikka ei sijaitse maakuntakaavan loma-asutuksen mitoituksen osa-alueella 6 vaan osa-alueella 3.

(28) Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle muista valitusperusteista lausumiseksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

---

[SV]

Ett undantag från behovet av planering på strandområden som hade beviljats för en bastu och en möteslokal. Förvaltningsdomstolen upphävde undantaget på den grunden att det enligt landskapsplanens bestämmelse om dimensionering av fritidsbebyggelse inte var möjligt anvisa en byggplats på stranden vid ifrågavarande damm och beviljandet av undantag därmed skulle medföra olägenheter med tanke på planläggningen och annan reglering av områdesanvändningen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att landskapsplanen inte i planeringssystemet för markanvändningen enligt markanvändnings- och bygglagen är avsedd att på ett bindande sätt styra enskilda byggprojekt. Den planeringsbestämmelse i landskapslagen om dimensionering av fritidsbebyggelse som avsågs i förvaltningsdomstolens beslutsskäl är inte en sådan skyddsbestämmelse eller byggbegränsning som har direkt rättsverkan när förutsättningarna för undantag för ett enskilt byggprojekt bedöms. Följaktligen kunde förvaltningsdomstolen inte upphäva undantagsbeslutet endast med hänvisning till planeringsbestämmelsen i landskapsplanen.

Markanvändnings- och bygglagen 25 § 4 mom., 29 §, 30 §, 32 § 1 mom., 72 §, 171 §

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio och Joni Heliskoski. Föredragande Liisa Selvenius-Hurme.