Supreme Administrative Court allows appeal against zoning change near ammonia plant due to lack of national impact and environmental oversight grounds.

Asemakaavamuutoksessa ammoniakkia jäähdytykseen käyttävän mehutehtaan läheisyydessä olevan yhden tontin käyttötarkoitus muutettiin toimistorakennuksesta osittain asuinkäyttöön.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko ELY-keskuksella oikeus valittaa asemakaavamuutoksesta. Asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ollut asemakaavan sisältö ja kaava-alueen sijainti huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettu vaikutuksiltaan valtakunnallinen tai merkittävä maakunnallinen asia. ELY-keskuksen valitusoikeuden perusteeksi ei ilmennyt myöskään tapauskohtaista ympäristönsuojelulain mukaista yleisen edun valvontaan liittyvää perustetta, kun otettiin huomioon laitoksen onnettomuusvaarasta saatu selvitys, Turvallisuus- ja kemikaaliviraston asiassa kemikaalien turvallisuudesta vastaavana valvontaviranomaisena antama lausunto ja laitoksen sijainti jo nykyisellään asutuksen läheisyydessä. ELY-keskuksella ei ollut asiassa valitusoikeutta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 18 § 2 momentti ja 191 § 1 momentti

Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 3 § 1 momentti

Ympäristönsuojelulaki 21 § 2 momentti

Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta 115 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 10.10.2022 nro H5577/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Hallinto-oikeuden ei ole tullut tutkia Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitusta. Kaupunginvaltuuston päätös jää siis kokonaisuudessaan voimaan.

Asian tausta

(1)

Helsingin kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 6.10.2021 (§ 287) hyväksynyt 29. kaupunginosan (Haaga, Lassila) korttelin 29174 tonttien 7 ja 8, korttelin 29186 tontin 2 sekä katu- ja puistoalueiden asemakaavan muutoksen 8.6.2021 päivätyn piirustuksen nro 12670 mukaisena.

(2)

Hallinto-oikeus

on Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jatkossa

ELY-keskus

) valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen korttelia 29174 koskevalta osin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään ELY-keskuksen valitusoikeuden osalta muun ohella seuraavasti:

(4) Päätöksen mukaan kortteliin osoitteeseen Sentnerinkuja 2 osoitettu asuinrakentaminen sijoittuisi Valion Pitäjänmäen tehtaan Seveso-laitoksen konsultointivyöhykkeelle, lähimmillään noin 390 metrin etäisyydelle laitoksesta. Laitoksen jäähdytykseen käyttämän ammoniakin aiheuttamia riskejä ja onnettomuuksien seurausvaikutuksia on selvitetty kaavoituksen yhteydessä.

(5) Ammoniakkiriskien päivitetystä selvityksestä (

Gaia Consulting Oy 1.12.2020)

ilmenee, että todennäköisin onnettomuus laitoksessa aiheutuisi venttiilirikosta tai pienestä putkirikosta, jotka raportissa on esitetty skenaariokoodilla S3. Koodeilla S1 ja S2 esitetyt suuremmat vuodot ovat epätodennäköisempiä, mutta niitä ei ole kuitenkaan voitu sulkea pois. Skenaarion S1 mukaiseksi maankäyttöä rajaavaksi kynnysetäisyydeksi kerrostaloalueelle on arvioitu vähintään 570 metriä. Tämän skenaarion mukaisesti osoitteeseen Sentnerinkuja 2 ei voida sijoittaa haavoittuvia toimintoja, kuten uutta kerrostaloasutusta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Petteri Leppikorpi ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7)

Helsingin kaupunki

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. ELY-keskuksen valitus olisi tullut jättää tutkimatta.

Valituksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(8) ELY-keskuksella ei ole asiassa valitusoikeutta maankäyttö- ja rakennuslain eikä ympäristönsuojelulain mukaisen valvontatehtävän perusteella. Asemakaavan hyväksymispäätös ei ole vaikutuksiltaan valtakunnallinen tai merkittävä maakunnallinen asia. Asemakaavan muutoksessa ei ole kysymys ympäristönsuojelulain soveltamisalaan kuuluvasta teollisesta tai muusta toiminnasta, vaan alueen käyttötarkoituksen osittaisesta muuttamisesta asumiseen. Valitusoikeutta ei ole myöskään sillä perusteella, että asemakaavassa osoitettu asumistarkoitus rajoittaisi alueella lainvoimaisen luvan perusteella harjoitettua tuotantolaitoksen nykyistä toimintaa tai sen vähäistä muuttamista. Asiassa ei ole sellaista sen laadusta tai muusta erityispiirteestä johtuvaa tapauskohtaista perustetta, jonka johdosta valitusoikeus olisi ELY-keskuksen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi tarpeen.

(9) ELY-keskuksella ei ole toimivaltaa valvoa vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden turvallisuudesta annetun lain noudattamista, eikä valitusoikeus voi perustua myöskään mainitulla lailla täytäntöön pantuun Seveso III direktiiviin. Tukesin antaman lisälausunnon mukaan Valion Pitäjänmäen laitos ei ole Seveso III -direktiivin mukainen suuronnettomuusvaarallinen laitos. Asemakaavamuutoksessa on otettu riittävästi huomioon Valion tuotantolaitoksesta aiheutuva onnettomuusvaara, ja asemakaava täyttää terveellistä ja turvallista elinympäristöä koskevan sisältövaatimuksen. Tukesin näkemyksen mukaan asemakaavamuutoksen alueella ei ole sellaista terveysvaaraa, joka kemikaaliturvallisuuden kannalta estäisi kaavamuutoksen.

(10)

Uudenmaan ELY-keskus

on antanut lausuman, jossa se on viitannut hallinto-oikeuden päätökseen ja aiemmin esittämäänsä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

(11) ELY-keskuksen valitusoikeus asiassa perustuu maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyyn toimivaltaan valvoa, että kaavoituksessa otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset asiat. Lisäksi ELY-keskuksen tehtävä on valvoa yleistä etua ympäristöasioissa. Terveellistä ja turvallista elinympäristöä koskevan valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen mukaan haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on joko jätettävä riittävän suuri etäisyys tai riskit hallittava muulla tavoin. Suuronnettomuusvaaraa aiheuttavat laitokset on sijoitettava riittävän etäälle asuinalueista.

(12)

Muutoksenhakija

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa on kyse Valion laitoksesta aiheutuvasta terveysriskistä asemakaavassa osittain asuinkäyttöön osoitetussa korttelissa. Helsingin hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään ELY-keskuksen valituksesta kumonnut Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksen siltä osin kuin ammoniakkia jäädytykseen käyttävän tehtaan läheisyydessä yhden tontin käyttötarkoitus on muutettu toimistorakennuksesta osittain asuinkäyttöön. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Helsingin kaupungin valituksesta ratkaistava, onko ELY-keskuksella ollut oikeus valittaa asemakaavamuutoksesta.

Sovellettavat oikeusohjeet

(14) ELY-keskusten valvontatehtävää ja valitusoikeutta on rajoitettu maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella 230/2017, joka on tullut voimaan 1.5.2017.

(15) Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on maankäyttö- ja rakennuslain muutetun 18 §:n 2 momentin mukaan valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on huolehdittava sille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

(16) Valitusoikeus kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on maankäyttö- ja rakennuslain muutetun 191 §:n 1 momentin mukaan muun ohella viranomaisella sen toimialaan kuuluvissa asioissa.

(17) Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella ELY-keskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä tehtäviä ympäristönsuojelua, alueiden käyttöä, rakentamisen ohjausta, kulttuuriympäristön hoitoa, luonnon monimuotoisuuden suojelua ja kestävää käyttöä sekä vesivarojen käyttöä ja hoitoa koskevilla toimialoilla. Mainitun pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ELY-keskusten tehtävänä on lisäksi valvoa yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa.

(18) Ympäristönsuojelulain 21 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ohjaa ja edistää mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitettujen tehtävien hoitamista alueellaan, valvoo näiden säännösten noudattamista sekä käyttää osaltaan ympäristönsuojelun yleisen edun puhevaltaa mainitun lain mukaisessa päätöksenteossa siten kuin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetussa laissa ja sen nojalla säädetään.

(19) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/18/EU, annettu 4 päivänä heinäkuuta 2012, vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta sekä neuvoston direktiivin 96/82/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta (jatkossa

Seveso III -direktiivi)

, koskee suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavia laitoksia. Seveso III -direktiivi on Suomessa pantu pääosin täytäntöön vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetulla lailla.

(20) Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 115 §:n mukaan lain noudattamista valvoo Turvallisuus- ja kemikaalivirasto.

(21) Mainitun lain 128 a §:n 1 momentin mukaan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston tehtäviin kuuluu ilmoittaa Euroopan komissiolle Suomen alueella olevista tuotantolaitoksista, jotka voivat aiheuttaa suuronnettomuusvaaraa. Säännöksellä on sitä koskevan hallituksen esityksen (HE 275/2014 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pantu täytäntöön Seveso III -direktiivin mukaisesti Suomen alueella olevien ns. Seveso-kohteiden ilmoittaminen Euroopan komission ylläpitämään tietokantaan.

Asiassa saatu selvitys

(22) Asemakaavan muutoksella on korttelin 29174 tontti 8 osoitettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (AL) ja tontti 7 autopaikkojen korttelialueeksi (LPA). Kaavamääräysten mukaan AL-korttelialueella rakennuksessa saa olla enintään 120 asuntoa. AL-korttelialueella rakennus on varustettava automaattisella savuun ja ammoniakkiin reagoivalla ilmanvaihdon pysäytysjärjestelmällä.

(23) Asemakaavassa osittain asuinkäyttöön muutettavaksi osoitettu kerrostalo sijaitsee lähimmillään noin 390 metrin etäisyydellä Valion Pitäjänmäen mehutehtaan laitoksesta. Kaavaselostuksen mukaan mehutehdas käyttää jäähdytykseen kylmäaineenaan ammoniakkia, jonka määrä laitoksella on noin 13 tonnia. Ammoniakkia varastoidaan laitoksella sisätiloissa. Lauhdutukseen käytettäviä putkistoja kulkee rakennuksen katolla. Ammoniakkia voi päästä ulkoilmaan myös sisätiloista hätätuuletuksen tai varoventtiilien kautta.

(24) Kaavaselostuksen mukaan kaavaratkaisu ei tuo uusia asukkaita nykyistä asutusta lähemmäksi Valion laitosta. Asukasmäärän lisäys on noin 130. Kaavaratkaisu ei käytetyllä mitoitusskenaariolla edellytä laitoksella tehtäviä riskien hallinnan lisätoimia. Asemakaava-aineistoon sisältyy edellä kohdassa 5 mainittu Gaia Consulting Oy:n tekemä selvitys, jossa on arvioitu Valion laitoksen onnettomuusvaaran todennäköisyyttä ja mahdollisia vaikutuksia lähialueen maankäytölle.

(25) Tukes on asemakaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa 12.4.2021 todennut, että sen näkemyksen mukaan kaavamuutoksille ei ole estettä käytössä olevien selvitysten ja nykytilanteen perusteella. Tukesin Helsingin kaupungille 3.11.2022 antaman täydentävän lausunnon mukaan Valion Pitäjänmäen laitos ei ole Seveso III -direktiivin mukainen suuronnettomuusvaarallinen laitos. Tukesin näkemyksen mukaan kaavamuutoksen alueella ei ole sellaista terveysvaaraa, joka estäisi muutoksen kemikaaliturvallisuuslainsäädännön näkökulmasta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(26) Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden tapaan, ettei asemakaavan hyväksymistä koskevassa päätöksessä ole kyse maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetusta ELY-keskuksen valvontatehtävien piiriin kuuluvasta vaikutuksiltaan valtakunnallisesta tai merkittävästä maakunnallisesta asiasta. Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko ELY-keskuksella valitusoikeus sille ympäristönsuojelulain perusteella kuuluvan ympäristönsuojelun yleisen edun valvontavastuun perusteella.

(27) Asia koskee pienimuotoista asemakaavamuutosta, jossa ammoniakkia käyttävän laitoksen läheisyydessä muutetaan nykyisin liike- ja toimistokäytössä oleva korttelialue osittain asumiskäyttöön. Laitoksesta aiheutuva onnettomuusvaara on asemakaavassa otettu huomioon rakennuksen ilmanvaihtoa koskevalla kaavamääräyksellä. Asemakaavamuutoksella ei ole vaikutusta mainitun laitoksen toimintaan.

(28) Asemakaavamuutosta hyväksyttäessä on ollut käytössä selvitys laitoksen aiheuttamasta onnettomuusvaarasta. Kemikaaliturvallisuuslainsäädännön valvonnasta vastaavan viranomaisen Tukesin mukaan asemakaavamuutokselle ei ole laitoksesta aiheutuvan onnettomuusvaaran perusteella estettä. Kyseinen laitos ei saadun selvityksen perusteella ole myöskään Seveso III -direktiivin mukainen suuronnettomuusvaarallinen laitos.

(29) Kun otetaan huomioon laitoksen onnettomuusvaarasta saatu selvitys, Tukesin valvontaviranomaisena asiassa antama lausunto ja laitoksen sijainti jo nykyisellään asutuksen läheisyydessä, korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin hallinto-oikeus, ettei asiassa tähän nähden ole ilmennyt sellaista tapauskohtaista perustetta, jonka johdosta ELY-keskuksen valitusoikeuden olisi katsottava olevan tarpeen sen valvottavana olevan ympäristönsuojelun yleisen edun vuoksi.

(30) Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, ettei kemikaaliturvallisuuslainsäädännön noudattamista valvovan viranomaisen kannanotto asemakaavamuutokseen sinänsä merkitse, etteikö ELY-keskuksella voisi olla valitusoikeutta ympäristönsuojelulakiin perustuvan yleisen edun valvontatehtävän perusteella, jos laitoksesta aiheutuvat ympäristövaikutukset yksittäisessä tapauksessa antaisivat siihen aihetta.

(31) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava. Hallinto-oikeuden ei ole tullut tutkia Uudenmaan ELY-keskuksen valitusta. Kaupunginvaltuuston päätös jää siis kokonaisuudessaan voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Satu Sundberg.

---

[SV]

I samband med en detaljplaneändring ändrades användningssyftet för en tomt från kontorsbyggnad delvis till bostadsbyggnad. Tomten låg invid en saftfabrik som använder ammoniak för nedkylning.

Frågan gällde om NTM-centralen kunde besvära sig över detaljplaneändringen. Beslutet att godkänna detaljplaneändringen var inte med beaktande av planens innehåll och områdets placering ett ärende som enligt 18 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen har verkningar som är riksomfattande och betydande på landskapsnivå. Med beaktande av den utredning som lämnats om anläggningens olycksrisk, Säkerhets- och kemikalieverkets utsaga i ärendet i egenskap av tillsynsmyndighet med ansvar för kemikaliers säkerhet och att anläggningen redan i nuläge låg i närheten av bosättning, framgick inte någon besvärsgrund för NTM-centralen heller med stöd av rätten enligt miljöskyddslagen att övervaka det allmänna miljöskyddsintresset. NTM-centralen hade ingen besvärsrätt i ärendet.

Markanvändnings- och bygglagen 18 § 2 mom. och 191 § 1 mom.

Lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna 3 § 1 mom.

Miljöskyddslagen 21 § 2 mom.

Lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor 115 § 1 mom.

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Joni Heliskoski. Föredragande Satu Sundberg.