General plan approval upheld despite delayed wolf data because sufficient evidence existed at the time of decision.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko seitsemän tuulivoimalan rakentamisen mahdollistanut yleiskaava perustunut kaavan merkittävät vaikutukset arvioiviin riittäviin ja ajantasaisiin selvityksiin sen toteuttamisen vaikutuksista susille. Kaavan luontoselvitysten riittävyys ratkaistiin kaavan hyväksymishetken perusteella. Kysymys oli erityisesti siitä, mikä merkitys oli annettava ennen kaavan hyväksymistä kaavoittajalle ilmoitetuille, mutta vasta kaavan hyväksymisen jälkeen viranomaistietona julkaistuille susihavainnoille kaava-alueella.

Kaavoittajalle oli ennen kaavan hyväksymistä toimitettu paikalliselta riistanhoitoyhdistykseltä saatuja tietoja kaava-alueella tehdyistä susihavainnoista. Suomessa käytössä oleva susikannan Tassu-seurantajärjestelmä perustuu riistanhoitoyhdistyksen esityksestä hyväksyttyjen suurpetoyhdyshenkilöiden tarkastamiin havaintotietoihin. Yleiskaavan laatijalle oli ennen kaavan hyväksymistä esitetty riittävän luotettavia havaintotietoja susien esiintymisestä kaava-alueella. Kyse oli merkittävästä määrästä laumahavaintoja, ei vain yksittäisistä susihavainnoista. Merkitystä ei ollut sillä, että tieto uudesta susireviiristä oli julkaistu viranomaistietona vasta kaavan hyväksymisajankohdan jälkeen. Yleiskaavan laatijan olisi tullut ennen yleiskaavan hyväksymistä ryhtyä tarpeellisiin lisäselvityksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (204/2015), 39 § 2 momentti 8 kohta ja 197 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 49 § 1 momentti

Ks. ja vrt. KHO 2019:160 ja KHO 18.6.2020 taltionumero 2641 (lyhyt ratkaisuseloste)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.11.2022 nro 1613/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

Utajärven kunnanvaltuusto

on päätöksellään 19.11.2020 (§ 89) hyväksynyt Maaselän tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

(2)

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus

on Sanginjärven kylän jakamattoman kalaveden osakaskunnan ja sen asiakumppaneiden, Kovelin erä ry:n, A:n ja B:n valituksista kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(3) Utajärven kunnan alueelle sijoittuva Maaselän tuulivoimapuiston osayleiskaava mahdollistaa seitsemän tuulivoimalan rakentamisen tuulivoimaloiden alueiksi (tv-1) osoitetuille alueille. Sanginjärven kylän jakamattoman kalaveden osakaskunta asiakumppaneineen, Kovelin erä ry ja B ovat valituksissaan vaatineet osayleiskaavan kumoamista muun ohella sillä perusteella, ettei osayleiskaava perustu suurpetojen osalta riittäviin ja ajantasaisiin selvityksiin. Valittajien mukaan Maaselän alueen suurpetotilanne on muuttunut ja alueelta tehdään nykyisin runsaasti havaintoja susista, karhuista, ilveksistä ja ahmoista. A:n ja B:n mukaan osayleiskaava-alue sijaitsee susireviirillä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne-Mari Keskitalo, Markus Haho ja Anni Kontturi, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6)

Utajärven kunnanhallitus

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Valituksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(7) Hallinto-oikeuden johtopäätös suurpetoja koskevien selvitysten riittämättömyydestä tai vanhentuneisuudesta on virheellinen ja maankäyttö- ja rakennuslain vastainen. Osayleiskaava on perustunut ennen kaavoitusta toteutettuun YVA-menettelyyn, jonka yhteydessä laaditut selvitykset tuulivoimahankkeen ympäristövaikutuksista on otettu huomioon kaavan valmistelussa. Osayleiskaava ja siihen liittyvät vaikutusten arvioinnit on laadittu vuorovaikutteisesti ja yhteistyössä eri viranomaisten ja sidosryhmien kanssa. Kaavan valmisteluvaiheessa ei ole tullut esille, että selvitykset tai vaikutusarvioinnit olisivat suurpetojen ja erityisesti suden osalta olleet puutteellisia.

(8) Kaavaratkaisun lainmukaisuutta ja selvitysten riittävyyttä arvioidaan kaavan hyväksymisajankohtana tiedossa olleiden selvitystarpeiden kannalta. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa viitataan kaavapäätöksen tekemisen jälkeen julkaistuun Luonnonvarakeskuksen raporttiin ”Susikanta Suomessa maaliskuussa 2021”, jonka mukaan osayleiskaava-alueelle sijoittuisi Kemilän perhelauman reviiri ja jonka alueelta ja ympäristöstä on 3.9.2020 — 13.2.2021 tehty susihavaintoja. Kaavapäätöksen jälkeen valmistuneen raportin tietoja ei ole ollut mahdollista ottaa huomioon kaavapäätöstä tehtäessä. Luonnonvarakeskuksen vastaavissa raporteissa vuosilta 2019 ja 2020 ei ole ollut mainintaan yleiskaava-alueelle sijoittuvista susihavainnoista tai susilaumasta.

(9)

B

on selityksessään esittänyt valituksen hylkäämistä ja lausunut muun ohella, että kunnalla on ollut päätöksentekoajankohtana tieto alueen muuttuneesta susitilanteesta, joten lisäselvityksiä susien esiintymisestä alueella olisi tullut tehdä. Riistanhoitoyhdistykseltä saadut tiedot susihavainnoista on 20.9.2020 lähetetty kaavoittajalle ja ELY-keskukselle. Ajanjaksolla 3.9.2020 — 31.12.2020 Kemilän lauman esiintymisalueelta on tehty yhteensä 13 havaintoa kahdesta sudesta ja 17 havaintoa 3 — 5 susiyksilön laumasta.

(10)

Sanginjärven kylän jakamattoman kalaveden osakaskunnalle, Kovelin Erä ry:lle

ja

A:lle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

(11)

Muutoksenhakija

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(12) Asiassa on kunnanhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko päätös yleiskaavan hyväksymisestä perustunut kaavan merkittävät vaikutukset arvioiviin riittäviin ja ajantasaisiin selvityksiin sen toteuttamisen vaikutuksista susille. Kysymys on erityisesti siitä, mikä merkitys on annettava ennen kaavan hyväksymistä kaavoittajalle ilmoitetuille, mutta vasta kaavan hyväksymisen jälkeen viranomaistietona julkaistuille uusille susihavainnoille kaava-alueella.

Sovellettavat oikeusohjeet

(13)

Maankäyttö- ja rakennuslain

9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

(14) Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön sekä kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

(15) Yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä. Pykälän 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella luonnonarvojen vaaliminen.

(16) Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

(17)

Luonnonsuojelulain

(1096/1996) 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (

luontodirektiivi

). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä luonnonsuojelulaissa säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

(18) Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevan direktiivin 92/43/ETY (

luontodirektiivi

) 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV (a) tarkoitettuja eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä muun ohella niiden lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.

(19) Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

(20) Susi (

Canis lupus

) kuuluu poronhoitoalueen ulkopuolella luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltuihin eläinlajeihin.

(21)

Luonnonvarakeskuksesta annetun lain

2 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan Luonnonvarakeskuksen tehtävänä on toimialallaan muun muassa ylläpitää toiminnassaan tarvittavia rekistereitä.

(22)

Luonnonvarakeskuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen

(715/2014) 1 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan Luonnonvarakeskuksen tehtävänä on harjoittaa sellaista tieteellistä tutkimus- ja kehittämistyötä, tiedon ja teknologian siirtoa sekä tilastotuotantoa, joka koskee kala- ja riistataloutta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan Luonnonvarakeskuksen tehtävänä on tuottaa muun ohella riistavarojen tilaa ja kehitystä koskevaa tietoa.

(23)

Riistahallintolain

10 §:n 2 momentin mukaan riistanhoitoyhdistys vastaa kestävän riistatalouden edistämisestä toiminta-alueellaan, huolehtii metsästäjien vapaaehtoistoiminnan edistämisestä ja organisoinnista sekä hoitaa sille säädetyt julkiset hallintotehtävät.

(24) Mainitun lain 14 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan riistanhoitoyhdistyksen muita tehtäviä ovat riistanhoidon, riistaeläinkantojen kestävyyden ja elinvoimaisuuden sekä riistan elinympäristöjen hoidon ja riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen ehkäisemisen edistäminen.

(25)

Metsästyslain

5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin.

Suurpetojen seurantajärjestelmästä Suomessa

(26) Suomen riistakeskuksen internet-sivujen mukaan (https://riista.fi/riistatalous/riistakantojen-seuranta/suurpetoseuranta) Suomen suurpetojen, kuten suden reviirejä ja kannan suuruutta seurataan säännöllisesti havaintojen perusteella. Kaikki havainnot kirjataan sähköiseen Tassu-järjestelmään karttapohjalle. Luonnonvarakeskuksen arvio suurpetojen lukumääristä perustuu ensisijaisesti vapaaehtoisen petoyhdyshenkilöverkoston kirjaamiin petohavaintoihin.

(27) Luonnonvarakeskuksen suurpetohavaintoja koskevan internet-sivuston mukaan (https://www.luke.fi/fi/luonnonvaratieto/tiedetta-ja-tietoa/susi/suurpetohavainnot) suurpetoyhdyshenkilön oikeudet saa käymällä Suomen riistakeskuksen järjestämän suurpetoyhdyshenkilöiden koulutuksen. Koulutuksen jälkeen riistanhoitoyhdistyksen hallitus esittää alueelle uusia petoyhdyshenkilöitä, jotka Suomen riistakeskus hyväksyy tai hylkää.

Asiassa saatu selvitys

(28) Utajärven kunnanvaltuusto on hyväksynyt 19.11.2020 Maaselän tuulivoimapuiston osayleiskaavan. Hallinto-oikeus on kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen sillä perusteella, että Maaselän alueen suurpetotilanteen muuttumisesta osayleiskaavan vaikutusten arvioinnissa käytettyjen selvitysten laatimisen jälkeen on esitetty väite (oikeammin valitusperuste) ja sitä tukeva uskottava selvitys. Hallinto-oikeuden päätöksessä on viitattu sille selvityksenä toimitettuun Luonnonvarakeskuksen raporttiin ”Susikanta Suomessa maaliskuussa 2021” (Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 39/2021).

(29) Yleiskaavan ehdotusvaiheen kuulemisaineiston mukaan Luonnonvarakeskus oli lausunnossaan vuonna 2020 huomauttanut alueen lajiston selvittämiseen liittyvistä puutteista. Kaavaehdotuksesta annetuissa muistutuksissa oli lisäksi kiinnitetty huomiota lähialueilla säännöllisesti tehtyihin suurpetohavaintoihin ja kaava-alueen lähistöllä sijaitsevaan Utajärven susilauman reviiriin.

(30) Yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan kaavan selvitysaineistona on pääosin käytetty vuonna 2016 valmistuneen YVA-menettelyn yhteydessä laadittuja selvityksiä. Tämän jälkeen osaa selvityksiä on päivitetty ja laadittu myös täydentäviä selvityksiä. Kaavaselostuksessa susien osalta viitataan Luonnonvarakeskuksen petohavaintorekisteriin sisältyviin havaintotietoihin ajalta 1/2010 — 10/2015, joiden mukaan alueen pohjoisrajalta on tehty yksi havainto sudesta vuodelta 2014 ja suunnittelualueen ympäristöstä havaintoja on tehty harvakseltaan.

(31) B on yleiskaavapäätöksestä tekemässään valituksessa hallinto-oikeudelle viitannut 20.9.2020 Utajärven kunnan kaavoittajalle toimittamiinsa, Utajärven Riistanhoitoyhdistys ry:ltä saatuihin susihavaintotietoihin kaava-alueelta. Tietojen mukaan susista on tehty Oulujoen itäpuolella vuonna 2020 yhteensä 32 havaintoa ja havaintojen määrä Isokivijärvi-Sanginjärvi-alueella on kasvanut huomattavasti vuodesta 2019. Kunta ei ole kiistänyt saaneensa mainittuja havaintotietoja.

(32) Luonnonvarakeskuksen julkaiseman ”Susikanta Suomessa maaliskuussa 2021” raportin mukaan uuden Kemilän perhelaumareviirin alueelta ja sen lähiympäristöstä on kirjattu ajanjaksolla 3.9.2020 — 13.2.2021 yhteensä 22 Tassu-havaintoa kahdesta sudesta ja 27 havaintoa susilaumasta. Raportin reviiritietolomakkeen karttakuvasta ilmenee, että Maaselän tuulivoimapuiston osayleiskaava sijoittuu uuden Kemilän perhelauman reviirialueen keskiosaan, jonne myös alueelta tehdyt susihavainnot painottuvat.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(33) Korkein hallinto-oikeus toteaa oikeudellisen tarkastelun lähtökohtana olevan, että kaavaratkaisun luontoselvitysten riittävyys ratkaistaan kaavan hyväksymishetken perusteella.

(34) Nyt ratkaistavana olevassa asiassa Maaselän tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueella esiintyvistä suurpedoista ja susihavainnoista oli ilmoitettu kaavahanketta edeltäneessä YVA-menettelyssä vuonna 2016 ja tämän jälkeen yleiskaavaehdotuksesta annetuissa mielipiteissä vuonna 2020. Kunnalle on lisäksi välittömästi yleiskaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen toimitettu syyskuussa 2020 paikallisen riistanhoitoyhdistyksen antamat tiedot kaava-alueella vuosina 2019 ja 2020 tehdyistä susihavainnoista. Näitä havaintotietoja vastaavia tietoja on sittemmin kirjattu riistahallinnon suurpetojen seurantajärjestelmään eli Tassu-järjestelmään ja maaliskuussa 2021 julkaistuun Luonnonvarakeskuksen edellä mainittuun raporttiin. Raportin mukaan Tassu-havaintoihin perustuva uusi Kemilän perhelaumareviiri sijoittuu osayleiskaavan alueelle.

(36) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.

---

[SV]

En generalplan möjliggjorde byggandet av sju vindkraftverk. Frågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde om bedömningen av planens betydande konsekvenser baserade sig på tillräckliga och uppdaterade utredningar om konsekvenserna för vargen när planen genomförs. Naturutredningens tillräcklighet avgjordes enligt den tidpunkt då planen fastställdes. Frågan gällde i synnerhet vilken betydelse man skulle ge den information om vargobservationer på planområdet som innan planen fastställdes hade getts åt planläggaren men som först efter att planen var fastställd hade publicerats som myndighetsinformation.

Planläggaren hade innan planen fastställdes getts uppgifter som erhållits från den lokala jaktvårdsföreningen om vargobservationer som gjorts på planområdet. Rovdjursobservationssystemet Tassu som är i bruk i Finland grundar sig på av rovdjurskontaktpersonerna godkända observationer. Rovdjurskontaktpersonerna godkänns på framställning av jaktvårdsföreningarna. Planläggaren hade innan generalplanen fastställdes tillställts tillräckligt pålitliga uppgifter om att vargar observerats på planområdet. Det handlade om ett betydande antal flockobservationer, inte endast enskilda vargobservationer. Det saknade betydelse att uppgiften om ett nytt vargrevir hade publicerats som myndighetsinformation först efter att planen hade fastställts. Planläggaren borde innan generalplanen fastställdes ha vidtagit behövliga tilläggsutredningar.

Markanvändnings- och bygglagen 9 § (204/2015), 39 § 2 mom. 8 punkten och 197 § 1 mom.

Markanvändnings- och byggförordningen 1 § 1 mom.

Naturvårdslagen (1096/1996) 49 § 1 mom.

Se och jämför HFD 2019:160 och HFD 18.6.2020 liggarenummer 2641 (kort referat)

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen och Jaakko Autio. Föredragande Satu Sundberg.