Supreme Administrative Court allows recognition of UK doctor's license without extra training due to missing EU-compliant comparison.

A oli suorittanut lääkärin perustutkinnon Isossa-Britanniassa. Hänellä ei kuitenkaan ammattipätevyyden tunnustamista Suomessa hakiessaan ollut lääkärin täysimääräisten oikeuksien saamiseksi Isossa-Britanniassa vaadittavaa todistusta vuoden mittaisesta ammatillisesta harjoittelusta. Asiassa oli kysymys siitä, oliko Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) voinut kansallisen lainsäädännön mukaisesti edellyttää A:n harjoittavan lääkärin ammattia kolmen vuoden ajan laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena saadakseen oikeuden harjoittaa itsenäisesti lääkärin ammattia Suomessa.

Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun asiassa saatuaan korkein hallinto-oikeus katsoi, että Valviran olisi tullut tehdä muutoksenhakijan ammattipätevyyttä koskeva vertailu, jossa muutoksenhakijan tutkintotodistuksesta ja muista muodollista pätevyyttä osoittavista asiakirjoista ilmenevää pätevyyttä ja kokemusta olisi verrattu kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen. Korvaavien toimenpiteiden asettaminen olisi ollut mahdollista siinä tapauksessa, että Valvira olisi vertailun yhteydessä havainnut olennaisia eroja muutoksenhakijan suorittaman koulutuksen ja Suomessa edellytetyn koulutuksen välillä. Näiden toimenpiteiden olisi myös tullut olla oikeassa suhteessa havaittuihin ammattipätevyyttä koskeviin yksilöityihin puutteisiin.

Koska Valvira ei ollut tehnyt muutoksenhakijan pätevyyttä koskevaa vertailua, se ei ollut voinut asettaa kolmen vuoden pituisen yleislääketieteen erityiskoulutuksen suorittamista muutoksenhakijan ammattipätevyyden täysimääräisen tunnustamisen edellytykseksi.

Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä 1 § 1 momentti, 6 § 1 momentti, 6 a § (1659/2015) 1 ja 2 momentti

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 45 artikla ja 49 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ammattipätevyyden tunnustamisesta 2005/36/EY 1 artikla, 4 artikla 1 kohta, 21 artikla, 55 a artikla 1 kohta

Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-634/20,

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus)

(EU:C:2022:149)

KHO 2020:125

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.12.2017 nro 17/1229/6

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus oikaistaan koskemaan valitusluvanvaraista asiaa.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden päätös ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston päätökset kumotaan.

Asian tausta

(1)

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto

(jäljempänä myös Valvira) on päätöksellään 3.11.2016 myöntänyt A:lle terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 6 a §:n mukaisen oikeuden harjoittaa lääkärin ammattia toisen laillistettuna ammattihenkilönä itsenäisesti ammattia harjoittamaan oikeutetun laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena ajalle 2.11.2016‒2.11.2019. Päätöksen mukaan A saa harjoittaa lääkärin ammattia päätöksen voimassaoloaikana ainoastaan suorittaakseen kolmivuotisen yleislääketieteen erityiskoulutuksen Suomessa.

(2)

Valvira

on päätöksellään 4.5.2017 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Päätöksen mukaan A:lle oli myönnetty terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 6 a §:n mukainen oikeus harjoittaa lääkärin ammattia tilanteessa, jossa häneltä puuttui ammattipätevyysdirektiivin (2005/36/EY) liitteen V kohdan 5.1.1 mukainen liiteasiakirja (Certificate of experience), jonka Iso-Britannia on määritellyt osaksi EU-tasolla harmonisoitua lääkärin peruskoulutusta. Kyseinen liiteasiakirja on edellytyksenä sille, että lääkärin perustutkinnon suorittanut henkilö voi saada oikeuden harjoittaa lääkärin ammattia itsenäisesti (full registration) Isossa-Britanniassa.

(3)

Hallinto-oikeus

on hylännyt A:n valituksen. Päätökseen on liitetty muutoksenhakuohje, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen kirjallisella valituksella.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Sinikka Välitalo ja Jaana Hemminki. Esittelijä Elina Fasoúlas.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4)

A

on muutoksenhakukirjelmässään vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Valviran päätökset kumotaan. Laillistamishakemus tulee käsitellä Euroopan unionin lainsäädännön mukaisesti ammattipätevyysdirektiivin yleisen tunnustamisjärjestelmän piirissä vertailuun perustuen.

(5)

Valvira

on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä.

(6)

Muutoksenhakija

on antanut vastaselityksen.

Välipäätös

(7)

Korkein hallinto-oikeus

on välipäätöksellään 25.11.2020 taltionumero 4269 (KHO 2020:125) päättänyt lykätä asian käsittelyä ja on pyytänyt Euroopan unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraavaan kysymykseen:

1. Onko SEUT 45 tai 49 artiklaa — suhteellisuusperiaate huomioon ottaen — tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on kansalliseen lainsäädäntöön perustuen myöntänyt henkilölle lääkärin ammatinharjoittamisoikeuden kolmen vuoden määräajaksi rajoitettuna siten, että hän saa toimia vain laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena ja että hänen on saman määräajan kuluessa suoritettava yleislääketieteen erityiskoulutuksen kolmivuotiset opinnot saadakseen oikeuden harjoittaa itsenäisesti lääkärin ammattia vastaanottavassa jäsenvaltiossa, kun otetaan huomioon, että:

a) henkilö on suorittanut kotijäsenvaltiossa lääketieteen perustutkinnon, mutta hänellä ei ole ammattipätevyyden tunnustamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa hakiessaan ollut esittää kotijäsenvaltiossa ammattipätevyyden edellytykseksi lisäksi asetettua todistusta ammatillisesta harjoittelusta, jonka kesto on yksi vuosi;

b) henkilölle on vastaanottavassa jäsenvaltiossa tarjottu ammattipätevyysdirektiivin 55 a artiklaa silmällä pitäen ensisijaisena vaihtoehtona, josta hän on kieltäytynyt, mahdollisuutta suorittaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa kolmen vuoden määräajan kuluessa kotijäsenvaltion suuntaviivojen mukainen ammatillinen harjoittelu ja hakea sille tunnustus kotijäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta voidakseen sitten hakea vastaanottavassa jäsenvaltiossa uudelleen lääkärin ammatinharjoittamisoikeutta direktiivissä tarkoitetun automaattisen tunnustamisjärjestelmän kautta;

c) vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen sääntelyn tarkoituksena on edistää potilasturvallisuutta sekä terveydenhuollon palvelujen laatua varmistamalla, että terveydenhuollon ammattihenkilöllä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus, muu riittävä ammatillinen pätevyys ja ammattitoiminnan edellyttämät muut valmiudet.

Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu

(8)

Euroopan unionin tuomioistuin

on 3.3.2022 antamassaan tuomiossa asiassa C-634/20,

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus)

(EU:C:2022:149) lausunut vastauksena korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntöön seuraavaa:

Osapuolten lausumat Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisusta

(10)

Valvira

on antanut Euroopan unionin tuomioistuimen antaman tuomion johdosta korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(11) Yleislääketieteen erityiskoulutuksen suorittamisen edellyttämistä ei ole syytä pitää korvaavana toimenpiteenä siinä mielessä kuin Euroopan unionin tuomioistuin on asiaa tulkinnut. Kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on ollut mahdollistaa ennen kaksoislaillistuksen purkamista opintonsa aloittaneille vastaava mahdollisuus suorittaa yleislääketieteen erityiskoulutus, joka vastasi asiantilaa ennen kaksoislaillistamisen poistamista. A:lle on tarjottu vaihtoehtona myös tavallista laillistamisprosessia, mutta hän on itse valinnut, että hänen hakemuksensa käsitellään ammattihenkilölain 6 a §:n mukaisesti ja että hän suorittaa yleislääketieteen erityiskoulutuksen, eikä suuntaviivojen mukaista harjoittelua, jonka jälkeen hän olisi voinut hakea laillistamista lähtömaassa.

(12) Euroopan unionin tuomioistuin ei ennakkoratkaisussaan ota kantaa siihen, onko Valviran mahdollista myöntää kolmen vuoden laillistus johdon ja valvonnan alaisena suuntaviivojen mukaisen harjoittelun suorittamista varten. Valvira pyytää korkeinta hallinto-oikeutta ottamaan kantaa, onko tällainen menettely annetun tuomion perusteella Euroopan unionin oikeuden mukaista vai pitäisikö Valviran aina tehdä Euroopan unionin tuomioistuimen mainitsema vertailu ensisijaisena toimena.

(13) Käsitellessään ammattioikeushakemuksia, joihin sovelletaan suoraan SEUT 45 ja 49 artiklaa, Valvira on tulkinnut Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä siten, että vertailua ei tehdä olennaisiin eroihin, vaan hakijan kokonaisosaamisen on vastattava täysin suomalaista vaatimustasoa. Hakijalle ei myöskään voida määrätä kelpoisuuskoetta tai sopeutumisaikaa.

(14) Valvira katsoo, että sen tekemä päätös on ollut kansallisen lainsäädännön mukainen. Päätös ei siten ole ollut lainvastainen, vaikka ennakkoratkaisun perusteella katsottaisiin, että Valviran olisi tullut toimia toisin.

(15)

A

on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

(16) Euroopan unionin tuomioistuin on yksiselitteisesti todennut, että Valviran olisi päätöksenteossaan tullut huomioida SEUT 45 ja 49 artiklasta johtuvat vaatimukset. Valvira on laiminlyönyt velvollisuutensa selvittää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla muutoksenhakijan tosiasialliset tiedot ja pätevyyden. Valvira ei ole tehnyt muutoksenhakijan suorittamaan tutkintoon liittyvää minkäänlaista vertailua tai esittänyt todisteita keskeisistä kompensoimattomista eroista, vaikka muutoksenhakija on pyytänyt vertailun suorittamista jo vuonna 2013. Valviran menettelystä on aiheutunut kuuden vuoden viive muutoksenhakijan itsenäisten ammatinharjoittamisoikeuksien saamiselle.

(17) Vastaselitys on annettu tiedoksi

Valviralle

.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Valitusosoituksen oikaiseminen

(18) Hallinto-oikeuden päätöksen antamisaikaan terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 39 §:n 1 momentti ja 3 momentti ovat olleet voimassa lain 1659/2015 mukaisina ja 2 momentti lain 1024/2015 mukaisena. Pykälän 1 momentin mukaan mainitun lain 25 §:ssä, 26 §:n 2 momentissa, 27 — 29, 31 a, 33 ja 40 c §:ssä tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muuhun Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston päätökseen saa vaatia oikaisua siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

(19) Mainitun pykälän 3 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen 25 — 29, 31 a, 33 ja 40 c §:ssä tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

(20) Hallinto-oikeuden ratkaisemassa asiassa on ollut kysymys lääkärin perustutkinnon toisessa EU- tai ETA-valtiossa suorittaneen oikeudesta harjoittaa lääkärin ammattia Suomessa. Koska kysymys on terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 39 §:n 3 momentissa tarkoitetusta hallinto-oikeuden muusta päätöksestä kuin lain 25 — 29, 31 a, 33 ja 40 c §:ssä tarkoitetuista asioista, hallinto-oikeuden antamaan päätökseen saa siten hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

(21) Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus on oikaistava ja A:n valitus on tutkittava valituslupahakemuksena.

Pääasia

Kysymyksenasettelu

(22) Muutoksenhakija on suorittanut lääkärin perustutkinnon Isossa-Britanniassa. Hänellä ei kuitenkaan ammattipätevyyden tunnustamista Suomessa hakiessaan ollut lääkärin täysimääräisten oikeuksien saamiseksi Isossa-Britanniassa vaadittavaa todistusta vuoden mittaisesta ammatillisesta harjoittelusta. Asiassa on ratkaistavana, onko Valvira voinut asiassa sovellettavaksi tulevan terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 6 a §:n (1649/2015) 1 momentin perusteella edellyttää muutoksenhakijan työskentelevän kolmen vuoden ajan lääkärin tehtävissä laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena ja suorittavan tässä määräajassa yleislääketieteen kolmivuotisen erityiskoulutuksen saadakseen oikeuden harjoittaa itsenäisesti lääkärin ammattia Suomessa.

Sovellettavat oikeusohjeet

(23)

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain

(jäljempänä myös ammattihenkilölaki) 1 §:n 1 kohdan mukaan mainitun lain tarkoituksena on edistää potilasturvallisuutta sekä terveydenhuollon palvelujen laatua varmistamalla, että mainitussa laissa tarkoitetulla terveydenhuollon ammattihenkilöllä on ammattitoiminnan edellyttämä koulutus, muu riittävä ammatillinen pätevyys ja ammattitoiminnan edellyttämät muut valmiudet.

(24) mmattihenkilölain 6 §:n 1 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto myöntää hakemuksesta oikeuden harjoittaa Suomessa lääkärin tai hammaslääkärin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä Euroopan unioniin kuuluvan valtion (

EU-valtio

) tai Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion (

ETA-valtio

) kansalaiselle, jolle on jossakin muussa EU- tai ETA-valtiossa kuin Suomessa suoritetun koulutuksen perusteella kyseisessä valtiossa myönnetty unionin tunnustamissäännöksissä tarkoitettu muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, joka kyseisessä valtiossa vaaditaan oikeuden saamiseksi lääkärin tai hammaslääkärin ammatin harjoittamiseen.

(25) Päätöksentekohetkellä voimassa olleen ammattihenkilölain 6 a §:n (1659/2015) 1 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto myöntää hakemuksesta määrääminsä ehdoin oikeuden harjoittaa Suomessa lääkärin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä kyseistä ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun ammattihenkilön johdon ja valvonnan alaisena potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (785/1992) 2 §:n 4 kohdassa tarkoitetussa terveydenhuollon toimintayksikössä henkilölle, joka on aloittanut lääketieteen opinnot ennen 1 päivää tammikuuta 2012 sellaisessa EU- tai ETA-valtiossa, jossa lääkärin ammatinharjoittamisoikeuden edellytyksenä on tutkinnon jälkeisen ammatillisen harjoittelun suorittaminen, ja suorittanut siellä lääkärin perustutkinnon. Ammatinharjoittamisoikeus myönnetään kolmen vuoden määräajaksi.

(26) Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan, kun hakija on toiminut 1 momentissa säädetyn ajan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston määrittelemien ehtojen mukaisesti lääkärin tehtävissä, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto myöntää hakemuksesta hakijalle oikeuden harjoittaa lääkärin ammattia Suomessa itsenäisesti. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto voi perustellusta syystä pidentää 1 momentissa säädettyä kolmen vuoden määräaikaa.

(27)

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen

(jäljempänä SEUT) 45 artiklassa määrätään työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta ja 49 artiklassa jäsenvaltion kansalaisten sijoittautumisoikeudesta.

(28)

Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin

2005/36/EY

(jäljempänä ammattipätevyysdirektiivi) johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan mainittu direktiivi koskee toisessa jäsenvaltiossa hankitun ammattipätevyyden tunnustamista jäsenvaltiossa. Se ei kuitenkaan koske toisen jäsenvaltion tämän direktiivin nojalla tekemien tunnustamispäätösten tunnustamista. Näin ollen henkilö, jonka ammattipätevyys on tunnustettu tämän direktiivin nojalla, ei voi käyttää mainittua tunnustamista nauttiakseen kotijäsenvaltiossaan erilaisia oikeuksia kuin niitä, jotka johtuvat kyseisessä jäsenvaltiossa hankitusta ammattipätevyydestä, jollei hän osoita hankkineensa ammatillista lisäpätevyyttä vastaanottavassa jäsenvaltiossa.

(29) Ammattipätevyysdirektiivin 1 artiklan mukaan direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä (jäljempänä ’vastaanottava jäsenvaltio’), on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa (jäljempänä ’kotijäsenvaltio’) ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia.

(30) Ammattipätevyysdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa etua saavalle henkilölle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa sitä ammattia, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omat kansalaiset.

Asiassa saatu selvitys

(33) Muutoksenhakija on suorittanut Edinburghin yliopistossa 6.7.2013 lääketieteen perustutkinnon (Degrees of Bachelor of Medicine and Bachelor of Surgery (MB ChB)), jonka laajuus on 360 ECTS-pistettä.

(34) Muutoksenhakijalla on ollut suorittamansa lääketieteen perustutkinnon perusteella rajoitettu oikeus harjoittaa lääkärin ammattia Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Hänet on merkitty Yhdistyneen kuningaskunnan asiassa toimivaltaisen viranomaisen eli General Medical Councilin (GMC) rekisteriin nimikkeellä ”provisionally registered doctor with a licence to practise”. Hänellä ei ole kuitenkaan ole ollut täyttä ammatinharjoittamisoikeutta (”full registration with a licence to practise”) Yhdistyneessä kuningaskunnassa, koska hänellä ei ole ollut ammattipätevyysdirektiivin V liitteen 5.1.1 kohdassa Yhdistyneen kuningaskunnan osalta mainittua koulutuksesta annettuun asiakirjaan liitettävää todistusta (Certificate of experience), joka on Yhdistyneessä kuningaskunnassa edellytyksenä täydelle lääkärin ammatinharjoittamisoikeudelle.

(35) Muutoksenhakija on Suomeen palattuaan hakenut Valviralta oikeutta harjoittaa Suomessa lääkärin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä Yhdistyneessä kuningaskunnassa suorittamansa tutkinnon perusteella.

(36) Koska muutoksenhakijalla ei ollut edellä mainittua Certificate of experience -todistusta, Valvira esitti muutoksenhakijalle lääkärin laillistusta koskeneen hakemuksen käsittelyn jatkamista määräaikaisena laillistusasiana, mihin tämä suostui.

(37) Valviran mukaan muutoksenhakijalla oli kaksi vaihtoehtoa saadakseen oikeuden harjoittaa itsenäisesti lääkärin ammattia Suomessa.

(38) Ensimmäinen vaihtoehto oli, että hänen tuli kolmen vuoden määräajassa suorittaa Yhdistyneen kuningaskunnan suuntaviivojen mukainen ammatillinen harjoittelu Suomessa ja hakea sille tunnustus direktiivin 2005/36/EY 55 a artiklan mukaisesti Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaiselta viranomaiselta voidakseen sen jälkeen hakea Suomessa lääkärin ammatinharjoittamisoikeutta kyseisessä direktiivissä tarkoitetun automaattisen tunnustamisjärjestelmän perusteella.

(39) Toinen vaihtoehto oli, että hänen tuli suorittaa ammattihenkilölain 6 a §:n mukainen yleislääketieteen erityiskoulutus Suomessa kolmen vuoden määräajassa.

(40) Muutoksenhakija valitsi jälkimmäisen vaihtoehdon, jolloin Valvira myönsi 3.11.2016 tekemällään päätöksellä muutoksenhakijalle oikeuden harjoittaa Suomessa lääkärin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä tätä ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena kolmen vuoden ajalla 2.11.2016‒2.11.2019. Muutoksenhakija sai harjoittaa lääkärin ammattia tuona aikana ainoastaan suorittaakseen yleislääketieteen kolmivuotisen erityiskoulutuksen Suomessa. Valvira hylkäsi 4.5.2017 tekemällään päätöksellä muutoksenhakijan tekemän oikaisuvaatimuksen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(41) Kysymys on lääkärin perustutkinnon suorittaneen henkilön ammattipätevyyden tunnustamisesta ja erityisesti sen arvioimisesta, onko Valviran vuonna 2016 tekemä päätös rajoitettujen lääkärin ammattioikeuksien myöntämisestä muutoksenhakijalle kolmen vuoden määräajaksi yleislääketieteen erityiskoulutuksen suorittamiseksi ollut lainmukainen.

(42) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lääkärit kuuluvat ammattipätevyysdirektiivissä säädetyn koulutuksen vähimmäisvaatimusten yhdenmukaistamiseen perustuvan tunnustamisjärjestelmän eli niin sanotun automaattisen tunnustamisjärjestelmän piiriin. Tästä seuraa, että kunkin jäsenvaltion on tunnustettava direktiivin mukaiset toisen jäsenvaltion viranomaisten myöntämät muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat, jotka antavat oikeuden ryhtyä harjoittamaan ammattitoimintaa lääkärin peruskoulutuksen saaneena lääkärinä.

(43) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisusta (C-634/20,

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Lääkärin peruskoulutus),

35 kohta) ilmenevällä tavalla muutoksenhakijaan ei kuitenkaan voida soveltaa ammattipätevyysdirektiivin 21 artiklassa säädettyä automaattista tunnustamisjärjestelmää, koska hänellä ei ollut puuttuvan todistuksen (Certificate of experience) johdosta peruskoulutuksen saaneen lääkärin täyttä ammatinharjoittamisoikeutta Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Automaattisen tunnustamisjärjestelmän soveltamisen edellytyksenä on nimittäin se, että hakijalla on koulutus, joka antaa hänelle direktiivissä tarkoitetussa kotijäsenvaltiossa eli Yhdistyneessä kuningaskunnassa pätevyyden harjoittaa siellä kyseisen kaltaista ammattia.

(44) Muutoksenhakijan hakemukseen ei myöskään voida soveltaa ammattipätevyysdirektiivin yleistä tunnustamisjärjestelmää sen vuoksi, että muutoksenhakijalla ei ole täyttä peruskoulutuksen saaneen lääkärin ammattipätevyyttä kotijäsenvaltiossa. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti ammattipätevyysdirektiivin vastavuoroisen tunnustamisen järjestelmän pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa se, että ammattipätevyyden yhdessä jäsenvaltiossa hankkinut henkilö voi ryhtyä harjoittamaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa samaa ammattia, johon hänellä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä siellä samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion omat kansalaiset (edellä mainitun tuomion 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(45) Valviralla ei siten ole ollut velvollisuutta tutkia muutoksenhakijan muodollista pätevyyttä koskevia asiakirjoja ammattipätevyysdirektiivin yleisen tunnustamisjärjestelmän perusteella, koska nämä asiakirjat eivät tuota muutoksenhakijalle täyttä ammattipätevyyttä tämän kotijäsenvaltiossa (36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(46) Sen sijaan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisella on velvollisuus arvioida ammattipätevyyden tunnustamista koskevaa hakemusta SEUT 45 artiklan ja 49 artiklan kannalta silloin kun ammattipätevyyttä ei voida tunnustaa suoraan ammattipätevyysdirektiivin nojalla. Tämä koskee myös vastaanottavan jäsenvaltion kansalaista, joka on oleskellut toisessa jäsenvaltiossa ja saanut siellä yliopistollisen pätevyyden (38-41 kohta; ks. myös C-577/20,

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeutit),

36-43 kohta).

(47) Vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisen on tällöin suoritettava vertailu, jossa se ottaa huomioon kaikki tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat sekä asianomaisen henkilön asian kannalta merkityksellisen kokemuksen ja vertaa näistä todistuksista ja asiakirjoista ilmenevää pätevyyttä ja kokemusta kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen (38 kohta).

(48) Vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisten on kyseisen vertailun avulla voitava objektiivisesti selvittää, osoittaako ulkomainen tutkintotodistus, että sen haltijalla on samanlaiset tai ainakin vastaavat tiedot ja pätevyys kuin mitä kotimainen tutkintotodistus osoittaa. Ulkomaisen tutkintotodistuksen vastaavuutta on arvioitava yksinomaan niiden tietojen ja pätevyyden perusteella, jotka kyseisen tutkintotodistuksen haltijalla voidaan olettaa olevan, kun huomioon otetaan kyseiseen tutkintotodistukseen liittyvien opintojen ja käytännön koulutuksen luonne ja kesto (42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(49) Jos tutkintotodistusten vertailun perusteella voidaan todeta, että ulkomaisen tutkintotodistuksen osoittamat tiedot ja pätevyys vastaavat kansallisissa säännöksissä edellytettyjä tietoja ja pätevyyttä, jäsenvaltion on myönnettävä, että kyseinen tutkintotodistus täyttää kansallisissa säännöksissä asetetut edellytykset. Jos mainittu vertailu sitä vastoin osoittaa, että hakijan suorittaman koulutuksen ja vastaanottavassa jäsenvaltiossa edellytetyn koulutuksen välillä on olennaisia eroja, toimivaltaiset viranomaiset voivat määrätä korvaavista toimenpiteistä kyseisten erojen kattamiseksi

(43-44 kohta).

(50) Euroopan unionin tuomioistuin on ennakkoratkaisussaan muistuttanut, että korvaavien toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia (45 kohta).

(51) Edelleen Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut, että sellainen kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään yleisesti ja erotuksetta samoista korvaavista toimenpiteistä kaikkien niiden osalta, jotka ovat saaneet suorittamastaan lääkärin peruskoulutuksesta tutkintotodistuksen erityisesti sellaisessa unionin jäsenvaltiossa, jossa lääkärin ammatinharjoittamisoikeus edellyttää kyseisen todistuksen saamisen jälkeen ammatillisen harjoittelun suorittamista, ei ole sopusoinnussa sen vaatimuksen kanssa, jonka mukaan asianomaisen henkilön pätevyyttä on tosiasiallisesti verrattava vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen, eikä myöskään suhteellisuusperiaatteen kanssa (47 kohta).

(52) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ammattihenkilölain 6 a §:n (1649/2015) 1 momentin soveltaminen on tässä tapauksessa tarkoittanut tosiasiassa sitä, että muutoksenhakijalle on asetettu kolmen vuoden pituinen sopeutumisaikaan rinnastettava korvaava toimenpide, jona aikana muutoksenhakijalla on ollut vain rajoitetut ammatinharjoittamisoikeudet ilman, että Valvira olisi lainkaan arvioinut ja verrannut muutoksenhakijan tietoja ja pätevyyttä suhteessa kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin pätevyyteen ja tietoihin. Tämä on unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisusta ilmenevästi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja erityisesti unionin oikeuden suhteellisuusperiaatteen vastaista.

(53) Valviran olisi sen sijaan tullut tehdä muutoksenhakijan ammattipätevyyttä koskeva vertailu, jossa muutoksenhakijan tutkintotodistuksesta ja muista muodollista pätevyyttä osoittavista asiakirjoista ilmenevää pätevyyttä ja kokemusta olisi verrattu kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja pätevyyteen. Korvaavien toimenpiteiden asettaminen olisi ollut mahdollista siinä tapauksessa, että Valvira olisi vertailun yhteydessä havainnut olennaisia eroja muutoksenhakijan suorittaman koulutuksen ja Suomessa edellytetyn koulutuksen välillä. Näiden korvaavien toimenpiteiden olisi tullut myös olla oikeassa suhteessa havaittuihin ammattipätevyyttä koskeviin yksilöityihin puutteisiin.

(54) Korkein hallinto-oikeus muistuttaa myös, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla vertailua tekevän kansallisen viranomaisen tehtävänä on varmistaa, että ulkomainen tutkintotodistus osoittaa sen haltijalla olevan samanlaiset tai vähintäänkin vastaavat tiedot ja pätevyys kuin mitä kansallisen tutkinnon suorittaneella henkilöllä voidaan olettaa olevan. Tästä seuraa, että pätevyyttä vertailtaessa ei voida edellyttää, että ulkomaisen tutkintotodistuksen perusteena oleva koulutus olisi järjestetty täysin samalla tavalla ja samansisältöisesti kuin kotimaisen tutkintotodistuksen perusteena oleva koulutus. Olennaista on sen sijaan varmistaa, että ulkomainen koulutus on luonteeltaan ja kestoltaan vastannut riittävästi kotimaisen koulutuksen sisältöä siten, että sillä voidaan olettaa saavutetun vastaava tietojen ja pätevyyden taso kuin kotimaisella koulutuksella (ks. myös KHO 2022:144).

(55) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että koska Valvira ei ole tehnyt muutoksenhakijan ammatillista pätevyyttä koskevaa unionin oikeudessa edellytettyä vertailua, se ei ole voinut asettaa kolmen vuoden mittaisen yleislääketieteen erityiskoulutuksen suorittamista muutoksenhakijan ammattipätevyyden täysimääräisen tunnustamisen edellytykseksi. Sillä seikalla, että muutoksenhakija oli saadun selvityksen mukaan itse valinnut tämän vaihtoehdon Valviran esittämistä laillistamista koskevista vaihtoehdoista, ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

(56) Valviran asiassa tekemät molemmat päätökset 3.11.2016 ja 4.5.2017 ja hallinto-oikeuden päätös 5.12.2017 on siten lainvastaisina kumottava. Koska asiassa saadun selvityksen mukaan muutoksenhakijalle on sittemmin myönnetty oikeus harjoittaa lääkärin ammattia Suomessa itsenäisesti, asiaa ei ole tarpeen enää palauttaa Valviralle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

---

[SV]

A hade genomfört en grundutbildning för läkaryrket i Förenade kungariket. När hen ansökte om rätt att i Finland utöva läkaryrket som legitimerad yrkesutbildad person hade hen inte det intyg över utförd ett års yrkespraktik som i Förenade kungariket krävs för rätt att utöva läkaryrket i obegränsad omfattning. Frågan gällde om Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) enligt nationell lagstiftning kunde kräva att A i tre år utövar läkaryrket under ledning och tillsyn av en legitimerad läkare för att få rätt att självständigt utöva läkaryrket i Finland.

Efter att ha fått EU-domstolens förhandsavgörande i ärendet ansåg högsta förvaltningsdomstolen att Valvira borde ha gjort en jämförelse över ändringssökandens yrkeskvalifikationer, där ändringssökandens kvalifikationer enligt examensbeviset och övriga eventuella handlingar skulle ha jämförts med de krav på kunskap och kvalifikationer som förutsätts enligt nationell lag. Ersättande åtgärder hade varit möjliga för den händelse Valvira efter jämförelsen hade upptäckt väsentliga skillnader mellan den utbildning ändringssökanden genomgått och den i Finland behövliga utbildningen. Dessa åtgärder borde ytterligare ha varit i proportion till de enskilda brister som upptäckts i yrkeskvalifikationerna.

Eftersom Valvira inte hade gjort någon jämförelse av ändringssökandens kvalifikationer hade Valvira inte kunnat förutsätta en treårig allmänläkarutbildning för att ändringssökanden skulle erhålla fullskalig legitimation.

Lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården1 § 1 mom., 6 § 1 mom., 6 a § (1659/2015) 1 och 2 mom.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) art. 45 och 49

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer art.1, art. 4.1, art. 21, art. 55a. 1

EU-domstolens dom i målet C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Grundutbildning för läkare) (EU:C:2022:149)

HFD 2020:125

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro och Ari Wirén. Föredragande Kaisa Pärssinen-Knight.