Entry ban alone cannot deny work residence permit if applicant remains in country under EU return directive.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko Maahanmuuttovirasto voinut hylätä työntekijän oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, että hakija oli määrätty Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Asiassa saadun selvityksen mukaan hakija ei ollut poistunut maasta maahantulokiellon määräämisen jälkeen.

Niin sanottua paluudirektiiviä koskevan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella maahantulokiellon oikeusvaikutukset alkoivat vasta sen jälkeen, kun kolmannen maan kansalainen oli poistunut jäsenvaltioiden alueelta.

Oleskelulupahakemuksen hylkääminen yksinomaan hakijalle määrätyn maahantulokiellon perusteella ei ollut paluudirektiivin valossa mahdollista.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (paluudirektiivi) 3 artikla 3, 4, 5 ja 6 alakohta sekä 11 artikla 1 kohta

Ulkomaalaislaki 11 § 1 momentti 4 kohta ja 150 § 1 momentti

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-225/16 Ouhrami (EU:C:2017:590)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.7.2021 nro H3744/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1)

Maahanmuuttovirasto

ei ole päätöksellään 21.7.2020 myöntänyt Afganistanin kansalaiselle A:lle (jäljempänä myös hakija ja muutoksenhakija) työntekijän oleskelulupaa, koska hakija on määrätty Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon. Oleskeluluvan myöntämisen muita edellytyksiä ei päätöksessä ole arvioitu.

(2)

Hallinto-oikeus

on hylännyt muutoksenhakijan valituksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Katja Saukkonen ja Mira Kallatsa, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3)

Muutoksenhakija

on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan, että hänelle myönnetään työntekijän oleskelulupa ja että hänelle määrätty maahantulokielto peruutetaan.

(4) Oleskelulupahakemusta ei ole voitu hylätä maahantulokiellon perusteella ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla. Muutoksenhakijan maassa oleskeluun ei liity myöskään mitään sellaista, minkä vuoksi maahantulokielto olisi pidettävä voimassa, joten se on peruutettava.

(5)

Maahanmuuttovirasto

on lausunnossaan todennut, että ulkomaalaislaissa ei ole otettu selkeästi kantaa siihen, miten maahantulokielto vaikuttaa oleskelulupa-asiassa. Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-225/16,

Ouhrami

, antaman tuomion mukaan henkilön laitonta oleskelua koskee palauttamispäätös eikä maahantulokielto, jonka vaikutukset alkavat vasta henkilön poistuttua maasta. Mainitun tuomion käyttäminen perusteluna nyt käsiteltävässä asiassa olisi kuitenkin tuomion tarkoituksen vastaista ja tarkoittaisi maahantulokiellon oikeusvaikutuksista vapautumista.

(6) Muutoksenhaun kohteena oleva Maahanmuuttoviraston päätös perustuu sen tekemisen aikaan voimassa olleeseen Maahanmuuttoviraston linjaukseen, jonka mukaan oleskelulupahakemuksen hylkäämiseen ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella riitti se, että maahantulokielto on lainvoimainen ja että hakija on siitä tietoinen.

(7) Maahanmuuttoviraston sittemmin tarkennetun ohjeistuksen mukaan oleskelulupahakemuksia ei hylätä pelkästään ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla. Sen sijaan suoritetaan kokonaisharkinta, jossa huomioidaan turvapaikanhakijana maahan saapuneen oleskeluluvan hakijan Suomeen syntyneet siteet ja hakemushistoria kokonaisuudessaan. Työntekijän oleskelulupahakemus voidaan hylätä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin perusteella, mikäli kokonaisharkinta antaa siihen aihetta. Muutoksenhakijan hakemushistoriassa ei sinänsä ole maahantulokiellon lisäksi muita viitteitä maahantulosäännösten kiertämisestä. Ilman määrättyä prosessuaalista maahantulokieltoa luvan myöntämisen edellytykset täyttyisivät.

(8)

Muutoksenhakija

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(9) Asiassa on ratkaistavana, onko muutoksenhakijalle voitu jättää myöntämättä työntekijän oleskelulupa ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla tilanteessa, jossa muutoksenhakija ei ollut hänelle määrätyn maahantulokiellon jälkeen poistunut Suomesta.

Sovellettavat oikeusohjeet

(10) Ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon.

(11) Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty tai jos ulkomaalainen ei ole paluulle määrätyssä ajassa poistunut maasta vapaaehtoisesti, jollei 146 §:stä muuta johdu. Maahantulokieltoa ei määrätä 52 a §:n perusteella oleskeluluvan saaneelle, jolle ei ole myönnetty uutta oleskelulupaa tai jonka oleskelulupa on peruutettu, paitsi jos hän ei ole noudattanut paluuvelvoitetta tai hän on uhka yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Maahantulokielto voidaan määrätä erillisenä päätöksenä silloin, kun ulkomaalainen ei ole annetussa ajassa poistunut maasta vapaaehtoisesti.

(12) Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (myöhemmin

paluudirektiivi

) 3 artiklan 3 alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’palauttamisella’ prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna alkuperämaahan, tai kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään.

(13) Paluudirektiivin 3 artiklan 4 alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’palauttamispäätöksellä’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta.

(14) Paluudirektiivin 3 artiklan 5 alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’maastapoistamisella’ paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli varsinaista kuljetusta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta ja 6 alakohdan mukaan ’maahantulokiellolla’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen.

(15) Paluudirektiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai b) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.

Unionin tuomioistuimen paluudirektiivin tulkintaa koskevaa oikeuskäytäntöä

(16) Unionin tuomioistuin on asiassa C-225/16,

Ouhrami,

(EU:C:2017:590) 26.7.2017 antamansa tuomion perusteluissa todennut, että paluuvelvoitteen vapaaehtoiseen tai pakotettuun täyttämiseen ja siten kyseisen henkilön tosiasialliseen direktiivin 2008/115 3 artiklan 3 alakohdassa tarkoitettuun alkuperämaahan, kauttakulkumaahan tai muuhun kolmanteen maahan palaamiseen saakka kyseisen henkilön laitonta oleskelua koskee palauttamispäätös eikä maahantulokielto, jonka vaikutukset alkavat vasta kyseisestä ajankohdasta ja jolla kyseistä henkilöä kielletään tiettynä aikana paluunsa jälkeen saapumasta uudelleen jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelemasta uudelleen siellä (tuomion 49 kohta).

(17) Palauttamispäätöksessä tehdään päätelmät alkuperäisestä laittomasta oleskelusta, kun taas maahantulokielto koskee mahdollista myöhempää oleskelua, joka todetaan laittomaksi. Mahdollinen maahantulokielto on toimenpide, jolla parannetaan unionin palauttamispolitiikan tehokkuutta takaamalla, että laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen ei voi tiettynä aikana maastapoistamisensa jälkeen enää laillisesti palata jäsenvaltioiden alueelle (tuomion 50 — 51 kohta). Tuomioistuimen mukaan, koska Ouhrami ei poistunut Alankomaista hänen ei-toivotuksi julistamistaan koskevan päätöksen jälkeen ja koska siinä määrättyä paluuvelvoitetta ei näin ollen noudatettu, hänen tilanteensa lainvastaisuus johtuu alkuperäisestä laittomasta oleskelusta eikä sellaisesta myöhemmästä laittomasta oleskelusta, joka olisi seuraus direktiivin 2008/115 11 artiklassa tarkoitetun maahantulokiellon rikkomisesta (tuomion 55 kohta).

(18) Unionin tuomioistuin on myös 17.9.2020 asiassa C-806/18,

JZ

, (EU:C:2020:724) ja 3.6.2021 asiassa C-546/19,

BZ

(EU:C:2021:432) antamiensa tuomioiden perusteluissa viitaten asiassa C-225/16,

Ouhrami,

antamaansa tuomioon todennut maahantulokiellon vaikutusten alkavan vasta sen jälkeen, kun kolmannen maan kansalainen on tosiasiallisesti poistunut jäsenvaltioiden alueelta (

JZ

32 kohta ja

BZ

52 kohta).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

(19) Maahanmuuttovirasto on hylännyt muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, että hänelle oli aiemmalla päätöksellä määrätty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto. Asiassa saadun selvityksen mukaan muutoksenhakija ei ole poistunut maasta maahantulokiellon määräämisen jälkeen.

(20) Unionin tuomioistuimen paluudirektiivin tulkintaa koskevasta oikeuskäytännöstä (ks. edellä kohdat 16 — 18) käy ilmi, että maahantulokiellon vaikutukset alkavat vasta sen jälkeen, kun kolmannen maan kansalainen on poistunut jäsenvaltioiden alueelta.

(21) Tähän nähden korkein hallinto-oikeus toteaa, että kolmannen maan kansalaisen oleskelulupahakemuksen hylkääminen yksinomaan sillä perusteella, että hänelle on määrätty maahantulokielto, ei ole paluudirektiivin valossa mahdollista, jos kyseinen henkilö ei ole noudattanut paluuvelvoitettaan ja poistunut maasta.

(22) Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Sampsa Mäenpää.

---

[SV]

Frågan gällde om Migrationsverket hade kunnat avslå ansökan om uppehållstillstånd på grund av arbete på den grunden att sökanden hade meddelats inreseförbud i Schengenområdet. Enligt utredningen i ärendet hade sökanden inte avlägsnat sig från landet efter att inreseförbudet hade meddelats.

Enligt EU-domstolens rättspraxis gällande återvändandedirektivet inträder inreseförbudets rättsverkan först efter att en tredjelandsmedborgare har avlägsnat sig från medlemsstaternas område.

Ett avslag på uppehållstillståndsansökan enbart på den grunden att sökanden har meddelats inreseförbud är inte möjligt i ljuset av återvändandedirektivet.

Förvaltningsdomstolens och Migrationsverkets beslut upphävdes och ärendet återförvisades till Migrationsverket för ny behandling.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) art. 3.3 — 6 och art. 11.1

Utlänningslagen 11 § 1 mom. 4 punkten och 150 § 1 mom.

EU-domstolens dom i målet C-225/16 Ouhrami (EU:C:2017:590)

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Sampsa Mäenpää.