Supreme Administrative Court allows appeal against master plan due to property location within project impact zone.

Hallinto-oikeus oli jättänyt tutkimatta kiinteistönomistajien valituksen Liikenne- ja viestintäviraston päätöksestä hyväksyä E18 Turun kehätien parantamista välillä Naantali — Raisio koskeva yleissuunnitelma. Valitus hallinto-oikeudessa koski yleissuunnitelmaan sisältyvää eritasoliittymän muutosta, johon liittyi lisäksi osittain uuden katuyhteyden rakentaminen ja maantien lakkauttaminen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys kahden asian käsittelyyn osallistuneen hallinto-oikeustuomarin esteellisyydestä ja muutoksenhakijoiden oikeudesta valittaa yleissuunnitelmapäätöksestä hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeustuomareiden ei katsottu olleen esteellisiä osallistumaan yleissuunnitelmaa koskevan asian käsittelyyn sillä perusteella, että he olivat osallistuneet pääosin samaa aluetta koskevan asemakaava-asian käsittelyyn. Muutoksenhakijoiden asemakaavasta tekemä valitus oli hylätty.

Asemakaavasta ja sen sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Asemakaavan lainmukaisuutta arvioidaan suhteessa mainitussa laissa säädettyihin sisältövaatimuksiin. Yleissuunnitelmasta ja sen hyväksymisestä säädetään puolestaan liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetussa laissa ja päätöksen lainmukaisuuta arvioidaan suhteessa tuossa laissa säädettyihin edellytyksiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kysymys ei ollut saman asian tai sen osan käsittelemisestä uudelleen. Se seikka, että samaa aluetta koskevaa asemakaavaa koskevassa valituksessa oli kysymys osin samoista tosiseikoista ja vedottu osin samoihin seikkoihin kuin nyt ratkaistavana olleessa asiassa, ei antanut perusteltua aihetta epäillä hallinto-oikeustuomareiden puolueettomuutta yleissuunnitelmaa koskevassa asiassa.

Muutoksenhakijat omistivat eritasoliittymän läheisyydessä kaksi kiinteistöä, joista toinen oli heidän asuinkiinteistönsä. Toinen kiinteistöstä rajautui yleissuunnitelma-alueeseen. Ottaen huomioon muutoksenhakijoiden omistamien kiinteistöjen sijainnin suhteessa yleissuunnitelma-alueeseen, yleissuunnitelman mukaiset muutokset alueen liikennejärjestelyissä sekä sen, että yleissuunnitelman mukaisista muutoksista aiheutui rakennusaikana melu- ja muita vaikutuksia lähiympäristöön, muutoksenhakijoiden omistamien kiinteistöjen oli katsottava sijaitsevan tiehankkeen vaikutusalueella. Muutoksenhakijoilla oli näin ollen valitusoikeus yleissuunnitelmaa koskevasta päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian hallinto-oikeudelle.

Laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä 105 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 5 § 1 ja 3 momentti sekä 7 § 1 momentti

Oikeudenkäymiskaari 13 luku 7 § 2 ja 3 momentti

Päätös ja välipäätös, joita muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 30.8.2021 nro 21/0109/1 (päätös)

Turun hallinto-oikeus 2.9.2021 nro 21/0114/1 (välipäätös)

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Turun hallinto-oikeuden päätös 30.8.2021 nro 21/0109/1 kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n ja B:n valituksen tutkimatta.

Valitus hylätään siltä osin kuin se koskee hallinto-oikeuden välipäätöstä 2.9.2021 nro 21/0114/1, jolla hallinto-oikeus on hylännyt esteellisyysväitteen, ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyä valitusperustetta siitä, että hallinto-oikeuden päätös 30.8.2021 nro 21/0109/1 on tehty esteellisyyden vuoksi lainvastaisessa kokoonpanossa.

Vaatimus Liikenne- ja viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä hylätään.

Asian tausta

(1)

Liikenne- ja viestintävirasto

on päätöksellään 28.2.2020 hyväksynyt Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 14.8.2019 päivätyn yleissuunnitelman ”E18 Turun kehätien (kt 40) parantaminen välillä Naantali — Raisio; Naantali, Raisio ja Turku”.

(2)

Hallinto-oikeus

on päätöksellään 30.8.2021 jättänyt tutkimatta B:n ja A:n valituksen Liikenne- ja viestintäviraston päätöksestä ja päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(3)

Hallinto-oikeus

on välipäätöksellään 2.9.2021 hylännyt B:n ja A:n valituksensa yhteydessä tekemän väitteen hallinto-oikeustuomari Satu Lehdon esteellisyydestä valituksen käsittelyssä.

Hallinto-oikeuden päätöksen ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hartzell, Ilona Leinonen ja Satu Lehto. Esittelijä Elina Lemponen.

Hallinto-oikeuden välipäätöksen ovat ratkaisseet Kristian Hellman, Sami Kouki ja Ilona Leinonen. Esittelijä Elina Lemponen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4)

B ja A

ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden edellä mainituista päätöksistä ja ovat valituksessaan vaatineet, että ensisijaisesti hallinto-oikeuden päätös 30.8.2021 ja välipäätös 2.9.2021 kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös sekä Liikenne- ja viestintäviraston päätös on kumottava siltä osin kuin yleissuunnitelma koskee Kaanaan eritasoliittymää ja sen etelä- ja lounaispuolta ja asia on palautettava mainitulta osin Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen valmisteltavaksi. Yleissuunnitelmaa koskevan päätöksen täytäntöönpano on mainitulta osin kiellettävä.

(5) Valituksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa: Valitusoikeuden kannalta ei ole merkitystä sillä, että muutoksenhakijoiden omistamat kiinteistöt eivät rajoitu välittömästi Nesteentiehen. Tiehankkeesta laaditut melu- ja hiukkaspäästöjä koskevat selvitykset osoittavat, että erityisesti rakentamisaikana E-18-tien ja rinnakkaisteiden rakentaminen heikentää lähiasukkaiden elinoloja ja viihtyvyyttä. Hallinto-oikeus ei ole ratkaisussaan myöskään ottanut huomioon korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksestä KHO 2013:146 ilmenevää.

(6) On perusteltua aihetta epäillä, että hallinto-oikeuden päätöskokoonpanon hallinto-oikeustuomareilla Lehto ja Hartzell on ollut ennakkoasenne asiassa, minkä vuoksi heidän olisi tullut pidättäytyä osallistumasta yleissuunnitelmaa koskevan asian käsittelyyn. Lehto ja Hartzell ovat osallistuneet Turun hallinto-oikeuden päätökseen 16.4.2020 nro 20/0078/1, jolla oli hylätty muutoksenhakijoiden valitus E18 Länsiosa -asemakaavan ja asemakaavan muutosta koskevasta Raision kaupunginvaltuuston päätöksestä. Asemakaava-asia liittyy samaan asiakokonaisuuteen kuin yleissuunnitelma. Asemakaavaa koskevassa muutoksenhaussa on ollut kyse samoista alueen nykytilaa koskevista tosiseikoista ja vaikutuksista muutoksenhakijoiden omistamilla kiinteistöllä kuin yleissuunnitelmassa.

(7)

Liikenne- ja viestintävirasto

on lausumassaan esittänyt valituksen hylkäämistä.

(8)

Muutoksenhakijat

ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Kysymyksenasettelu

(9) Asiassa on ensin ratkaistava, ovatko hallinto-oikeustuomarit Satu Lehto ja Kari Hartzell olleet esteellisiä käsittelemään yleissuunnitelmapäätöstä koskevaa valitusta hallinto-oikeudessa sillä perusteella, että he ovat olleet ratkaisemassa hallinto-oikeudessa samaa aluetta koskevaa asemakaava-asiaa.

(10) Jos esteellisyyttä ei ole ollut, on seuraavaksi ratkaistava, onko hallinto-oikeuden tullut jättää muutoksenhakijoiden valitus tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi.

2. Hallinto-oikeuden tuomarien esteellisyys

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

(11) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan tuomari ei saa käsitellä asiaa hallintotuomioistuimessa, jos hän on esteellinen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan esteellisyyteen sekä esteellisyysväitteen esittämiseen ja käsittelyyn hallintotuomioistuimessa sovelletaan muuten, mitä oikeudenkäymiskaaren 2 luvun 13 §:ssä ja 13 luvussa säädetään tuomarin esteellisyydestä.

(12) Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 2 momentin mukaan tuomari on esteellinen käsittelemään samaa asiaa tai sen osaa uudelleen samassa tuomioistuimessa, jos on perusteltua aihetta epäillä hänellä olevan asiaan ennakkoasenne hänen asiassa aikaisemmin tekemänsä ratkaisun tai muun erityisen syyn vuoksi.

(13) Saman pykälän 3 momentin mukaan tuomari on esteellinen myös, jos jokin muu mainitussa luvussa tarkoitettuun seikkaan rinnastettava seikka antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa.

(14) Hallituksen esityksessä tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 78/2000 vp) todetaan oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa ennakkoasenteen aiheuttamasta esteellisyydestä muun ohella, että perusteltu epäily ennakkoasenteesta voi syntyä siitä, että tuomari on osallistunut samassa tuomioistuimessa aikaisemmin asian tai sen osan ratkaisuun taikka muusta erityisestä syystä. Erityinen syy voi olla esimerkiksi se, että tuomari on saanut oikeudenkäyntimenettelyn ulkopuolella asiaa koskevia tietoja ja että hän on ennen asian vireilletuloa ottanut asian ratkaisuun kantaa.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan kysymys tuomarin mahdollisesta ennakkoasenteesta nousee tavallisimmin esiin sellaisissa jo kertaalleen ratkaistuissa asioissa, jotka tulevat uudelleen tuomarin ratkaistavaksi. Kysymys on tyypillisesti hakemusasiasta, jossa hakija hakee samaa etuutta uudelleen joko samansisältöisellä hakemuksella tai hakemuksella, jota on perusteltu aikaisemmasta poiketen. Entisten perusteiden lisäksi hakija voi esittää selvitystä muuttuneista olosuhteista tai muuta lisäselvitystä. Mahdollisen ennakkoasenteen olemassaoloa joudutaan arvioimaan myös silloin, kun muutoksenhakutuomioistuin palauttaa asian käsiteltäväksi uudelleen.

Tuomarin asiassa aikaisemmin tekemä ratkaisu saattaa olla laadultaan sellainen, että sen voidaan perustellusti katsoa ilmentävän tuomarilla olevaa ennakkokäsitystä siitä, miten asia on lopullisesti ratkaistava. Silloin, kun on perusteltua syytä epäillä, ettei tuomari tuollaisen ennakkoasenteen vuoksi kykene arvioimaan ja ratkaisemaan asiaa puolueettomasti, häntä voidaan pitää esteellisenä.

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että esteellisyys on arvioitava erikseen kussakin yksittäistapauksessa. Arvioinnissa tulisi kiinnittää huomiota ainakin siihen, mitä kysymyksiä tuomari on aiemmin ratkaissut, minkälaisen ratkaisun hän on tehnyt ja missä vaiheessa ratkaisu on tehty.

(15) Mainitussa hallituksen esityksessä todetaan oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 7 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että säännöstä sovelletaan tilanteissa, joissa tuomarin puolueettomuuden voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa vaarantuvan muulla perusteella kuin luvussa aikaisemmin on mainittu. Tuomari on esteellinen, jos ulkopuolinen henkilö ei voi vakuuttua tuomarin kyvystä käsitellä asiaa puolueettomasti. Asianosaisen oma käsitys tuomarin esteellisyydestä ei sen sijaan sellaisenaan ole ratkaiseva. Tuomari voi olla objektiivisesti arvioiden puolueeton, vaikka asianosainen pitää häntä esteellisenä.

Esteellisyyttä on harkittava kussakin tapauksessa erikseen ja tuolloin on otettava huomioon, minkälainen suhde tuomarilla on käsiteltävään asiaan, asianosaisiin tai asiassa muutoin esiintyviin henkilöihin. Tuomari on esteellinen vain, jos jokin selvästi yksilöitävissä oleva olosuhde voi vaarantaa hänen puolueettomuutensa käsitellä tiettyä asiaa.

2.2 Asiassa saatu selvitys

(17) Hallinto-oikeustuomarit Lehto ja Hartzell ovat osallistuneet B:n ja A:n Raision kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen ratkaisemiseen E18 Länsiosa -asemakaavaa ja asemakaavan muutosta koskevassa asiassa (Turun hallinto-oikeuden päätös 16.4.2020 nro 20/0078/1). Asemakaava ja asemakaavan muutos on muun ohella koskenut samoja E18 kehätien Kaanaan liittymän viereisiä alueita.

(18) Asemakaava on sittemmin tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 8.11.2021 taltionumero H3962/2021.

2.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

(19) Hallinto-oikeuden päätös 16.4.2020 nro 20/0078/1 on koskenut maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvan asemakaavan lainmukaisuutta. Valituksenalaisessa asiassa on puolestaan kysymys liikennejärjestelmästä ja maanteistä annettuun lakiin perustuvan yleissuunnitelman lainmukaisuudesta.

(20) Vaikka asemakaava ja yleissuunnitelma koskevat pääosin samaa aluetta ja oikeusvaikutteisilla kaavoilla on oikeudellista merkitystä myös yleissuunnitelman lainmukaisuutta arvioitaessa, kysymys ei ole samasta asiasta tai sen osasta. Asemakaavasta ja sen sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Asemakaavan lainmukaisuutta arvioidaan suhteessa mainitussa laissa säädettyihin sisältövaatimuksiin. Yleissuunnitelmasta ja sen hyväksymisestä puolestaan säädetään liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetussa laissa ja päätöksen lainmukaisuuta arvioidaan suhteessa tuossa laissa säädettyihin edellytyksiin.

(21) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymys ei ole ollut saman asian tai sen osan käsittelemisestä uudelleen. Se seikka, että samaa aluetta koskevaa asemakaavaa koskevassa valituksessa on ollut kysymys osin samoista tosiseikoista ja vedottu osin samoihin seikkoihin kuin nyt ratkaistavana olevassa asiassa, ei sellaisenaan anna perusteltua aihetta epäillä hallinto-oikeustuomareiden puolueettomuutta yleissuunnitelmaa koskevassa asiassa.

(22) Hallinto-oikeuden päätös ei ole lainvastainen hallinto-oikeustuomareiden esteellisyyttä koskevalla perusteella. Tältä osin valitus on hylättävä.

(23) Valitus on vastaavasti hylättävä myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on välipäätöksellään ratkaissut erikseen samalla perusteella esitetyn väitteen hallinto-oikeustuomari Satu Lehdon esteellisyydestä.

3. Valitusoikeus yleissuunnitelmapäätöksestä

3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

(24) Liikennejärjestelmästä ja maanteistä annetun lain 105 §:n 2 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa.

(25) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.

3.2 Asiassa saatu selvitys

3.3 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

3.4 Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(37) Yleissuunnitelmaa koskevan päätöksen täytäntöönpano tarkoittaa, että hankkeessa voidaan aloittaa tiesuunnitelman laatiminen. Yleissuunnitelman perusteella alueella ei voida ryhtyä konkreettisiin toimenpiteisiin tien rakentamiseksi. Asian lopputuloksesta huolimatta Liikenne- ja viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanoa ei ole tarpeen kieltää.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.

---

[SV]

Förvaltningsdomstolen avvisade de besvär som fastighetsägarna hade anfört över Transport- och kommunikationsverkets beslut att godkänna utredningsplanen om en förbättring av E18 Åbo ringväg mellan Nådendal och Reso. Besvären i förvaltningsdomstolen gällde de delar av ändringsplanen som gällde ändringen av en trafikplats, byggandet av en delvis ny gatuförbindelse i samband med den och indragning av landsvägen.

Frågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde dels om två förvaltningsrättsdomare som deltagit i ärendets behandling var jäviga, dels ändringssökandenas rätt att anföra besvär över beslutet om utredningsplanen hos förvaltningsdomstolen.

Förvaltningsrättsdomarna ansågs inte vara jäviga att delta i behandlingen av det ärende som gällde utredningsplanen på den grunden att de hade deltagit i behandlingen av det detaljplaneärende som gällde i stort sett samma område. De besvär ändringssökandena hade anfört över detaljplanen hade avslagits.

Bestämmelserna om detaljplaner och deras innehåll ingår i markanvändnings- och bygglagen. Detaljplanens lagenlighet bedöms i förhållande till de krav på innehållet som finns i nämnda lag. Bestämmelserna om utredningsplaner och hur de godkänns ingår å sin sida i lagen om trafiksystem och landsvägar och beslutets lagenlighet bedöms i förhållande till de förutsättningar som finns i den lagen.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det inte var fråga om en ny behandling av samma ärende eller en del av det. Det faktum att besvären över detaljplanen som gällde i stort sett samma område delvis gällde samma fakta och att ändringssökandena hade hänvisat till samma frågor som i det aktuella ärendet, gav inte skäl misstänka förvaltningsrättsdomarnas oberoende i ärendet gällande utredningsplanen.

Ändringssökandena ägde i närheten av trafikplatsen två fastigheter av vilka den ena var deras bostadsfastighet. Den andra fastigheten gränsade till det område utredningsplanen gällde. Med beaktande av placeringen av ändringssökandenas fastigheter i förhållande till utredningsplaneområdet, ändringarna i trafikarrangemangen enligt utredningsplanen och att ändringarna enligt utredningsplanen orsakar buller och andra verkningar i närmiljön under byggtiden, skulle de fastigheter som ändringssökandena äger anses ligga inom verkningsområdet för vägprojektet. Ändringssökandena hade följaktligen besvärsrätt över beslutet om utredningsplanen. Högsta förvaltningsdomstolen upphävde förvaltningsdomstolens beslut och återförvisade ärendet till förvaltningsdomstolen.

Lagen om trafiksystem och landsvägar 105 § 2 mom.

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 5 § 1 och 3 mom. samt 7 § 1 mom.

Rättegångsbalken 13 kap. 7 § 2 och 3 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen och Jaakko Autio. Föredragande Satu Sundberg.