Supreme Administrative Court dismisses appeal; zoning plan invalid due to insufficient traffic impact assessment.

Helsingin kantakaupungin eteläiselle ranta-alueelle sijoittuvaa Hernesaarta ja sitä ympäröiviä vesi- ja puistoalueita koskevalla asemakaavalla osoitettiin uutta asuntokerrosalaa noin 316 000 k-m

ja työpaikka- ja palvelukerrosalaa noin 139 000 k-m

. Tavoiteltu asukasmäärän lisäys oli 7 600 asukasta ja työpaikkojen lisäys noin 3 000. Kaavaratkaisu mahdollisti lisäksi risteily- ja venesatamien sekä lumen vastaanottoalueen sijoittamisen alueelle.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asemakaavan sisältövaatimus edellytysten luomisesta liikenteen järjestämiselle sisälsi yhtäältä liikenteen järjestämisen kaava-alueella kaavan mahdollistaman rakentamisen ja muiden toimintojen tarpeita vastaavasti sekä toisaalta uuden maankäytön edellyttämät liikenneyhteydet kaava-alueen ulkopuoliseen katu- ja liikenneverkkoon. Liikenteen järjestämistä koskevassa tarkastelussa oli otettava huomioon kaikki kulkutavat.

Kaava-alueen sijainnista johtuen alueelle tuleva ja sieltä lähtevä autoliikenne kulki tässä tapauksessa yhden katuyhteyden ja muutamien risteyksien kautta. Kaavaratkaisussa ja sen perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa oli tästä johtuen tullut kiinnittää erityistä huomiota kaava-alueelle tulevan ja sieltä lähtevän liikenteen järjestämiseen sekä liikenteen lisääntymisen vaikutuksiin kaava-alueen ulkopuolella.

Kaavaratkaisun liikenteellisiä vaikutuksia koskeviin selvityksiin liittyi merkittäviä epävarmuustekijöitä. Laadittujen selvitysten perusteella oli myös mahdollista, että kaavaratkaisusta johtuva autoliikenteen määrän kasvaminen johtaisi autoliikenteen sujuvuuden merkittävään heikentymiseen kaava-alueen ulkopuolella. Vaikka autoliikenne muodosti vain osan kaavaratkaisun tuottamasta liikenteestä, oli sen osuus kuitenkin selvitysten perusteella merkittävä. Raitiotiehen perustuvan julkisen liikenteen ja kävely- ja pyöräily-yhteyksien painottaminen kaavaratkaisussa ei siten tällaisessa tilanteessa poistanut velvollisuutta järjestää edellytykset myös kaavaratkaisusta seuraavalle autoliikenteelle.

Kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten perusteella ei voitu riittävästi varmistua siitä, että kaavaratkaisu täytti edellytysten luomista liikenteen järjestämiselle koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen. Kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan hyväksymisestä oli lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § ja 54 § 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 29.4.2021 H1904/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Helsingin kaupunginhallitukselle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1)

Helsingin kaupunginvaltuusto

on 22.4.2020 (§ 124) hyväksynyt Hernesaarta ja sitä ympäröiviä vesi- ja puistoalueita koskevan Hernesaaren asemakaavan ja asemakaavan muutoksen.

(2)

Hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, Asunto Oy Helsingin Eiranrantakanavan, Asunto Oy Helsingin Eiranrantakallion, Asunto Oy Helsingin Eiranrantapuiston, Asunto Oy Helsingin EiraMaren, Asunto Oy Helsingin Eiranrannan Estellan ja Asunto Oy Eiran Kommodorin sekä Eteläiset kaupunginosat ry:n, Pro Eira ry:n ja Punavuoriseura ry:n valituksista, kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei kaavaratkaisun perusteena olevan selvityksen perusteella voida riittävästi varmistua siitä, että kaavaratkaisu täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa tarkoitetun vaatimuksen edellytysten luomisesta liikenteen järjestämiselle, eikä asemakaavan vaikutuksia liikenteelle ole siten selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja 54 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Jukka Reinikainen ja Joonas Ahtonen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3)

Helsingin kaupunginhallitus

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

(4) Asemakaavaratkaisu on 18.4.2019 voimaan tulleen Hernesaaren osayleiskaavan mukainen. Osayleiskaavan ohjausvaikutus edellyttää osoittamaan alueelle tiivistä joukkoliikenteeseen, kävelyyn ja pyöräilyyn perustuvaa maankäyttöä. Asemakaava-alueen yhteenlaskettu kerrosala 495 000 k-m

ei merkittävästi poikkea osayleiskaavan kaavaselostuksessa esitetystä 435 000 k-m

:n kerrosalatavoitteesta. Asemakaavaratkaisu on myös kaava-alueen ulkopuolelle Telakkakadulle ennustetun liikennemäärän ja arvioitujen liikennevaikutusten osalta osayleiskaavan yhteydessä ennustetun liikennemäärän ja arvioitujen liikennevaikutusten mukainen.

(5) Liikenteen järjestäminen, erityisesti joukkoliikennemahdollisuudet turvaavan katuverkon avulla, on asemakaavan keskeisiä sisältövaatimuksia. Kadut on tullut mitoittaa asemakaavassa sallitun rakentamisen edellyttämän asukasmäärän ja siinä osoitettujen toimintojen tarvetta vastaaviksi. Asemakaavan sisältövaatimus edellytysten luomisesta liikenteen järjestämiselle ei lain sanamuodon mukaan kuitenkaan erityisesti edellytä liikkumisen sujuvuutta yhdenvertaisella palvelutasolla eri kulkutapojen välillä. Erityisesti autoliikenteen kehityskulun painottamiselle ei siten ole perusteita. Liikenteen järjestäminen on lisäksi vain yksi asemakaavan useista sisältövaatimuksista, jotka kaikki tulee pystyä toteuttamaan samanaikaisesti.

(6) Hernesaaren alueen katuverkko on suunniteltu painottaen liikenneturvallisuutta sekä hyviä edellytyksiä kävelylle, pyöräilylle ja joukkoliikenteelle. Hyvät joukkoliikenne- sekä jalankulun ja pyöräilyn yhteydet vähentävät henkilöauton käytön tarvetta. Asemakaavan liikennejärjestelyt on suunniteltu siten, että ne mahdollistavat alueelle saapumisen ja sieltä poistumisen hyvin kaikilla kulkutavoilla. Myös alueella sisäisesti pääsee liikkumaan hyvin eri kulkutavoilla.

(7) Asemakaava perustuu kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Liikenneselvityksissä on huomioitu koko se alue, jolla kaavalla on voitu arvioida olevan olennaisia vaikutuksia, ja siten kaavan yhteydessä on tarpeellisessa määrin selvitetty suunnitelman vaikutuksia.

(8) Hernesaareen muodostuva autonomistus ja alueellinen pysäköinnin hinnoittelu vaikuttavat siihen, miten eri kulkutapoja käytetään ja kuinka sujuvaa liikenne on lähialueen liikenneverkossa. Alueen asuinkerrostalotonttien autojen pysäköintipaikkoihin sovelletaan markkinaehtoisen pysäköintijärjestelmän periaatteita. Kaupunki on arvioinut, että Hernesaareen toteutuisi markkinaehtoisesti autopaikkoja noin puolet aiempien autopaikkanormien mukaisesta autopaikkamäärästä.

(10) Tulevaisuuden autoliikenteen kehittymisestä seudullisesti ja Helsingissä laajemmin ei ole täyttä varmuutta. Kehitykseen vaikuttavat tulevaisuuden päätökset, jotka eivät liity nyt kysymyksessä olevaan asemakaavaan. Asemakaavalla vaikutetaan ainoastaan asemakaavan katuverkon tilaratkaisuihin, joiden osalta vaikutusarvioinneissa ei ole esitetty puutteita tai tunnistettu haasteita liikkumisen toimivuuden tai turvallisuuden kannalta.

(11)

Asunto Oy Helsingin Eiranrantakanava, Asunto Oy Helsingin Eiranrantakallio, Asunto Oy Helsingin Eiranrantapuisto, Asunto Oy Helsingin EiraMare, Asunto Oy Helsingin Eiranrannan Estella ja Asunto Oy Eiran Kommodori

ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä.

(12)

Eteläiset kaupunginosat ry, Pro Eira ry ja Punavuoriseura ry

ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä.

(13)

Helsingin kaupunginhallitus

on antanut vastaselityksen.

(14)

Asunto Oy Helsingin Eiranrantakanava ja sen asiakumppanit

sekä

Eteläiset kaupunginosat ry ja sen asiakumppanit

ovat omasta aloitteestaan antaneet kaupunginhallituksen vastaselityksen johdosta lausumat.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(15) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Helsingin kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko Hernesaaren asemakaavan ja asemakaavan muutoksen vaikutukset liikenteelle selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla ja täyttääkö asemakaavaratkaisu mainitun lain 54 §:n 2 momentin sisältövaatimuksen edellytysten luomisesta liikenteen järjestämiselle.

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

(16) Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

(18) Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

(19) Asemakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 101/1998 vp) on todettu, että asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon yleispiirteinen alueiden käytön suunnittelu eli maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava. Oikeusvaikutteinen yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa, mikä tarkoittaa sitä, että yleispiirteisissä kaavoissa tehdyt maankäytölliset ratkaisut on otettava asemakaavan laatimisen perustaksi ja niissä tehdyistä maankäyttöä koskevista perusratkaisuista voidaan poiketa vain rajoitetusti. Asemakaavalla kuitenkin tarkennetaan yleispiirteisissä kaavoissa tehtyjä ratkaisuja. Asemakaavan sisältövaatimuksien osalta on lisäksi todettu, että asemakaavaa laadittaessa on luotava edellytykset liikenteen järjestämiselle. Tämä edellyttää eri liikennemuotojen tarpeiden ottamista huomioon alueen sijainnin, ympäristön, suunnitellun tulevan käytön ja muiden olosuhteiden mukaisesti.

Kaavaratkaisun kuvaus ja liikennevaikutuksia koskevat selvitykset

(20) Muutoksenhaun kohteena oleva asemakaava koskee Helsingin kantakaupungin eteläisellä ranta-alueella sijaitsevaa Hernesaarta ja sitä ympäröiviä vesi- ja puistoalueita. Kaava-alueen suunniteltu pinta-ala merialueille tehtävien lisätäyttöjen jälkeen olisi noin 47 hehtaaria. Asemakaavalla osoitetaan uutta asuntokerrosalaa noin 316 000 k-m

ja työpaikka- ja palvelukerrosalaa noin 139 000 k-m

. Tavoiteltu asukasmäärän lisäys on 7 600 asukasta ja työpaikkojen lisäys noin 3 000. Kaavaratkaisu mahdollistaa lisäksi risteily- ja venesatamien sekä lumen vastaanottoalueen sijoittamisen alueelle.

(21) Alueella on voimassa vuonna 2019 lainvoiman saanut Hernesaaren osayleiskaava. Kaava-alue on osoitettu osayleiskaavassa pääosin kerrostalovaltaiseksi asuinalueeksi, palvelujen ja hallinnon sekä työpaikkojen alueeksi, satama-, venesatama- ja vesialueeksi sekä puistoksi.

(22) Asemakaavaratkaisun valmistelun yhteydessä laaditun liikennesuunnitelman 26.11.2019 mukaan kaava-alueella liikkuminen perustuu kävely- ja pyöräily-yhteyksiin, raideliikenteeseen perustuvaan joukkoliikenteeseen sekä vesi- ja ajoneuvoliikenteeseen. Ulkopuoliseen katuverkkoon kaava-alue liittyy Eiranrantaan yhdistyvien Laivakadun ja Hernesaarenrannan kautta. Raitiotieyhteys kulkee Hernesaaresta Eiranrannan, Telakkakadun ja Hietalahdenrannan kautta Bulevardille. Hernesaaren osayleiskaavaa varten laaditun liikennejärjestelmäselvityksen 31.1.2017 mukaan Telakkakadulle on laadittu vuonna 2014 liikennesuunnitelma, jossa autoliikenteen kapasiteettia ei ole lisätty, vaan muista toiminnoista vapautuva tila on varattu raitiotielle. Telakkakatua koskevassa liikennesuunnitelmassa on edelleen todettu, ettei autoliikenteen kapasiteettia voida kadulle lisätä.

(23) Kaavaehdotuksen yhteydessä vuonna 2019 laaditun liikenne-ennusteen mukaan Hernesaareen suunniteltu maankäyttö tuottaisi ajoneuvoliikennettä noin 9 500 autoa arkivuorokaudessa, mistä noin kaksi kolmasosaa suuntautuisi Telakkakadulle ja yksi kolmasosa Eiranrantaan. Kaavaselostuksen mukaan risteilijäsataman toiminta kesäisin ja lumen vastaanotto talvisin tuovat kaava-alueelle myös raskasta liikennettä. Kaavaratkaisun liikenteellisistä vaikutuksista on lisäksi laadittu erillinen selvitys (WSP Finland Oy, 13.9.2019), jossa on tarkasteltu kaava-alueen lähellä olevan katuverkon välityskykyä etenkin Telakkakadun ja Eiranrannan osalta. Selvityksessä on muodostettu Hernesaaren ja laajemmin koko Helsinginniemen alueelle liikenne-ennusteet vuodelle 2030, jotka sisältävät erilaisia skenaarioita liikenteen kehityksestä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

(27) Asemakaavaratkaisu on lähtökohdiltaan Hernesaaren osayleiskaavan mukainen. Osayleiskaavassa ei kuitenkaan ole osoitettu rakentamisen mitoitusta eikä esimerkiksi liikenteen järjestämistä ole osayleiskaavassa yksityiskohtaisesti ratkaistu. Alueelle osoitettavan rakentamisen määrä sekä liikenteen järjestämisen yksityiskohdat ovat siten osayleiskaavan sisältö ja tarkentuvan suunnittelun periaate huomioon ottaen jääneet ratkaistaviksi asemakaavatasolla ja asemakaavatasoisiin selvityksiin perustuen.

(28) Asemakaavan sisältövaatimus edellytysten luomisesta liikenteen järjestämiselle sisältää yhtäältä liikenteen järjestämisen kaava-alueella kaavan mahdollistaman rakentamisen ja muiden toimintojen tarpeita vastaavasti sekä toisaalta uuden maankäytön edellyttämät liikenneyhteydet kaava-alueen ulkopuoliseen katu- ja liikenneverkkoon. Liikenteen järjestämistä koskevassa tarkastelussa on otettava huomioon kaikki kulkutavat. Koska asemakaavalla osoitettu uusi maankäyttö sijoittuu tässä tapauksessa niemimäiselle Hernesaaren alueelle ja alueelle tuleva ja sieltä lähtevä autoliikenne kulkee yhden katuyhteyden ja muutamien risteyksien kautta, kaavaratkaisussa ja sen perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa on tullut kiinnittää erityistä huomiota kaava-alueelle tulevan ja sieltä lähtevän liikenteen järjestämiseen sekä liikenteen lisääntymisen vaikutuksiin kaava-alueen ulkopuolella.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Petri Hellstén.

---

[SV]

Ärtholmen ligger vid Helsingfors stadskärnas södra strandområde. I detaljplanen för Ärtholmen med omgivande vatten- och parkområden anvisas ca 316 000 k-m

ny bostadsvåningsyta och ca 139 000 k-m

arbetsplats- och servicevåningsyta. Den eftersträvade befolkningsökningen är 7 600 invånare och antalet nya arbetsplatser ca 3 000. Planläggningslösningen möjliggör dessutom hamnar för kryssningsfartyg och småbåtar och en snömottagningsplats.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att kraven på detaljplanens innehåll om att skapa förutsättningar för reglering av trafiken omfattar å ena sidan trafikarrangemangen inom detaljplaneområdet så att de motsvarar behoven för den byggnation och övriga verksamhet som planen möjliggör och å andra sidan sådana trafikförbindelser till gatu- och trafiknätet utanför planeområdet, som den nya markanvändningen förutsätter. I trafikarrangemangen ska alla trafikformer beaktas.

På grund av planeområdets placering leds all biltrafik till och från området i detta fall längs en gatuförbindelse och några korsningar. I planläggningslösningen och i de utredningar och konsekvensbedömningar som ligger till grund för den ska därför särskild uppmärksamhet fästas vid arrangemangen för trafiken till och från området samt konsekvenserna av trafikökningen utanför planeområdet.

Det finns betydande osäkerhetsfaktorer i de utredningar som gäller planläggningslösningens konsekvenser för trafiken. Enligt utredningarna är det möjligt att den på grund av planlösningen ökade biltrafiken skulle leda till en betydande försämring av biltrafikens smidighet utanför planeområdet. Trots att biltrafiken utgör endast en del av den trafik som planlösningen ger upphov till, är dess andel ändå enligt utredningarna betydande. I trafikplanen baserar sig kollektivtrafiken på spårväg och gång- och cykelförbindelserna betonas, vilket inte i detta fall slopar skyldigheten att skapa förutsättningar också för den biltrafik som följer av planläggningslösningen.

Utgående från de utredningar som ligger till grund för planläggningslösningen är det inte möjligt försäkra sig om att planläggningslösningen uppfyller kraven på detaljplanens innehåll till den del det gäller att skapa förutsättningar för reglering av trafiken. Stadsfullmäktiges beslut att godkänna detaljplanen är lagstridigt.

Markanvändnings- och bygglagen 9 § och 54 § 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio och Robert Utter. Föredragande Petri Hellstén.