Supreme Administrative Court quashes pharmacy license decision due to failure to properly compare applicant's foreign professional experience.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskuksen (Fimea) valituksen johdosta kysymys siitä, oliko hallinto-oikeuden tullut lainvastaisena kumota Fimean päätös myöntää apteekkilupa B:lle siitä syystä, että Fimea ei ollut päätösharkinnassaan hakijoiden ansioita vertaillessaan ottanut asianmukaisella tavalla huomioon apteekkilupaa myös hakeneen A:n toimintaa apteekissa ja muissa lääkehuollon tehtävissä Virossa. A oli Viron kansalainen. Hän oli suorittanut proviisorin tutkinnon Tarton yliopistossa vuonna 1984, ja hänet oli laillistettu Suomessa proviisoriksi vuonna 2018.

Asiassa saadusta selvityksestä ilmeni, että Fimean suorittamassa hakijoiden ansiovertailussa proviisoriksi laillistamisen ajankohdalla oli erityinen merkitys ammattikokemuksen huomioon ottamisen kannalta. Asiassa saadusta selvityksestä ilmeni edelleen, että Virossa ei ennen vuotta 2005 ollut ollut käytössä sen kaltaista proviisorien laillistamismenettelyä kuin Suomessa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että merkityksellisenä ajankohtana Virossa hankitun ammattikokemuksen huomioon ottamisessa proviisoriksi laillistamisen jälkeisenä ammattikokemuksena oli pidettävä ajankohtaa, jolloin hakijalla oli ammattipätevyytensä osalta ollut Virossa vastaavan kaltainen ammatillinen asema kuin laillistetulla proviisorilla Suomessa.

Fimea oli pitänyt riidattomana sitä, että A oli Tarton yliopistossa vuonna 1984 suorittamansa proviisorin tutkinnon perusteella voinut toimia laillisesti proviisorina Virossa. Fimean päätösharkinnan lähtökohdat olivat olleet virheelliset sen katsoessa, että A:n toimintaa Virossa apteekissa ja muissa lääkehuollon tehtävissä vuodesta 1984 hänen Viron uuteen rekisteriin merkitsemiseensä asti vuonna 2006 ei ollut rinnastettava proviisoriksi laillistamisen jälkeen hankittuun ammattikokemukseen. Sillä, miten Suomen viranomaiset olivat 1990-luvulla arvioineet A:n Tarton yliopistossa suorittamaa tutkintoa, ei ollut esillä olevassa yhteydessä oikeudellista merkitystä.

A:n ja B:n ansioista saadun selvityksen perusteella ei voitu pitää täysin ilmeisenä, että tällä päätösharkintaa rasittavalla virheellä ei ollut voinut olla merkitystä Fimean päätöksen lopputuloksen kannalta. Hallinto-oikeuden oli tullut kumota Fimean päätös ja palauttaa asia Fimealle uudelleen käsiteltäväksi ryhtymättä itse tarkemmin vertailemaan A:n ja B:n ansioita.

Lääkelaki 40 § 1 momentti ja 43 § (1112/2010) 2 ja 3 momentti

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 49 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/36/EY ammattipätevyyden tunnustamisesta (ammattipätevyysdirektiivi) 4 artiklan 1 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio 21.6.2011, Susisalo ym., C-84/11 (EU:C:2012:374)

Unionin tuomioistuimen tuomio 1.6.2010, Blanco Pérez ja Chao Gomez, C-570/07 ja C-571/07 (EU:C:2010:300)

Unionin tuomioistuimen tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym., C-171/07 ja C-172/07 (EU:C:2009:316)

Unionin tuomioistuimen tuomio 19.5.2009, komissio v. Italia, C-531/06 (EU:C:2009:315)

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.7.2021 nro H3518/2021

Asian aikaisempi käsittely

Lääkealan turvallisuus ja kehittämiskeskus (jäljempänä myös Fimea) on päätöksellään 21.1.2021 myöntänyt Helsingin 28. apteekin apteekkiluvan apteekkari B:lle.

Apteekkilupaa muiden ohella hakenut A on valittanut Fimean päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt kysymys kumonnut Fimean päätöksen ja palauttanut asian Fimealle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa sovellettuina oikeusohjeina selostanut hallintolain 31 §:n 1 momentin ja lääkelain 43 §:n 2 ja 3 momentin säännökset ja lääkelain 43 §:n muutoshistoriaa sekä viitannut siihen, että terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa on säädetty muun ohella oikeudesta toimia proviisorina ja muuna terveydenhuollon ammattihenkilönä toisessa jäsenvaltiossa hankitun pätevyyden perusteella. Hallinto-oikeus on perusteluissaan edelleen selostanut asiassa saadun selvityksen ja on tämän jälkeen lausunut asian arviointina ja johtopäätöksinään seuraavaa:

Apteekkiluvan myöntäminen perustuu lääkelain 43 §:n 3 momentista ilmenevin tavoin sen arvioimiseen, kenellä hakijoista voidaan kokonaisuudessaan katsoa olevan parhaat edellytykset apteekkiliikkeen harjoittamiseen. Asiassa on arvioitavana, onko Fimea ottanut valittajan työkokemuksen asianmukaisesti huomioon apteekkilupaa hakeneiden henkilöiden keskinäisessä ansiovertailussa.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksessään 24.9.2020 numero 20/1751/3 (Finlex, lainvoimainen) katsonut, että apteekkilupaharkinnassa tulee ottaa yhdenmukaisin perustein huomioon sekä Suomessa tapahtuneen proviisoriksi laillistamisen jälkeen että myös toisessa jäsenvaltiossa tapahtuneen proviisoriksi laillistamisen tai sitä vastaavan ammatillisen aseman saavuttamisen jälkeen kertynyt ammattikokemus. Saman on katsottu koskevan myös muualta ulkomailta kertyneen ammattikokemuksen huomioon ottamista.

Fimea on hakijoiden ansiovertailussa ottanut huomioon hakijoiden pää- ja sivutoimet proviisoriksi laillistamispäivästä lukien. Valittajan osalta vertailussa on eritelty Suomessa proviisoriksi laillistamisen eli 24.5.2018 jälkeisen kokemuksen lisäksi kokemus Virossa proviisoriksi laillistamisen jälkeen. Fimea on katsonut, että valittaja on laillistettu Virossa proviisoriksi 20.2.2006, ja huomioinut ansiovertailussa valittajan pää- ja sivutoimet mainitusta ajankohdasta lukien. Valittajan mukaan hänet on kuitenkin laillistettu Virossa proviisoriksi jo vuonna 1984 hänen suoritettuaan proviisorin tutkinnon Tarton yliopistossa. Valittajan mukaan 20.2.2006 on ainoastaan se ajankohta, jolloin hänen tietonsa siirrettiin Virossa vuonna 2005 käyttöön otettuun sähköiseen terveydenhuollon ammatinharjoittajien rekisteriin.

Hallinto-oikeus toteaa, että laillistetun proviisorin asemassa toimimista koskevat edellytykset ja vaatimukset voivat eri valtioissa poiketa toisistaan. Näin ollen se, voidaanko ulkomailla hankittu kokemus katsoa laillistettua proviisoria vastaavan ammatillisen aseman saavuttamisen jälkeen kertyneeksi kokemukseksi, ratkaistaan viime kädessä hakijan ulkomailla olleen aseman, tehtävien laadun ja muiden vastaavien seikkojen perusteella.

Asiaa kokonaisuutena arvioiden hallinto-oikeus katsoo tulleen riittävällä varmuudella selvitetyksi, että valittajan vuoden 1984 tutkinnon suorittamisen jälkeistä kokemusta on pidettävä vähintäänkin Virossa proviisoriksi laillistamista vastaavan ammatillisen aseman saavuttamisen jälkeisenä kokemuksena. Näin ollen valittajan pää- ja sivutoimet olisi tullut huomioida hakijoiden ansiovertailussa jo ennen rekisteriin merkitsemistä 20.2.2006. Kun Fimealla on ollut asiasta eri käsitys, hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Fimealle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirita Pesonen, Emmi Aakula ja Kristiina Forsman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus (Fimea) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys apteekkiluvan hakijoiden ansioiden arvioinnista lääkelain 43 §:n 3 momentin perusteella. Fimean ratkaisulinjan mukaan työkokemus, toiminta lääkehuollon tehtävissä, otetaan huomioon proviisoriksi laillistamisesta lähtien. Tätä aiemmat ansiot, kuten esimerkiksi työkokemus laillistettuna farmaseuttina, otetaan huomioon lainkohdassa tarkoitettuna muuna toimintana. Fimean ratkaisukäytäntö on tältä osin vakiintunut ja oikeuskäytännössä hyväksytty.

A:lla on ollut eri jaksoissa oikeus toimia farmaseuttina Suomessa. Sen sijaan hänelle ei ole vuonna 1995 myönnetty lupaa toimia Suomessa proviisorina. Hänet on laillistettu proviisoriksi Virossa vuonna 2006. Tuon laillistamisen jälkeinen työkokemus on otettu huomioon lainkohdassa tarkoitettuna työkokemuksena ja tätä aiempi työkokemus muuna toimintana. Hallinto-oikeus edellyttää, että A:n ansiot tulee ottaa huomioon myös ajalta, jolloin hänellä on ollut ainoastaan lupa toimia farmaseuttina Suomessa. Tämä on vakiintuneen käytännön vastaista.

On riidatonta, että A on voinut toimia Virossa ja Neuvostoliitossa laillisesti proviisorina Tarton yliopistossa vuonna 1984 suorittamansa tutkinnon perusteella. Riidatonta ei kuitenkaan ole, että A:n vuonna 1984 suorittama tutkinto vastaisi Suomessa suoritettua proviisorin tutkintoa ja että tutkinnon suorittamisajankohta olisi se merkityksellinen ajankohta, josta lukien A:n ansioita verrataan muiden hakijoiden proviisoriksi laillistamisen jälkeen hankittuihin ansioihin.

Fimea on huolellisesti selvittänyt A:n ansioita ja harkinnut asiasta saadun selvityksen perusteella, mitä ajankohtaa voidaan pitää merkityksellisenä A:n osalta. Huomioon on otettu, ettei A:n vuonna 1984 suorittamaa tutkintoa ole 1990-luvulla pidetty Suomessa suoritettua proviisorin tutkintoa vastaavana tutkintona. Huomioon on myös otettu, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (Valvira) päätös A:n laillistamisesta proviisoriksi Suomessa vuonna 2018 on perustunut EU:n ammattipätevyysdirektiivin mukaiseen tunnustamismenettelyyn eikä siinä ole, toisin kuin hallinto-oikeus näyttää katsovan, arvioitu uudelleen hakijan suorittaman tutkinnon rinnastettavuutta Suomessa suoritettuun proviisorin tutkintoon. Fimea on saadun selvityksen perusteella arvioinut, että A:n työkokemus lääkehuollon tehtävistä huomioidaan Virossa vuonna 2006 tehdyn laillistamisen perusteella. Fimea on pitänyt tätä ajankohtaa yhdenvertaisena muihin hakijoihin nähden.

Hallinto-oikeus ei ole vertaillut A:n ansioita B:n ansioihin, vaikka Fimea on päätösharkinnassaan pitänyt B:tä ansioituneimpana hakijana.

A on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut valituksen hylkäämistä. Asiassa on pyydettävä unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu. Lisäksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys siitä, mistä lähtien A:n työura Virossa tulee ottaa huomioon apteekkilupa-asiassa.

Fimea katsoo virheellisesti, että A on laillistettu proviisoriksi Virossa vuonna 2006, jolloin hänet kirjattiin Virossa lääkealan työntekijöiden sähköiseen rekisteriin. Viron lääkeviranomaisen lausunnoista ilmenee, että laillistaminen on tapahtunut vuonna 1984 A:n suoritettua proviisorin tutkinnon Tarton yliopistossa. Fimeakin pitää riidattomana, että A on voinut laillisesti toimia Virossa proviisorina vuonna 1984 suorittamansa tutkinnon perusteella. Fimea kuitenkin jättää ottamatta huomioon, että unionin oikeuden mukaan eri jäsenvaltioissa suoritetut tutkinnot ja työurat ovat samanarvoisia myös apteekkilupaharkinnassa.

B on antanut selityksen, jossa hän on yhtynyt Fimean valitukseen ja sen perusteluihin.

Fimealle on annettu tiedoksi A:n ja B:n selitykset.

B on toimittanut lisäselvitystä, joka on annettu tiedoksi Fimealle ja A:lle

A on antanut lausuman B:n lisäselvityksen johdosta. Lausuma on annettu tiedoksi Fimealle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. A:n esittämä vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskuksen (Fimea) valituksen johdosta kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden tullut lainvastaisena kumota Fimean päätös myöntää Helsingin 28. apteekin apteekkilupa B:lle siitä syystä, että Fimea ei ole päätösharkinnassaan hakijoiden ansioita vertaillessaan ottanut asianmukaisella tavalla huomioon apteekkilupaa myös hakeneen A:n toimintaa apteekissa ja muissa lääkehuollon tehtävissä.

2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

2.2.1 Säännökset ja määräykset

Lääkelain 40 §:n 1 momentin mukaan apteekkiliikettä saa harjoittaa Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskuksen luvalla (apteekkilupa).

Lääkelain 43 §:n (1112/2010) 2 momentin mukaan apteekkilupa voidaan myöntää laillistetulle proviisorille. Edellytyksenä on lisäksi, että häntä ei ole asetettu konkurssiin, hänelle ei ole määrätty edunvalvojaa eikä hänen toimintakelpoisuuttaan ole rajoitettu.

Lääkelain 43 §:n (1112/2010) 3 momentin mukaan apteekkilupa myönnetään useammasta hakijasta sille, jolla voidaan kokonaisuudessaan katsoa olevan parhaat edellytykset apteekkiliikkeen harjoittamiseen. Edellytysten arvioinnissa tulee ottaa huomioon hakijan toiminta apteekissa ja muissa lääkehuollon tehtävissä, mukaan lukien mahdollisen aiemman apteekkiluvan lainvoimaiseksi tulon ajankohta, sekä apteekkiliikkeen harjoittamisen kannalta merkitykselliset opinnot, johtamistaito ja muu toiminta.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 artiklan 1 kappaleessa kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Myös kielletään rajoitukset, jotka estävät jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia perustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä.

SEUT 49 artiklan 2 kappaleen mukaan, jollei pääomia koskevan luvun määräyksistä muuta johdu, sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeus perustaa ja johtaa yrityksiä, erityisesti 54 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuja yhtiöitä, niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia.

Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY (ammattipätevyysdirektiivi) 4 artiklan 1 kohdan mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa edunsaajalle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa samaa ammattia kuin se, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä siellä samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion omat kansalaiset.

2.2.2 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuin on todennut, että SEUT 49 artikla on esteenä sellaisille kansallisille toimenpiteille, jotka ovat omiaan tekemään unionin kansalaisille vaikeammaksi tai vähemmän houkuttelevaksi käyttää perustamissopimuksessa taattua sijoittautumisvapautta, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. SEUT 49 artiklassa tarkoitetusta rajoituksesta on erityisesti kyse säännöstössä, jossa toisen jäsenvaltion taloudellisen toimijan sijoittautumiseksi vastaanottavaan jäsenvaltioon edellytetään ennakkoluvan myöntämistä ja jossa varataan oikeus harjoittaa itsenäistä toimintaa tietyille luvan myöntämisen edellytykset täyttäville taloudellisille toimijoille (Blanco Pérez ja Chao Gomez, 53 - 54 kohta, Apothekerkammer des Saarlandes ym., 22 - 23 kohta ja komissio v. Italia, 43 - 44 kohta).

Sijoittautumisvapauden rajoitukset, joita sovelletaan ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, voivat olla perusteltavissa yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, jos niillä voidaan taata tavoitellun päämäärän toteutuminen ja jos niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi. Liikkumisvapauksien rajoituksia voidaan oikeuttaa tavoitteella, jolla pyritään turvaamaan väestön varma ja laadukas lääkehuolto (Susisalo ym., 36 - 37 kohta). Kansallinen lainsäädäntö on kuitenkin omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (Blanco Pérez ja Chao Gomez, 94 kohta).

SEUT 49 artiklassa edellytetään erityisesti, että hallinnollista lupaa koskevassa järjestelmässä sovellettavat perusteet eivät ole syrjiviä. Syrjintäkiellon periaatteella kielletään sekä kansalaisuuteen perustuva suora tai näkyvä syrjintä että kaikki peitellyn syrjinnän muodot, jotka muita erotteluperusteita soveltamalla johtavat samaan lopputulokseen. Kansallisen oikeuden säännöstä, jollei se ole objektiivisesti perusteltu ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään, on pidettävä välillisesti syrjivänä, jos sen vaikutukset kohdistuvat sen ominaislaadun vuoksi enemmän muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin kuin jäsenvaltion omiin kansalaisiin ja jos säännöksellä saatetaan sen vuoksi kohdella ensiksi mainittuja huonommin (Blanco Pérez ja Chao Gomez, 117 - 119 kohta).

2.3 Asiassa saatu selvitys

Viron kansalainen A on 28.6.1984 valmistunut proviisoriksi Tarton yliopistosta (Tartu Ülikool) nykyisessä Viron tasavallassa. Viron toimivaltaisen viranomaisen (Terviseamet) 23.10.2020 päivätyn asiakirjan mukaan A on rekisteröity Virossa 1.7.2005 perustettuun sähköiseen farmasian alan ammattilaisten rekisteriin 20.2.2006. Asiakirjasta ilmenee edelleen, että proviisorit ovat ennen rekisterin perustamista voineet laillisesti työskennellä apteekissa proviisorina. Viron toimivaltaisen viranomaisen virkailijan Fimealle 2.12.2020 lähettämän sähköpostiviestin mukaan jokaisella Tarton yliopistossa proviisorin tutkinnon suorittaneella henkilöllä on ollut oikeus työskennellä proviisorina apteekissa valmistumisestaan lähtien. A:n toimiminen Virossa proviisorin ammatissa on ollut laillista hänen valmistumisestaan lähtien. Sähköpostiviestistä ilmenee edelleen, että rekisteröityminen on tapahtunut siirtymäaikana.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) on päätöksellään 24.5.2018 myöntänyt A:lle oikeuden harjoittaa Suomessa proviisorin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä. Päätös on tehty terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 7 §:n nojalla.

Fimean päätökseen liitetyn yhteenvedon mukaan A on laillistettu proviisoriksi Suomessa 24.5.2018 ja Virossa 20.2.2006. Yhteenvedossa selostetaan hänen näiden ajankohtien jälkeistä työkokemustaan proviisorina Suomessa ja Virossa. Hänen kokoaika- ja osa-aikatyönsä määräksi on merkitty yhteensä 14 vuotta 1 kuukautta. Yhteenvedosta ilmenee edelleen muun ohella, että A on suorittanut proviisorin tutkinnon Tarton yliopistossa 1984 ja toiminut lääkehuollon tehtävissä Neuvostoliitossa ja Virossa 1984 - 1993 ja 1998 - 2006.

Fimean päätökseen liitetyn yhteenvedon mukaan B on laillistettu proviisoriksi 27.5.1992. Yhteenvedossa selostetaan hänen työkokemustaan apteekkarina ja proviisorina. Hänen kokoaika- ja osa-aikatyönsä määräksi on merkitty yhteensä 26 vuotta 11 kuukautta. Yhteenvedossa selostetaan edelleen muun ohella B:n muita ansioita.

2.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Lääkelain 43 §:n 3 momentin mukaan apteekkilupa myönnetään useammasta hakijasta sille, jolla voidaan kokonaisuudessaan katsoa olevan parhaat edellytykset apteekkiliikkeen harjoittamiseen. Edellytysten arvioinnissa tulee ottaa huomioon hakijan toiminta apteekissa ja muissa lääkehuollon tehtävissä, mukaan lukien mahdollisen aiemman apteekkiluvan lainvoimaiseksi tulon ajankohta, sekä apteekkiliikkeen harjoittamisen kannalta merkitykselliset opinnot, johtamistaito ja muu toiminta.

Fimean korkeimmassa hallinto-oikeudessa tämän asian yhteydessä lausumasta sekä oikeus- ja hallintokäytännöstä esittämästä ilmenee, että Fimean arvioidessa ja vertaillessa apteekkiluvan hakijoiden edellytyksiä apteekkiliikkeen harjoittamiseen vertailu kohdistuu muun ohella siihen, kuinka pitkän ajan hakijat ovat toimineet apteekissa tai muissa lääkehuollon tehtävissä proviisoriksi laillistamisen jälkeen ja millaista tämä kokemus on ollut. Proviisoriksi laillistamisen jälkeen hankitulla ammattikokemuksella on saadun selvityksen perusteella Fimean suorittamassa ansiovertailussa aivan erilainen painoarvo kuin sitä edeltävällä ammattikokemuksella.

Esillä olevassa asiassa Fimea on katsonut, että A on laillistettu proviisoriksi Virossa 20.2.2006, jolloin hänet on rekisteröity Viroon vuonna 2005 perustettuun sähköiseen farmasian alan ammattilaisten rekisteriin. Fimea on hakijayhteenvedossaan lukenut A:n kokoaika- ja osa-aikatyön määrään Virossa tapahtuneesta toiminnasta vain tämän ajankohdan jälkeisen toiminnan. Fimean mukaan A:n toiminta lääkehuollon tehtävissä Neuvostoliitossa ja Virossa vuosina 1984 - 1993 ja 1998 - 2006 on otettu ansiovertailussa huomioon lääkelain 43 §:n 3 momentissa tarkoitettuna apteekkiliikkeen harjoittamisen kannalta merkityksellisenä muuna toimintana.

A katsoo, että hänen työuransa Virossa tulee ottaa huomioon proviisoriksi laillistamisen jälkeisenä työkokemuksena siitä lukien, kun hän on valmistunut proviisoriksi Tarton yliopistosta.

Lääkelain mukaan apteekkilupa voidaan myöntää laillistetulle proviisorille. Ammattipätevyysdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa edunsaajalle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa samaa ammattia kuin se, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä siellä samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion omat kansalaiset.

Viron kansalainen A on laillistettu Suomessa proviisoriksi. Unionin oikeudesta johtuen hänen tulee voida Suomessa harjoittaa tätä ammattia myös apteekkarina samoin edellytyksin kuin Suomen kansalaisten. Tämä merkitsee edelleen sitä, että perusteet, joilla apteekkiluvan myöntämisestä päätetään ja luvan hakijoiden ansioita vertaillaan, eivät saa olla syrjiviä. Unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Blanco Pérez ja Chao Gómez lausumankin perusteella on selvää, ettei sille, onko ammattikokemus hankittu Suomessa vai Virossa, voida antaa hakijoiden ansioita vertailtaessa merkitystä.

Fimean suorittamassa hakijoiden ansiovertailussa proviisoriksi laillistamisen ajankohdalle on annettu erityinen merkitys ammattikokemuksen huomioon ottamisen kannalta. Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että Virossa ei ainakaan ennen vuotta 2005 ole ollut käytössä sen kaltaista proviisorien laillistamismenettelyä kuin Suomessa. Tällöin merkityksellisenä ajankohtana Virossa hankitun ammattikokemuksen huomioon ottamisessa proviisoriksi laillistamisen jälkeisenä ammattikokemuksena on pidettävä ajankohtaa, jolloin hakijalla on ammattipätevyytensä osalta ollut Virossa vastaavan kaltainen ammatillinen asema kuin laillistetulla proviisorilla Suomessa.

Fimean päätösharkinnan lähtökohdat ovat olleet virheelliset sen katsoessa, että A:n toimintaa Virossa apteekissa ja muissa lääkehuollon tehtävissä vuosina 1984 - 2006 ei ole rinnastettava proviisoriksi laillistamisen jälkeen hankittuun ammattikokemukseen. A:n ja B:n ansioista saadun selvityksen perusteella ei voida pitää täysin ilmeisenä, että tällä päätösharkintaa rasittavalla virheellä ei ole voinut ollut merkitystä Fimean päätöksen lopputuloksen kannalta.

Lääkelain 43 §:stä ilmenee, että useamman hakijan haettua apteekkilupaa, päätöksenteko perustuu kokonaisarvioon siitä, kenellä hakijoista voidaan katsoa olevan parhaat edellytykset apteekkiliikkeen harjoittamiseen. Lainkohdassa säädetään myös seikoista, joita tässä arvioinnissa tulee ottaa huomioon. Lähtökohtana on, että arvioinnin tekeminen kuuluu apteekkiluvista päättävälle viranomaiselle. Hallinto-oikeus on siten menetellyt oikein kumotessaan Fimean päätöksen ja palauttaessaan asian Fimealle uudelleen käsiteltäväksi ryhtymättä tarkemmin vertailemaan A:n ja B:n ansioita.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jenny Rebold.

---

[SV]

Högsta förvaltningsdomstolen hade med anledning av Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdets (Fimea) besvär att avgöra huruvida förvaltningsdomstolen borde ha upphävt Fimeas beslut att meddela apotekstillstånd åt B såsom lagstridigt på den grunden att Fimea inte vid den till tillståndsprövningen hörande meritjämförelsen mellan sökandena på ett tillbörligt sätt beaktat A:s, som även ansökt om apotekstillståndet, verksamhet på apotek och i andra uppgifter inom läkemedelsförsörjningen i Estland. A var estnisk medborgare. Hon hade avlagt provisorsexamen vid Tartu universitet år 1984 och hade beviljats rätt att utöva yrket som legitimerad provisor i Finland år 2018.

Av utredningen i ärendet framgick att vid meritjämförelsen som gjordes av Fimea var tidpunkten för legaliseringen som provisor av särskild betydelse vad gällde beaktandet av yrkeserfarenheten. Av utredningen framgick ytterligare att det i Estland före år 2005 inte hade funnits ett legaliseringsförfarande av provisorer likt det i Finland. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att såsom relevant tidpunkt för beaktandet av yrkeserfarenheten som förvärvats i Estland skulle anses vara tidpunkten då sökanden utgående ifrån sina yrkeskvalifikationer hade haft en motsvarande yrkesställning i Estland som en legaliserad provisor har i Finland.

Fimea hade ansett det vara ostridigt att A hade kunnat verka lagligt som provisor i Estland på basis av sin provisorsexamen som hon avlagt vid Tartu universitet år 1984. Utgångspunkten för Fimeas beslut hade varit felaktig då den hade ansett att A:s verksamhet på apotek och i andra uppgifter inom läkemedelsförsörjningen i Estland från år 1984 tills det att hon antecknats i det nya registret i Estland år 2006 inte skulle behandlas på samma sätt som yrkeserfarenhet som förvärvats efter legalisering som provisor. Det hur de finska myndigheterna på 1990-talet hade utvärderat den examen som A avlagt vid Tartu universitet hade inte rättslig betydelse i det aktuella fallet.

Utgående ifrån utredningen som erhållits om A:s och B:s meriter var det inte helt självklart att detta fel som belastade tillståndsprövningen inte hade varit av betydelse vad gällde utgången av Fimeas beslut. Förvaltningsdomstolen borde ha upphävt Fimeas beslut och återförvisat ärendet till Fimea för ny prövning utan att själv närmare jämföra A:s och B:s meriter.

Läkemedelslagen 40 § 1 moment och 43 § (1112/2010) 2 och 3 moment

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt artikel 49

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer artikel 4.1

Unionens domstols dom 21.6.2011 i målet Susisalo m.fl., C-84/11 (EU:C:2012:374)

Unionens domstols dom 1.6.2010 i målet Blanco Pérez och Chao Gomez, C-570/07 och C-571/07 (EU:C:2010:300)

Unionens domstols dom 19.5.2009 i målet Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., C-171/07 och C-172/07 (EU:C:2009:316)

Unionens domstols dom 19.5.2009 i målet kommissionen v. Italien, C-531/06 (EU:C:2009:315)

Ärendet har avgjorts av justitieråden Outi Suviranta, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro och Ari Wirén. Föredragande Jenny Rebold.