Supreme Administrative Court dismisses administrative court ruling allowing direct enforcement of a legally binding refund decision without specific statutory reference.

A oli saanut ravitsemisyritysten uudelleentyöllistämisen tukemisesta ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä annetussa laissa (hyvityslaki) tarkoitettua hyvitystä. KEHA-keskus oli päättänyt periä osan hyvityksestä takaisin. A ei ollut hakenut muutosta takaisinperintäpäätökseen, joka oli lainvoimainen.

KEHA-keskus oli hallinto-oikeudelle toimittamassaan hallintoriitahakemuksessa vaatinut, että A velvoitetaan maksamaan valtiolle takaisin perittävä määrä. Hallinto-oikeus oli katsonut, että KEHA-keskuksen päätös on täytäntöönpanoa koskevan valtionavustuslain 35 §:n nojalla suoraan ulosottokelpoinen ja jättänyt hakemuksen tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että KEHA-keskuksen lainvoimainen takaisinperintäpäätös ei muodostanut ulosottokaaren 2 luvun 2 §:ssä tarkoitettua ulosottoperustetta. Hyvitykseen ei voitu soveltaa valtionavustuslakia ilman erityistä viittaussäännöstä hyvityslaissa. Siten valtioavustuslain 35 § ei tullut asiassa sovellettavaksi. Myöskään verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annettu laki ei hyvityslaista puuttuvan viittaussäännöksen vuoksi tullut sovellettavaksi.

Asia oli KEHA-keskuksen kannalta välttämätöntä saattaa hallinto-oikeuden tutkittavaksi hallintoriita-asiana. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle hallintoriita-asiana käsiteltäväksi.

Laki ravitsemisyritysten uudelleentyöllistämisen tukemisesta ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä 11 §, 13 § 1 momentti, 15 § ja 16 §

Valtionavustuslaki 1 §, 3 § 1 momentti ja 3 momentti 1 kohta ja 35 §

Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 1 § ja 3 § 2 momentti

Ulosottokaari 2 luku 2 § 1 momentti 5 ja 6 kohta

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 20 §

Ks. KHO 2012:121

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus, 14.01.2022, H25/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle hallintoriita-asiana käsiteltäväksi.

Asian tausta

(1)

KEHA-keskus

on suorittanut A:lle hyvitystä ravitsemisyritysten uudelleentyöllistämisen tukemisesta ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä annetun lain (hyvityslaki) 9 §:n nojalla ilman hakemusta.

(2)

KEHA-keskus

on 20.10.2020 päivätyllä päätöksellään ilmoittanut A:lle, että aiemmin maksettu hyvitys ylittää lopullisen laskennan perusteella maksettavan määrän ja että A:n tulee palauttaa KEHA-keskukselle perusteettomasti maksetun tuen määrä 9.11.2020 mennessä. Päätökseen on liitetty oikaisuvaatimusohje. Päätökseen ei ole haettu oikaisua ja se on tullut lainvoimaiseksi.

(3) A:lle on tehty maksusuunnitelma saatavan maksamisesta. KEHA-keskuksen mukaan maksusuunnitelmaa ei ole noudatettu. A on maksanut vain osan saatavasta.

(4) KEHA-keskus on hallinto-oikeudelle 17.12.2021 toimittamassaan hallintoriitahakemuksessa vaatinut A:n velvoittamista maksamaan takaisin valtiolle liikaa maksettua toiminnan rajoittamisen hyvitystä korkoineen siltä osin kuin maksua ei ole suoritettu.

(5)

Hallinto-oikeus

on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään jättänyt hallintoriitahakemuksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on katsonut, että KEHA-keskuksen päätös on lainvoimainen ja valtionavustuslain 35 §:n nojalla suoraan ulosottokelpoinen verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä. Asia on voitu ratkaista toimivaltaisessa hallintoviranomaisessa valituskelpoisella päätöksellä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, Jyri Vesanto ja Hanna Punta. Esittelijä Tiia Vuoristo.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6)

KEHA-keskus

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A velvoitetaan maksamaan valtiolle liikaa maksettu toiminnan rajoittamisen hyvitys korkoineen.

(7)

A

ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausumaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(8) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, olisiko hallinto-oikeuden tullut käsitellä KEHA-keskuksen 17.12.2021 toimittamaan hallintoriitahakemukseen sisältynyt vaatimus hyvityslain nojalla suoritetun hyvityksen takaisinperinnästä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:ssä tarkoitettuna hallintoriita-asiana. Kysymys on erityisesti siitä, onko KEHA-keskuksen 20.10.2020 tekemä lainvoimainen päätös hyvityksen takaisinperinnästä suoraan ulosottokelpoinen. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole ratkaistavana takaisinperittävän määrän oikeellisuus.

(9)

KEHA-keskuksen

mukaan hyvityslaissa ei ole säädetty siitä, että KEHA-keskuksen hyvityslain nojalla tekemät päätökset olisivat suoraan ulosottokelpoisia. Hyvityslaissa ei ole säädetty valtionavustuslain 35 §:n soveltumisesta nyt kysymyksessä olevan tuen takaisinperintään. KEHA-keskuksen hyvityslain nojalla tekemät takaisinperintää koskevat päätökset eivät ole suoraan ulosottokelpoisia, eikä KEHA-keskus voi periä omaan päätökseensä perustuen palauttamatta olevaa määrää ulosottotoimenpitein ulosottoperusteen puuttuessa.

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

(10)

Ravitsemisyritysten uudelleentyöllistämisen tukemisesta ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä annetun lain

(hyvityslaki)

1 §:n mukaan tämä laki koskee luonnollista henkilöä ja oikeushenkilöä, jonka harjoittaman ravitsemisliikkeen (

ravitsemisyritys

) toimintaa on rajoitettu väliaikaisesti majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain (308/2006) 3 a §:n 1 momentin nojalla (

rajoitusvelvoite

).

(11) Hyvityslain 5 §:n mukaan lain 3 luvussa säädetään ravitsemisyritykselle rajoitusvelvoitteesta aiheutuvien joustamattomien välittömien kustannusten kohtuullisesta hyvityksestä.

(12) Hyvityslain 11 §:n 1 momentin mukaan tämän lain nojalla tehtyyn päätökseen saa hakea oikaisua. Oikaisuvaatimuksesta säädetään hallintolaissa (434/2003).

(13) Saman pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019).

(14) Hyvityslain 13 §:n 1 momentin mukaan, jos 3 §:ssä tarkoitettua tukea tai 5 §:ssä tarkoitettua hyvitystä on suoritettu ravitsemisyrityksen antamien virheellisten tietojen perusteella, perusteeton määrä peritään takaisin. Takaisin peritään myös se määrä, jolla suoritettu hyvitys ylittää 7 §:n 6 momentissa tarkoitetun toteumaperusteisen rajoituksen, jos ravitsemisyritys ei ole palauttanut ylityksen määrää mainitussa momentissa edellytetyllä tavalla.

(15) Hyvityslain 15 §:n mukaan edellä 3 §:ssä tarkoitettuun tukeen ja 5 §:ssä tarkoitettuun hyvitykseen sovelletaan, mitä valtionavustuslain 9, 10 ja 14 — 20 §:ssä säädetään.

(16) Hyvityslain 16 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (KEHA-keskus) on tämän lain tarkoittama toimivaltainen viranomainen. KEHA-keskus myöntää ja maksaa hakemuksen perusteella 3 §:n tarkoitetun tuen ja 5 §:ssä tarkoitetun hyvityksen. Sen estämättä mitä edellä tässä pykälässä säädetään, työ- ja elinkeinoministeriö tekee päätöksen 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla joukkoajolla suoritettavien hyvitysten myöntämisestä ja maksamisesta. KEHA-keskus vastaa 3 §:ssä tarkoitetun tuen ja 5 §:ssä tarkoitetun hyvityksen takaisinperinnästä siten kuin 13 §:ssä säädetään.

(17)

Hyvityslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 67/2020 vp)

on 15 §:ää koskevissa säännöskohtaisissa perusteluissa todettu, että uudelleen työllistämisen tuen ja toimintarajoitukseen perustuvan hyvityksen myöntäminen ja maksaminen ovat hallintomenettelyä, jossa tukeudutaan myös valtionavustuslakiin. Pykälän mukaan sovellettavaksi tulevat seuraavat viimeksi mainitun lain säännökset: 9 § avustuksen hakemisesta, 10 § valtionavustuksen hakijan selvittämisvelvollisuudesta, 14 § avustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta, 15 § viranomaisen valvontatehtävästä, 16 § tarkastusoikeudesta, 17 § tarkastuksen suorittamisesta, 18 § virka-avusta, 19 § maksatuksen keskeytyksestä ja 20 § valtionavustuksen palauttamisesta.

(18)

Valtionavustuslain

1 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Valtionavustuksella tarkoitetaan tässä laissa tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi.

(19) Saman pykälän 2 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan valtion talousarvioon otetusta määrärahasta tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varoista myönnettävään valtionavustukseen. Tätä lakia sovelletaan myös, kun valtion talousarviossa myönnetään valtuus tehdä sopimuksia tai antaa sitoumuksia valtionavustuksesta.

(20) Valtionavustuslain 3 §:n 1 momentin mukaan, jos muussa laissa on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä noudatetaan tämän lain sijasta.

(21) Saman pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan, ellei muussa laissa toisin säädetä, tässä laissa tarkoitettuna valtionavustuksena ei pidetä tukea, korvausta tai muuta etuutta, jos oikeus sen saamiseen perustuu lakiin ja myönnettävän määrän määräytymisperuste säädetään yksityiskohtaisesti laissa.

(22) Valtionavustuslain 35 §:n (688/2001) mukaan valtionapuviranomaisen päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Lain 21 ja 22 §:ssä tarkoitetussa asiassa (valtionavustuksen takaisinperintä) oikaisuvaatimuksesta annettu päätös voidaan panna täytäntöön verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa (367/1961) säädetyssä järjestyksessä.

(24)

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain

(706/2007), jolla on kumottu verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annettu laki (367/1961), 1 §:n mukaan tämä laki koskee seuraavia saatavia (

julkinen saatava

):

1) vero ja julkinen maksu sekä niille säädetty viivästyskorko ja korotus;

2) muu julkisoikeudellinen tai siihen rinnastettava saatava, joka 3 §:n mukaan saadaan periä ulosotossa ilman ulosottokaaren (705/2007) 2 luvun 2 §:ssä tarkoitettua ulosottoperustetta (

suora ulosottokelpoisuus

).

(25) Saman lain 3 §:n 2 momentin mukaan muu julkisoikeudellinen tai siihen rinnastettava saatava on suoraan ulosottokelpoinen, jos lailla niin säädetään. Tällainen saatava voidaan säätää suoraan ulosottokelpoiseksi myös valtioneuvoston asetuksella, jos saatavan rahamäärästä tai sen määräytymisperusteesta säädetään laissa tai valtioneuvoston asetuksessa eikä saatavan suuruuden määräämiseen liity merkittävää harkintavallan käyttöä.

(26)

Ulosottokaaren

2 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan ulosottoperusteita ovat muun ohella hallintotuomioistuimen päätös ja muun viranomaisen päätös hallintolainkäyttöasiassa (5 kohta) sekä valtioneuvoston, ministeriön, valtion keskushallintoon kuuluvan viraston ja aluehallintoviraston päätös sekä muu hallintopäätös, jos sen täytäntöönpanosta tämän lain mukaisessa järjestyksessä säädetään muussa laissa (6 kohta).

(27)

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain

20 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hallinto-oikeus käsittelee hallintoriita-asiana riidan, joka koskee julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta.

(28) Saman pykälän 2 momentin mukaan asiaa ei kuitenkaan käsitellä hallintoriita-asiana, jos asia voidaan tai on voitu ratkaista hallintopäätöksellä tai perustevalitukseen annettavalla päätöksellä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(29) Hallintoriita-asiaa koskevasta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:stä ilmenee, että hallintoriitamenettely on toissijainen hallinto-oikeudelliseen valitukseen nähden. Hallintoriitamenettelyn piiriin kuuluvat tyypillisesti tilanteet, joissa viranomaisen päätöksellä ei ole sitovasti ratkaistu oikeussuhteen osapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia.

(30) Käsillä olevassa asiassa KEHA-keskuksella on ollut hyvityslain 16 §:n nojalla toimivalta päättää liikaa maksetun hyvityksen takaisinperinnästä. Säännönmukaisena oikeussuojakeinona KEHA-keskuksen päätöksestä on edellä kuvatulla tavalla hallintolain mukainen oikaisuvaatimus ja oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä tehty hallintovalitus.

(31) Hallintoriitamenettelyn käyttöalaa tässä asiassa arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon, onko KEHA-keskuksella ollut saatavansa takaisinperimiseksi täytäntöönpanoperustetta.

(32) A ei ole hakenut KEHA-keskuksen päätökseen oikaisua, eikä hän siten myöskään ole saattanut asiaa oikeuden tutkittavaksi hallintovalituksin. KEHA-keskuksella ei ole näiden seikkojen johdosta käytettävissään saatavan perimiseksi ulosottokaaren 2 luvun 2 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua ulosottoperustetta.

(33) KEHA-keskuksen päätös takaisinperinnästä on lainvoimainen, mutta päätöksen täytäntöönpano ulosottoteitse edellyttää ulosottokaaren 2 luvun 2 §:n 1 momentin 6 kohdan perusteella erityissäännöstä päätöksen täytäntöönpanosta. Hyvityslaissa ei ole säännöksiä KEHA-keskuksen päätöksen täytäntöönpanosta ulosottokaaren mukaisessa järjestyksessä.

(34) Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan muu julkisoikeudellinen tai siihen rinnastettava saatava on suoraan ulosottokelpoinen, jos lailla niin säädetään. Hyvityslaissa ei ole säännöksiä KEHA-keskuksen päätöksen täytäntöönpanosta verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain mukaisessa järjestyksessä.

(35) Hallinto-oikeus on kuitenkin valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että KEHA-keskuksen päätös on valtionavustuslain 35 §:n nojalla suoraan ulosottokelpoinen verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä.

(36) Valtionavustuslain 35 §:ssä säädetään valtionapuviranomaisen päätöksen täytäntöönpanosta. Valtionavustuslakia ei kuitenkaan sovelleta lain 3 §:n nojalla tukeen, korvaukseen tai muuhun etuuteen, jos oikeus sen saamiseen perustuu lakiin ja myönnettävän määrän määräytymisperuste säädetään yksityiskohtaisesti laissa. Valtionavustuslain esitöiden mukaan lain säännösten soveltaminen näihin avustuksiin edellyttää, että asianomaisessa erityislaissa otetaan viittaussäännöksellä sovellettavaksi valtionavustuslain säännökset.

(37) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hyvityslain 3 luvussa säädetään yksityiskohtaisesti oikeudesta saada hyvitystä sekä määrän määräytymisperusteesta. KEHA-keskuksella ei ole sellaista harkintavaltaa hyvityslaissa tarkoitetun hyvityksen myöntämisen ja myönnettävän määrän suhteen, jota valtionavustuslain soveltaminen edellyttää. Siten hyvityslain nojalla myönnetty hyvitys on sellainen valtionavustuslain 3 §:ssä tarkoitettu tuki, korvaus tai etuus, johon ei voida soveltaa valtionavustuslakia ilman erityistä viittaussäännöstä.

(38) Hyvityslain 15 §:ssä säädetään niistä valtionavustuslain säännöksistä, jotka tulevat hyvityslain osalta sovellettaviksi. Hyvityslaissa ei ole viittaussäännöstä, jonka perusteella hyvityksen takaisinperintään voitaisiin soveltaa valtionavustuslain 35 §:n säännöksiä.

(39) KEHA-keskuksen päätös hyvityksen takaisinperinnästä ei siten ole ollut ulosottokaaren tai verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain perusteella täytäntöönpantavissa, mistä syystä asia on ensisijaisesta muutoksenhaun mahdollisuudesta huolimatta ollut KEHA-keskuksen kannalta välttämätöntä saattaa hallinto-oikeuden tutkittavaksi hallintoriita-asiana.

(40) Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle hallintoriita-asiana käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Joni Heliskoski, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Heidi Muukkonen.

---

[SV]

A hade beviljats gottgörelse enligt lagen om stöd för återanställning och gottgörelse för verksamhetsbegränsningar till förplägnadsföretag (gottgörelselagen). UF-centret hade återkrävt en del av gottgörelsen. A hade inte sökt ändring i beslutet om återkrav och beslutet hade vunnit laga kraft.

UF-centret hade i sin ansökan om att inleda en förvaltningstvist yrkat att A åläggs betala det till staten återkrävda beloppet. Förvaltningsdomstolen ansåg att UF-centrets beslut med stöd av 35 § i statsunderstödslagen om verkställighet, var direkt utsökbart och lämnade ansökan utan prövning.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att UF-centrets lagakraftvunna beslut om återkrav inte utgjorde en utsökningsgrund enligt 2 kap. 2 § i utsökningsbalken. Statsunderstödslagen går inte att tillämpa på gottgörelsen utan en specifik hänvisningsbestämmelse i gottgörelselagen. Följaktligen var 35 § i statsunderstödslagen inte tillämplig i ärendet. I brist på en hänvisningsbestämmelse i gottgörelselagen var inte heller lagen om verkställighet av skatter och avgifter tillämplig.

För UF-centrets del var det nödvändigt att pröva ärendet i förvaltningsdomstolen som en förvaltningstvist. Förvaltningsdomstolens beslut upphävdes och ärendet återförsändes till förvaltningsdomstolen att handläggas som förvaltningstvistemål.

Lagen om stöd för återanställning och gottgörelse för verksamhetsbegränsningar till förplägnadsföretag 11 §, 13 § 1 mom., 15 § och 16 §

Statsunderstödslagen 1 §, 3 § 1 mom. och 3 mom. 1 punkten och 35 §

Lagen om verkställighet av skatter och avgifter 1 § och 3 § 2 mom.

Utsökningsbalken 2 kap. 2 § 1 mom. 5 och 6 punkten

Lagen om rättegång i förvaltningsärenden 20 §

Se HFD 2012:121

Ärendet har avgjorts av justitieråden Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Joni Heliskoski, Tero Leskinen och Toni Kaarresalo. Föredragande Heidi Muukkonen.