Court dismisses request for police training slides, ruling they fall under internal work exemption, not internal training exemption.

Poliisilaitokselle tehty tietopyyntö oli koskenut power point -dioja, jotka poliisilaitoksen henkilökuntaan kuuluva oli laatinut poliisilaitoksen sisäistä koulutustilaisuutta varten. Sekä poliisilaitos että hallinto-oikeus olivat katsoneet, että aineistoon ei sovelleta julkisuuslakia julkisuuslain 5 §:n 3 momentin ja 5 §:n 4 momentin perusteella. Tietopyynnön tekijällä ei siten ollut oikeutta saada pyytämäänsä aineistoa.

Asiassa oli ensin otettava kantaa siihen, voiko sama viranomaisen hallussa oleva asiakirja jäädä julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle sekä julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan että julkisuuslain 5 §:n 4 momentin nojalla sekä tämän jälkeen arvioitava, oliko tietopyyntö voitu hylätä.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin tarkoituksen, sanamuodon ja lain 5 §:n sisäisen systematiikan perusteella voitiin päätellä, että lain 5 §:n 4 momentti koski nimenomaan viranomaisen asiakirjoiksi luokiteltavia asiakirjoja eikä sellaisia asiakirjoja, joita esimerkiksi lain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa säädetyn perusteella ei voitu pitää julkisuuslaissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina. Sama asiakirja ei siten voinut jäädä julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle sekä lain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa että lain 5 §:n 4 momentissa säädetyn perusteella.

Se seikka, että tietopyynnön kohteena ollut aineisto oli laadittu poliisilaitoksen sisäistä koulutusta varten, olisi sinänsä puoltanut sitä, että aineistoa olisi voitu pitää julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna viranomaisen sisäisen koulutuksen asiakirjana, johon julkisuuslakia ei sovelleta. Toisaalta sanamuotonsa mukaan sanottu, myös kirjastoklausuuliksi kutsuttu lainkohta koski viranomaiselle hankittuja asiakirjoja, mikä puolestaan viittasi siihen, että lainkohdassa ei ollut tarkoitettu asianomaisen viranomaisen palveluksessa olevan henkilön laatimia asiakirjoja. Kun lisäksi otettiin huomioon, että säännöstä koskevien lain esitöiden perusteella siinä oli tarkoitettu lähinnä apuvälineiden kaltaista aineistoa sekä se seikka, että julkisuusperiaatteen rajoituksia tuli tulkita suppeasti, tietopyynnön kohteena ollutta aineistoa ei voitu pitää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä asiakirjana lain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan perusteella.

Kysymyksessä olevan kaltaista aineistoa, jonka viranomaisen palveluksessa oleva henkilö oli laatinut viranomaisen sisäistä koulutustilaisuutta varten, oli sen sijaan pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisissa työskentelevien välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana. Asiassa oli tämän johdosta vielä arvioitava, sisälsikö aineisto sellaisia tietoja, että aineisto oli arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon.

Mainitussa koulutusaineistossa oli tarkasteltu muun muassa julkisuus- ja esitutkintalainsäädäntöä ja siten julkisen vallankäytön ja poliisitoiminnan kannalta merkittäviä aiheita. Toisaalta aineistossa esitetyt aihepiirejä koskevat kannat ja näkemykset olivat aineiston laatijan eivätkä ne olleet poliisilaitosta tai yksittäisiä poliisimiehiä toiminnassaan sitovia. Asian arvioinnissa olikin otettava huomioon, että esimerkiksi poliisilaitokselle tehdyt tietopyynnöt oli joka tapauksessa ratkaistava lakia soveltaen ja tapauskohtaisesti riippumatta siitä, mitä sisäisessä koulutustilaisuudessa tähän aihepiiriin liittyen oli mahdollisesti esitetty.

Edellä lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus arvioi, että tietopyynnön kohteena olevan aineiston merkitys poliisilaitoksen päätöksenteon ja muun vallankäytön kannalta oli korkeintaan välillinen ja julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta toisarvoinen. Aineisto ei sisältänyt sellaisia tietoja, että se olisi tullut arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Tietopyynnön kohteena olevaan aineistoon ei siten julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa säädetyn perusteella sovellettu sanottua lakia ja tietopyyntö oli näin ollen voitu hylätä.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 2 § 1 momentti, 5 § ja 9 § 1 momentti

Arkistolaki 6 § 1 momentti ja 7 § 2 momentti

Ks. ja vrt. KHO 2012:68, KHO 2015:171 ja KHO 2016:207.

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 26.9.2019 nro 19/0626/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin poliisilaitos

on päätöksellään 13.11.2018 hylännyt toimittaja A:n 5.10.2018 esittämän tietopyynnön saada käyttöönsä rikostarkastaja B:n laatiman koulutusmateriaalin, joka koskee salassapitosäännöksiä tutkinnassa. Materiaali käsittää B:n Helsingin poliisilaitoksen rikostutkintayksikön koulutuspäivillä 17.4.2018 esittämät 114 power point -diaa. Päätöksen mukaan sisäiseen koulutuskäyttöön laadittu materiaali ei viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 3 momentin 3 kohdan perusteella ole viranomaisen asiakirja.

Päätöksen perusteluina on viitattu julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohtaan ja 4 momenttiin ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä oleva koulutusmateriaali on laadittu Helsingin poliisilaitoksen rikostutkintayksikön sisäistä koulutuspäivää varten ja se on esitetty ainoastaan Helsingin poliisilaitoksen henkilöstölle. Materiaalia ei ole liitetty arkistoon.

Tietopyynnön kohteena olevaa asiakirjaa on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa ja 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan ole liitettävä arkistoon. Asiakirjaan ei siten sovelleta julkisuuslakia eikä sitä voida luovuttaa hakijalle.

Julkisuuslain esitöiden (HE 30/1998 vp) perusteella lainsäätäjän tarkoitus on ollut rajata julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle asiakirjat, joissa ei ole kysymys julkisen vallan käyttämisestä. Kysymyksessä oleva asiakirja itsessään ei millään lailla kavenna mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Helsingin poliisilaitoksen päätöksestä sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita ja julkisuuslain esitöitä

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Saman pykälän 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1999 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan osalta todettu, että laissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana ei pidettäisi myöskään viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Vastaavan kaltainen niin sanottu kirjastoklausuuli sisältyy Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 11 §:n 3 kohtaan. Kohdan tarkoituksena on jättää viranomaisen harkintaan, missä määrin viranomainen antaa tietoja, esimerkiksi kopioita, virkatoiminnassaan käytettävistä apuvälineistä, kuten julkaisuista ja sähköisistä sanakirjoista. Tiedon saaminen näistä ei palvele lakiehdotuksen 3 §:ssä määriteltyä tiedonsaantioikeuden tarkoitusta.

Oikeudellinen arviointi

A on pyytänyt saada Helsingin poliisilaitokselta rikostarkastajan rikostutkintayksikön koulutuspäivillä 17.4.2018 esittämän 114 power point -diaa käsittävän koulutusmateriaalin. Poliisilaitos on kieltäytynyt antamasta A:lle pyydettyjä asiakirjoja. Poliisilaitos on perustellut päätöstään sillä, että koulutusmateriaalia ei julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan ja 4 momentin perusteella ole pidettävä viranomaisen asiakirjana, eikä siihen siten sovelleta julkisuuslakia.

Helsingin poliisilaitoksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 74 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian, ja Liisa Selvenius-Hurme.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n

on katsottava pyytäneen lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja pyydetty aineisto määrätään julkiseksi. Hän on myös vaatinut, että poliisilaitos velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kiista nivoutuu Helsingin poliisilaitoksen 114-sivuiseen power point -koulutusmateriaaliin, jossa käsitellään sitä, miten julkisuuslakia sovelletaan. Julkisuuslaki tuli voimaan lähes 20 vuotta sitten, mutta Helsingin poliisilaitos on vuoden 2018 aikana muuttanut merkittävästi tulkintojaan lain salassapitokohdista. Se on esimerkiksi henkirikosjutuissa salannut esitutkintapöytäkirjoista tiedon uhrin ja tekijän humalatilasta.

Pyydetyn aineiston julkisuus tulee ratkaista julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella.

Hallinto-oikeus on tulkinnut julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohtaa virheellisesti katsoessaan, että aineistossa on kysymys sanotussa lainkohdassa tarkoitetusta koulutusmateriaalista. Lainkohta koskee sanamuotonsa mukaan viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Siinä puhutaan siis hankituista asiakirjoista. Lainkohdan tarkoitus käy ilmi myös hallituksen esityksen HE 30/1998 vp perusteluista eikä sitä ole tarkoitettu viranomaisten itsensä tekemien koulutusaineistojen salaamiseen, ainakaan silloin kun kysymys on yhteiskunnallisesti merkittävästä asiasta.

Aineisto muodostuu Helsingin poliisilaitoksen rikostarkastajan rikostutkintayksikön koulutuspäiville laatimasta diaesityksestä. Tähän aineistoon ei pidä soveltaa julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohtaa vaan kysymys on lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetusta viranomaisen laatimasta asiakirjasta.

Poliisilaitos on vedonnut myös siihen, että kysymys on julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetusta asiakirjasta. Vuosikirjaratkaisussa KHO 2015:171 on linjattu sitä, minkälaiset asiakirjat voivat sanotun lainkohdan perusteella jäädä julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle. Ratkaisusta on luettavissa laajempi periaate, että julkisuuslain tarkoitus on toteuttaa Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentissa perusoikeutena turvattua julkisuusperiaatetta. Julkisuusperiaate koskee lainkohdan mukaan kaikkia viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja ja tallenteita. Julkisuutta voidaan rajoittaa lailla vain välttämättömien syiden vuoksi.

Hallinto-oikeus on kuitenkin todennut julkisuuslain 5 §:n 4 momentin soveltamisen osalta päätöksessään, että kysymys ei ole asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä voida pitää julkisuusperiaatteen kannalta keskeisinä asiakirjoina. On vaikea nähdä miten koulutusmateriaali, joka nimenomaan liittyy keskeisesti julkisuuslain tulkintaan poliisissa, olisi vähämerkityksellistä, ja etenkin mitkä ovat välttämättömät syyt julkisuuden rajoittamiseen, kun aineistossa ei salassa pidettävää materiaalia ole.

Kysymys ei ole merkityksettömästä tai mitenkään toisarvoisesta asiakirjasta, johon julkisuuslain 5 §:n 4 momenttia voitaisiin soveltaa. Poliisilaitos on tuossa power point -esityksessä linjannut tutkinnanjohtajille sitä, miten julkisuuslain salassapitosäännöksiä on noudatettava. Saatujen tietojen ja myös käytännön kokemusten perusteella linja on muuttunut merkittävästi. Tämä tekee asiakirjasta yhteiskunnallisesti merkittävän, koska sen ohjeiden perusteella rajoitetaan julkisuutta. Kysymys on poliisin muuttuneesta tulkinnasta laajemminkin ja vireillä on useita valituksia eri hallinto-oikeuksissa.

Helsingin poliisilaitos

on lausunnossaan esittänyt, että valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään. Poliisilaitos on viitannut päätökseensä, hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja hallinto-oikeuden päätökseen sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä oleva koulutusmateriaali on laadittu ja tarkoitettu ainoastaan poliisilaitoksen sisäistä työskentelyä varten. Koulutusmateriaalissa itsessään ei ole kysymys julkisen vallan käyttämisestä, vaan aineiston tarkoituksena on ollut tuoda oikeata ja ajankohtaista tietoa julkisuuslain tulkinnasta julkisen vallan käyttöä sisältävän päätöksenteon tueksi. Koulutusmateriaalissa esitetyt kannanotot eivät myöskään ole poliisilaitoksen työntekijöitä toiminnassaan oikeudellisesti sitovia.

A

on vastaselityksessään viitannut valituksessaan esittämäänsä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Kysymyksenasettelu

A:n tietopyynnön kohteena ollut asiakirja käsittää Helsingin poliisilaitoksen rikostarkastaja B:n poliisilaitoksen rikostutkintayksikön koulutuspäivillä 17.4.2018 esittämät 114 power point -diaa. B:n laatima aineisto on päivätty 17.4.2018 ja sen otsikkona on ”Salassapitosäännökset tutkinnassa.” Korkein hallinto-oikeus on tutustunut tähän aineistoon.

Sekä poliisilaitos että hallinto-oikeus ovat katsoneet, että aineistoon ei sovelleta julkisuuslakia julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan ja 5 §:n 4 momentin perusteella eikä A:lla siten ole oikeutta saada pyytämäänsä aineistoa.

Asiassa on ensin otettava kantaa siihen, voiko sama viranomaisen hallussa oleva asiakirja jäädä julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle sekä julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan että julkisuuslain 5 §:n 4 momentin nojalla. Tämän jälkeen on vielä arvioitava, onko A:n tietopyyntö voitu hylätä.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 2 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista sekä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yleisten ja yksityisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista samoin kuin viranomaisten velvollisuuksista tämän lain tarkoituksen toteuttamiseksi.

Julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan mainitussa laissa kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla.

Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin:

(- - -)

3) viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja;

(- - -).

Pykälän 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Pykälän 5 momentin mukaan, mitä asiakirjan salassapidosta mainitun lain 24 §:ssä tai muussa laissa säädetään, sovelletaan myös 3 momentin 2 kohdassa ja 4 momentissa tarkoitettuihin asiakirjoihin.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Arkistolain 6 §:n 1 momentin mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Lain esityöt

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 5 §:n 2 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Viranomaisen asiakirja on 2 momentin määritelmän mukaan viranomaisen hallussa oleva asiakirja, jonka viranomainen on laatinut tai joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. (- - -).

Laki kohdistuu julkisuusperiaatteen kannalta keskeiseen viranomaisilla olevaan aineistoon, toisin sanoen asiakirjoihin, jotka ovat sillä asian käsittelyä varten tai muuten sen tehtäviin ja toimialaan kuuluvassa asiassa. Tyypillisimpiä viranomaisten laatimia asiakirjoja ovat ratkaisut niissä asioissa, jotka kuuluvat asianomaisen viranomaisen käsiteltäviin, kuten tuomiot ja päätökset. Tähän ryhmään kuuluvat myös viranomaisen lausunnot erilaisista asioista, kuten lakiehdotuksista, ja asiantuntijalausunnot toisille viranomaisille ja yksityisille samoin kuin viranomaisen aloitteet ja esitykset esimerkiksi talousarvioksi. Viranomaiset laativat myös erilaisia selvityksiä, tilastoja ja raportteja sekä suunnitelmia, kuten rakennuslain (370/1958) mukaiset kaavat ja kuntalain mukaiset suunnitelmat. Viranomaisen asiakirjoihin kuuluvat myös monet viranomaisten tosiasiallisen toiminnan yhteydessä laadittavat asiakirjat, kuten terveyskeskusten potilasrekisterit.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain

5 §:n 3 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Lakiehdotuksen 3 momentissa määriteltäisiin ne asiakirjat, joita ei pidetä viranomaisen asiakirjoina ja jotka pääsäännön mukaan jäävät kokonaan lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Viranomaisen asiakirjan nykyistä tarkempi määrittely on tarpeen muun muassa valmistelun julkisuuden lisäämistä koskevien säännösten laatimiseksi sekä lain tulkintaongelmien vähentämiseksi. Ehdotetut säännökset vastaavat pitkälti Ruotsin painovapauslain säännöksiä. Vaikka voimassa olevaan lakiin ei tällaisia säännöksiä sisällykään, nyt ehdotetuista säännöksistä etenkin 3 momentin 1, 2 ja 5 kohta vastannevat tosiasiallista käytäntöä ja tulkintaa.

(- - -)

Momentin 3 kohdan mukaan laissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana ei pidettäisi myöskään viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Vastaavan kaltainen niin sanottu kirjastoklausuuli sisältyy Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 11 §:n 3 kohtaan. Kohdan tarkoituksena on jättää viranomaisen harkintaan, missä määrin viranomainen antaa tietoja, esimerkiksi kopioita, virkatoiminnassaan käytettävistä apuvälineistä, kuten julkaisuista ja sähköisistä sanakirjoista. Tiedon saaminen näistä ei palvele lakiehdotuksen 3 §:ssä määriteltyä tiedonsaantioikeuden tarkoitusta.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain

5 §:n 4 momentin kohdalla seuraavaa:

”Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.

Momentin mukaan lakia sovellettaisiin viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden toimeksiannosta toimivien yksityisten tai yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa tai muuta viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

Kuten edellä on todettu, momentissa lueteltuja lain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä asiakirjoja ei tavallisesti arkistoida. Jos tällaisia asiakirjoja on kuitenkin liitetty arkistoituun asiakirja-aineistoon, viranomainen voisi ehdotuksen mukaan määrätä, että niistä saa antaa tietoja vain viranomaisen luvalla. Jollei edellä tarkoitettuihin asiakirjoihin, jotka siirretään arkistolaitokseen, ole tehty päätösvallan pidättämisestä merkintää, asiakirjojen luovutusta koskevassa harkinnassa voidaan olettamana pitää sitä, että näidenkin asiakirjojen julkisuus määräytyy yleisten säännösten mukaan.

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentista ilmenevän pääsäännön mukaan viranomaisen hallussa tai määrättävissä olevat asiakirjat ovat sanotussa lainkohdassa ja näin myös julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentissa säädetään siitä, millaisia viranomaisella olevia asiakirjoja ei kuitenkaan pidetä julkisuuslaissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina ja joihin mainittua lakia ei siten sovelleta. Tällaisia ovat muiden ohella momentin 3 kohdassa tarkoitetut viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankitut asiakirjat. Momentissa tarkoitettuja asiakirjoja ei esimerkiksi koske julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukainen jokaisen oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, jos se on julkinen.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentti puolestaan koskee eräitä viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja, joihin lain soveltuvuutta tulee arvioida 4 momentissa tarkemmin määriteltyjen perusteiden mukaisesti. Säännöksen tarkoituksen, sanamuodon ja julkisuuslain 5 §:n sisäisen systematiikan perusteella voidaan päätellä, että lain 5 §:n 4 momentti koskee nimenomaan viranomaisen asiakirjoiksi luokiteltavia asiakirjoja eikä sellaisia asiakirjoja, joita esimerkiksi lain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa säädetyn perusteella ei voida pitää julkisuuslaissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina. Toisin kuin poliisilaitos ja hallinto-oikeus ovat katsoneet, sama asiakirja ei siten voi jäädä julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle sekä lain 5 §:n 3 momentin 3 kohdassa että lain 5 §:n 4 momentissa säädetyn perusteella.

Viranomaisen palveluksessa oleva henkilö on laatinut kysymyksessä olevan tietopyynnön kohteena olevan aineiston viranomaisen sisäistä koulutustilaisuutta varten. Tämän kaltaista aineistoa on sen sijaan pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisissa työskentelevien välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana. Julkisuuslain soveltaminen tietopyynnön kohteena olevaan aineistoon riippuu sanotun lainkohdan perusteella siten siitä, sisältääkö se sellaisia tietoja, että se on arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon. Jos näin on, aineistoon sovelletaan julkisuuslakia mutta muussa tapauksessa aineisto jää lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Mainitussa koulutusaineistossa on tarkasteltu muun muassa julkisuus- ja esitutkintalainsäädäntöä ja siten julkisen vallankäytön ja poliisitoiminnan kannalta merkittäviä aiheita. Toisaalta aineistossa esitetyt aihepiirejä koskevat kannat ja näkemykset ovat aineiston laatijan eivätkä ne ole poliisilaitosta tai yksittäisiä poliisimiehiä toiminnassaan sitovia. Asian arvioinnissa onkin otettava huomioon, että esimerkiksi poliisilaitokselle tehdyt tietopyynnöt on joka tapauksessa ratkaistava lakia soveltaen ja tapauskohtaisesti siitä riippumatta, mitä sisäisessä koulutustilaisuudessa tähän aihepiiriin liittyen on mahdollisesti esitetty.

Edellä lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus arvioi, että tietopyynnön kohteena olevan aineiston merkitys poliisilaitoksen päätöksenteon ja muun vallankäytön kannalta on korkeintaan välillinen ja siten julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta toisarvoinen. Aineisto ei sisällä sellaisia tietoja, että se tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Tietopyynnön kohteena olevaan aineistoon ei siten julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa säädetyn perusteella sovelleta sanottua lakia ja A:n tietopyyntö on näin ollen voitu hylätä.

Tämän vuoksi ja kun oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

---

[SV]

Begäran om handlingar som riktade sig till polisinrättningen gällde powerpoint-bilder, vilka en person som tillhörde personalen hade uppgjort för polisinrättningens interna utbildningstillfälle. Såväl polisinrättningen som förvaltningsdomstolen hade med stöd av 5 § 3 mom. och 5 § 4 mom. i offentlighetslagen ansett att offentlighetslagen inte tillämpas på materialet. Personen som begärt handlingarna hade således inte rätt att få del av det material som begäran gällde.

Högsta förvaltningsdomstolen hade först att avgöra huruvida samma handling som innehades av myndigheten kunde falla utanför offentlighetslagens tillämpningsområde både på basis av 5 § 3 mom. 3 punkten och 5 § 4 mom. i offentlighetslagen. Därefter hade högsta förvaltningsdomstolen att avgöra huruvida begäran om handlingar hade kunnat avslås.

Med hänvisning till 5 § 4 mom. i offentlighetslagen kunde man utgående ifrån bestämmelsens syfte, ordalydelse och den inre systematiken i paragrafen dra den slutsatsen att 5 § 4 mom. i lagen uttryckligen gällde handlingar som klassificeras som myndighetshandlingar och inte sådana handlingar som till exempel enligt 5 § 3 mom. 3 punkten i lagen inte kan anses utgöra i offentlighetslagen avsedda myndighetshandlingar. Samma handling kan därför inte falla utanför offentlighetslagens tillämpningsområde både med stöd av 5 § 3 mom. 3 punkten och 5 § 4 mom. i lagen.

Det faktum att materialet som begäran om handlingar avsåg hade uppgjorts för polisinrättningens interna utbildningstillfälle talade i och för sig för att materialet hade kunnat anses utgöra en i 5 § 3 mom. 3 punkten i offentlighetslagen avsedd handling som var avsedd för myndighetens interna utbildning, på vilken offentlighetslagen inte tillämpas. Samtidigt gällde bestämmelsen, som även kallas biblioteksklausulen, enligt sin ordalydelse handlingar som har förvärvats av myndigheten, vilket talade för att bestämmelsen inte var avsedd att tillämpas på handlingar som uppgjorts av en person som var anställd av den nämnda myndigheten. Med beaktande även av att bestämmelsen enligt lagens förarbeten huvudsakligen är avsedd för material så som hjälpmedel, samt det att begränsningar av offentlighetsprincipen ska tolkas restriktivt, kunde det i begäran om handlingar avsedda materialet inte anses vara en handling som med stöd av 5 § 3 mom. 3 punkten i lagen faller utanför offentlighetslagens tillämpningsområde.

Det ifrågavarande materialet som en anställd hade uppgjort för internt utbildningsbruk inom myndigheten skulle däremot anses vara handlingar som har upprättats för förhandlingar, kontakter och något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete mellan personer som arbetar inom en myndighet enligt 5 § 4 mom. i offentlighetslagen. I ärendet skulle följaktligen ännu avgöras om materialet innehöll sådan information som enligt arkivlagen är material som ska arkiveras.

I det nämnda utbildningsmaterialet hade bland annat offentlighets- och förundersökningslagstiftningen behandlats och därigenom ämnen som är centrala för bruket av offentlig makt och polisens verksamhet. Å andra sidan var de åsikter och ställningstaganden som framförts om ämnena upphovspersonens egna och inte som sådana bindande för polisinrättningen eller enskilda poliser i deras verksamhet. I ärendets bedömning skulle beaktas att till exempel en till polisinrättningen riktad begäran om handlingar i varje fall alltid ska avgöras med tillämpning av lagen och enskilt oberoende av vad som eventuellt har framförts i detta ämne under en intern utbildning.

Mot ovanstående bakgrund ansåg högsta förvaltningsdomstolen att betydelsen av det material som var föremål för begäran för polisinrättningens beslutsfattande och övrigt maktbruk var högst indirekt och av sekundär betydelse för hur offentlighetsprincipen förverkligas. Materialet innehöll inga sådana uppgifter som enligt arkivlagstiftningen ska överföras till ett arkiv. Offentlighetslagen skulle således inte enligt 5 § 4 mom. i sagda lag tillämpas på det begärda materialet och begäran om handlingar hade därför kunnat avslås.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) 1 § 1 mom., 2 § 1 mom., 5 § och 9 § 1 mom.

Arkivlagen 6 § 1 mom. och 7 § 2 mom.

Se och jämför HFD 2012:68, HFD 2015:171 och HFD 2016:207.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Riitta Mutikainen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans och Juha Lavapuro. Föredragande Mikko Rautamaa.