ECLI:FI:KHO:2018:96 · Korkein hallinto-oikeus

Päätös, josta valitetaan:

Viestintävirasto 24.4.2015 Dnro 15/961/2015

Viestintävirasto oli televisio- ja radiolähetystoiminnan tukkumarkkinoita koskevassa päätöksessään määritellyt merkitykselliset hyödykemarkkinat ja maantieteelliset markkinat ja katsonut Digita Oy:llä edelleen olevan huomattavan markkinavoiman (HMV) asema antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn, televisiolähetyspalveluiden ja valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinoilla. Virasto oli asettanut Digitalle useita huomattavan markkinavoiman velvollisuuksia.

Asiassa oli kysymys Viestintäviraston viestintämarkkinalain kumoamisen jälkeen ensimmäistä kertaa tekemästä huomattavaa markkinavoimaa koskevasta päätöksestä ja siinä asetetuista velvoitteista. Kun otettiin huomioon, että viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäivät voimaan, kunnes Viestintävirasto oli ensimmäistä kertaa tehnyt tietoyhteiskuntakaaren mukaisen päätöksen huomattavasta markkinavoimasta ja sen seurauksena asettanut teleyrityksille tietoyhteiskuntakaaren mukaiset oikeudet ja velvollisuudet, Viestintäviraston oli tullut soveltaa valituksenalaista päätöstä tehdessään ja sen osana olevaa menetelmämuistiota laatiessaan tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Viestintävirasto oli määritellyt televisio- ja radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinat ja merkitykselliset hyödykemarkkinat sekä maantieteelliset markkinat tietoyhteiskuntakaaren ja puitedirektiivin sekä komission direktiivin nojalla antamien suositusten mukaisesti. Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että Digitalla oli huomattava markkinavoiman asema antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn, televisiolähetyspalveluiden ja valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinoilla ja tämän vuoksi Viestintäviraston oli tullut asettaa Digitalle tietoyhteiskuntakaaren mukaisia huomattavan markkinavoiman velvollisuuksia.

Asiassa oli myös ratkaistavana, vaikuttiko Viestintäviraston päätös Yleisradio Oy:n, MTV Oy:n ja Sanoma Finland Oy:n asemaan ja oliko päätöksellä siten katsottava olleen välitön vaikutus mainittujen yhtiöiden oikeuksiin tai etuihin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Viestintäviraston Digitalle osoittama huomattavan markkinavoiman päätös voi vaikuttaa mainittujen yhtiöiden asemaan televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on mainittua säännöstä oikeuskäytännössään tulkinnut. Valituksenalaisen päätöksen voitiin siten katsoa vaikuttavan välittömästi mainittujen yhtiöiden oikeuksiin ja etuihin hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaisesti ja Yleisradiolla, MTV:llä ja Sanomalla oli siten katsottava olevan oikeus valittaa Viestintäviraston tekemästä huomattavan markkinavoiman päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Viestintävirasto ei ollut Yleisradion, MTV:n ja Sanoman esittämällä tavalla menetellyt lainvastaisesti, kun se ei ollut asettanut Digitalle tukkutason valtakunnallisille radiolähetyspalveluille päätöksessä asetettujen velvollisuuksien lisäksi muita velvollisuuksia kuin hinnaston ja toimitusehtojen julkaisua koskevan velvoitteen, ja että Viestintävirasto oli voinut poistaa aikaisemmat analogista valtakunnallista radiolähetyspalvelua koskevat velvoitteet. Viestintävirasto ei ollut menetellyt lainvastaisesti myöskään siltä osin, kun se ei ollut asettanut televisiolähetyspalveluiden tukkumarkkinoille enimmäishintaa. Näin ollen Yleisradion, MTV:n ja Sanoman yhteinen valitus hylättiin.

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet ja muu huomioon otettava aineisto

Kansallinen lainsäädäntö:

Laki sähköisen viestinnän palveluista (aikaisemmin tietoyhteiskuntakaari) 1 §, 3 § 8 ja 9 kohta, 51 §, 52 § 1, 3 ja 4 momentti, 53 § 1 - 4 momentti, 56 § 1 ja 3 momentti, 68 § 1 ja 2 momentti, 69 § 1 ja 3 momentti, 71 § 1 - 5 momentti, 82 § 1 ja 2 momentti, 308 § 1 momentti, 310 § 1 momentti 4 kohta, 312 § 1 momentti, 315 § 1 ja 2 momentti, 351 § 1 momentti, 352 § 1 ja 4 momentti

Laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta 2 §

Hallintolainkäyttölaki 6 §, 22 § ja 26 § 1 momentti

Hallintolaki 6 §, 11 §, 31 § 1 momentti, 34 § 1 momentti, 36 §, 44 § 1 momentti 3 kohta, 45 § 1 momentti, 47 § 1 momentti, 49 § 1 ja 3 momentti, 54 § 1 momentti, 57 § 1 momentti, 60 § 1 momentti

Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 18 § 1 ja 3 momentti, 19 § 1 ja 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta, 24 § 1 momentti 20 kohta, 26 § 1 momentti 2 kohta

Laki verkkoinfrastruktuurin yhteisrakentamisesta ja -käytöstä 3 § 1 momentti

Unionin oikeus:

Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 2002/21/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (puitedirektiivi) 4 artikla 1 kohta, 5 artikla 1 ja 3 kohta, 6 artikla 1 kohta, 7 artikla 3 ja 4 kohta, 5 kohta a alakohta, 6 ja 7 kohta, 7 a artikla 1 kohta, 8 artikla 1, 2 ja 5 kohta, 14 artikla 2 kohta, 15 artikla 2 ja 3 kohta, 16 artikla 1, 3, 4 ja 6 kohta a alakohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistomintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 2002/19/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 2 artikla 2 kohta a alakohta, 8 artikla 2 ja 4 kohta, 12 artikla 1 ja 2 kohta, 13 artikla 1 ja 2 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/61/EU toimenpiteistä nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönoton kustannusten vähentämiseksi 1 artikla 4 kohta

Oikeuskäytäntö:

KHO 2014:157

KHO 2012:58

KHO 7.5.2012, taltionumero 1115

Asia C-282/13, T-Mobile Austria, EU:C:2015:24

Asia C-140/13, Altman ym, EU:C:2014:2362

Asia C-28/15, Koninklijke KPN ym., EU:C:2016:692

Asia C-277/16, Polkomtel, EU:C:2017:989

Muu huomioon otettava aineisto:

Komission suositus sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (2014/710/EU) 2 kohta

Euroopan komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (2002/C 165/03) 1, 7, 20, 24, 25, 27, 28, 31, 72, 75, 78 - 80, 114, 117, 118, 135 ja 145 kohta

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on erillisenä liitetiedostona.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Taina Pyysaari ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

---

[SV]

Beslut som överklagas:

Kommunikationsverkets beslut 24.4.2015 Dnr 15/961/2015

Kommunikationsverket hade i sitt beslut som gällde grossistmarknaden för televisions- och radiotjänster definierat de betydande produktmarknaderna och geografiska marknaderna och ansett att Digita Oy fortfarande hade betydande marknadsinflytande (SMP) på grossistmarknaden för televisionssändningstjänster och riksomfattande radiosändningstjänster och gällande tillgång till antennplats och -kapacitet. Verket hade ålagt Digita flera skyldigheter för företag med betydande marknadsinflytande.

Det ifrågavarande beslutet var Kommunikationsverkets första beslut gällande betydande marknadsinflytande och tillhörande ålagda skyldigheter sedan kommunikationsmarknadslagen upphävdes. Med beaktande av att teleföretagens rättigheter och skyldigheter enligt kommunikationsmarknadslagen förblev i kraft till dess att Kommunikationsverket första gången hade fattat ett beslut om betydande marknadsinflytande, och till följd av det gett teleföretagen rättigheter och ålagt dem skyldigheter i enlighet med informationssamhällsbalken, skulle Kommunikationsverket i det beslut besvären gällde, och i det memorandum gällande förfarandet som var en del av beslutet, tillämpa informationssamhällsbalken.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att Kommunikationsverket hade definierat grossistmarknaden för televisions- och radiotjänster och de betydande produktmarknaderna och geografiska marknaderna i enlighet med informationssamhällsbalken och ramdirektivet samt de rekommendationer kommissionen gett med stöd av direktivet. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg också att Digita Oy hade betydande marknadsinflytande (SMP) på grossistmarknaden för televisionssändningstjänster och riksomfattande radiosändningstjänster och gällande tillgång till antennplats och -kapacitet. Därför skulle Kommunikationsverket ålägga Digita skyldigheter för företag med betydande marknadsinflytande enligt informationssamhällsbalken.

I ärendet skulle också avgöras om Kommunikationsverkets beslut påverkade Rundradion Ab:s, MTV Oy:s och Sanoma Oy:s ställning och huruvida beslutet hade haft direkt påverkan på nämnda företags rättigheter eller förmåner. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att Kommunikationsverkets beslut gällande Digitas betydande marknadsinflytande kunde påverka nämnda företags ställning på marknaden för televisions- och radiotjänster på det sätt som avses i art. 4.1 i ramdirektivet såsom unionens domstol har tolkat nämnda bestämmelse i sin rättspraxis. Det beslut besvären gällde kunde därför anses direkt påverka nämnda företags rättigheter eller fördelar i enlighet med 6 § 1 i förvaltningsprocesslagen och Rundradion, MTV och Sanoma skulle därför anses ha rätt att anföra besvär över Kommunikationsverkets beslut om betydande marknadsinflytande.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att Kommunikationsverket inte hade förfarit lagstridigt på det sätt som Rundradion, MTV och Sanoma hade anfört då verket inte i sitt beslut gällande grossistmarknaden för riksomfattande radiosändningsverksamhet hade ålagt Digita andra skyldigheter än skyldigheten att publicera prislistor och leveransvillkor. Kommunikationsverket hade också kunnat dra in de tidigare skyldigheterna som hade gällt analog riksomfattande radiosändningsverksamhet. Kommunikationsverket hade inte heller förfarit lagstridigt då det inte hade fastställt ett maximipris för grossistmarknaden för televisionssändningstjänster. Rundradions, MTV:s och Sanomas gemensamma besvär avslogs i sin helhet.

Centrala tillämpade lagrum och övrigt material

Nationell lagstiftning

Lag om tjänster inom elektronisk kommunikation (tidigare informationssamhällsbalken) 1 §, 3 § 8 och 9 punkten, 51 §, 52 § 1, 3 och 4 mom., 53 § 1 - 4 mom., 56 § 1 och 3 mom., 68 § 1 och 2 mom., 69 § 1 och 3 mom., 71 § 1 - 5 mom., 82 § 1 och 2 mom., 308 § 1 mom., 310 § 1 mom. 4 punkten, 312 § 1 mom., 315 § 1 och 2 mom., 351 § 1 mom., 352 § 1 och 4 mom.

Lagen om högsta förvaltningsdomstolen 2 §

Förvaltningsprocesslagen 6 §, 22 § och 26 § 1 mom.

Förvaltningslagen 6 §, 11 §, 31 § 1 mom., 34 § 1 mom., 36 §, 44 § 1 mom. 3 punkten, 45 § 1 mom., 47 § 1 mom., 49 § 1 och 3 mom., 54 § 1 mom., 57 § 1 mom., 60 § 1 mom.

Lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet 18 § 1 och 3 mom., 19 § 1 och 2 mom.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 11 § 1 mom. och 2 mom. 1 punkten, 24 § 1 mom. 20 punkten, 26 § 1 mom. 2 punkten

Lagen om sambyggnad och samutnyttjande av nätinfrastruktur 3 § 1 mom.

Unionsrätt

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna artikel 47.1

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster ändrat genom direktiv 2009/140/EG (ramdirektivet)

art. 4.1, art. 5.1 och 3, art. 6.1, art. 7.3, 4, 5 a, 6 och 7, art. 7 a.1, art. 8.1, 2 och 5, art. 14.2, art 15.2 och 3, art. 16.1, 3, 4 och 6 a

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter ändrat genom direktiv 2009/140/EG art. 2.2 a, art. 8.2 och 4, art. 12.1 och 2, art. 13.1 och 2

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/61/EU om åtgärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation art. 1.4

Rättspraxis

HFD 2014:157

HFD 2012:58

HFD 7.5.2012, liggarenummer 1115

Mål C-282/13, T-Mobile Austria, EU:C:2015:24

Mål C-140/13, Altman m fl, EU:C:2014:2362

Mål C-28/15, Koninklijke KPN m fl., EU:C:2016:692

Mål C-277/16, Polkomtel, EU:C:2017:989

Övrigt relevant material

Kommissionens rekommendation om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2014/710/EU) 2 punkten

Kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande i enlighet med gemenskapens regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2002/C 165/03) 1, 7, 20, 24, 25, 27, 28, 31, 72, 75, 78 - 80, 114, 117, 118, 135 och 145 punkten

Högsta förvaltningsdomstolens beslut (på finska)

Ärendet har avgjorts av justitieråden Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Taina Pyysaari och Timo Räbinä. Föredragande Riitta Hämäläinen.