Court allows municipality to recover Sunday/holiday pay from daughter acting as unpaid family caregiver.

X:n kunta oli myöntänyt vaikeavammaiselle A:lle henkilökohtaista apua. Kunnalle oli vuonna 2013 selvinnyt, että A:n yhtenä henkilökohtaisena avustajana oli 1.12.2009 lähtien toiminut A:n muualla asuva tytär. Tytärtä oli pidettävä A:n perheenjäsenenä, johon ei sovelleta työaikalakia. A oli saanut perusteetonta etua kunnan maksettua A:lle korvauksen myös tämän tyttärelleen maksamista sunnuntai- ja arkipyhäkorvauksista.

Kunnan vaatimus etuuden takaisinperinnästä voitiin tutkia ja ratkaista hallintoriita-asiana. Mahdollista palauttamisvelvollisuudesta vapauttamista tai korvausvelvollisuuden kohtuullistamista harkittaessa otettiin huomioon hallintolain 6 §:stä ilmenevät hallinnon oikeusperiaatteet.

Sosiaalihuoltolaki 51 § (1134/2002)

Hallintolaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 15.3.2016 nro 16/0119/2

Asian taustaa

X:n kunta

on hallinto-oikeuteen toimittamassaan hallintoriitahakemuksessa selvittänyt, että kunta on myöntänyt A:lle vaikeavammaisen palveluasumisen 1.12.2005 alkaen omaan kotiin. Viranhaltijan 14.1.2008 tekemällä päätöksellä palveluasuminen on toteutettu siten, että henkilökohtaista apua on myönnetty 24 tuntia vuorokaudessa.

Vuonna 2013 on tullut ilmi, että A:n yhtenä avustajana on toiminut hänen tyttärensä 1.12.2009 lähtien. Tämä ei ollut ollut aiemmin kunnan tiedossa.

Kunta on vaatinut, että A:n on korvattava X:n kunnalle liikaa maksetut palkanlisät ilta-, lauantai-, yö-, sunnuntai- ja arkipyhäkorvauksien osalta vuosilta 2011 - 2013 yhteensä 17 263 euroa, koska työaikalain ja Henkilökohtaisten Avustajien Työnantajien Liitto ry:n (Heta) työehtosopimuksen mukaisesti näitä lisiä ei tulisi korvata omaiselle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hyväksynyt kunnan hakemuksen siltä osin, kuin kunta on vaatinut A:ta korvaamaan tämän tyttären tekemän työn osalta maksetut sunnuntai- ja arkipyhäkorvaukset. Muilta osin hakemus on hylätty.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Tarkastelun lähtökohdat

Asiassa on kyse siitä, onko kunta maksanut vastaajalle aiheettomasti korvausta henkilökohtaisen avustajan palkkaamiseen sekä siitä, onko vastaaja velvollinen palauttamaan kunnalle mahdollisesti aiheetta maksetut korvaukset.

2. Ovatko korvaukset olleet perusteettomia?

2.1 Kunnan päätösten, työaikalain ja työehtosopimuksen merkitys

Kunta on vaatinut vastaajaa palauttamaan henkilökohtaisen avustajan palkkaamiseksi maksetut korvaukset ajalta 1.1.2011 - 31.7.2013 siltä osin kuin korvausta on maksettu avustajana toimineen vastaajan tyttären ilta-, lauantai-, yö-, sunnuntai- ja arkipyhälisiin. Kunta on katsonut maksujen olleen perusteettomia, koska työaikalainsäädännön ja Hetan työehtosopimuksen mukaisesti omaiselle ei kuulu korvata mainittuja lisiä. Kunta on vedonnut siihen, että vastaajalle on muun muassa vuonna 2010 ja 2013 toimitettu lautakuntien vahvistamat henkilökohtaisen avustajan järjestelmään liittyvät ohjeet, joista käy selvästi ilmi, että perheenjäseniin ei sovelleta työaikalain säännöksiä, eikä työsuhteessa synny oikeutta ylityö- tai muihinkaan työaikalain mukaisiin korvauksiin. Palveluasumispäätöksessä 2.2.2010 on todettu, että hakijalle korvataan työnantajan lakisääteiset maksut perusturvalautakunnan ohjeen mukaisesti. Myös vastaajan palvelusuunnitelmissa 29.12.2009 ja 19.5.2011 on maininnat kunnan ohjeista.

Saadun selvityksen mukaan vastaajalle on myönnetty vammaispalvelulain nojalla palveluasuminen omaan kotiin joulukuusta 2005 alkaen. Viranhaltija on 2.2.2010 tehnyt palveluasumista koskevan, 1.2.2010 alkaen toistaiseksi voimassaolevan jatkopäätöksen. Päätöksen mukaan palveluasuminen toteutetaan siten, että vastaajalle myönnetään avustus henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksiin kokoaikaisesti 24 tuntia vuorokaudessa. Avustajan tuntipalkka on 10,83 euroa tunnissa. Lisäksi korvataan lakisääteiset työnantajalle kuuluvat maksut oheisen perusturvalautakunnan vahvistaman ohjeen mukaan. Päätöksessä ei ole mainintaa siitä, että omainen olisi hyväksytty vastaajan avustajaksi. Lisäksi vastaajalle nyt kyseessä olevalle ajanjaksolle laadituissa vammaispalvelulain mukaisissa palvelusuunnitelmissa on maininnat perusturvalautakunnan vahvistamista yhtenäisistä vammaispalveluohjeista.

X:n kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksellä 6.6.2013 § 65 on hyväksytty ohje henkilökohtaisen avustajan palvelusuhteen ehdoista ja korvausten maksamisesta 1.6.2013 alkaen. Työaikakorvausten osalta mainitussa ohjeessa todetaan, että "[a]rki-iltaisin kello 18-23 maksetaan 15 %:lla korotettu palkka ja lauantaisin maksetaan korvausta työajasta 20 %:lla korotettu palkka. Sunnuntaisin (alkaa kello 00) ja arkipyhänä sekä juhannus- ja jouluaattona maksetaan 100 %:lla korotettu palkka. Yölisänä kello 23-06 maksetaan 30 %:lla korotettu palkka." Ohjeessa lausutaan omaisesta avustajana ja perheenjäsenen korvauksista vastaavalla tavalla kuin edellä selostetussa aikaisemmassa ohjeessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että koska kunta on edellä mainitulla tavalla ohjeissaan päättänyt ilta-, lauantai- ja yölisien maksamisesta, asiassa ei ole merkitystä sillä hakijan väitteellä, että Heta-liittoon kuuluneella vastaajalla ei olisi ollut velvollisuutta työehtosopimuksen perusteella maksaa perheenjäsenelle mainittuja korvauksia.

2.2 Työaikalain mukainen perheenjäsen

Edellä lausutusti takaisin maksettavaksi vaadituista korvauksista vain sunnuntai- ja arkipyhäkorvaukset ovat työaikalaissa säädettyjä korvauksia. Työaikalain 2 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan mainittua lakia ei sovelleta työnantajan perheenjäsenten työhön. Asiassa on ratkaistava, onko vastaajan henkilökohtaisena avustajana toiminutta täysi-ikäistä tytärtä, joka ei asu yhdessä äitinsä kanssa, pidettävä työaikalaissa tarkoitettuna perheenjäsenenä, jolle mainittuja korvauksia ei olisi tullut maksaa.

Oikeuskirjallisuudessa perheenjäsenen käsitettä on käsitelty esimerkiksi teoksessa "Työaikalaki 1996" (Tiitinen - Kröger - Lonka - Paanetoja, 1996). Teoksessa on todettu, ettei mainitussa lainkohdassa edellytetä sitä, että työnantajan perheenjäsenen tulisi asua samassa taloudessa, kuten esimerkiksi vanhassa työaikalaissa edellytettiin. Teoksessa katsotaan, ettei työaikalakia sovelleta työnantajaan etenevässä tai takenevassa sukulaissuhteessa olevien henkilöiden eikä heidän puolisoittensa työhön, vaikka he eivät asuisikaan työnantajan taloudessa. Teoksessa "Vammaispalvelut - Vammaispalvelujen soveltamiskäytäntö" (Räty 2010) katsotaan toisaalla (s. 249), että työaikalakeja ei sovelleta tilanteessa, jossa avustajana toimii vaikeavammaisen henkilön kanssa samassa taloudessa asuva lähiomainen. Toisaalla teoksessa (s. 261) todetaan, että työaikalakia ei sovelleta työnantajan perheenjäsenten työhön riippumatta siitä, missä he asuvat.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei nykyisessä työaikalaissa edellytetä sitä, että perheenjäsenen tulisi asua yhdessä työnantajansa kanssa. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan jo sanan yleiskielisessä tulkinnassa perheenjäsenellä tarkoitetaan myös lasta. Sukulaisuutensa perusteella lapsi on hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan perheenjäsenen käsitteen ytimessä. Mainittujen seikkojen perusteella hallinto-oikeus päätyy siihen, että vastaajan avustajana toiminutta tytärtä on pidettävä työaikalain 2 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettuna työnantajan perheenjäsenenä, johon työaikalakia ei sovelleta.

2.3. Korvausten perusteettomuus

Edellä mainitun mukaisesti vastaajalle on maksettu aiheetta korvausta hänen tyttärelleen maksamista sunnuntai- ja arkipyhälisistä. Lisäksi vastaajalla olisi pitänyt olla tiedossa hänelle toimitettujen päätösten, palvelusuunnitelmien ja kunnan hyväksymien ohjeiden perusteella, että henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia perheenjäsen eikä perheenjäsenelle maksetusta henkilökohtaisen avustajan työstä kunta maksa työaikalain mukaisia korvauksia. Tästä huolimatta vastaajan yhtenä henkilökohtaisena avustajana on toiminut hänen tyttärensä, vastaaja on jättänyt tämän kunnalle ilmoittamatta ja vastoin kunnan päätöksiä hänen maksamansa sunnuntai- ja arkipyhäkorvaukset ovat kohdistuneet tyttären suorittamaan työhön. Näin ollen vastaaja on käyttänyt korvauksen muuhun kuin se on hänelle myönnetty. Kyseisellä järjestelyllä vastaaja on saanut kunnan kustannuksella perusteetonta etua.

3. Kohtuullistaminen

Edellä lausutun johdosta vastaajan on palautettava perusteetta maksetut sunnuntai- ja arkipyhälisät kunnalle, mikäli asiassa ei ole poikkeuksellisia perusteita kohtuullistaa palautettavaa määrää tai luopua takaisinmaksusta kokonaan.

Perusteettomasti vammaispalvelulain nojalla maksettujen korvausten takaisinperinnästä ei ole säädetty laissa kuten edeltä ilmenee. Näin ollen laissa ei ole myöskään säännöksiä, joiden perusteella korvausvelvollisuutta voitaisiin kohtuullistaa. Korvausvelvollisuuden kohtuullistaminen voi tulla kysymykseen vain poikkeuksellisesti. Kohtuullistaminen edellyttää lähtökohtaisesti sitä, että etuuden saaja on ollut vilpittömässä mielessä etuuden saamisen suhteen, eli ettei hän tiennyt, eikä hänen pitänytkään tietää suoritusta perusteettomaksi. Lisäksi yleensä edellytetään, että etuuden saajan taloudellinen ja sosiaalinen asemansa vaatii takaisinperinnän kohtuullistamista.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullistamista asiassa puoltaa se, että vastaaja ei ole itse saanut liikaa maksetuista korvauksista taloudellista hyötyä, vaan kyseessä on ollut niin sanottu läpikulkuerä vastaajan tyttärelle. Hyöty perusteettomasta korvauksesta on kuitenkin tullut vastaajan perheenjäselle, mikä jossain määrin puolestaan puhuu kohtuullistamista vastaan. Edelleen jossain määrin kohtuullistamista puoltaa vastaajan asema vaikeavammaisena ja se, että korvauksella on järjestetty luonteeltaan perustavanlaatuista huolenpitoa vaikeavammaiselle. Vastaajan taloudellisesta tilanteesta ei ole esitetty selvitystä.

Hallinto-oikeus päätyy eri suuntiin vaikuttavia näkökohtia punnittuaan ja erityisesti ottaen huomioon sen, ettei vastaaja ole ollut vilpittömässä mielessä korvauksia vastaanottaessaan, ettei korvausvelvollisuuden kohtuullistamiselle ole nyt riittäviä perusteita.

4. Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus hyväksyy hakemuksen siltä osin kuin korvausvaatimus koskee vastaajan tyttären tekemän työn osalta maksettuja sunnuntai- ja arkipyhäkorvauksia. Muilta osin hakemus on hylättävä.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 d § 4 momentti

Sosiaalihuoltolaki 51 §

Hallintolainkäyttölaki 69 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Pirjo Salesvuo, Jukka Korolainen (eri mieltä), Riitta Eskola, Marika Turunen, joka on myös esitellyt asian, sekä Leena Pirhonen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnan korvausvaatimukset hylätään kokonaisuudessaan. Mikäli vaatimuksia ei hylätä, A:n korvausvelvollisuutta tulee kohtuullistaa.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A on vaikeavammainen henkilö, jolla on vammaispalvelulain nojalla oikeus vammaispalveluihin. Hänelle on myönnetty korvausta henkilökohtaisen avun palkkaamiseen, ja korvauksen määrä on vastannut A:n avustajilleen maksamia palkkoja. A ei siten ole saanut hyväkseen mitään, mikä ei vammaispalvelulain ja sen perusteella tehdyn viranhaltijapäätöksen perusteella ole hänelle kuulunut. X:n kunta ei ole korvausta maksaessaan menettänyt mitään, koska maksetun korvauksen määrä on vastannut A:n saamaa henkilökohtaista apua, eikä kunnalle ole siten syntynyt mitään korvattavaa menetystä. Vammaispalvelulaissa ei ole säännelty maksettujen korvausten takaisinperinnästä. Tulkinnanvaraisessa tilanteessa päätöstä ei voida perustaa yleisiin oikeusperiaatteisiin erityisesti, kun kyse on julkisyhteisön ja yksityisen kansalaisen välisestä oikeussuhteesta.

Toisin kuin hallinto-oikeus arvioi, ei tulkintaa siitä, että jo omassa perheessään elävä täysi-ikäinen lapsi kuuluisi myös erillään asuvien vanhempiensa perheeseen, voida pitää ilmeisenä. A:n ja hänen yhtenä avustajana toimineen tyttärensä välinen sosiaalinen läheisyys ei ole sellaista kuin työaikalaissa edellytetään perheenjäseneltä. Ei voida olettaa, että A:n olisi tullut itse osata tulkita työaikalain säännöksiä nimenomaan hallinto-oikeuden tarkoittamalla tavalla, kun laintulkinta ei ole yksiselitteinen.

X:n kunta

on antanut selityksen. A on saanut perusteetonta etua kunnan kustannuksella ja on siten korvausvelvollinen. Tapauksen osalta hyvin keskeinen seikka on se, että henkilökohtaiseen apuun liittyvän korvauksen maksaminen olisi tapahtunut olennaisesti toisenlaisin perustein, mikäli avustajan ja avustettavan lähisukulaisuus olisi ollut tiedossa. Kunnan on varmistettava vaikeavammaisten henkilöiden tasapuolinen kohtelu. A on palvelusuunnitelmia laadittaessa ilmaissut tahtonsa toimia työnantajana ja hoitaa itse työnantajan velvoitteet. Työnantajavelvoitteisiin sisältyvät palkanmaksun ja ennakonpidätysten tilittämisen ohella muun muassa lakien, työehtosopimusten ja työsopimusten noudattaminen. Vaadittujen sunnuntai- ja arkipyhäkorvausten määräksi kunta on toimittamaansa selvitykseen viitaten ilmoittanut 13 998 euroa.

A

on antanut vastaselityksen ja esittänyt sen yhteydessä oikeudenkäyntikuluvaatimuksen, joka on kattanut toimenpiteet hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n vaatimus hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Hallinto-oikeuden päätöstä kuitenkin selvennetään siten, että sunnuntai- ja arkipyhäkorvausten määräksi, joka A:n on X:n kunnalle korvattava, täsmennetään 13 998 euroa.

3. A:n vaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentti ja oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 14 §:n 1 momentti huomioon ottaen tehtävä ennen kuin asian käsittely asianomaisessa tuomioistuimessa on päättynyt. Koska A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista Itä-Suomen hallinto-oikeudessa vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa antamansa vastaselityksen yhteydessä, vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys enää sunnuntai- ja arkipyhäkorvauksista.

Korkein hallinto-oikeus hyväksyy hallinto-oikeuden perustelut siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut, että A:n tytärtä on pidettävä työnantajan perheenjäsenenä, johon ei sovelleta työaikalakia, ja että A on saanut kunnan kustannuksella perusteetonta etua.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asian vireille tullessa voimassa olleen sosiaalihuoltolain 51 §:n (1134/2002) mukaan, milloin sosiaalihuoltoa koskevassa asiassa muutoin kuin valitustietä haetaan ratkaisua julkisoikeudellista korvaus-, maksu- tai elatusvelvollisuutta koskevaan tai muusta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaan asianosaisten väliseen riitaan, ratkaisee tällaisen riita-asian, jollei laissa tai asetuksessa ole säädetty muuta oikeuspaikkaa, se hallinto-oikeus, jonka toimialueella hakijakunta sijaitsee tai, muun kuin kunnan ollessa hakijana, hakijan kotikunta on. Mainittu lainkohta on tullut asiassa sovellettavaksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 17 §:n viittaussäännöksen perusteella. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on voinut kunnan hakemuksesta tutkia ja ratkaista kunnan siellä esittämän etuuden takaisinperintää tarkoittaneen vaatimuksen.

Mahdollista palauttamisvelvollisuudesta vapauttamista tai korvausvelvollisuuden kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon hallintolain 6 §, joka koskee hallinnon oikeusperiaatteita. Pykälän mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Korkein hallinto-oikeus hyväksyy hallinto-oikeuden johtopäätöksen, jonka mukaan A ei ole vastaanottanut sunnuntai- ja arkipyhäkorvauksia tyttärensä tekemän työn osalta vilpittömässä mielessä. A ei ole täälläkään esittänyt selvitystä taloudellisesta tilanteestaan. Tähän nähden edellytyksiä korvausvelvollisuuden kohtuullistamiselle ei ole. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole mainittu sunnuntai- ja arkipyhäkorvausten määrää, joka A:n on korvattava. Päätös ei ole siten sellaisenaan täytäntöönpantavissa, minkä vuoksi päätöstä on selvennettävä.

X:n kunta on selityksessään esittänyt selvityksen palautettavasta määrästä. A:lla on ollut tilaisuus lausua määrästä vastaselityksensä yhteydessä. Määrä on tämän vuoksi täsmennettävä edellä päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anna Heikkilä.

---

[SV]

X kommun hade beviljat svårt funktionshindrade A personlig assistans. År 2013 hade kommunen kommit underfund med att en av A:s personliga assistenter alltsedan 1.12.2009 hade varit A:s dotter, som bodde på annan ort. Dottern skulle betraktas som familjemedlem, på vilken arbetstidslagen inte tillämpas. A hade fått obehörig vinst genom att kommunen till A hade betalt ersättning för arbete under söndag och söckenhelger, vilken A sedan betalat ut till dottern.

Kommunens yrkande om återkrav av förmånen kunde prövas och avgöras som förvaltningstvistemål. Vid prövningen av om A kunde befrias från skyldigheten att återbära ersättningen eller om skyldigheten kunde jämkas beaktades de rättsprinciper inom förvaltningen vilka framgår av 6 § i förvaltningslagen.

Socialvårdslagen 51 § (1134/2002)

Förvaltningslagen 6 §