Supreme Administrative Court allows litigation costs when a lower court dismisses a complaint attached to a valid administrative decision.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta oli päätöksellään kehottanut toiminimi A:ta 1.9.2014 mennessä hakemaan ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaista ympäristölupaa. Päätöksen mukaan toiminnasta saattoi aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, minkä vuoksi lautakunta oli katsonut, että toiminta edellyttää ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla ympäristölupaa. Lautakunta oli liittänyt päätökseensä valitusosoituksen, jonka mukaan päätökseen oli saanut hakea muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeuteen.

Vaasan hallinto-oikeus oli valituksenalaisella päätöksellään katsonut, että lautakunnan päätös kehottaa toiminimi A hakemaan ympäristölupaa oli ollut luonteeltaan valmistelua, joka ei vielä sisältänyt toiminnanharjoittajaa oikeudellisesti sitovaa ratkaisua. Hallinto-oikeus oli poistanut lautakunnan päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättänyt A:n valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus oli kuitenkin hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa A:n valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, olisiko A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa tullut määrätä korvattavaksi. Koska asia oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana vain A:n valituksen johdosta, kysymys ei ollut sen ratkaisemisesta, oliko lautakunnan päätös ollut valituskelpoinen ratkaisu.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuuden perusteena on erityisesti asiassa annettu ratkaisu. On poikkeuksellista, että asianosainen, jonka valitus on jätetty tutkimatta, saa korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. Silloin, kun valitus on tehty viranomaisen päätökseensä liittämän valitusosoituksen mukaisesti, korvausta on saatettu määrätä maksettavaksi, vaikka valitus on päätöksen valituskelvottomuuden vuoksi jätetty tutkimatta (ks. korkein hallinto-oikeus 29.9.2009 taltionumero 2376, lyhyt ratkaisuseloste). Asiaa kuitenkin arvioidaan kussakin tilanteessa erikseen hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaisesti kokonaisharkinnalla asiaan liittyvät eri seikat huomioon ottaen.

Lautakunta oli päätöksessään kehottanut toiminimi A:ta hakemaan ympäristölupaa päätöksessä mainittuun määräpäivään mennessä. Päätöksessä oli yksilöidyin perustein arvioitu toiminimi A:n harjoittaman toiminnan luvanvaraisuutta sovellettavat säännökset ja muut perustelut esittäen. Päätökseen ei ollut liitetty tehostetta, kuten sakon uhkaa.

Kysymys siitä, oliko lautakunnan ratkaisu tässä tapauksessa ollut valituskelpoinen asiaratkaisu, oli ainakin jossain määrin tulkinnanvarainen. Oikeuskäytännössä oli kuitenkin vakiintuneesti katsottu, että päävelvoitteen asettamispäätös ilman tehostettakin oli valituskelpoinen päätös. Toiminnanharjoittajan oikeussuojan kannalta oli myös vähemmän vahingollista, että epäselvässä tapauksessa annettiin valitusosoitus. Ympäristö- ja rakennuslautakunnan ei siten liittäessään päätökseensä valitusosoituksen voitu katsoa menetelleen asiassa ainakaan sillä tavoin virheellisesti, että se olisi ollut määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölaki 74 § ja 75 §

Ks. ja vrt. KHO 29.9.2009 T 2376 (lyhyt ratkaisuseloste)

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 1.9.2015 nro 15/0226/2

Asian aikaisempi käsittely

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta

on päätöksellään 18.6.2014 § 133 kehottanut toiminimi A:ta jättämään lautakunnalle ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla ympäristölupahakemuksen ympäristötoimistoon 1.9.2014 mennessä.

Päätöksen mukaan toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, minkä vuoksi lautakunta on katsonut, että toiminta edellyttää ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla ympäristölupaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus

on päätöksellään poistanut ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätökseen liitetyn valitusosoituksen. Hallinto-oikeus ei ole tutkinut A:n valitusta. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

(---)

1. Tutkimatta jättäminen

Raaseporin kaupungin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksessä on annettu vastaus Riggert Munsterhjelmin sekä Riggert Tallrothin ja heidän asiakumppaneidensa 21.10.2013 ja 25.11.2013 lautakunnalle toimittamiin kirjelmiin täydennyksineen. Päätöksessä toiminimi A:ta on kehotettu hakemaan ympäristölupaa metsästystoiminnalle päätöksessä ilmoitettuun määräpäivään mennessä. Kehotukseen ei ole liitetty sakon uhkaa, eikä päätöksessä muutoinkaan ole asetettu toiminnanharjoittajalle asiaa lautakunnassa ratkaistaessa voimassa olleen ympäristönsuojelulain (86/2000) 13 luvun mukaista asianosaista velvoittavaa kieltoa tai määräystä.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallinto-oikeus on todennut, että asian selvittämistä tai viranomaisen toimenpiteitä koskevan pyynnön johdosta viranomaisen on hallintolain säännökset huomioon ottaen annettava vastaus, mihin toimenpiteisiin viranomainen on pyynnön johdosta ryhtynyt. Mainitunkaltaiseen pyyntöön annettu vastaus ei kuitenkaan lähtökohtaisesti ole hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu asiaratkaisun sisältävä valituskelpoinen päätös.

Päätöksessään lautakunta on kehottanut toiminnanharjoittajaa hakemaan ympäristölupaa. Tällaisen kehotuksen antaminen on valvontaa, eikä se sisällä vielä toiminnanharjoittajaa oikeudellisesti sitovaa ratkaisua asiassa. Koska asiassa ei näin ollen ole annettu hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua valituskelpoista päätöstä, on valitusosoitus poistettava ja valitus jätettävä tutkimatta.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on 74 §:n 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A saa pitää kulunsa hallinto-oikeudesta vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Yrjänä Honkavaara Pirjo-Liisa Saloranta. Esittelijä Ilona Leinonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta, ja että Raaseporin kaupunki velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A on omistamansa toiminimen edustajana hakenut muutosta lautakunnan päätökseen siihen liitetyn valitusosoituksen seurauksena. Oikeudenkäynti on siten johtunut viranomaisen virheestä. Valituksenalainen päätös on oikeuskäytännön vastainen, koska korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan 29.9.2009 taltionumero 1376 vastaavassa tilanteessa katsonut, että yksityisellä asianosaisella on oikeus saada oikeudenkäyntikulunsa korvatuksi.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta

on antanut vastineen, jossa se on katsonut, että oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

A

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

Tapahtumainkulku ja kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa A:n valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, olisiko A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa tullut määrätä korvattavaksi. Koska asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana vain A:n valituksen johdosta, täällä ei ole kysymys sen ratkaisemisesta, onko lautakunnan päätös ollut valituskelpoinen ratkaisu.

Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuuden perusteena on erityisesti asiassa annettu ratkaisu. On poikkeuksellista, että asianosainen, jonka valitus on jätetty tutkimatta, saa korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. Silloin, kun valitus on tehty viranomaisen päätökseensä liittämän valitusosoituksen mukaisesti, korvausta on saatettu määrätä maksettavaksi, vaikka valitus on päätöksen valituskelvottomuuden vuoksi jätetty tutkimatta (ks. korkein hallinto-oikeus 29.9.2009 taltionumero 2376, lyhyt ratkaisuseloste). Asiaa kuitenkin arvioidaan kussakin tilanteessa erikseen hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaisesti kokonaisharkinnalla asiaan liittyvät eri seikat huomioon ottaen.

Lautakunta on päätöksessään kehottanut toiminimi A:ta hakemaan ympäristölupaa päätöksessä mainittuun määräpäivään mennessä. Päätöksessä on yksilöidyin perustein arvioitu toiminimi A:n harjoittaman toiminnan luvanvaraisuutta sovellettavat säännökset ja muut perustelut esittäen. Päätökseen ei ole liitetty tehostetta, kuten sakon uhkaa.

Kysymys siitä, onko lautakunnan ratkaisu tässä tapauksessa ollut valituskelpoinen asiaratkaisu, on ainakin jossain määrin tulkinnanvarainen. Oikeuskäytännössä on kuitenkin vakiintuneesti katsottu, että päävelvoitteen asettamispäätös ilman tehostettakin on valituskelpoinen päätös. Toiminnanharjoittajan oikeussuojan kannalta on myös vähemmän vahingollista, että epäselvässä tapauksessa annetaan valitusosoitus. Ympäristö- ja rakennuslautakunnan ei siten liittäessään päätökseensä valitusosoituksen voida katsoa menetelleen asiassa ainakaan sillä tavoin virheellisesti, että se olisi määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Elina Nyholm.

---

[SV]

Miljö- och byggnadsnämnden i Raseborg hade i ett beslut uppmanat firman A att senast 1.9.2014 ansöka om miljötillstånd enligt miljöskyddslagen (86/2000). Enligt beslutet kunde verksamheten förorsaka sådant oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden, varför nämnden hade ansett att verksamheten krävde miljötillstånd enligt 28 § 2 mom. 3 punkten i miljöskyddslagen. Nämnden hade till sitt beslut fogat en besvärsanvisning enligt vilken ändring i beslutet fick sökas genom besvär hos Vasa förvaltningsdomstol.

Vasa förvaltningsdomstol hade i sitt överklagade beslut ansett att nämndens beslut att uppmana firman A att ansöka om miljötillstånd hade karaktären av beredning, varför det inte innehöll något sådant avgörande som skulle ha varit juridiskt bindande för verksamhetsutövaren. Förvaltningsdomstolen hade undanröjt den besvärsanvisning som nämnden hade fogat till sitt beslut och avvisat A:s besvär. Utöver detta hade förvaltningsdomstolen dock avslagit A:s yrkande om ersättning för rättegångskostnader.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att på besvär av A avgöra om förvaltningsdomstolen borde ha bifallit A:s yrkande om ersättning av rättegångskostnader i förvaltningsdomstolen. Eftersom högsta förvaltningsdomstolen hade att avgöra saken enbart med anledning av A:s besvär, hade domstolen inte att ta ställning till om nämndens beslut hade varit ett överklagbart avgörande eller inte.

Enligt 74 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen är det särskilt avgörandet i ärendet som bestämmer skyldigheten att ersätta rättegångskostnader. En part vars besvär avvisats får endast undantagsvis ersättning för sina rättegångskostnader. Har besvär anförts enligt en besvärsanvisning som en myndighet fogat till sitt beslut, har ersättning dock kunnat utdömas även om besvären avvisats på den grunden att beslutet inte har varit överklagbart (se högsta förvaltningsdomstolens beslut 29.9.2009 liggarnummer 2376, kort referat). Ersättningsfrågan avgörs dock separat i varje enskilt fall enligt 74 § i förvaltningsprocesslagen, efter med sammanvägning av de olika omständigheterna i fallet.

I sitt beslut hade nämnden uppmanat firman A att ansöka om miljötillstånd senast den dag som nämndes i beslutet. I beslutet hade nämnden med hänvisning till tillämpliga bestämmelser och övriga motiveringar på specificerade grunder bedömt om den verksamhet som A utövade var tillståndspliktig. Beslutet hade inte förenats med vite eller hot om andra åtgärder.

Det var åtminstone i någon mån en tolkningsfråga om nämndens avgörande i det aktuella fallet var ett sådant avgörande i en sakfråga som kunde överklagas. Ståndpunkten i stabil rättspraxis har dock varit att ett beslut med vilket en huvudförpliktelse föreläggs är överklagbart även när beslutet inte förenas med vite eller hot om andra åtgärder. Med hänsyn till verksamhetsutövarens rättsskydd var det också mindre skadligt att i ett oklart fall ge besvärsanvisning än att inte göra det. Miljö- och byggnadsnämndens förfarande att till beslutet foga besvärsanvisning kunde således inte anses vara felaktigt på ett sådant sätt att nämnden borde ha ålagts att ersätta A:s rättegångskostnader i förvaltningsdomstolen.

Förvaltningsprocesslagen 74 och 75 §

Se och jfr HFD 29.9.2009 liggarnr 2376 (kort referat)