Waste disposal board decision overturned for insufficient investigation under new waste law requirements.

Kunnassa oli uuden jätelain voimaan tullessa pääosin voimassa vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Kunnan tuli uuden jätelain siirtymäsäännöksen mukaan määräajassa tehdä päätös kunnassa käyttöön otettavasta jätteenkuljetusjärjestelmästä. Toimivalta mainitun päätöksen tekemiseen oli kunnan jätehuoltoviranomaisena toimineella useamman kunnan yhteisellä jätehuoltolautakunnalla. Kuntien välisen sopimuksen mukaan jätteenkuljetusjärjestelmästä päätettäessä ei voitu poiketa asianomaisen kunnan kannasta.

Jätehuoltolautakunta päätti esittelijän esityksestä poiketen, että koko kunnan alueella otetaan käyttöön uuden jätelain mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Päätös oli kunnanvaltuuston jätehuoltolautakunnalle antaman lausunnon mukainen.

Edellä lausuttu huomioon ottaen jätehuoltolautakunnan päätös ei ollut perustunut hallintolaissa tarkoitetulla tavalla riittäviin selvityksiin. Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla jätehuoltolautakunnan päätös oli kumottu.

Jätelaki (646/2011) 35 §, 36 § 1 momentti, 37 § 1 momentti, 149 § 4 momentti

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti

Ks. myös KHO 2015:83

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 31.7.2014 nro 14/0215/1

Asian aikaisempi käsittely

Salon jätehuoltolautakunta

on päätöksellään 21.5.2013 (§ 22) päättänyt, että Salon kaupungissa toteutetaan jätelain (646/2011) 37 §:n mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Perusteena päätökselle ovat Salon kaupunginvaltuuston lausunnossaan esittämät perusteet:

1. Kaupungissa on tällä hetkellä käytössä sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä, joka vastaa uuden jätelain mukaista kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Kaupungin tämänhetkisen tilanteen huomioon ottaen on kaupungin ja kaupunkilaisten (kunnan) edun mukaista jatkaa edelleen samaa jätteenkuljetusjärjestelmää.

2. Kaupungin alueella on tarjolla jätteenkuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

3. Käytössä ollut (LIS.) kuljetusjärjestelmämalli on edistänyt jätehuollon yleistä toimivuutta kaupungissa (kunnassa) luoden mm. kilpailua, parempia ja monipuolisempia palveluita, asiakastyytyväisyyttä ja se on kehittänyt samalla myös yrittäjien omaehtoista innovatiivisuutta ja toimintojen kehittämistä lain edellyttämään suuntaan.

4. Käytössä ollut kuljetusjärjestelmämalli on taannut jätehuollon alueellisen kehittymisen eikä se ole aiheuttanut vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Kunnallinen järjestelmä ei ole osoittanut parempaa toimivuutta niissä kunnissa, joissa se on ollut käytössä. Yritykset ovat noudattaneet annettuja säädöksiä ja määräyksiä.

5. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä antaa kotitalouksille oikeuden valita ja kilpailuttaa kuljetusjärjestelmä tarpeidensa mukaisesti. Järjestelmä takaa yritysten toimivuudelle paremmat ja ennustettavammat edellytykset, eikä järjestelmä heikennä viranomaisten toimintamahdollisuuksia.

Sako- ja umpikaivolietteen tyhjennyksen osalta kiinteistöjen haltijat voivat tarvittaessa tehdä sopimuksia kuljetusyrittäjien kanssa. Salossa jatkettaisiin yhdyskuntajätteen ja sako- ja umpikaivolietteen kuljetuksia kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.

Koska jätteenkuljetusta jatketaan kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena, on kunnan paikkaava kuljetus lakkautettava tarpeettomana. Paikkaavaan järjestelmään kuuluville tiedotetaan muutoksesta ja heitä muistutetaan velvollisuudesta solmia jätehuoltosopimus jonkin alueella toimivan yrittäjän kanssa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A, B, C, D ja E, F

ja

G

ovat valittaneet Salon jätehuoltolautakunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen.

A:n, F:n

ja

G:n

valitukset

A, F ja G ovat pääosin samansisältöisillä valituskirjelmillään vaatineet, että päätös kumotaan. Valitustensa perusteeksi he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Päätöstä ei ole perusteltu hallintolain mukaisesti. Lautakuntaa koskevan sopimuksen määräyksiä, kuntien tai muiden tahojen lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyjen kannanottojen noudattamista tai pelkkää jätelain 37 §:n edellytysten sanamuodon toistamista ja niiden täyttymisen toteamista ei voida pitää riittävänä perusteluna. Jätelain 36 §:n mukainen kunnan järjestämä jätteenkuljetus on pääsääntö, josta poikkeaminen vaatii erityisten edellytysten täyttymistä. Poikkeaminen olisi siten tullut perustella erityisen huolellisesti.

Lautakunta on perustanut päätöksensä muihin seikkoihin kuin jätelain 37 §:ään. Lautakunta ei ole tuonut julki päätökseen vaikuttaneita seikkoja, mutta on ilmeistä, että päätöksenteossa on huomioitu asioita, joille ei tulisi antaa painoarvoa jätteenkuljetusjärjestelmästä päätettäessä. Jätehuoltolautakunnan jäsenet ovat julkisuudessa avoimesti perustelleet äänestysratkaisujaan kuntien sopimuksella yhteisestä jätehuoltoviranomaisesta, jossa lautakunnan päätösvalta on jätelain 37 §:n mukaisessa päätöksenteossa sidottu sopijakunnan kantaan. Tällainen sopimusehto ei voi ohittaa jätelakia jätehuoltolautakunnan päätöksentekoa ohjaavana normina.

B:n valitus

B on vaatinut, että päätös kumotaan. B on vedonnut samoihin valitusperusteisiin kuin A, F ja G ja lisäksi esittänyt muun muassa seuraavaa:

Osa päätöksessä esitetyistä perusteluista on ollut harhaanjohtavia. Kiinteistöjen haltijoilla ei asuinpaikan vuoksi aina ole valinnanvaraa palveluntarjoajan suhteen eikä yksityistä jätteenkuljetusta ole saatavilla kaikkialla. Nykyinen kuljetusjärjestelmä ei ole lisännyt kilpailua kaupungin alueella vaan jopa rajoittanut sitä. Epäselvyyttä on ollut siinä, ovatko yritykset toimittaneet kunnan vastuulle kuuluvat jätteet virallisiin vastaanottopaikkoihin eli annettujen säädösten ja määräysten noudattamista ei voida vahvistaa. Kiskon alueella siirtyminen sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään malliin vuoden 2007 alussa paransi tilannetta olennaisesti, kun jätehuoltomääräysten mukaan palvelun hankkineiden kustannukset alenivat, palvelutaso ja kattavuus paranivat ja roskaamisongelmat vähenivät merkittävästi. Ei ole kaupunkilaisten edun mukaista jatkaa voimassa olevaa jätteenkuljetusjärjestelmää, joka aiheuttaa suuria vaikeuksia jätehuollon toteuttamisessa ja valvonnassa.

Kaupungin ympäristönsuojelutoimisto on todennut 9.1.2013, että Salossa on alueita, joilla ei ole riittävästi tarjolla jätteenkuljetusyrittäjien palveluita eikä näitä alueita voi siirtää kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen. Pelkän yksityisen palvelutarjonnan varassa olevat markkinat eivät toimi. Päätös lakkauttaa kunnan paikkaava keräys jättää suuren määrän kiinteistöjä kokonaan yksityisten jätteenkuljetuspalvelujen ulkopuolelle. Palvelutaso romahtaa, kun kuljetusyritykset eivät halua tarjota kiinteistökohtaisia palveluja syrjäisille ja harvaan asutuille alueille. Salon kokoisella laajalla alueella vaihtelevan palvelutarjonnan ja valvontavaikeuksien vuoksi jätteenkuljetus ei toimi kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Palvelutason määräytyessä kotitalouksien kysynnän ja yksityisen tarjonnan mukaan järjestelmästä tulee tehoton, epätasa-arvoinen sekä syrjäisemmät ja vaikeakulkuisemmat alueet pois rajaava.

Lisäksi lautakunnan päätös rikkoo hallinnon oikeusperiaatteita. Yhdenvertaisuusperiaate vaarantuu, koska palvelujen saatavuus ja todennäköisesti myös niiden hinta vaihtelevat. Yksityisten jätteenkuljetusliikkeiden edun asettaminen kuntalaisten ja kuntien kokonaisedun edelle on tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaista. Objektiviteettiperiaate on vaarantunut, kun päätöksenteko ei ole ollut puolueetonta, eikä se ole perustunut esitettyihin tosiasioihin ja se on ollut asiatonta kuntien yhteisen jätehuoltoviranomaisen toiminnalle asetettujen vaatimusten ja tavoitteiden kannalta. Suhteellisuusperiaatetta on loukattu siten, että jatkamalla sopimusperusteista jätteenkuljetusta ei ole varmistettu kotitalouksien mahdollisuuksia saada jätehuoltopalveluja kohtuullisin ja yhdenvertaisin ehdoin. Valvovalla viranomaisella ei liene todellisia mahdollisuuksia hoitaa kaikkia välttämättömiä lautakunnan päätöksestä seuraavia tehtäviä varsinkaan, kun sako- ja umpikaivorekisteriä ei ole olemassa.

Päätös on myös sako- ja umpikaivolietteiden keräysjärjestelmän osalta puutteellinen. Jätehuoltoviranomaisella ei ole käytössään jätteenkuljetusrekisteriä, jonka perusteella voitaisiin arvioida kuljetusjärjestelmän täyttävän lain vaatimukset. Ei ole takeita siitä, että sako- ja umpikaivolietteet päätyvät asianmukaisiin vastaanottopaikkoihin kokonaisuudessaan. Palvelu- ja hintataso on myös selvittämättä. Sako- ja umpikaivolietteiden kuljetusjärjestelmä tulee selvittää asianmukaisesti ja arvioida ennen päätöksentekoa. Salon kaupungin jätehuollon järjestämisessä on ollut ongelmia koko 2000-luvun ajan, jona aikana Rouskis Oy on kuntien puolesta järjestänyt paikkaavaa aluekeräystä yksityisten jätehuoltopal­veluiden ulkopuolella oleville kiinteistöille.

C:n valitus

C on vaatinut, että päätös kumotaan. Vaatimuksensa tueksi C on esittänyt muun ohella seuraavaa:

D:n ja E:n valitus

D ja E ovat vaatineet, että päätös kumotaan. Vaatimustensa tueksi D ja E ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Päätös ei täytä jätelain vaatimuksia eikä se perustu tosiasioihin. Jätehuolto ei toimi kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Useimmilla alueilla toimii vain yksi yrittäjä, joka valitsee vain helpoimmat noutopaikat. Kilpailu ei toimi, joten palveluja ei ole tarjolla kattavasti ja luotettavasti sekä syrjimättömin ehdoin. Ei ole myöskään osoitettu, että käytössä oleva järjestelmä takaisi jätehuollon alueellista kehittymistä tai edistäisi yleistä toimivuutta luoden kilpailua. Järjestelmässä kotitalouksilla ei ole mahdollisuutta valita ja kilpailuttaa kuljetusjärjestelmää tarpeidensa mukaan. Päätös lopettaa paikkaavat kuljetukset tarkoittaa, että moni kiinteistö jää kokonaan ilman jätepalvelua.

Jätehuoltolautakunnan lausunto

Jätehuoltolautakunta on valitusten johdosta antamanaan lausuntona todennut, että päätöstä tehdessä jätehuoltolautakunta halusi kunnioittaa jätelautakuntaa koskevaa kuntien välistä sopimusta, jossa on edellytetty, että kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen tulee noudattaa kunnan lausuntoa. Jätehuoltolautakunta katsoi, että kunnissa oli lausunnosta päätettäessä tarpeellinen ja riittävä tieto siitä, täyttääkö nykyään käytössä oleva kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä jätelain vaatimukset vai ei.

Salon kaupunginhallituksen selitys

Salon kaupunginhallitus on valitusten johdosta antamassaan selityksessä yhtynyt jätehuoltolautakunnan asiassa antamaan lausuntoon.

Vastaselitykset

Valittajille on varattu tilaisuudet vastaselitysten antamiseen. A, B, C, D ja E ja G ovat antaneet vastaselitykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus

on Salon jätehuoltolautakunnan päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta valituksenalaisella päätöksellään kumonnut jätehuoltolautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiaan sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

1.5.2012 voimaan tulleen jätelain (646/2011) 149 §:n 4 momentin mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden lain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden lain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Jätelain 137 §:n 3 momentin mukaan 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa, tai päätös on muuten lainvastainen.

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (

kunnan järjestämä jätteenkuljetus

).

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (

kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus

), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Esityksen mukaan ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä on tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen solmimaan sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se siis lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Asiassa saatu selvitys

Uuden jätelain mukaisena jätehuoltoviranomaisena Salon ja Paimion kaupungeissa sekä Kemiönsaaren ja Sauvon kunnissa toimii 1.5.2012 alkaen jätehuoltolautakunta, joka kuuluu Salon kaupungin organisaatioon (isäntäkunta). Lautakunta on kuntalain 77 §:n mukainen toimielin. Lautakunnan perustamista koskevan sopimuksen mukaan lautakunta huolehtii kuljetusjärjestelmäpäätöstä koskevasta valmistelusta, esittelystä ja päätöksenteosta. Jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset sopimusperusteiselle järjestelmälle tulee selvittää ja edellytysten tulee täyttyä, jos päätöstä valmistellaan sopimusperusteisen järjestelmän mahdollistavana. Sopijakunnan asianomaiselta toimielimeltä pyydetään lausunto, jonka sisällöstä lautakunta ei voi poiketa.

Salon kaupungin yhdyskuntajätteen kuljetus on järjestetty sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena. Uuden jätelain edellyttämän kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen tekemistä varten on kaikille asiasta kiinnostuneille varattu vaikutusmahdollisuus 21.1. - 28.2.2013, jolloin jätehuoltolautakunnalle on voinut jättää lausuntoja. Lausuntoja ja kannanottoja on jätetty runsaasti.

Tarkastelun mukaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen hintojen kohtuullisuutta on vaikea arvioida, sillä maksut ovat yrityksen ja asiakkaan keskenään sopimat eivätkä ne ole julkisesti saatavilla. Jätehuoltoasiamiehen tietoon tulleiden yksittäisten hintatietojen perusteella Salossa jäteastian tyhjennyshinnat kotitalouksille eivät merkittävästi poikkea valtakunnallisesta ns. sopimusperusteisten alueiden keskiarvosta.

Salon kaupungin alueella ei ole alueita, joilla ei olisi tehty yksityisiä jätehuoltosopimuksia. Tosin on havaittavissa, että jätteenkuljetusyritykset eivät ole tehneet sopimuksia kattavasti koko kunnan alueella vaan alueet ovat jakautuneet yritysten kesken. Kattavien hintatietojen puuttuessa syrjäisimpien alueiden jäteastioiden tyhjennyshintoja ei ole pystytty vertaamaan taajamien hintatasoon.

Tarkastelun mukaan jätehuoltomääräysten toteutumisen systemaattinen valvonta on vaikeaa kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. On arvioitavissa, että vuodessa noin 4 000 tonnia jätettä päätyy muualle kuin kunnan osoittamaan vastaanottopaikkaan.

Salon kaupungissa ei ole tullut tietoon sellaista jätteiden aiheuttamaa vaaraa tai haittaa ympäristölle, jonka voisi varmuudella todeta johtuvan kuljetusjärjestelmästä. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus mahdollistaa kuitenkin jätehuoltomääräysten laiminlyömisen esimerkiksi jäteastioiden tyhjennysvälin suhteen, mikä altistaa laittomien kaatopaikkojen syntyyn.

Tarkastelussa on todettu, että valvonnan, tiedottamisen ja jätehuoltoviranomaisen rekisterin ylläpidon kannalta kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on ongelmallinen. Ajantasaista tietoa jätehuoltoon liittyneistä ei ole saatavilla. Kuljetusyrittäjiltä pyydetään rekisteriin tiedot kolmen kuukauden välein. Yrittäjien tiedot ovat hyvin eritasoisia ja tietojen paikkaansa pitävyydessä on ollut ongelmia. Osalta yrityksistä ei saada tietoja.

Jätehuoltoasiamiehen selvityksen mukaan Salo - Paimio - Sauvo -alueella on 15 yritystä, joiden toimialana on muun muassa sako- ja umpikaivojen tyhjentäminen. Kahdeksan näistä yrityksistä mainitsi Salon tai osia Salon alueesta toimialueekseen. Moni yrittäjä jätti vastaamatta kyselyyn kokonaan. Osa sako- ja umpikaivoista tyhjennettäneen maatalousyrittäjien toimesta. Sako- ja umpikaivon tyhjennyksistä tai tyhjentäjistä ei ole pidetty rekisteriä. Myöskään puhdistamoilla ei ole tietoa siitä, minkä kunnan alueen kiinteistöiltä saapuva liete on peräisin. Jätelaissa vaadittujen ehtojen arviointi on näin ollen vaikeaa.

Salon kaupunginvaltuusto on antanut jätehuoltolautakunnalle lausunnon, jossa valtuusto on edellyttänyt, että lautakunta päättää Salon kaupungissa toteutettavaksi jätelain 37 §:n mukaisen kuljetusjärjestelmän.

Jätehuoltoasiamies on päätösesityksessään lautakunnalle todennut, että jätelain 37 §:n mukaiset ehdot eivät täyty nykyisessä kiinteistön haltijan järjestämässä yhdyskuntajätteen kuljetuksessa. Hän on esittänyt lautakunnalle, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus (entinen sopimusperusteinen jätteenkuljetus) lakkaa Salon kaupungin alueella 31.5.2016 alkaen vaiheittain 30.4.2017 mennessä ja että jätteenkuljetus järjestetään Salossa kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena 1.6.2016 alkaen vaiheittain 1.5.2017 mennessä.

Jätehuoltolautakunta on esityksestä poiketen äänestyksen jälkeen päättänyt Salon kaupunginvaltuuston lausunnon mukaisesti ja lausunnossa esitetyin perustein, että Salon kaupungissa toteutetaan jätelain 37 §:n mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Lisäksi lautakunta on päättänyt, että kunnan paikkaava kuljetus lakkautetaan tarpeettomana.

Jätehuoltolautakunta on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että päätöstä tehdessä lautakunta halusi kunnioittaa jätehuoltolautakuntaa koskevaa kuntien välistä sopimusta, jossa on edellytetty että kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen tulee noudattaa kunnan lausuntoa. Jätehuoltolautakunta katsoi, että kunnissa oli lausunnosta päätettäessä tarpeellinen ja riittävä tieto siitä, täyttääkö nykyään käytössä oleva kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä jätelain vaatimukset vai ei.

Valituksen kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen valmistuneen, sako- ja umpikaivolietetyhjennysten järjestämistä koskevan selvityksen mukaan lietteen kuljetusten nykytilasta ei ole mahdollista muodostaa kuvaa, koska tarvittavia pohjatietoja ei ole ollut saatavilla. Saatujen tietojen perusteella on vaikea arvioida, täyttyvätkö jätelain edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle.

Oikeudellinen arviointi

Jätehuoltolautakunta on jätehuoltoasiamiehen esityksen vastaisesti ja Salon kaupunginvaltuuston lausuntoon viitaten päättänyt, että Salon kaupungissa toteutetaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Päätöksen perusteluina on toistettu kaupunginvaltuuston lausunnon perustelut. Niiden mukaan kaupungin ja kaupunkilaisten edun mukaista on jatkaa käytössä ollutta sopimusperusteista jätteenkuljetusjärjestelmää, joka vastaa uuden lain mukaista kiinteistönhaltijan järjestämää jätteenkuljetusjärjestelmää. Lisäksi perusteluina pääosin toistetaan jätelain 37 §:n säännöksiä ja todetaan yleisin sanamuodoin käytössä olleen kuljetusjärjestelmän muun ohella lisänneen kilpailua, edistäneen asiakastyytyväisyyttä ja valinnanvapautta sekä taanneen yritysten toimivuudelle paremmat edellytykset.

Valittajat ovat vaatineet jätehuoltolautakunnan päätöksen kumoamista muun muassa sillä perusteella, ettei päätökselle ole esitetty riittäviä ja lainmukaisia perusteluja.

Jätehuoltolautakunnan päätös on näin ollen lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Jätelaki (646/2011) 35 § 2 momentti, 36 § 1 momentti, 37 § 1 momentti, 137 § 3 momentti ja 149 § 4 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Matti Leikkonen. Esittelijä Elina Nyholm (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Salon kaupunginhallitus

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Salon jätehuoltolautakunnan päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään.

Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Salon kaupunki on muodostunut vuonna 2009 kymmenestä kunnasta. Valtaosassa Salon kaupungin muodostajakuntia jätteenkuljetus on perinteisesti järjestetty siten, että kiinteistön haltijat ovat sopineet kuljetusyrittäjän kanssa jätteiden kuljetuksesta.

Jätehuoltoasiamiehen tarkastelusta voidaan todeta, että Salon alueella toimii useita kuljetusyrityksiä. Jätehuoltolautakunnan päätöksen mukaisesti kunnan paikkaavasta järjestelmästä luovutaan, kun koko kaupungin alueella otetaan käyttöön kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Tällöin tulisi tuhansien uusien kiinteistöjen tehdä kuljetussopimus. Vaikka kuljetusten sopimuskenttä olisi nykytilanteessa vakiintunut, avautuisi muutoksen jälkeen mahdollisuus myös sopimuskentän muutoksiin. Tällä tavoin tarkastellen jätehuoltolautakunnan päätöksen voidaan arvioida edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta.

Sopimusten syntymisen valvonta jää ympäristönsuojeluviranomaisille. Voidaan ennakoida, että tästä aiheutuisi siirtymävaiheessa huomattavaa viranomaistyötä. Koska kuljetusten järjestäminen on kiinteistöjen lakisääteinen velvollisuus, tulisi tilanne kuitenkin muodostumaan sellaiseksi, että järjestelmän ulkopuolelle jää kokonaisuuden kannalta vähäinen määrä kiinteistöjä.

Valtaosa kiinteistöistä on tehnyt sopimuksen jätteenkuljetuksesta kuljetusyrittäjän kanssa. Siirtyminen kunnan järjestämään kuljetustapaan lopettaisi siirtymäajan jälkeen olemassa olevat, pääosin toistaiseksi voimassa olevat sopimussuhteet. Sopimussuhteisiin puuttumista on pidettävä poikkeuksellisena yhteiskunnan toimintatapana. Jätelain 37 §:n edellytyksiä harkittaessa on otettava huomioon, merkitseekö kunnan kilpailuttaman kuljetusjärjestelmän käyttöönotto muutosta vallitsevaan tilanteeseen. Muutosperusteena voisi olla se, että vallitseva järjestelmä aiheuttaa vaaraa tai haittaa ympäristölle tai terveydelle. Salossa tällaista seurausta ei ole voitu todeta.

Jätelain 37 §:n edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle ovat olemassa. Kokonaisarvioinnin perusteella järjestelmä on toimiva eikä sellaisia epäkohtia ole havaittu, joiden perusteella järjestelmää olisi syytä muuttaa.

2. Salon Yrittäjät ry ja sen asiakumppanit

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Salon jätehuoltolautakunnan päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään.

Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätös luo epävarmuutta jätehuoltoalan yritysten toimintaan. Jätteenkuljetusjärjestelmän muuttaminen johtaisi siihen, että yritykset eivät voisi enää solmia suoria sopimuksia kotitalouksien kanssa.

Alueella ei ole esitetty sellaisia jätelain 37 §:n edellyttämiä perusteluja, jotka estäisivät kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetusjärjestelmän valinnan. Salon jätehuoltolautakunnan päätös on riittävästi ja selkeästi perusteltu. Jätehuoltolautakunnalla on oikeus päätyä ratkaisussaan myös esittelijän esityksestä poikkeavaan päätökseen. Esittelijät tuovat kokoukseen vain oman esityksensä ja jätehuoltoviranomainen tekee päätöksen esityksen, annettujen lausuntojen ja mielipiteiden sekä kaikkien muiden tausta-aineistojen perusteella.

Esittelijänä toimineen jätehuoltoasiamiehen laatima selvitys on hyvin yksipuolinen. Jätehuoltoasiamiehen selvityksessä ja hallinto-oikeuden päätöksessä on perusteltu niin kutsuttua paikkaavaa keräystä syynä lain edellytysten täyttymättömyyteen. Tämä on väärä tulkinta. Paikkaavaan keräykseen on luokiteltu myös mökkiläisille tarkoitetut yhteiskeräyspisteet, jotka ovat monelle käytännöllisempi vaihtoehto kuin oma roska-astia. Nämä yhteiskeräyspisteet ovat suurin osa paikkaavan keräyksen kohteista. Jätehuoltoon kuulumattomien kiinteistöjen osalta jätehuoltoviranomaisen tulisi lähestyä kiinteistön omistajia ja velvoittaa heitä tulemaan mukaan jätehuoltoon ja tekemään sopimus kuljetusyrityksen kanssa. Paikkaava keräys on varsin pitkälle ollut myös Rouskis Oy:n harjoittamaa aktiivista markkinointityötä. Tämä paikkaava keräys on käynnistetty ennen jätehuoltoviranomaisena toimivan jätehuoltolautakunnan perustamista.

Kunnan järjestämä jätteenkuljetus ja kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ovat jätelaissa tasavertaisessa asemassa. Jätelain valiokuntakäsittelyssä eduskunnassa korostettiin kuljetusjärjestelmien tasavertaisuutta. Jätelaki turvaa samanlaisen viranomaisvalvonnan kuljetusjärjestelmästä riippumatta. Jätteenkuljetusyritykset ilmoittavat jätteenkuljetusrekisteriin jätehuollon piirissä olevat kiinteistöt, jäteastian koon ja tyhjennysvälin jätelajeittain. Rekisteri turvaa viranomaiselle tasavertaisen valvonnan molemmilla kuljetusjärjestelmillä. Uuden jätelain mukaan sako- ja umpikaivolietteitä kuljetettaessa tulee täyttää myös siirtoasiakirja.

Alueella on jätelain 37 §:ssä edellytetyllä tavalla tarjolla yksityisiä jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Erona jätteenkuljetusjärjestelmissä on se, että kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistön haltija ei voi enää vaikuttaa siihen, kenen palveluja hän käyttää. Tällöin kuljetukset kilpailutetaan suurina alueina kunnittain. Kunnallinen kilpailutus on varsin tuhoisa jätteenkuljetusalan yritystoiminnalle. Urakka-alueiden pilkkominen pieniksi ei ole toiminut käytännössä, sillä jätehuoltoyhtiön kilpailutuksella markkinat ovat voimakkaasti keskittyneet.

Jätteen kuljetuksen kunnittainen kilpailutus ei ole alentanut asiakkaiden jäteastioiden tyhjennyksestä maksamaa hintaa. Tämä on voitu todeta tutkimuksissa. Innolink Oy tutki vuonna 2011 lopullisia jätteenkuljetuksen hintoja kunnittain kilpailutetun ja kiinteistön haltijan kilpailuttamien jätteenkuljetuksen välillä. Jäteastioiden tyhjennyksessä autojen päästöjen erot jätteenkuljetusjärjestelmien välillä ovat erittäin pienet. Asiaa on tutkinut Oulun seudulla Ramboll Finland Oy.

Kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen kilpailutuksia hoitaisi Rouskis Oy. Julkiseen kilpailutukseen osallistuminen on monelle pienemmälle yritykselle hyvin haastavaa. Kilpailutus johtaa siihen, että asuinkiinteistöt eivät voi itse valita palveluntarjoajaa. Kuljettajien työsuhteet muuttuvat kunnallisessa kilpailutuksessa määräaikaisiksi. Tällöin ammattitaitoisen työvoiman saatavuus heikkenee. Lähiseudun yritykset ja niiden työpaikat saattavat kilpailutuksen myötä kadota. Näin ollen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen säilyttäminen vaikuttaisi myönteisesti erityisesti alueen kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Tähän mennessä jätelautakunnat ovat yleensä kunnioittaneet kuntien omia lausuntoja. Kuntien mielipidettä tulee kuunnella tässä tilanteessa erityisen tarkasti, sillä kuntien näkemykset osoittavat luotettavimmin jätelain 37 §:n edellytysten täyttymisen. Jos kuntien lausuntoja ei kuunnella, syntyy aito ristiriitatilanne vastoin kunnallista itsehallintoa. Salon jätehuoltolautakuntaa koskevassa sopimuksessa on myös varmistettu asia siten, että kuntien mielipide sitoo jätehuoltolautakuntaa päätettäessä jätteenkuljetusjärjestelmästä. Kaikki Salon jätehuoltolautakunnan alueen kaupungit ja kunnat ovat tukeneet nykyisen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamista. Myös muut lausunnonantajat ovat hyvin yksimielisesti kannattaneet nykyisen järjestelmän jatkamista.

3. Salon Jätehuolto Oy ja H. Koskinen Oy

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan tai asia palautetaan Salon jätehuoltolautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ja selvitettäväksi.

Yhtiöt ovat yhtyneet hallinto-oikeuden päätökseen liitetyssä äänestyslausunnossa esitettyyn ja perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Valittajat ovat Salon kaupungissa toimivia jätekuljetusyrityksiä. Vallitseva järjestelmä on vuosikymmeniä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä ja se on toiminut hyvin. Vain pieni osa, noin 15 prosenttia, kuljetussopimuksista on ajautunut yrityksistä riippumattomista syistä kunnan paikkaavaan järjestelmään. Kunnan aluekeräyspisteiden lakkauttamisen yhteydessä kunta on järjestänyt sen piirissä olleille kiinteistöille paikkaavan järjestelmän, vaikka oikea menettely olisi ollut kiinteistöjen ohjaaminen liittymään sopimusperusteiseen järjestelmään. Paikkaavan järjestelmän osalta ei ole ollut kyse siitä, etteivätkö yritykset tarjoaisi palveluita jätelain mukaisesti, vaan siitä, että Rouskis Oy on markkinoinut kiinteistöille paikkaavaan järjestelmään liittymistä. Paikkaavasta järjestelmästä on tosiasiassa muodostunut kilpaileva kuljetusjärjestelmä Salon kaupungissa.

Jätelain jätteenkuljetusjärjestelmät ovat tasavertaiset ja kunnan harkintaan kuuluu päättää, kumman järjestelmän se alueelleen katsoo parhaiten soveltuvan. Kyse ei ole järjestelmien välisestä kilpailusta, vaan kunnan oikeudesta valita tarkoituksenmukaisin järjestelmä. Kiinteistönhaltijan järjestämästä kuljetuksesta päätettäessä kunnan itsemääräämisoikeutta on rajattu 37 §:n 1 momentin mukaisesti. Koska lainkohta rajoittaa kunnan itsemääräämisoikeuteen kuuluvaa harkintavaltaa, on lainkohtaa sovellettava mahdollisimman suppeasti etenkin Salon kaupungin tapauksessa, jossa yksityiseen sopimiseen perustuvalla järjestelmällä on pitkä ja vakiintunut asema kunnan velvollisuuden toteuttamisessa.

Hallinto-oikeuden päätöksen jääminen voimaan tarkoittaisi jätelain 36 §:n mukaisen kunnan jätekuljetusjärjestelmän käyttöönottoa. Siirtymistä kunnan järjestelmään ei ole selvitetty ja perusteltu jätehuoltolautakunnan päätöksenteossa. Järjestelmävaihdos 21 749 kiinteistön osalta aiheuttaa kaaokseen rinnastettavia tilanteita. Asiassa ei ole edes selvitetty, että kunnan kilpailuun saataisiin tarjouksia koko kaupungin alueen kattavasti.

Päätöksen perusteleminen ja jätelain 37 §:n 1 momentin esitöissä mainittu perusteltu oletus edellytysten olemassaolosta ovat eri asioita. Esitöissä todetaan, että kunta päättää kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotosta vain, jos voidaan perustellusti olettaa, että alueella on tarjolla kuljetuspalveluja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Jätehuoltolautakunnan perusteltu oletus on sen omien havaintojen lisäksi liittynyt Salon kaupungin pitkään kokemukseen ja näkemykseen jätteenkuljetuksen järjestämisestä alueellaan. Jätehuoltoasiamieskään ei ole todennut, että sopimusperusteiseen järjestelmään liittyisi ympäristöllisiä ongelmia, jäte- tai ympäristömääräyksiä olisi rikottu, hinnoittelu olisi ollut eriarvoista tai ettei palveluja olisi saatavilla kaikille kuntalaisille.

Jätehuoltoasiamies on todennut, että jäteastioiden tyhjennyshinnat eivät poikkea merkittävästi sopimusperusteisten alueiden valtakunnan keski­tasosta. Yksityisiä palveluita on lisäksi saatavilla kaikilla alueilla. Jätehuoltoasiamiehen mukaan jätehuoltomääräysten systemaattinen valvonta on vaikeaa kiinteistön haltijan järjestämässä kuljetuksessa. Valvonnan systemaattisuus täyttyy sillä, että yksityiset yritykset raportoivat toiminnastaan ja kiinteistöjen jätehuollosta jätelain mukaisesti. Hyvin usein jätelain valvontaan liittyvissä epäkohdissa on ollut kyse viranomaisten riittämättömästä valvonnasta ja resurssien puutteesta. Valvonnan puutetta ei voida lukea yritysten vahingoksi.

4. H ja hänen asiakumppaninsa

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätehuoltolautakunnan päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään.

A asiakumppaneineen on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Uuden jätelain 37 §:n edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetusjärjestelmälle eivät ole samat kuin vanhan jätelain mukaiset sopimusperusteista jätteenkuljetusjärjestelmää koskevat edellytykset. Jätelain 37 §:n 1 momentin asettamia edellytyksiä ei siten voida heijastaa sellaisiin aikaisempiin menettelyihin tai olosuhteisiin, joiden aikana edellytykset eivät olleet voimassa. Tällöin kyse olisi taannehtivasta lainkäytöstä. Arvioitaessa jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymistä tulee sen sijaan pystyä tekemään perusteltu oletus siitä, täyttyvätkö edellytykset päätöksentekohetkellä ja tulevatko ne jatkossakin täyttymään. Edellytysten täyttymisen arvioinnille ei voida asettaa perusteettomia vaatimuksia, koska viranomaiselle on jätelain 37 §:n 3 momentissa säädetty nimenomainen velvollisuus seurata ja valvoa edellytysten täyttymistä päätöksen tekemisen jälkeen.

Rouskis Oy:n harjoittamaa jätteenkuljetustoimintaa ja tarjoamaa jätteenkuljetuspalvelua on harhaanjohtavasti kutsuttu kunnan paikkaavaksi jätteenkuljetukseksi. Tällaiselle termille ei ole perusteita. Salon kaupungissa on ollut voimassa vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Näin ollen on selvää, että yksityisoikeudellisen osakeyhtiön, Rouskis Oy:n, tarjoamassa jätteenkuljetuspalvelussa on ollut kyse sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta. Rouskis Oy tekee jätteenkuljetussopimuksen suoraan kiinteistön haltijan kanssa kuten muutkin alueella toimivat jätteenkuljetusyritykset.

Rouskis Oy:n nettisivuilla on listaus jätteenkuljetusyrityksistä, joilta Salon asukkaat voivat tilata jäteastian tyhjennyksen. Mikäli jätteenkuljetuspalveluja ei olisi saatavilla kattavasti ja luotettavasti, ei listausta voitaisi tehdä, eikä Rouskis Oy:n asiakkaita voitaisi ohjeistaa tekemään kuljetussopimusta jonkin muun, nettisivuilla mainitun yrityksen kanssa. Kuten hallinto-oikeuden päätökseen liitetyssä äänestyslausunnossa todetaan, sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen kuulumattomat kiinteistöt sijaitsevat Salon alueella varsin tasaisesti. Selvityksistä ei ilmene, ettei sopimusperusteista jätteenkuljetusta olisi joissakin osissa kuntaa ollut lainkaan käytössä. Rouskis Oy:n oma-aloitteinen ja aktiivinen palveluidensa markkinointi ei tarkoita, että muut alueen jätehuoltoyritykset olisivat kykenemättömiä tai haluttomia tekemään sopimuksia kiinteistön haltijoiden kanssa.

Viranomaisvalvonnan helppous ei kuulu jätelain 37 §:n 1 momentin edellytyksiin. Päätös jätteenkuljetusjärjestelmästä on valvonnasta erillinen kysymys. Viranomaisvalvonta on turvattu uudessa jätelaissa erikseen. Jätehuoltoviranomaisen seurantavelvollisuudet ja rekisterin ylläpitovelvollisuudet ovat samat sekä kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa että kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Uudessa jätelaissa tarkoitus on nimenomaan ollut lisätä viranomaisvalvontaa ja varmistua siten siitä, että jätteenkuljetus toteutuu lain edellyttämällä tavalla. Jos ongelma on valvonnan toimimattomuudessa tai puutteellisuudessa, valvontaa tulee tehostaa uuden jätelain nojalla eikä katsoa, että jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset eivät täyty.

Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetty väite jätehuoltolautakunnan päätöksen perusteluiden puutteellisuudesta on virheellinen. Lautakunnan päätökseen on liitetty Salon kaupungin lausunto jätteenkuljetusjärjestelmästä sekä jätelain mukainen tarkastelu kuljetusjärjestelmästä. Asianosainen tai kunnan jäsen on voinut perehtyä tähän päätöksen taustalla olevaan materiaaliin, eikä sitä ole tarvinnut kaikilta osin toistaa jätehuoltolautakunnan päätöksessä. Salon kaupunginvaltuusto on lausunnossaan selvästi perustellut, miksi jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät. Jätehuoltolautakunnan perusteluissa on selvitetty, että lautakunta ei lähtökohtaisesti voi poiketa sopijakunnan eli Salon kaupunginvaltuuston antamasta lausunnosta. Salon kaupunginvaltuusto puolsi kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusjärjestelmää.

Salon jätehuoltolautakunta

on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on katsonut hallinto-oikeuden päätöksen olevan oikea. Jätehuoltolautakunta on todennut lausunnossaan lisäksi muun ohella seuraavaa:

Jätehuoltolautakunta totesi 4.4.2013 kokouksessaan, etteivät jätelain mukaiset edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamiseksi täyty Salon alueella. Jätehuoltolautakunta päätti tästä huolimatta 21.5.2013 pitää kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen voimassa, koska se halusi kunnioittaa lautakuntaa koskevan sopimuksen ehtoa, jonka mukaan lautakunnan on noudatettava kunnan tahtoa kuljetusjärjestelmää koskevassa asiassa. Lautakunta katsoi, että kunnalla oli lausuntoa antaessaan riittävä tieto jätteenkuljetusjärjestelmästä, jotta päätöstä voitiin pitää lainmukaisena. Samalla päätöksellä lakkautettiin kunnan paikkaava jätteenkuljetus käytännössä 31.12.2013 alkaen.

Alueen jätteenkuljetussopimusten laadusta on saatu aikaisemmin selvitetyn lisäksi uutta tietoa. Jätehuollon perusmaksut laskutettiin vuoden 2013 loppupuolella ja vuoden 2014 alussa. Perusmaksulaskutukseen liittyvissä asukkaiden ja vapaa-ajan asukkaiden yhteydenotoissa on selvinnyt, ettei kiinteistöillä käytännössä aina ole jätteenkuljetuspalvelua, vaikka kuljetusyritys on ilmoittanut kiinteistön asiakkaakseen jätehuoltolautakunnan jäterekisteriin. Lisäksi useat taloyhtiöt ovat ilmoittaneet perusmaksulaskutukseen liittyvässä kyselyssä keräävänsä jätehuoltomääräysten mukaisesti kartonkia ja pahvia. Kuljetusyrittäjät eivät kuitenkaan ole tuoneet taloyhtiöistä lainkaan kartonkia tai pahvia jätehuoltomääräysten mukaiseen Rouskis Oy:n vastaanottoon useiden vuosien aikana. Epäselvyydet koskevat reilusti yli 300 taloyhtiötä, joista lähes kaikki sijaitsevat Salossa ja Paimiossa.

Rouskis Oy:n järjestämä paikkaava kuljetus perustuu kuntien päätöksiin järjestää haja-asutusalueilleen kattava jätehuolto sopimusperusteista jätehuoltoa täydentämään. Salon kaupungissa kunnan järjestämä paikkaava kuljetus on järjestetty kiinteistökohtaisena ainoastaan Kiskon alueella. Jäteastioita tyhjentää yksityinen kuljetusyrittäjä Rouskis Oy:n toteuttaman kilpailutuksen perusteella. Kiskossa on ollut ennen kuntaliitosta 1.1.2009 keskitetysti järjestetty jätteenkuljetus. Yksityisiä jätteenkuljetussopimuksia ei ole juuri tehty jätteenkuljetusjärjestelmän muuttuessa kiinteistön haltijan järjestämäksi jätteenkuljetukseksi 1.1.2012.

Kiinteistönhaltija on tullut paikkaavan jätteenkuljetuksen piiriin niin, että hänelle lähetetään ensin kirje, jossa kerrotaan alueen jätehuoltopalveluista ja kehotetaan solmimaan jätteenkuljetussopimus alueella toimivan yksityisen yrityksen kanssa. Lisäksi kerrotaan kunnan paikkaavasta kuljetuksesta, johon on liityttävä siinä tapauksessa, että yksityistä palvelua ei ole tarjolla. Kiinteistöt, jotka eivät ole solmineet kiinteistökohtaista jätteenkuljetussopimusta saavat muistutuskirjeen ja aluekeräys- tai jäteasemamaksun palvelun käyttömahdollisuudesta. Jäteasemamaksun tarkoituksena on myös ohjata kotitalouksia solmimaan kiinteistökohtaisia jätteenkuljetussopimuksia kuljetusyritysten kanssa.

Kunnan järjestämä paikkaava kuljetus ei ole ollut kilpaileva järjestelmä, vaan se on toiminut nimensä mukaisesti paikkaavana jätehuoltona niille talouksille, jotka eivät ole tehneet sopimusta yksityisen yrityksen kanssa. Rouskis Oy on hoitanut paikkaavaa kuljetusta osakaskuntiensa päätösten ja sopimusten mukaisesti.

Syitä kiinteistön päätymiselle paikkaavan kuljetuksen piiriin ovat yksityisten palveluiden puuttuminen tai vähäisyys alueella, kiinteistön haltijan maksukyvyttömyys tai maksuhäiriöt tai kiinteistön haltijan passiivisuus jätehuollon järjestämisessä. Ilman paikkaavaa kuljetusta nämä kiinteistön haltijat olisi pakotettava valvonnan keinoin yksityisen yrityksen asiakkaiksi. Tämä aiheuttaa erikoisia tilanteita, jos alueella toimii käytännössä vain yksi kuljetusyritys tai jos kiinteistön haltija esimerkiksi maksuvaikeuksien takia ei ole haluttu asiakas kuljetusyrityksille.

B

on antanut valitusten ja lausunnon johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valitusten hylkäämistä. Lisäksi hän on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kiinteistönhaltijat Salon kaupungin alueella eivät ole asuinpaikasta johtuen tasa-arvoisessa asemassa. Heillä ei ole mahdollisuuksia vaikuttaa jätehuollon palvelutasoon, hintatasoon eikä muutenkaan jätehuoltomarkkinoiden toimintaan. Valitusten perusteluissa annetaan ylioptimistinen ja epärealistinen näkemys asukkaiden mahdollisuuksista vaikuttaa asioihin. Todellisuudessa monissa Salon kaupunginosissa vallitsee monopolistinen kilpailutilanne jätteenkuljetuksissa.

Yksityisten jätteenkuljetuspalvelujen tarjonta vaihtelee huomattavasti Salon eri osissa. Tarjoajien määrää rajoittaa markkinoiden rajallinen koko pinta-alaltaan hyvin laajassa kaupungissa. Haja-asutusalueella sijaitsevat yksityisten jätteenkuljetusyritysten ylläpitämät niin sanotut kimpparoskikset eivät useinkaan ole tietylle etukäteen tiedossa olevalle ja rajatulle joukolle tarkoitettuja jätehuoltojärjestelyjä, vaan lähinnä valvomattomia sekajätteen aluekeräyspisteitä. Yksityisen kimpparoskiksen osakkaana asiakas ei voi vaikuttaa jätehuoltonsa hintaan, sillä käytössä ovat vuosimaksut. Jätehuoltokustannukset eivät perustu tuotettuun jätemäärään.

Yksityisten jätteenkuljetuspalveluiden ulkopuolelle Salossa jääneiden määrää eli 15 prosenttia kiinteistöistä ei voida pitää vähäisenä, koska se tarkoittaa yli 3 000 kiinteistöä. Suurin osa eli noin 1 800 näistä kiinteistöistä sijaitsee Kiskon alueella ja loput yli 1 000 kiinteistöä hajallaan ympäri Salon aluetta. Jätteenkuljetusyritysten sopimustietojen mukaan monilla hankalakulkuisilla tai syrjäisillä teillä ei ole saatavissa kiinteistökohtaisia jätteenkeräyspalveluita. Tämän takia jätehuoltoon liittyminen haja-asutusalueilla ei ole läheskään systemaattista. Kattava rekisteri sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksista Salossa puuttuu kokonaan eikä tilanne tästä syystä ole kenenkään tiedossa. Kyse ei ole ainoastaan siitä, ettei jätteenkuljetuspalveluita olisi tarjolla, vaan siitä, etteivät asiakkaat halua niitä käyttää. Yksityisiä palveluja ei asiakkaiden näkökulmasta ole saatavilla kohtuullisin tai syrjimättömin ehdoin.

Kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta ei koidu myönteisiä vaikutuksia kotitalouksille siinä tapauksessa, että alueella operoi vain yksi jätteenkuljetusyritys. Esimerkiksi Muurlassa jätteenkuljetuksen hinta on 18 - 20 prosenttia suurempi kuin jäteyhtiön toimialueen keskitetysti kilpailutetuissa urakoissa esimerkiksi Kiskossa tai Kemiönsaaressa. Koska logistisia tai muita perusteita korkeammalle hinnalle ei ole, perittyä hintaa voidaan pitää kohtuuttomana. Verrattaessa Salon jätteenkuljetuspalveluiden hintoja lähiseutuun ero kasvaa vielä suuremmaksi. Salossa jäteastian tyhjentäminen maksaa 28 prosenttia enemmän kuin esimerkiksi Raaseporissa, jossa on käytössä kunnan järjestämä jätteenkuljetus.

Jätehuoltolautakunnan päätös on perustunut osin Salon kaupungin lausuntoon, vaikka kaupunki ei ole isäntäkuntaroolistaan huolimatta jätehuoltolautakuntaa ylempi viranomainen. Jätehuoltolautakunta on itsenäinen viranomainen, jolle kuuluviin tehtäviin kunnilla ei ole otto-oikeutta. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voi olla käytössä vain, jos kaikki jätelain 37 §:ssä mainitut edellytykset täyttyvät. Kyse ei ole kunnalle kuuluvasta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, vaan yksiselitteisesti laillisuusharkinnasta.

C

on antanut valitusten ja lausunnon johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valitusten hylkäämistä. Lisäksi hän on lausunut muun ohella seuraavaa:

Valittajat spekuloivat kunnan paikkaavan jätteenkuljetuksen käsitteellä. Rouskis Oy on toteuttanut paikkaavat kuljetukset lukuisilla kiinteistöillä, joilla kiinteistönhaltijat eivät ole tehneet sopimusta minkään jätteenkuljetusyrityksen kanssa. Tilanne liittyy osin siihen, että nykyisen Salon kaupungin eräissä edeltäjäkunnissa kuten Kiskon ja Särkisalon kunnissa on ollut kunnan vastuulla oleva jätteenkeräys. Rouskis Oy:n toimintaa ei voida pitää yksityisten yritysten kanssa aktiivisesti kilpailevana, vaan toissijaisena ratkaisuna, jollei kiinteistön omistaja saa tarjouksia palveluntarjoajilta tai halua niitä pyytää. Hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen paikkaavan keräyksen toiminta-aikaa on pidennetty muun muassa Kiskossa.

Jätteenkuljetuspalveluja saattaa olla tarjolla kaupungin eri osissa melko kattavasti. Sen sijaan on aihetta vahvasti epäillä, olisiko palveluja tarjolla kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin laajan ja huomattavia haja-asutusalueita ja rikkonaista järviseutua käsittävän Salon kaupungin kaikissa osissa. Kilpailevat tarjoukset luovat edellytykset sille, että kuluttaja voi odottaa palveluja olevan tarjolla kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin, mutta näin ei ole kilpailun puuttuessa. Esimerkiksi Kiskossa sopimuksia on voinut tehdä vain yhden tarjoajan kanssa.

D ja E

ovat antaneet valitusten ja lausunnon johdosta selityksen, jossa he ovat vaatineet valitusten hylkäämistä. Lisäksi he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Valituksissa ei ole tuotu esille mitään uutta jätehuoltolautakunnan päätöstä tukevaa tai selvittävää tietoa. Suurin huoli on yrittäjien toimeentulo, ei jätehuollon toimivuus tai asiakkaiden saama palvelu. Mitään selvitystä palvelujen tarjonnan laajuudesta tai määrästä ei ole esitetty. Tosiasia on, että yli 15 prosenttia asukkaista on ilman sopimusta jätteenkuljettajien kanssa.

Palveluntarjoajan valitseminen ei ole mahdollista nykyisessäkään järjestelmässä. D ja E ovat tuloksetta pyytäneet tarjouksia jätteenkuljetusyrityksiltä vuonna 2014. Yksi yritys ilmoitti, ettei se toimi alueella. Toinen halusi lisäkilometreistä hinnan, joka nostaisi kustannukset yli kaksinkertaisiksi. Kolmas yritys ei nouda jätteitä kiinteistöltä. Yhteiskeräysastiat, jonne jätteet ennen vietiin, on poistettu vuoden 2014 alusta eikä paikkaavaa järjestelmää ole osoitettu.

G

on antanut valitusten ja lausunnon johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valitusten hylkäämistä. Jätehuoltolautakunta ei voi perustaa jätelain mukaisia päätöksiä siihen, että lautakuntaa koskevassa sopimuksessa on edellytetty noudatettavan kuntien lausunnoissa otettuja kannanottoja. Tällainen sopimusmääräys ei voi sitoa lautakuntaa eikä se voi olla päätöksenteon peruste.

F:lle

on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valitusten ja lausunnon johdosta.

A:lle

on lähetetty saantitodistuksin valitukset ja lausunto selityksen antamista varten.

Salon kaupunginhallitus

on antanut lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen.

Salon Yrittäjät ry ja sen asiakumppanit

ovat antaneet lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen. Vastaselityksessä on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Salon jätehuoltolautakunnan päätös ottaa huomioon perustuslailla turvatut kuntien itsemääräämisoikeuden vaatimukset. Jätehuollon yhteistoiminta-alueita koskevat päätökset tulee valmistella, selvittää ja tehdä alue- tai kuntakohtaisesti ensinnäkin siitä syystä, että yhteistoimintasopimuksessa sopijapuolet ovat nimenomaisesti sopineet paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisesta.

Perustuslain takaamalle kuntien itsemääräämisoikeudelle tulee antaa riittävä painoarvo. Näin on tehty aikaisemminkin tilanteissa, joissa kunnat on määrätty tekemään yhteistyötä. Kuljetusjärjestelmäratkaisuja arvioitaessa tarkastelualueen tulee olla vähintään kuntakohtainen.

Jätelain turvaamia vaikutusmahdollisuuksia ei voida käyttää tehokkaasti, jos lausunnon antajan mielipiteitä oman alueensa tilanteesta ei oteta riittävällä tavalla huomioon. Lisäksi kuntakohtaisen tarkastelun vaatimusta tukee jätelain 37 §:n kriteeri, jonka mukaan päätöksen vaikutukset tulee arvioida kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Lain esitöihin on kirjattu, että kokonaisarviossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.

Jätelakia ei voida tulkita siten, että se edellyttäisi yritysten sopivan keskenään asiakkailta veloitettavista hinnoista, sopimusalueista tai edes siitä, kuinka monta yritystä kullakin alueella voi toimia. Vastaavanlaiset järjestelyt olisivat kilpailulainsäädännön vastaisia. Jätteenkuljetusyrityksiltä ei edellytetä jätelaissa yhtäläisiä asiakashintoja. Yritys voi hinnoitella palvelunsa eri asiakkaille, asiakasryhmille tai eri alueille toisistaan poikkeavasti, jos siihen on perusteltu syy. Hintaratkaisuihin liittyy oleellisesti arvio palvelun laajuudesta, käyntikerroista sekä kuljetusmatkoista.

Salon jätehuoltolautakunnan päätöksestä valitti muutama yksittäinen henkilö. Salon Jätehuolto Oy teki Salon kaupungin asukkaille asiakaskyselyn helmikuussa 2013. Kysely lähetettiin 3 000 talouteen ja siihen vastasi kaikkiaan 1 818 taloutta. Vastaajista 97 prosenttia toivoi, että Salossa jatkuisi kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ja 2 prosenttia halusi kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen. Päätöksiä ei voi tehdä näiden kahden prosentin toiveiden mukaan, vaan valtavan enemmistön mielipiteen mukaan.

Salon Jätehuolto Oy ja H. Koskinen Oy

ovat antaneet lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen ja uudistaneet valituksessaan esitetyn. Lisäksi yhtiöt ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kunnan lakkautettua paikkaavan jätteenkuljetuksen on paikkaavasta järjestelmästä siirtynyt kiinteistöjä runsaasti yksityisten yritysten asiakkaiksi huolimatta Kiskon kiinteistökohtaisen ja muualla Salossa täydentävän paikkaavan järjestelmän ylläpitämisestä ja markkinoinnista. Lisäksi yksityisiltä jätteenkuljetusyrityksiltä on estetty paikkaavaan kuljetukseen kuuluvien kiinteistön haltijoiden yhteystietojen saanti, kun jätehuoltoasiamies on kieltäytynyt antamasta kyseisiä tietoja. Tarjolla on palveluita tasapuolisesti ja syrjimättä. Asiassa ei ole näytetty palveluiden olevan syrjiviä. Syrjivyys on eri asia kuin se, että kiinteistön haltija ei ole saanut mieleistään tarjousta.

Perusmaksulaskutuksen yhteydessä tapahtuneilla yksittäisillä yhteydenotoilla tai maksuhäiriöisten palvelupuutetilanteilla ei myöskään ole sellaista merkitystä, että niiden perusteella voitaisiin todeta edellytysten kiinteistön haltijan järjestämälle kuljetusjärjestelmälle puuttuvan. Mahdollisten väärinkäytösten tai epäkohtien valvominen ja korjaaminen kuuluu kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Rouskis Oy:n laatiman kartan mukaan paikkaavaan järjestelmään kuuluvat kiinteistöt sijoittuvat tasaisesti koko Salon kaupungin alueelle. Tämä todistaa, että myös yksityistä palvelua on saatavilla koko kaupungin alueella. Ote Innolink Research Oy:n tutkimuksesta 11/2011 osoittaa, etteivät asukkaat ole edes välttämättä tienneet, kumpaan järjestelmään he kuuluvat. Asukas ei siis ole kokenut joutuneensa yksityisten yritysten palvelupuutteen tai kohtuuttomien ja syrjivien sopimusehtojen vuoksi kääntymään Rouskis Oy:n paikkaavan järjestelmän puoleen.

H asiakumppaneineen

on antanut lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen ja uudistanut valituksessaan esitetyn. Lisäksi he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Salon jätehuoltolautakunnassa vallitsee virheellinen käsitys jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten tulkinnasta. Tämä on ilmeisesti vaikuttanut hyvin niukan enemmistön syntymiseen lautakunnan lausuntoa laadittaessa.

Salon erityispiirteenä olleen paikkaavan jätteenkuljetuksen ulottuvuus ja liittymissäännöt eivät ole olleet kovin selkeitä. Näin ollen ei ole ollut selvää, kenelle paikkaavaa järjestelmää tarjotaan, vaan kunnan asukkaat ovat ilmeisesti voineet valita Rouskis Oy:n tarjoaman paikkaavan kuljetuksen, vaikka jokin muu kuljetusyhtiö olisikin ollut valmis hoitamaan jätteiden kuljetuksen. Paikkaavaa järjestelmää käyttäneiden määrästä ei voida päätellä, että jätelain 37 §:n mukainen kuljetusjärjestelmä ei voisi olla kattava Salossa. Vain vajaassa vuodessa paikkaavan kuljetuksen lopettamisesta, eli vuoden 2014 alusta lähtien, yli 300 uutta kiinteistöä on tehnyt jätteenkuljetussopimuksen jonkun muun yksityisen jätehuoltoyrityksen kuin Rouskis Oy:n kanssa.

Palveluita tarjoavien jätteenkuljetusyritysten vähäinen määrä joillakin alueilla ei ole jätelain 37 §:n vastaista, kunhan markkina-asemaa ei käytetä väärin esimerkiksi hinnoittelussa. Väitteet siitä, että lain edellytykset eivät täyttyisi, koska yksityisiä palveluntarjoajia on vain yksi, ovat virheellisiä.

Jätelain 40 §:n mukaan vastaanottopaikka voidaan järjestää yhdessä yhden tai useamman kiinteistön kanssa. Järjestelmä on toiminut yleensä moitteettomasti. Yhteisen jäteastian käytöstä koituvaa hintaa ei voi käytännössä jakaa muutoin kuin tasamaksulla. Myös Rouskis Oy:n harjoittamassa kimpparoskispalvelussa on käytössä kiinteä tasahinta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Jätelaki (646/2011,

uusi jätelaki

) on tullut voimaan 1.5.2012. Mainitulla lailla on kumottu jätelaki (1072/1993,

vuoden 1993 jätelaki

) lukuun ottamatta lain 35 §:ää.

Uuden jätelain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä seuraavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto:

1) vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete;

2) sosiaali- ja terveyspalvelussa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte;

3) valtion, kuntien, seurakuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen sekä julkisoikeudellisten yhdistysten hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu kuin 2 kohdassa tarkoitettu yhdyskuntajäte;

4) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1 - 3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa;

5) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1 - 4 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräys- tai muussa vastaavassa keräysjärjestelmässä.

Uuden jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (

kiinteistöittäinen jätteenkuljetus

). Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Uuden jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (

kunnan järjestämä jätteenkuljetus

).

Uuden jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (

kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus

), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Uuden jätelain 149 §:n 4 momenttiin sisältyvän siirtymäsäännöksen mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa uuden jätelain voimaantulosta. Jos päätöksellä siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättävä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Uuden jätelain 137 §:n 3 momentin mukaan muun ohella 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Uutta jätelakia koskevat lain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Jätehuollon vastuut), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kohdassa 4 (Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestykseen) jätteenkuljetusjärjestelmän ja siitä päättämisen osalta, että kunnan toimivaltaa päättää kahden kuljetusjärjestelmän välillä voidaan tarkastella perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Kiinteistön haltijoiden oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädettäisiin laissa, mutta kunta päättäisi osin näiden oikeuksien ja velvollisuuksien käytännön järjestämisen tavoista. Säännökset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen liittyvistä päätöksenteon edellytyksistä lähentävät eri kuljetusjärjestelmiä toisiinsa perustuslain kannalta asiaa tarkasteltuna.

Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 23/2010 vp) todennut jätteenkuljetuksen osalta muun ohella, että erityisesti jätelakiehdotuksen 37 §:n on nähty estävän julkisen ja yksityisen toimijan tasa-arvoisen kohtelun, kun pykälän on nähty asettavan erityisiä vaatimuksia ainoastaan kiinteistön haltijan järjestämälle kuljetukselle. Tämän vuoksi valiokunta on ehdottanut, että 35 ja 37 §:n muuttamista mietinnöstä tarkemmin ilmenevällä tavalla siten, että eri kuljetusjärjestelmiä koskevan vaatimustason yhtäläisyys ilmenisi pykälistä selvemmin. Lisäksi valiokunta on ehdottanut, että kriteeristöön lisätään kiinteistön haltijoiden oikeussuojan kannalta olennainen vaatimus palveluiden kattavuudesta. Valiokunta on pitänyt ehdotettua sääntelytapaa koskevaa muutosta siten merkityksellisenä, että se korostaa eri kuljetusjärjestelmien lähtökohtaista samanarvoisuutta, edellytysten yhtäläisyyttä ja kilpailuneutraliteettia.

Eduskunta on hyväksynyt uuden jätelain 35 ja 37 §:n ympäristövaliokunnan mietinnössä ehdotetun mukaisesti (EV 360/2010 vp).

Salon kaupungin jätteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätöksenteko

Salon kaupungissa on ollut uuden jätelain voimaan tullessa pääosin käytössä vuoden 1993 jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Kaupungin on uuden jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaisesti tullut tehdä päätös uuden jätelain mukaisesta jätteenkuljetusjärjestelmästä.

Salon kaupungin jätehuoltoviranomaisena on uuden jätelain voimaan tullessa toiminut Salon jätehuoltolautakunta, joka on ollut Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan yhteinen toimielin. Kuntien välisen sopimuksen mukaan jätelautakunnan tehtävänä on toimia jätehuoltoviranomaisena, jonka tulee muun ohella päättää jätteenkuljetusjärjestelmästä kuitenkin siten, ettei sopijakunnan asianomaisen toimielimen kannasta poiketa. Sopimuksen mukaan jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset sopimusperusteiselle järjestelmälle tulee selvittää ja edellytysten tulee täyttyä, jos päätöstä valmistellaan sopimusperusteisen järjestelmän mahdollistavana. Sopimuksessa on myös sovittu, että sopijakunnan asianomaiselta toimielimeltä pyydetään lausunto, jonka sisällöstä jätelautakunta ei voi poiketa.

Salon jätehuoltolautakunta on varannut ennen päätöksentekoa kaikille kiinnostuneille mahdollisuuden antaa lautakunnalle lausuntoja. Lisäksi on pidetty jätteenkuljetusta koskeva seminaari. Jätehuoltoasiamies on valmistellut päätöksentekoa varten noin 3-sivuisen tarkastelun jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä Salon alueella. Lautakunta on ennen lopullista päätöksentekoa pyytänyt Salon kaupungilta lausunnon siitä, täyttääkö kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus jätelain 37 §:n vaatimukset niin, että jätteenkuljetusta voitaisiin jatkaa kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.

Salon jätehuoltolautakunta on 21.5.2013 päättänyt, että jätteenkuljetusjärjestelmä Salon kaupungissa toteutetaan esittelijänä toimineen jätehuoltoasiamiehen ehdotuksesta poiketen jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätös ja sen perustelut ovat olleet samat kuin Salon kaupunginvaltuuston lausunnossa oli esitetty.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Päätös jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena voidaan nimittäin tehdä vain silloin, kun uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla kunnan päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Salon jätehuoltolautakuntaa koskevan sopimuksen määräyksillä ei ole voitu syrjäyttää hallintolain mukaista selvitysvelvollisuutta ja niitä uuden jätelain säännöksiä, joiden perusteella päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava. Tähän nähden pelkästään Salon kaupunginvaltuuston kantaa ei voida pitää riittävänä selvityksenä siitä, että koko kunnan alueella täyttyisivät laissa asetetut edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle. Kun myös otetaan huomioon, että uuden jätelain mukaiset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset ovat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset, päätöksen lainmukaisuudesta ei voida varmistua pelkästään sillä perusteella, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on kunnan arvion mukaan toiminut.

Salon jätehuoltolautakunnan päätöksentekoa varten on laadittu tarkastelu jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä Salon alueella. Tarkastelu on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta Salossa. Tarkastelun mukaan olosuhteet vaihtelevat kunnan eri osissa. Tarkastelussa on myös nostettu esiin tiettyihin alueisiin liittyviä ongelmia. Tarkastelussa ei kuitenkaan ole näistä tai muistakaan alueista yksityiskohtaista selvitystä. Tarkastelussa ei ole myöskään käsitelty kunnan järjestämän niin sanotun paikkaavan kuljetuksen merkitystä tai syitä sen laajuuteen.

Edellä lausuttuun nähden Salon jätehuoltolautakunnan päätöksen ja sen liitteenä olleen tarkastelun perusteella ei ole mahdollista arvioida, täyttyvätkö koko Salon kaupungin alueella jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotolle uudessa jätelaissa asetetut edellytykset. Jätehuoltolautakunnan päätös ei siten ole perustunut hallintolain 31 §:n tarkoittamalla tavalla riittäviin selvityksiin.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan muutoin huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Tuire Taina.

---

[SV]

En kommun hade, när den nya avfallslagen trädde i kraft, i huvudsak ett sådant system med avfallstransport enligt avtal som var möjligt enligt den gamla avfallslagen. Enligt övergångsbestämmelsen i den nya avfallslagen skulle kommunen inom en bestämd tid fatta beslut om vilket avfallstransportsystem som skulle tas i bruk i kommunen. Behörigheten att fatta beslutet hade den kommunala avfallshanteringsmyndigheten, som var en för flera kommuner gemensam avfallshanteringsnämnd. Enligt det avtal som kommunerna ingått kunde beslut om avfallshanteringssystemet inte fattas i strid med vederbörande kommuns åsikt i saken.

Avfallshanteringsnämnden hade i strid med föredragandens förslag beslutat att man på hela kommunens område skulle ta i bruk avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar, enligt vad som föreskrevs i den nya avfallslagen. Beslutet motsvarade det utlåtande som kommunfullmäktige hade gett avfallshanteringsnämnden.

Med hänsyn till det ovan anförda hade avfallshanteringsnämndens beslut inte grundat sig på sådan tillräcklig utredning som avses i förvaltningslagen. Högsta förvaltningsdomstolen ändrade inte förvaltningsdomstolens slutsats, som var att avfallshanteringsnämndens beslut upphävdes.

Avfallslagen (646/2011) 35 §, 36 § 1 mom., 37 § 1 mom. och 149 § 4 mom.

Förvaltningslagen 31 § 1 mom.

Kommunallagen (365/1995) 90 § 2 mom.

Se även HFD 2015:83