Supreme Administrative Court allows personal assistance termination when care needs exceed personal assistance scope under disability services law.

Äänestys 3 - 2.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 4 § 1 momentti, 8 § 2 momentti, 8 c § 1‒5 momentti ja 8 d §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 25.7.2014 nro 14/5235/1

Asian aikaisempi käsittely

Kainuun maakunta -kuntayhtymän alainen viranhaltija

on 3.12.2012 tekemällään päätöksellä lakkauttanut A:lle 1.1.2011 alkaen myönnetyn henkilökohtaisen avun.

Päätöksen perustelujen mukaan henkilökohtaisen avun palvelu on toteutettu työnantajamallilla. A on käyttäytynyt haastavasti avustajaansa kohtaan. Haastava käyttäytyminen on osoitus siitä, ettei A voi toimia työnantajana, minkä vuoksi henkilökohtainen apu on päätetty 31.12.2012. Vastaavana palveluna A:lle on tarjottu tukihenkilöpalvelua. A:lla ei ole voimavaroja määritellä avun sisältöä ja toteutustapaa. Tilanteessa, jossa avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, tulee siihen vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöhuoltojaosto

on 13.3.2013 tekemällään päätöksellä pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

A

on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että hänelle on järjestettävä vammaispalvelulain perusteella henkilökohtaista apua joko ostopalveluna tai palvelusetelillä.

A:lla on todettu AGU-oireyhtymä, keskivaikea älyllinen kehitysvamma ja uusiutuvat maaniset jaksot. A pystyy sanallisesti kommunikoimaan kaikissa arkielämään liittyvissä asioissa. Hän kykenee ilmaisemaan mitä hän haluaa tehdä, minne haluaa mennä ja missä asioissa hän tarvitsee apua. A on henkilökohtaisen avustajansa kanssa voinut harrastaa asumisyksikön ulkopuolella tapahtuvia toimia. A:n toimintakyvyssä ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, jotka oikeuttaisivat henkilökohtaisen avun lakkauttamiseen. Palvelutalossa, jossa A asuu, on mahdollisuus saada virikkeellistä päivätoimintaa yksi tunti päivässä. A tarvitsee toisen henkilön apua päästäkseen asumisyksikön ulkopuolelle. A:lla on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteuttamistapa.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöhuoltojaosto

on antanut lausunnon.

A

on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut yksilöhuoltojaoston päätöksen ja palauttanut asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 4 §:n 1 momentin, 8 §:n 2 momentin, 8 c §:n ja 8 d §:n säännökset sekä hallituksen esityksen HE 166/2008 vp perusteluja, perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arvio

Asian ovat rat­kais­seet hal­lin­to-oi­keu­den jä­se­net Pirkko Wesslin-Nenonen ja Pertti Piippo. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yksilöhuoltojaoston päätös saatetaan voimaan.

Kuntayhtymä on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vammaispalvelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. A:lle on viranhaltijapäätöksellä 25.02.2013 myönnetty ostopalveluna kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisesti ympärivuorokautinen autettu asuminen palvelukotiin ajalle 1.1.2013‒28.2.2015. Palveluntuottaja järjestää asumispalvelujen yhteydessä harrastuksiin liittyvää toimintaa viitenä päivänä viikossa palvelukokonaisuuden vuorokausihintaan sisältyen.

Viranhaltijapäätöksellä 13.03.2013 A:lle on lisäksi myönnetty kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisesti tukihenkilö ajalle 1.3.‒31.8.2013 enimmillään neljätoista tuntia kuukaudessa. A:n vanhemmat ovat kuitenkin ilmoittaneet, että kyseistä palvelua ei oteta vastaan.

A tarvitsee ympärivuorokautista hoivaa ja valvontaa. Palvelutarpeen arvioinnin mukaan A:ta ei voi päästää ulos yksin ja hän ei hallitse itseään suuttuessaan. A:n ollessa levoton palvelukodin henkilökunta ei voi lähteä lenkille hänen kanssaan, koska hän karkailee. Samassa pihapiirissä olevaan päivätoimintatilaan siirryttäessä A tarvitsee kolme ohjaajaa ja silloinkin hän pyrkii karkaamaan. A:n edun mukaista on järjestää hänen harrastuksiin ja vapaa-aikaan liittyvät palvelunsa kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain perusteella, koska hänen käyttäytymisensä voi olla hallitsematonta ja sitä on vaikea ennakoida.

A

on selityksessään muun ohella esittänyt, että hallinto-oikeuden päätöksen mukaan A:lla on osoitettu olevan riittävästi voimavaroja määritellä tarvitsemansa avun sisältö ja toteutustapa, eikä hänen valvonnan tarpeensa apua toteutettaessa ole esteenä avun myöntämiselle. Kuntayhtymä ei enää valituksessaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen väitä, ettei A:lla olisi riittäviä voimavaroja avun sisällön ja toteutustavan määrittelyyn. Valituksessa sen sijaan väitetään, että A:n avustamisen tarve perustuisi pääosin hoitoon, hoivaan ja valvontaan, mistä johtuen hänen tarvitsemansa apu tulisi järjestää muiden palveluiden avulla ja että kuntayhtymä on järjestänyt tällaiset palvelut, kun A:lle on myönnetty kehitysvammalain nojalla ympärivuorokautinen autetun asumisen palvelu. Kuntayhtymän myöntämää kehitysvammalain mukaista tukihenkilöpalvelua A ei ole hakenut, vaan hän on halunnut saada hänelle aiemmin myönnettyä henkilökohtaista apua.

A:n tarve saada henkilökohtaista apua ei perustu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, vaikka hän tarvitseekin apua toteutettaessa käytöksen sääntelyyn liittyvien haasteidensa vuoksi ohjausta ja valvontaa. A saa tarvitsemansa hoivan ja hoidon asumisyksikössään. Asumisyksikön henkilökunnalla ei kuitenkaan ole käytännössä mahdollisuutta yksilöllisesti tukea A:ta hänen toiveidensa mukaisissa harrastuksissa ja muissa vapaa-ajan toiminnoissa. Asumisyksikössä on kyse ryhmämuotoisesta toiminnasta, ei henkilön omien valintojen ja toiveiden toteuttamisesta. Yksikössä pystytään tarjoamaan virikkeellistä päivätoimintaa vain tunti päivässä, mikä ei mitenkään vastaa A:n tarpeita ja toiveita. Asumisyksikössä asuminen ei vammaispalvelulain perusteella ole pätevä peruste evätä henkilökohtaista apua, kun henkilö välttämättä tarvitsee avustajaa laissa mainittuja toimia tehdäkseen, eikä asumisyksiköstä ole mahdollisuutta saada yksilöllistä, henkilön omiin toiveisiin pohjautuvaa avustamista.

Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei runsaskaan ohjauksen ja valvonnan tarve apua toteutettaessa ole peruste olla myöntämättä henkilökohtaista apua palvelun myöntämisedellytysten muuten täyttyessä. Myös lain esitöissä todetaan, että jos avun ja avustamisen tarve perustuu pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan, tulee siihen vastata muulla tavoin kuin henkilökohtaisella avulla. Lainsäätäjänkään tarkoitus ei ole ollut, ettei tällaisia elementtejä tai huolenpitoa taikka ohjausta saisi sisältyä avun toteuttamiseen.

A tarvitsee apua voidakseen harrastaa ja liikkua vapaa-ajallaan haluamallaan tavalla asumisyksikkönsä ulkopuolella. Avun toteuttamiseen sisältyy jonkun verran valvonnan ja ohjauksen elementtejä, mutta kun avun tarve pääosin johtuu A:n vapaa-ajan viettämiseen kohdistuvista toiveista hänelle tulisi myöntää henkilökohtaista apua vähintään 30 tuntia kuukaudessa. Apu tulisi järjestää A:lle sopivalla järjestämistavalla. Kuntayhtymän valitus on hylättävä.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä

on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että A:lle on tärkeää päästä liikkumaan ja purkamaan energiaa. A ei kuitenkaan kykene ottamaan kantaa siihen, millä tavalla henkilökohtainen apu tai sitä korvaava palvelu tulisi toteuttaa. A tarvitsee ulkona liikkuessaan paljon apua. Hänen käytöksensä saattaa olla arvaamatonta. A:n tapauksessa kehitysvammapalvelujen tukihenkilö olisi soveliain ratkaisu järjestää tarvittava palvelu. Tukihenkilö on asiakkaan tai omaisten valitsema henkilö, yleensä asiakkaalle ennestään tuttu henkilö, johon asiakkaalla on jo valmiiksi luottamuksellinen suhde. Tällöin asiakkaan käyttäytyminen on rauhallisempaa ja helpommin hallittavaa.

Vammaispalvelulaki ei oikeuta rajoittamistoimenpiteiden käyttöä. Vammaispalvelulain mukainen apu ei sovellu A:lle järjestettäväksi palveluksi, koska palvelukodin ulkopuolella hänen kohdallaan voidaan tarvita hänen itsemääräämisoikeuttaan rajoittavia toimenpiteitä hänen itsensä tai muiden henkilöiden turvallisuuden ja fyysisen koskemattomuuden takaamiseksi. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisesti järjestetyillä palveluilla on mahdollista huomioida asiakkaan rajoittamistoimenpiteiden tarve. Asiakkaalle voidaan nykyisen asumispalvelun sijaan järjestää kehitysvammaisten erityishuollon palveluna ympärivuorokautista asumispalvelua, jossa hänen palvelutarpeensa tulevat paremmin huomioiduiksi.

A

on antanut vastauksen kuntayhtymän vastaselitykseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöhuoltojaoston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (

vammaispalvelulaki

) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.

Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 1 §:ssä tarkoitetulle henkilölle järjestetään kuitenkin hänen vammaisuutensa edellyttämiä palveluja ja tukitoimia ensisijaisesti tuon lain nojalla siltä osin kuin ne ovat hänen palveluntarpeeseensa nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia. (19.12.2008/981)

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan mainitussa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;

2) työssä ja opiskelussa;

3) harrastuksissa;

4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai

5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Saman pykälän 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Edelleen saman pykälän 4 momentin mukaan henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

Saman pykälän 5 momentin mukaan edellä 1 momentin 3 - 5 kohdissa tarkoitettuja toimintoja varten henkilökohtaista apua on järjestettävä vähintään 30 tuntia kuukaudessa, jollei tätä pienempi tuntimäärä riitä turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avuntarvetta.

Vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua: 1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;

2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaalihuoltolain 29 a §:ssä tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka

3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätös

A:lla on diagnosoitu keskivaikea kehitysvammaisuus ja uusiutuvat maaniset jaksot. A asuu palvelukodissa omassa asunnossa. A on vaikeavammainen henkilö, joka tarvitsee vammaisuutensa johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. A on saanut työnantajamallilla toteutettuna henkilökohtaista apua harrastuksiansa varten 3.12.2012 asti, kunnes henkilökohtainen apu on yksilöhuoltojaoston päätöksellä lakkautettu. A:lle on tarjottu vastaavana palveluna kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaista tukihenkilöpalvelua. A:n käyttäytyminen on saadun selvityksen mukaan haastavaa ja hän tarvitsee avustettaessa paljon valvontaa.

Vaikka vammaispalvelun lain mukaiset palvelut ovat ensisijaisia verrattuna kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaisiin palveluihin, viimeksi mainitun lain nojalla palveluja järjestetään kuitenkin silloin, kun ne ovat henkilön palvelutarpeeseen nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa A:n palvelutarpeisiin voidaan parhaiten vastata kehitysvammalain mukaisilla palveluilla, joita hänelle on myös tarjottu.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöjaoston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Irma Telivuo yhtyi:

"Hylkään Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yksilöhuoltojaoston valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän oikeussihteeri Kari Niemisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto.

---

[SV]

Omröstning 3 - 2.

Lagen om service och stöd på grund av handikapp 4 § 1 mom., 8 § 2 mom. 8 c § 1 - 5 mom. och 8 d §