Supreme Administrative Court dismisses appeal against coastal zone plan violating nature protection and environmental adaptation requirements.

Ranta-asemakaavassa osoitettu matkailua palvelevien rakennusten korttelialue (RM) oli sijoitettu rantavyöhykkeen käsittävän suojelualueen (S-1) taustamaastoon. RM-korttelialueella oli S-1-alueen välittömässä läheisyydessä saunan rakennusaloja, joiden käyttäminen rantaan tukeutuen vaaransi suojelualueen suojeluperusteena olevan luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisen luontotyypin (merenrantaniitty) ominaispiirteiden säilymisen. Ranta-asemakaava ei täyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 1 kohdan vaatimusta rakentamisen sopeutumisesta muuhun ympäristöön eikä 2 kohdan vaatimusta luonnonsuojelun huomioon ottamisesta.

Maakäyttö- ja rakennuslaki 54 § ja 73 § 1 ja 2 momentti

Kuntalaki 90 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 4.10.2013 nro 13/0685/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnanvaltuusto

on 18.6.2012 (§ 66) tekemällään päätöksellä hyväksynyt piirustuksen 3111 mukaisesti Edesholmenin ranta-asemakaavan, joka koskee Kirkkonummen kunnan Bergstadin kylässä sijaitsevaa tilaa Edisholm RN:o 1:45.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on pääasiaratkaisun perusteluissa lausunut seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (

ranta-asemakaava

) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

(- - -)

Kaava-aluetta koskeva selvitys

Kaava-alue käsittää tilan Edisholm 1:45 Edesholmenin saarella Kirkkonummen kunnan Bergstadin kylässä. Tila on pinta-alaltaan noin 17 hehtaaria, ja siihen kuuluu Edesholmenin saaren lisäksi Vedgrundet -nimiset saaret pääsaaren pohjoispuolella. Pääsaaren länsipäädyssä on vanha saunarakennus, muutoin alue on rakentamaton.

Kaavan tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan sijoittaa Edesholmenin saarelle korkeatasoisia merellisiä kokous- ja edustustiloja, jotka on suunniteltu enintään noin 30 henkilön tilaisuuksia varten. Toiminta on suunniteltu ympärivuotiseksi.

Saaren länsipuoli on osoitettu Kirkkonummen kunnan saaristo- ja rannikkoalueiden oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa matkailupalvelujen alueeksi (RM) ja itäpuoli maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on ulkoilun ohjaamistarvetta ja/tai ympäristöarvoja (MU). Kaavamääräyksen mukaan matkailupalvelujen alue on varattu matkailu-, loma- ja kurssikeskuksille, lomakylille sekä muuta ulkoilua ja vapaa-aikaa palvelevaan käyttöön. Rakentaminen edellyttää tarkemman maankäyttösuunnitelman laatimista.

Kaava-alueen luontoarvoja koskeva selvitys

Ranta-asemakaava-alueelta on tehty luontoselvitys (Teppo Häyhä 15.9.2005), jossa on tutkittu alueen kasvillisuutta ja kasvistoa, linnustoa sekä arvokkaita luontotyyppejä. Luontoselvityksessä alueelta on todettu arvokkaana alueena saaren keskiosan notko ja rantaniityt saaren keskiosan etelä- ja pohjoisrannoilla. Eteläosan rantaniittyalue on Edesholmenin luonnonsuojelullisesti arvokkain osa. Rantaniityt yhdistyvät takamaastossa luonnonmetsäarvoja sisältävään kuusikkonotkoon. Alueelta ei ole havaittu uhanalaisten kasvien tai eläinten esiintymiä. Luontoselvityksessä todetaan, että hiekkarantojen kasvillisuus on kulutuskestävyydeltään hyvin herkkää, joten etelärannan keskiosassa rakentaminen ja luontoarvojen säilyttäminen eivät sovi yhteen.

Uudenmaan ympäristökeskus on päätöksellään 20.11.2007 numero LUO 974 tehnyt luonnonsuojelulain mukaisen suojellun luontotyypin rajauspäätöksen, joka koskee luontotyyppiä merenrantaniitty Edesholmenin saarella. Alueen rajaus on merkitty päätöksen liitekarttaan.

Ranta-asemakaavan sisältö ja muutokset nähtävillä olon jälkeen

Ranta-asemakaavassa on osoitettu Edesholmenin saaren länsiosaan matkailua palvelevien rakennusten korttelialue (RM). Korttelialueelle on osoitettu viisi erillistä rakennusalaa. Rakennusalojen rakennusoikeus on kolmella rakennusalalla 150 k-m

ja kahdella muulla rakennusalalla 250 ja 400 k-m

. Lisäksi korttelialueelle on osoitettu viisi saunarakennuksen rakennusalaa (s30) sekä yhdyskuntateknisten rakennusten ja rakennelmien rakennusala (et-1) ja ohjeellinen urheilualue (vu).

RM-korttelialuetta koskevien yleisten määräysten mukaan korttelialueelle saa osoitetuille rakennusaloille rakentaa koulutus-, edustus- ja majoitusrakennuksia, erilliset saunarakennukset sekä tarpeellisia talousrakennuksia. Jokaiselle rakennusalalle saa toteuttaa talousrakennuksia lukuun ottamatta vain yhden rakennuksen, jossa on yksi asuntoyksikkö. Korttelin talousrakennusten yhteinen kerrosala saa olla enintään 120 k-m

. Kortteli tulee pitää yhtenä kiinteistönä, eikä sitä saa jakaa osiin.

Kaavassa on lisäksi määrätty muun ohella, että rakennusalojen ulkopuolelle jäävän korttelin osan puustoa on hoidettava niin, että sen ominaispiirteet säilyvät. Suoritettavat toimenpiteet eivät saa vaarantaa maisemakuvaa eikä luonnon monimuotoisuutta. Kasvillisuus on säilytettävä mahdollisimman luonnontilaisena niin, että vain rantapuuston vähäinen harventaminen on tarvittaessa sallittua. Rakennuslupaa ei saa myöntää alueelle ennen kuin aluehallintoviranomainen on myöntänyt luvan sillan rakentamiseksi saareen.

RM-korttelialueen eteläpuolelle saaren keskiosaan on osoitettu suojelualue, jolla sijaitsee luonnonsuojelulain 29 §:n mukainen suojeltu luontotyyppi (s-1).

S-1-aluerajaus alkaa rantaviivasta ja ulottuu syvyydeltään noin 10 - 50 metriä rantaviivasta sisämaahan päin. Aluerajaus on rannansuuntaiselta leveydeltään noin 250 metriä. S-1-alueen läheisyyteen, lähimmillään noin 10 metrin päähän aluerajauksesta, sijoittuu kolme kaavassa osoitettua rakennusalaa ja niihin liittyvät saunarakennusten rakennusalat. Aluerajaus vastaa sijainniltaan Uudenmaan ympäristökeskuksen luontotyypin rajauspäätöksen liitekartassa esitettyä.

Saaren itäpuoli on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL). VL-alueen keskiosaan saaren pohjoisrannalle on merkitty lähivenepaikka (lvl), jonne johtaa ohjeelliseksi merkitty polku. Saaren länsireunaan on osoitettu venevalkama (LV), jonka läpi sallitaan tieyhteyden järjestäminen mantereelle ja siihen liittyvien rakenteiden toteuttaminen. Pääsaaren pohjoispuoliset Vedgrundet -nimiset saaret on osoitettu luonnonsuojelualueeksi (SL).

Nähtävillä olleessa kaavaehdotuksessa matkailua palvelevien rakennusten korttelialuetta koski kaavamääräys, jonka mukaan korttelialueelle saa osoitetuille rakennusaloille rakentaa koulutus-, edustus- ja majoitusrakennuksia, erilliset saunarakennukset sekä tarpeellisia talousrakennuksia. Korttelin talousrakennusten yhteinen kerrosala saa olla enintään 120 k-m

. Korttelialueelle saa myös osoitetulle rakennusalalle sijoittaa enintään 60 k-m

:n suuruisen asunnon huoltohenkilökunnalle sillä edellytyksellä, että saareen rakennetaan kiinteä kulkuyhteys. Rakennusoikeuden määrä on ollut sama nähtävillä olleessa ehdotuksessa ja hyväksytyssä ranta-asemakaavassa.

Oikeudellinen arviointi

(- - -)

Kun otetaan huomioon, että ranta-asemakaavan pääasiallinen tarkoitus on ollut korkeatasoisten merellisten kokous- ja edustustilojen rakentaminen, ranta-asemakaavan hyväksymispäätös kumotaan kokonaisuudessaan eikä vain edellä mainituilta rakennettavaksi osoitetuilta osin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Kuntalaki 90 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 54 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1)

A Oy

on ranta-asemakaavan laatimisesta vastaavana maanomistajana valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset.

Yhtiö on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että S-1-aluevarausmerkinnällä on osoitettu se alue, jolle Uudenmaan ympäristökeskus on kaavan luontoselvityksen valmistumisen jälkeen tehnyt luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisen luontotyypin rajauspäätöksen. A Oy on tuolloin luottanut kunnan ympäristösuunnittelijan ja ympäristökeskuksen esittelijän lausuntoihin, ettei rajauspäätös tule vaikuttamaan rakennuspaikkojen sijoitteluun muulla tavalla kuin, että rajauspäätöksen mukaiselle alueelle ei saa sijoittaa rakennuksia eikä muita luontotyyppiä vaarantavia rakenteita taikka laitteita. Kannanottojen mukaan rajausalue olisi voitu myös sisällyttää RM-korttelialueeseen osa-aluerajauksella, kun alue ei siis ole tarkoitettu tiukasti suojelluksi alueeksi.

Rajauspäätöksen mukaan luonnonsuojelulain 29 §:n 1 momentin nojalla liitekarttaan merkityn alueen muuttaminen niin, että merenrantaniityn ominaispiirteiden säilyminen vaarantuu, on kielletty. Tämä koskee lain mukaan toimintaa rajauspäätösalueella, ei sen ulkopuolella. Tämän myös Helsingin hallinto-oikeus on todennut päätöksensä perusteluissa. Hallituksen esityksessä taas todetaan, että "Ominaispiirteiden säilyttämisellä tarkoitetaan sitä, että aluetta saa kyllä muuttaa (ja käyttää) muulla tavoin, jos vain ne tekijät, joiden vuoksi luontotyyppi suojellaan, säilyvät tai mahdollisesti korostuvat. Niinpä esimerkiksi jalopuumetsiköstä ja pähkinälehdosta saa kaataa kuusia."

Ympäristöministeriö on julkaissut kuvaukset luonnonsuojelulain luontotyyppien ominaispiirteistä ja niiden hoidosta. Niiden mukaan rantaniityn tunnusomaisen kasvuston ja lajiston säilyminen edellyttää jonkinlaista kulutusta ja hoitoa, koska muuten rantaniitty kasvaa umpeen ja ominaispiirteet tuhoutuvat. Yleisin rantaniittyjen hoitomuoto on ympäristöministeriön ohjeiden mukaan laidunnus. Edisholmenin niityllä laidunnus ei kuitenkaan ole käytännössä mahdollista alueen pienuuden takia. Liikkuminen rantaniityllä on myös täysin sallittua ja jopa suotavaakin jonkinlaisen kulutuksen aikaansaamiseksi. Lisäksi niitty saattaa vaatia aktiivisia hoitotoimenpiteitä kuten niittoa pusikoitumisen estämiseksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelu, jonka mukaan lainmukaista kaavaa ei voida hyväksyä, kun maanomistaja voi käyttää aluetta aluevarauksen vastaisesti, on yleisellä tasolla kestämätön. Tällaisen ajattelun mukaan millekään toiminnalle ei voitaisi myöntää lupaa, koska vaarana olisi, että toiminnanharjoittaja toimisi lainvastaisesti.

2) Kirkkonummen kunnanhallitus

on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset.

Kunnanhallitus on valituksensa perusteluissa viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä esittänyt lisäksi muun ohella, että suojelumerkinnällä osoitetun merenrantaniityn käyttäminen piha- ja oleskelualueena ei käytännössä ole hallinto-oikeuden perusteluissaan esittämällä tavalla mahdollista. Merenrantaniityn ja RM-alueelle osoitettujen rakennusalojen väliin jää puustovyöhyke, joka tulee säilyttää nykytilassaan S-1- ja RM-alueisiin liitettyjen kaavamääräysten perusteella.

RM-alueen kaavamääräyksessä edellytetään kasvillisuus (mukaan luettuna puusto) säilytettäväksi mahdollisimman luonnontilaisena; vain rantapuuston vähäinen harventaminen on tarvittaessa sallittua. Määräyksen perusteella kasvillisuuden (puuston) harventaminen ei ole mahdollista kyseisessä kohdassa RM-aluetta, sillä RM-alue ei ulotu rantaviivaan saakka.

Kaavamääräykset ja suojelupäätöksen määräykset velvoittavat säilyttämään alueella luontaisesti kasvavan puuston kaikkialla muualla kuin kaavassa osoitetuilla RM-korttelialueen sisällä sijaitsevilla rakennusaloilla. Määräysten perusteella RM-alueen rakennusalojen ja merenrantaniityn väliin tulee siis jättää sellainen puustoinen vyöhyke, joka käytännössä estää majoitusrakennusten (matkailua palvelevien rakennusten) ja suojelualueen välisen muun kuin kulkemisen mahdollistavan toiminnallisen yhteyden. Jotta piha- ja oleskelualueet palvelisivat toiminnallisesti majoitusrakennuksia Helsingin hallinto-oikeuden perustelussaan mainitsemalla tavalla, tulisi niiden sijaita rakennuksen välittömässä läheisyydessä. Kyseinen puustovyöhyke estää tämän kytköksen rakennusalojen ja suojelualueen välillä.

Piha- ja oleskelualueet on mahdollista sijoittaa kaavassa osoitettujen rakennusalojen sisään. Rakennusten toteuttamisen jälkeen niiden rakennusaloille jää runsaasti tilaa käytettäväksi muun muassa piha- ja oleskelualueiden järjestämiseen. Oleskelua kaavassa osoitetulla suojelualueella kyseiset määräykset eivät estä, mutta luontotyypin rajojen määrittämistä koskevassa päätöksessä ei sitä edellytetäkään.

Merenrantaniitty ei kärsi kohtalaisesta kulutuksesta, vaan päinvastoin edellyttää jonkinlaista hoitoa ja kulutusta pysyäkseen avonaisena. Se, että luontotyypin alue kuuluu toiminnallisesti edellä mainittujen rakennusalojen ranta-alueeseen, saattaa korkeintaan lisätä alueen luontaisen kasvillisuuden jonkinasteista kulumista. Normaalissa rannan käytössä (esimerkiksi uimaan meno saunomisen yhteydessä) ei ole kyse luontaisen kasvillisuuden hävittämisestä tai vahingoittamisesta.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että valituksissa on keskitytty osoittamaan sitä tosiseikkaa, että ranta-asemakaavassa ei ole osoitettu mitään toimintoja kysymyksessä olevalle suojelualueelle. Tämä pitää sinänsä paikkansa. ELY-keskuksen valitus hallinto-oikeudelle on kuitenkin perustunut arvioon siitä, että tietyt rakennusalat ja niitä palvelevien saunojen rakennusalat on osoitettu niin lähelle suojelualuetta, että ne toiminnallisesti tulisivat käyttämään rantanaan suojeltuna luontotyyppinä osoitettua aluetta. Kokonaisuudessaan matkailua palvelemaan tarkoitetun RM-alueen käyttö voi olla tavanomaista loma-asumista tehokkaampaa. Ranta-asemakaavan RM-alue ei siten kokonaisuutena tarkastellen täytä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin sisältövaatimuksia. Valitukset tulisi hylätä.

B

on selityksessään viitannut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja esittänyt valitusten hylkäämistä.

A Oy

on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että kaava-alueen kahdelle läntisimmälle rakennusalalle on tarkoitus sijoittaa kaksi pääasiallisesti kokous- ja edustustilaisuuksia palvelevaa rakennusta, joille on osoitettu huomattavasti suurempi rakennusoikeus kuin kolmelle muulle rakennusalalle, jotka toimisivat lähinnä tavanomaisina loma-asuntoina ja yöpymisrakennuksina. Toiminta saaressa keskittyisi pääasiallisesti kokous- ja edustusrakennusten ympärille ja niiden tuntumaan. Yöpymisrakennusten käyttö tulee olemaan satunnaista ja vähäisempää kuin varsinaisten edustus- ja kokousrakennusten käyttö eikä alueen kokonaiskäyttö siten tule olemaan tavanomaista loma-asumista tehokkaampaa.

Kirkkonummen kunnanhallitus

on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että rannan käyttö piha- ja oleskelualueena ei käytännössäkään ole mahdollista maastollisista syistä. Merenrantaniittyyn kävellen tapahtuvan liikkumisen aiheuttama kulutus olisi siten vähäistä ja paikallista. Esitetyt arviot suojelualueena osoitetun merenrantaniityn kasvillisuuden ja muiden ominaispiirteiden kulumisesta RM-alueen tavallista loma-asumista tehokkaamman käytön vuoksi ovat siten perusteettomia. Ranta-asemakaavan laadinnassa sekä erityisesti kaavan RM-korttelialueelle osoitettujen rakennusalojen sijoittelussa on otettu riittävästi huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin sisältövaatimukset.

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus ratkaisee myöhemmin A Oy:n valituksen (dn:o 2210/1/14) Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 30.5.2014 nro 14/0174/2. Hallinto-oikeus on mainitulla päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä 26.11.2012 nro 255/2012/2, jolla aluehallintovirasto oli hylännyt yhtiön hakemuksen, joka on koskenut muun ohella sillan rakentamista kiinteistöltä Edisö RN:o 1:194 kiinteistölle Edisholm RN:o 1:45 Trefotssundet-nimisen salmen yli.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Saaren etelärannalle osoitetut kolme matkailua palvelevaa korttelialuetta ja kolme rannalle osoitettua erillistä saunan rakennusalaa sijoittuvat rannalla olevan kapean suojelualueen välittömään läheisyyteen. Suojelualue erottaa saunat merestä. Aluevarausten sijainti huomioon ottaen kyseiset korttelialueet saunoineen tukeutuvat saaren etelärannan käyttömahdollisuuteen. Kun kysymys on alueesta, jolle kaavan luontoselvityksen perusteella ei tulisi osoittaa rakentamista eikä luontotyypin rajauspäätös huomioon ottaen tulisi ohjata mitään muitakaan toimintoja, jotka saattavat vaikuttaa epäedullisesti alueen ominaispiirteiden säilymiseen, kaavaa laadittaessa ei tältä osin ole otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 1 kohdan vaatimusta rakentamisen sopeuttamisesta muuhun ympäristöön eikä 2 kohdan vaatimusta luonnonsuojelun huomioon ottamisesta. Ranta-asemakaavan tarkoitus ja sen maankäyttöratkaisun sisältö huomioon ottaen kaavan hyväksymistä koskeva päätös on tullut kumota kokonaisuudessaan.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

---

[SV]

I en stranddetaljplan hade ett kvartersområde för byggnader som betjänar turism (RM) placerats i bakgrundsterrängen till ett skyddsområde (S), som inbegrep en strandzon. På RM-kvartersområdet fanns i den omedelbara närheten till S-1-området byggytor för bastubyggnader. En användning av dessa med utnyttjande av stranden äventyrade de karakteristiska dragen hos den naturtyp (ängar vid havsstranden) som avses i 29 § i naturvårdslagen. Stranddetaljplanen uppfyllde inte kravet i 73 § 1 mom. 1 punkten i markanvändnings- och bygglagen om anpassning av byggandet till den övriga omgivningen eller kravet i 2 punkten att naturvården ska beaktas.

Markanvändnings- och bygglagen 54 § och 73 § 1 och 2 mom.

Kommunallagen 90 §