Court allows appeal against housing authority's refusal to revoke non-profit status due to lack of legal basis for requiring special reasons.

Vuokra-asuntokohteita omistavaan konserniin kuuluva yleishyödyllinen yhteisö A omisti aravalainoitettuja kohteita, joita koskevat aravarajoitukset olivat päättyneet. A ei harjoittanut aravarajoitusten alaista asuntorakentamista. A:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista koskevaa hakemusta ei voitu viranomaisella olevasta harkintavallasta huolimatta hylätä sillä perusteella, että asunnoista saatavaa tuottoa tai realisointituloa ei nimeämisen peruuttamisen jälkeen käytettäisi konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvien kohteiden rakentamiseen tai kunnossapitoon. Peruuttamishakemuksen tueksi ei voitu myöskään edellyttää esitettävän erityisiä perusteita, kun laista, lain esitöistä tai viranomaisen harkintavallasta ei voitu johtaa tällaista vaatimusta.

Aravalaki 15 d § 3 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 19.11.2013 nro 13/1405/3

Asian aikaisempi käsittely

VVO Vuokra-asunnot Oy

on 2.10.2012 päivätyllä hakemuksella pyytänyt Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskusta peruuttamaan yhtiön yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen 1.1.2013 lukien. Hakemuksen mukaan VVO Kiinteistökehitys Oy on 1.4.2010 jakautunut kolmeksi uudeksi yhtiöksi, joista yksi on hakijayhtiö. VVO Vuokra-asunnot Oy ei 1.1.2013 lukien omista aravarajoituslain tarkoittamien rajoitusten alaisia kohteita.

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus

(jäljempänä myös ARA) on päätöksellään 7.11.2012 hylännyt VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella, että hakijan omistamat aravalainoitetut kohteet ovat vapautuneet tai vapautuvat aravarajoituslain mukaisista niin sanotuista jatkorajoituksista viimeistään 1.1.2013. Hakijayhtiö on nimeämisen peruuttamisen jälkeen tarkoitus sulauttaa VVO-konsernin sellaiseen yhtiöön, joka ei ole yleishyödylliseksi nimetty. Asunnoista saatavaa tuottoa tai realisointituloa ei tämän jälkeen käytettäisi yleishyödylliseen osioon kuuluvien kohteiden rakentamiseen tai kunnossapitoon. Hakemuksessa ei ole esitetty sellaisia erityisiä perusteita, jotka puoltaisivat nimeämisen peruuttamista, kun otetaan huomioon päätöksessä mainittujen säännösten tarkoitus sekä peruuttamisen ilmeiset seuraukset ja hakijan omistamien asuntojen huomattava määrä. Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on mainittu aravalain (1189/1993) 15 a §:n 1 momentin 4 ja 5 kohdat.

VVO Vuokra-asunnot Oy

on 21.11.2012 päivätystä oikaisuvaatimuksestaan ilmenevin perustein hakenut muutosta ARA:n päätökseen.

ARA

on päätöksellään 23.1.2013 hylännyt oikaisuvaatimuksen.

ARA on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus ei ole tutkinut VVO Kodit Oy:n valitusta. Hallinto-oikeus on hylännyt VVO Vuokra-asunnot Oy:n ja VVO-yhtymä Oyj:n

valituksen. Hallinto-oikeus on hylännyt valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään VVO Kodit Oy:n valituksen tutkimatta jättämisen osalta seuraavasti:

Hallinto-oikeus on selostettuaan soveltamansa aravalain 1 §:n 1 momentin, 5 §:n 1 momentin, 15 §:n 3 kohdan, 15 a §:n 1 ja 2 momentin 15 b §:n ja 15 d §:n säännökset VVO Vuokra-asunnot Oy:n ja VVO-yhtymä Oyj:n valituksen johdosta perustellut päätöstään seuraavasti:

Aravalain (1189/1993) säätämistä koskevat esityöt

Aravalain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 177/1993 vp) yleisperustelujen mukaan vuokra-aravalainoja voitaisiin myöntää kuntien lisäksi kaikille muille julkisyhteisöille, vakuutusyhtiöille sekä asuntorahaston erikseen nimeämille yhteisöille, jotka harjoittavat asuntojen vuokraamista sosiaalisin perustein.

Aravalainojen myöntämisen yleisiä edellytyksiä koskevan lakiehdotuksen 5 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan aravalainajärjestelmä on olemassa erityisesti niiden asunto-olojen kehittämiseksi, jotka ilman valtion tukea eivät kohtuullisesti pysty järjestämään asumistaan. Aravalainoitukseen liittyy siten sosiaalinen elementti. Se puolestaan on läheisessä yhteydessä taloudellisiin oloihin, sillä aravalainajärjestelmä on tarkoitettu asuntomarkkinoilla täyttämään yksityisessä asuntorahoituksessa kulloinkin ilmeneviä puutteita. Tämän vuoksi myös lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, että aravalainoja myönnetään asunto-olojen kehittämiseen sosiaalisen tarkoituksenmukaisuuden ja taloudellisen tarpeen perusteella.

Vuokra-aravalainan saajia koskevan lakiehdotuksen 15 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lainansaajaryhmien rajaamisessa pyrkimyksenä on toisaalta ollut varmistaa se, että vuokratalokanta muodostuu suhteellisen suurien ja vakavaraisten yhteisöjen omistukseen, ja toisaalta se, että yhteiskunnan tukemaan asuntotuotantoon voitaisiin valita vuokralaisiksi riittävässä määrin juuri sosiaalisen tarveharkinnan perusteella eniten tuen tarpeessa olevia perheitä. Yhtenä lainansaajaksi kelpoisena yhteisönä on mainittu asuntorahaston erikseen nimeämä yhteisö, joka harjoittaa asuntojen vuokraamista sosiaalisin perustein. Tältä osin on tarkoitettu muun ohella yleishyödyllisiä vuokra-asuntoja ylläpitäviä yhteisöjä.

Aravalain muuttamista (571/1999) koskevat esityöt

Hallituksen esitys 274/1998 vp

Esityksen tarkoituksena on ollut varmistaa asuntotuotantoon valtion asuntolainan tai pitkäaikaisen korkotuen muodossa myönnetyn valtion tuen ohjautuminen sosiaalisin perustein valittaville asukkaille ja tämän vuoksi määritellä asuntojen vuokraamista ja ylläpitoa sosiaalisin perustein harjoittaville yhteisöille asetetut yleishyödyllisyyden edellytykset lakitasolla.

Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan ongelmakohtina on ollut, että yleishyödyllisen toiminnan ja muun liiketoiminnan taloutta ei välttämättä ole eroteltu toisistaan. Lisäksi jotkin yhteisöistä ovat yhtiöityneet ja joidenkin koko on ratkaisevasti kasvanut. Osa nimetyistä yhteisöistä on nykyisin suurten konsernien tytäryhtiöitä. Yksittäisiä vuokrataloyhtiöitä on ollut mahdollista sulauttaa ja jakaa siten, että niiden varallisuus siirtyy muulle kuin yleishyödyllisyyden kriteerit täyttävälle yhteisölle. Nimettävän yhteisön toimintaperiaatteet selvitetään siinä vaiheessa, kun yhteisö hakee nimeämistä eikä nimeämisen edellytysten täyttymistä sen jälkeen varsinaisesti valvota.

Lakiehdotuksen 15 b §:ssä on ehdotettu säädettäväksi siitä, miten 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä sovellettaisiin niissä tilanteissa, joissa nimetty yhteisö on osa konsernia, jonka muillakin yhteisöillä on omistuksessaan aravalainoitettuja tai korkotuettuja käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai jonka muitakin yhteisöjä on nimetty. Sovellettaessa edellytyksiä tällaisissa tilanteissa näitä yhteisöjä käsiteltäisiin kuin ne olisivat yksi yhteisö.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto 48/1998 vp

Yleishyödyllisyyden määritelmän kriteerin tulee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan olla sopusoinnussa valtion asuntopoliittisen tuen saamisen alkuperäisten vaatimusten kanssa. Tällä edellytyksellä yhteisöihin suuntautuva vaatimus näiden kriteerien edelleen täyttämisestä ei ole sellainen odottamaton tai uusi seikka, jonka vuoksi valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa tulisi poiketa edellä mainitusta lähtökohdasta. Esitys ei merkitse sitä, että asianomaisten yhteisöjen on ehdottomasti mukautettava toimintansa yleishyödyllisyyden kriteerit täyttäväksi, vaan niille jää tämän suhteen muodollisjuridinen toimintavapaus. Esityksessä vain asetetaan yhteisön säilymiselle julkisen tuen piirissä se sinänsä johdonmukainen vaatimus, että yhteisö täyttää kyseiset kriteerit.

Eduskunnan ympäristövaliokunnan mietintö 11/1998 vp

Aravalain muuttamista (734/2004) koskevat esityöt

Hallituksen esityksen (HE 79/2004 vp) yleisperustelujen mukaan hallituksen asuntopoliittisen ohjelman mukaisesti yleishyödyllisyyssäännöksillä varmistetaan edelleen yhteiskunnan tuen kohdentuminen asukkaille. Säännöksiä väljennetään niin, että ne tukevat uustuotannon käynnistymistä sekä olemassa olevan asuntokannan säilymistä asuinkäytössä ja sen laadun parantamista. Voiton tuloutusta koskevia säännöksiä ei muuteta. Tämän esityksen tavoitteena on toteuttaa asuntopoliittisen ohjelman mukaiset yleishyödyllisyyteen liittyvät toimenpiteet.

Aravalain 15 a §:n 4 kohta on ehdotettu muutettavaksi siten, että käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvat vuokra-asunnot voisi vastaisuudessa myydä vapaasti myös niissä asuville asukkaille sekä yhteisöille, joiden toimialaan vuokra-asuntojen omistaminen kuuluu myös silloin, kun niillä on paikkakunnalla kysyntää vuokra-asuntoina. Myyntiä ei enää rajattaisi sallituksi vain toiselle yleishyödylliselle yhteisölle tai kunnalle. Jos asunnoilla ei olisi kysyntää, ne voisi edelleen myydä täysin vapaasti.

Tosiseikasto

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on oikeudellisesti kysymys siitä, onko VVO Vuokra-asunnot Oy:llä ollut valituksessa esitetyin tavoin subjektiivinen oikeus hakemaansa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamiseen tilanteessa, jossa yhteisön tuoton tulouttamista arvioidaan lain 15 a §:n 2 kohdan mukaisesti kaikkien yhteisön omistamien vuokra-asuntokohteiden tultua aravalainoitetuiksi ennen vuotta 1980 ja jossa kaikki mainitut kohteet ovat vuoden 2012 loppuun mennessä vapautuneet aravarajoituslain mukaisista kohdekohtaisista rajoituksista, vai onko ARA:lle jäänyt esitetyissäkin olosuhteissa lopputuloksen suhteen erikseen tapauskohtaista harkintavaltaa aravalain 15 d §:n 3 kohdan mukaista hakemusasiaa ratkaistessaan. Toissijaisesti, mikäli ARA:lla katsottaisiin olleen asiassa tapauskohtaista harkintavaltaa, on lisäksi arvioitava sitä, onko ARA hakemuksen hylätessään ylittänyt sanotun harkintavaltansa rajat.

Edellä todettujen seikkojen valossa hallinto-oikeus katsoo, ettei ARA:n kielteinen päätös nimeämisen peruuttamishakemukseen ole vastoin aravalain säännöksiä taikka muodostu hallinnon lainalaisuusvaatimuksen tai yleisten oikeusperiaatteiden vastaiseksi. ARA:n ei ole siten katsottava ylittäneen sille kuuluvan harkintavaltansa rajoja VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen hylätessään. Kun ARA on lisäksi perustellut päätöksensä lain edellyttämällä tavalla, ei ARA:n valituksenalaista päätöstä ole valituksen johdosta syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat pitävät oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Hallintolainkäyttölaki 6 ja 74 §

Hallintolaki 6, 44 ja 45 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Heikki Mauno ja Vesa Heikkilä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

VVO Vuokra-asunnot Oy, VVO-yhtymä Oyj ja VVO Kodit Oy

ovat yhteisessä valituksessaan ensiksi vaatineet, että korkein hallinto-oikeus hyväksyy VVO Kodit Oy:n asianosaisaseman tai hyväksyy yhtiön väliintulija-aseman ja tutkii sen valituksen.

Yhtiöt ovat pääasian osalta vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja ARA:n päätökset ja hyväksyy VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen sekä peruuttaa yhtiön yleishyödylliseksi asuntoyhteisöksi nimeämisen tai palauttaa asian ARA:lle uudelleen käsiteltäväksi hakemuksen hyväksymiseksi. Yhtiöt ovat vielä vaatineet, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely ja että ARA velvoitetaan korvaamaan yhtiöiden yhteiset oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yhtiöt ovat valituksensa perusteluina esittäneet muun ohella seuraavaa:

VVO Kodit Oy:n asianosaisasema

VVO Kodit Oy:n todellinen intressi samastuu VVO-yhtymä Oyj:n ja koko konsernin intressiin.

Pääasia

Nimeämisen peruuttamista koskeva hakemus tulee ratkaista oikeusharkinnalla. Yleishyödyllisyyssäännösten esityöt osoittavat lainsäätäjän tarkoituksena nimenomaan olleen, että nimeämisen peruuttamisen hakijalla on subjektiivinen oikeus nimeämisen peruuttamiseen, kun hakijayhteisö on maksanut takaisin kaikki aravalainansa, minkä seurauksena valtion tuki on kokonaan lakannut, ja yhteisön omistamat kaikki vuokra-asuntokohteet ovat vapautuneet aravarajoituslain mukaisista kohdekohtaisista rajoituksista.

Nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen hylkääminen merkitsee, että hakijayhtiö määrätään jäämään määräämättömäksi ajaksi yhtiön tahdon ja etujen vastaisesti yhtiön elinkeinotoimintaa vakavasti ja laajasti rajoittavien ja haittaavien yleishyödyllisyyssäännöksiin perustuvien rajoitusten alaiseksi.

Kun VVO Vuokra-asunnot Oy:n omistamien vuokra-asuntokohteiden kohdekohtaiset rajoitukset ovat lakanneet, eivät mitkään yhtiön omistamat vuokra-asunnot ole enää enimmäisvuokran määritystä eivätkä asukasvalintaa koskevien aravarajoituslakiin perustuvien rajoitusten alaisia. Kun yhtiön asuntojen vuokranmääritys ja asukasvalinta ovat vapaita, VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttamisella ei ole nykyisten eikä tulevien asukkaiden kannalta mitään merkitystä.

ARA:n tulkinta aravalain 15 d §:n 3 momentista ja pyrkimys estää irrottautuminen yleishyödyllisyysrajoitusten alaisuudesta voi johtaa siihen, että yleishyödyllisyysrajoitusten voimassaolo jatkuu niin kauan kuin konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvalla yhdelläkin yhtiöllä on yksikin kohdekohtaisten rajoitusten alainen vuokrakohde. ARA voisi lisäksi kaikkien kohdekohtaisten rajoitusten lakattuakin evätä hakemukset nimeämisen lakkaamisesta milloin minkäkinlaisilla perusteilla vedoten tarkoituksenmukaisuusharkinnan käyttämiseen. ARA:lla voi olla oikeus evätä nimeämisen peruutushakemus vain, jos yhteisöllä on edelleen aravalainoja tai niiden takaisinmaksamisesta huolimatta kohdekohtaisten rajoitusten alaista omaisuutta.

Kysymys vastuun kantamisen vaarantumisesta taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokrataloista ei ole relevantti VVO Vuokra-asunnot Oy:n eikä liioin muiden VVO-konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvien yhtiöiden kannalta. VVO-konsernin yhtiöillä ei ole taloudellisiin vaikeuksiin joutuneita vuokrataloja. VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttaminen ei aiheuta 16 a §:n 1 momentin 5 kohdassa mainittua vastuun kantamisen vaarantumista taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista yhtiöistä liioin siksi, että kaikkien VVO-konserniin kuuluvien yhtiöiden taloudellinen asema on vahva ja vakaa ja ne kukin ovat täysin kykeneviä yksin kantamaan vastuun kaikista omistamistaan vuokrataloista silloinkin, jos joku niistä vastaisuudessa joutuisi taloudellisiin vaikeuksiin. Tämä kysymys on faktakysymys, johon on mahdollista kohdistaa todistelua.

ARA on antanut 23.6.2010 VVO Kiinteistöt Oy:n nimeämisen peruuttamishakemukseen hyväksyvän päätöksen. VVO Kiinteistöt Oy:n ja VVO Vuokra-asunnot Oy:n oikeustosiseikat, joiden perusteella nimeämisen peruuttaminen on ratkaistava, ovat oleellisesti samanlaiset. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa katsonut, että tällä seikalla ei tarkoituksenmukaisuusharkinnan yhteydessä ole sellaista merkitystä, että se antaisi VVO Vuokra-asunnot Oy:lle perustellun oikeuden vedota aikaisemmin tehtyyn vastakkaiseen päätökseen. Kun päätöksen kuitenkin tulisi perustua lakiin sidottuun oikeusharkintaan, saa tämä aikaisempi vastakkainen päätös yhdenvertaisuusperiaatteen kautta VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen hyväksymistä tukevan merkityksen.

Aravalain 15 a §:n 1 momentin 4 kohta ja 2 momentti mahdollistavat VVO Vuokra-asunnot Oy:tä koskevan vaihtoehtoisen järjestelyn, jolla kyseisten säännösten sallimalla tavalla voitaisiin päätyä samaan lopputulokseen kuin yhtiön nimeämisen peruuttamisen ja yhtiön sitä seuraavan VVO Kodit Oy:hyn sulautumisenkin tuloksena. Lain 15 a §:n 1 momentin 4 kohta sallii näet yhtiön vaikkapa kaikkien kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneiden vuokra-asuntokohteiden myymisen VVO Kodit Oy:lle, koska sen toimialaan kuuluu vuokra-asuntojen tarjoaminen. Tästä aiheutuisi kuitenkin konsernissa suuruusluokaltaan merkittävät varainsiirtoverot, jotka konserni siten menettäisi vaihtoehtoisen järjestelyn seurauksena.

Vaihtoehtoisenjärjestelymahdollisuuden olemassaolo osoittaa nimeämisen peruuttamishakemuksen hylkäämisen perustuvan keinotekoisille sekä suhteellisuusperiaatetta ja tarkoitussidonnaisuuden periaatetta rikkoville perusteille, mikä osaltaan puoltaa VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen hyväksymistä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa tarkoituksenmukaisuusharkinnan yhteydessä katsonut, että tällä vaihtoehtoisella järjestelymahdollisuudella ei ole merkitystä yhtiön nimeämisen peruuttamishakemusta arvioitaessa. Kun päätöksen kuitenkin tulisi perustua lakiin sidottuun oikeusharkintaan, tukee tämä vaihtoehtoinen järjestelymahdollisuus suhteellisuusperiaatteen ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteen kautta VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen hyväksymistä.

Sosiaalisen asuntotuotannon tukemisessa on kysymys valtiontuesta. Tukien tulee täyttää EU:n valtiontukisäännösten asettamat edellytykset, joten ehtojen tulee olla täsmällisesti, kattavasti ja sitovasti säänneltyjä. Tarkoituksenmukaisuusharkinnalle ei jää sijaa, ja hallintopäätöksissä joudutaan tukeutumaan sidottuun oikeusharkintaan.

ARA

on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

ARA:n toimivalta ja tehtävät yleishyödyllisyyttä koskevissa asioissa on määrätty aravalaissa sekä laissa vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta (604/2001, jäljempänä

korkotukilaki

), jota siirtymäsäännöksen mukaan sovelletaan myös ennen lain voimaantuloa nimettyihin yleishyödyllisiin yhteisöihin.

Yleishyödyllisillä yhteisöillä on ollut oikeus nimeämisensä peruuttamiseen vain yleishyödyllisyyssäännösten voimaan tullessa. Siirtymäajan jälkeen peruuttaminen yhteisön omasta hakemuksesta on tarkoitettu jättää ARA:n harkintaan. Tätä osoittaa esimerkiksi se, että käyttö- ja luovutusrajoituksista vapauttamisen perusteet on määritelty laissa aravarajoituslain muuttamisesta (735/2004), mutta tässäkään yhteydessä ei katsottu tarpeelliseksi puuttua yhteisön hakemuksesta tapahtuvaan nimeämisen peruuttamiseen.

Yleishyödyllinen asema ei nimenomaan edellytä, että asunnot olisivat aravarajoituslain tai korkotukilain mukaisten käyttö- tai luovutusrajoitusten alaisia. Yleishyödyllistä toimintaa voidaan jatkaa kohteittaisten rajoitusten päättymisen jälkeenkin, vapautuneita asuntoja voidaan vuokrata edelleen vapaasti määräytyvällä vuokralla, käyttää niitä vakuutena uusia ARA-asuntoja rakennettaessa ja vanhaa asuntokantaa korjattaessa tai tarvittaessa myydä osan niistä uudis- ja perusparannushankkeiden rahoittamiseksi.

Yleishyödylliseksi nimetyt ja valtion tuen saantiin oikeutetut ovat erityisiä ja etuoikeutettuja yhteisöjä, joita koskevat vastaavasti etujen saamisesta johtuvat velvollisuudet ja rajoitukset. Näiden yhteisöjen asemaa arvioitaessa tulisi lähtökohtana olla niiden erityisluonne eikä ensisijaisesti liiketoiminnan vapaus ja voiton maksimointi.

Kohtuuhintaisista vuokra-asunnoista on pulaa kasvukeskuksissa, varsinkin pääkaupunkiseudulla. ARA pitää tärkeänä, että mahdollisimman suuri osa VVO-konsernin omistamista, valtion tuella hankituista asunnoista säilyisi edelleen kohtuuvuokraisina vuokra-asuntoina pienituloisten asunnontarvitsijoiden saatavilla.

Tunnusomaista yleishyödyllisyydelle pitäisi olla toiminnan yhteiskunnallinen tarkoitus. Toiminta ei voi olla täysin markkinaehtoista eikä perustua mahdollisimman suuren voiton tavoitteluun. Yleishyödylliseksi hakeutuminen on ollut vapaaehtoista ja se on perustunut tarpeeseen ja tahtoon tuottaa sosiaalisin perustein vuokrattavia asuntoja. Nimeäminen on myös etuoikeus, johon on liittynyt monia hyötyjä vapaarahoitteisella sektorilla toimimiseen verrattuna. Se on ollut ja on edelleen edellytyksenä valtion tuen saantiin. Näin yleishyödyllisyys on turvannut jatkuvan rakentamisen myös laskusuhdanteiden aikana ja huomattavan asuntovarallisuuden hankkimisen pienellä, alle 10 prosentin omarahoitusosuudella. Valittajien omaisuus on rakennettu aikana, jolloin asuntotuotantoon oli saatavissa hyvin niukasti muuta rahoitusta kuin valtion varoista myönnetyt asuntolainat.

Yleishyödyllisyyssäännöksiä sovelletaan aravalain 15 b §:n nojalla konserneissa niin, että yhtenä kokonaisuutena käsitellään yleishyödyllisiksi nimettyjä ja myös nimeämättömiä yhteisöjä, jos ne omistavat rajoitusten alaisia asuntoja. Valittajat eivät ole kiinnittäneet mitään huomiota velvollisuuteensa toimia yleishyödyllisyyssäännösten mukaan myös koko konsernin tasolla.

ARA:n päätös 23.6.2010, jolla on peruutettu VVO Kiinteistöt Oy:n nimeäminen yleishyödylliseksi yhteisöksi, on perustunut siihen, että VVO Kiinteistöt Oy:n omistamat kohteet oli lainoitettu ennen 1.1.1980 eikä niiden tuoton tuloutus omistajilleen ole ollut yleishyödyllisyyssäännösten perusteella samalla tavalla rajoitettua kuin uudempien kohteiden. Myöskään asuntojen määrän suhteessa konsernin yleishyödylliseen osioon jääviin asuntoihin ei katsottu vaarantavan vastuun kantamista konsernin muista vuokra- tai asumisoikeuskohteista.

Asia ei koske VVO Kodit Oy:n oikeutta, etua eikä velvollisuutta, eikä sillä voi olla asianosaisen asemaa.

Suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen.

ARA on kiistänyt valittajien esittämän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta perusteettomana. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut ARA:n virheestä eikä tässä tapauksessa ole kohtuutonta, että valittajat vastaavat itse kuluistaan.

Yleishyödylliseksi nimeämisen merkitys ja sen peruuttaminen sekä asiaa koskevien säännösten tulkinta on koko arava- ja korkotukijärjestelmän kannalta ensiarvoisen tärkeää. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee hylätä valitus.

VVO Vuokra-asunnot Oy

asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen, jonka johdosta

ARA

on vielä antanut lausunnon ja

VVO Vuokra-asunnot Oy

asiakumppaneineen vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen siltä osin kuin siinä on vaadittu asianosaisaseman myöntämistä VVO Kodit Oy:lle. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut VVO Vuokra-asunnot Oy:n ja VVO-yhtymä Oyj:n valituksen. Hallinto-oikeuden ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

4. Valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi yhtiöt ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota ne ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. VVO Kodit Oy:n asianosaisasema

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää VVO Kodit Oy:n osalta valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei sanotulta osin ole perusteita.

3. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Aravalain 15 §:n mukaan vuokra-aravalaina voidaan myöntää muun muassa

3) yhteisölle, joka täyttää lain 15 a §:ssä tarkoitetut edellytykset ja jonka valtion asuntorahasto on tämän nojalla nimennyt; sekä

4) sellaiselle osakeyhtiölle tai asunto-osakeyhtiölle, jossa jollakin tai joillakin 15 §:n 1‒3 kohdassa tarkoitetuista yhteisöistä on välitön kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta.

Aravalain 15 a §:n mukaan lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön sekä sellaisen yhtiön, jossa yhteisöllä on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta, on täytettävä seuraavat edellytykset ja toimittava niiden mukaisesti:

1) yhteisön toimialana on rakennuttaa ja hankkia vuokra- ja asumisoikeusasuntoja sekä vuokrata niitä sosiaalisin perustein tai tarjota niitä käytettäviksi asumisoikeusasuntoina tavoitteenaan asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin;

2) yhteisö ilmoittaa asunnot julkisesti haettaviksi;

3) yhteisö ei tulouta omistajalleen muuta kuin omistajan yhteisöön sijoittamille varoille lasketun kohtuullisen tuoton, joka on vähintään kaksi prosenttiyksikköä suurempi kuin valtion viiden vuoden obligaatiolainan korko ja jonka laskentaperusteesta ja suuruudesta valtioneuvosto säätää tarkemmin;

4) yhteisö luovuttaa aravarajoituslain (1190/1993) mukaisista käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita taikka osuuksia vain asunnossa asuvalle vuokralaiselle taikka yhteisölle, jonka toimialaan kuuluu vuokra-asuntojen tarjoaminen; muulle kuin edellä mainituille voidaan asuntoja, osakkeita tai osuuksia luovuttaa, jos kyseisen tyyppisillä vuokra-asunnoilla ei ole kysyntää alueella taikka jos on muu painava syy myydä joitakin niistä;

5) yhteisö järjestää asuntojen omistuksen siten, että vuokrien tai käyttövastikkeiden tasaus on mahdollista, eikä järjestele yhteisön rakennetta siten, että vastuun kantaminen taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokra- tai asumisoikeustaloista vaarantuu;

6) yhteisö ei ota muita kuin pykälän 1 kohdassa tarkoitettuun toimintaan liittyviä riskejä, ei anna lainaa muulle kuin lain 15 b §:ssä tarkoitetulle yhteisölle, eikä anna vakuutta muun kuin 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön velvoitteesta paitsi, jos on kyse lainasta, jonka samaan konserniin kuuluva yhteisö ottaa ja sijoittaa 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön vuokra-asuntojen hankkimiseen tai rakennuttamiseen;

8) yhteisön osakkeet tai osuudet eivät ole julkisen kaupankäynnin kohteena.

Aravalain 15 b §:n mukaan sovellettaessa lain 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä konsernissa käsitellään yhtenä kokonaisuutena lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettua yhteisöä ja sen kanssa samaan konserniin kuuluvia:

1) muita 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettuja yhteisöjä;

2) yhteisöjä, joilla on aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksi lunastamisesta annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita;

3) yhteisöjä, joilla on vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain (867/1980) 10 §:ssä tarkoitetun 20 vuoden käyttörajoitusajan alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita; sekä

4) yhteisöjä, joilla on asumisoikeusasunnoista annetussa laissa (650/1990) tarkoitettuja asuntotuotantolain (247/1966) 6 §:n 1 momentin 8 kohdan, aravalain 21 §:n tai asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 1205/1993) 3 §:n taikka vuokra- ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (604/2001) 20 §:n nojalla lainoitettuja asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita edellyttäen, että asunnot tai osakkeet ovat asumisoikeusasunnoista annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia.

Aravalain 15 d §:n mukaan valtion asuntorahasto voi peruuttaa lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön nimeämisen, jos:

1) yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva 15 b §:ssä tarkoitettu yhteisö ei enää täytä 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä tai toimii niiden vastaisesti;

2) yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva 15 b §:ssä tarkoitettu yhteisö on ryhtynyt tosiasiallisiin toimiin, joiden tarkoitus on ristiriidassa yleishyödyllisyydelle 15 a §:ssä määritellyn sisällön tai asetettujen edellytysten kanssa; tai

3) yhteisö hakee nimeämisen peruuttamista.

Asiassa saatu selvitys

VVO-konsernin emoyhtiö on VVO-yhtymä Oyj, jota ei ole nimetty aravalainsäädännön mukaiseksi yleishyödylliseksi yhteisöksi.

VVO Vuokra-asunnot Oy on syntynyt konsernissa totetutettujen yritysjärjestelyjen seurauksena ja on jatkuvuusperiaatteen mukaisesti tullut nimetyksi yleishyödylliseksi yhteisöksi. Kaikkien VVO Vuokra-asunnot Oy:lle tulleiden kohteiden aravarajoituslain mukaiset käyttö- ja luovutusrajoitukset ovat päättyneet vuoden 2012 loppuun mennessä.

Konsernissa on ollut tarkoituksena keskittää kaikkien kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneiden ja vapautuvien vuokra-asuntokohteiden omistus VVO Kodit Oy:lle, johon muun muassa VVO Vuokra-asunnot Oy on ollut tarkoitus fuusioida, kun kohteet vapautuvat rajoituksista ja ARA yhtiön hakemuksesta peruuttaa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen.

VVO Vuokra-asunnot Oy on hakenut ARA:lta nimeämisen peruuttamista.

Asian ratkaisu

Asiassa on kysymys siitä, millä edellytyksillä VVO Vuokra-asunnot Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeäminen voidaan yhtiön hakemuksesta peruuttaa.

Aravalain 15 d §:n 3 kohdan mukaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus voi peruuttaa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen nimetyn yhteisön hakemuksesta. Laissa tai lain esitöissä ei ole esitetty, millä edellytyksillä nimetyn yhteisön nimeämisen peruuttamista koskeva hakemus voidaan hyväksyä. Lain sanamuodosta voidaan sinänsä päätellä, että ARA:lla on yhteisön peruuttamishakemusta käsitellessään harkintavaltaa. Näin ollen yleishyödyllisellä yhteisöllä ei ole ehdotonta oikeutta saada yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämistä peruutetuksi.

Aravalainsäädännön mukaiset edut voidaan myöntää vain yleishyödylliselle yhteisölle, joka täyttää laissa säädetyt vaatimukset ja joka on nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi. Jos nimetty yhteisö ei enää täytä edellytyksiä tai toimii niiden vastaisesti, sen nimeäminen voidaan peruuttaa. Nimeämisen peruuttamisesta seuraa, että yhteisö ei voi enää saada lainsäädännössä tarkoitettuja etuja. Nimeämisen peruuttamisesta johtuu näissä tilanteissa yhteisölle epäedullisia seurauksia.

Yleishyödylliselle yhteisölle on kuitenkin lainsäädännössä annettu mahdollisuus itse hakea nimeämisen peruuttamista. Lähtökohtana tulee siten olla, että nimeäminen voidaan tällöin peruuttaa myös muissa kuin niissä tilanteissa, joissa yhteisö on rikkonut säännöksiä ja peruuttaminen tapahtuu viranomaisen aloitteesta.

ARA on hylännyt 7.11.2012 tekemällään päätöksellä VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamisesta perustellen päätöstään sillä, että VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttaminen johtaisi siihen, että asunnoista saatavaa tuottoa tai realisointituloa ei enää käytettäisi yleishyödylliseen osioon kuuluvien kohteiden rakentamiseen tai kunnossapitoon. Edelleen perustelujen mukaan hakemuksessa ei ollut esitetty sellaisia erityisiä perusteita, jotka puoltaisivat nimeämisen peruuttamista, kun otettiin huomioon päätöksessä mainittujen säännösten tarkoitus, peruuttamisen ilmeiset seuraukset ja hakijan omistamien asuntojen huomattava määrä.

ARA:n päätöksen perusteluissa viitataan erityisiin perusteisiin nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen hyväksymiselle. Aravalain 15 d §:n 3 momentin sanamuodosta, lain esitöistä tai ARA:lle kuuluvasta harkintavallasta ei voida johtaa tällaista vaatimusta. Hakemuksen hylkääminen ei myöskään voi perustua siihen, että asunnoista saatavaa tuottoa ja realisointituloa ei käytettäisi konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvien kohteiden rakentamiseen ja kunnossapitoon sen jälkeen kun hakijayhtiötä koskevat rajoitukset ovat päättyneet.

Edellä olevan perusteella VVO Vuokra-asunnot Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista koskevaa hakemusta ei ole voitu hylätä ARA:n eikä hallinto-oikeuden päätöksissä mainituilla perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja ARA:n päätökset on kumottava ja asia palautettava ARA:lle uudelleen käsiteltäväksi.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa eikä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Kari Nieminen.

---

[SV]

Det allmännyttiga samfundet A, som hörde till en koncern som ägde hyresbostäder, ägde aravabelånade objekt, som inte längre omfattades av arava-begränsningar. A byggde inte bostäder som omfattades av aravabegränsningar. A:s ansökan om att angivandet av A som allmännyttigt samfund skulle återkallas kunde trots myndighetens prövningsrätt inte avslås på den grunden att bostädernas avkastning eller intäkt från realisering av bostäderna efter återkallandet inte längre skulle komma att användas för byggande eller underhåll av objekt som hörde till koncernens allmännyttiga sektor. Det kunde inte heller förutsättas att till stöd för ansökan om återkallelse skulle anföras särskilda grunder, när något sådant krav inte kunde härledas ur lagen, dess förarbeten eller myndighetens prövningsrätt.

Aravalagen 15 d § 3 punkten