Supreme Administrative Court reversed police decision on EU citizen's residence rights due to improper application of Union law regarding registration.

Poliisilaitos ei ollut rekisteröinyt unionin kansalaisen oleskeluoikeutta, koska hän ei ollut antanut selvitystä maassa oleskelunsa perusteista eikä toimittanut asiakirjoja, jotka osoittaisivat hänellä olevan Suomessa oleskelunsa aikana riittävät varat itseään varten. Poliisilaitoksen päätöksen mukaan hakijaa ei voitu pitää seurustelukumppaninsa, joka oli Suomen kansalainen, ulkomaalaislain 10 luvun tarkoittamana perheenjäsenenä, koska oleskeluoikeuden rekisteröimättömyyden johdosta hakijan laittomaksi katsottavaa oleskelua Suomessa ei voitu ottaa huomioon asumisaikaa laskettaessa. Hallinto-oikeus hylkäsi valituksen poliisilaitoksen päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus kumosi poliisilaitoksen ja hallinto-oikeuden päätökset sekä palautti asian poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi, koska unionin kansalaista koskevia ulkomaalaislain säännöksiä oli sovellettu unionin oikeuden ja oikeuskäytännön vastaisesti.

Euroopan unionin kansalaisella on Euroopan unionin perussopimusten perusteella oikeus vapaasti liikkua ja oleskella toisen jäsenvaltion alueella. Oleskelun kestäessä yli kolme kuukautta jäsenvaltio voi niin sanotun vapaan liikkuvuuden direktiivin mukaisesti edellyttää, että henkilö rekisteröi oleskeluoikeutensa. Rekisteröinti ei kuitenkaan perusta oikeutta oleskeluun, vaan on valvonnallinen toimenpide. Unionin oikeuden kannalta rekisteröinti ei ole pakollinen menettely, eikä rekisteröimiseen liity oikeusvaikutuksia. Rekisteröinti on tarkoitettu nopeaksi hallinnolliseksi toimenpiteeksi, jota koskevaan hakemukseen liitettävä selvitys on direktiivin mukaisesti yksilöity ulkomaalaislain 159 a §:ssä.

Unionin kansalaisen yli kolmen kuukauden ajan kestävän oleskelun edellytyksenä on, että hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat ja tarvittaessa sairausvakuutus niin, etteivät ne muodostaisi kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Riittävien varojen määrästä, lähteestä tai niistä esitettävästä selvityksestä ei ole erillisiä säännöksiä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vaatimukseksi ei voida asettaa sitä, että toimeentuloon vaadittavat varat olisivat unionin kansalaisen henkilökohtaisia varoja. Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oleskeluoikeuden olemassaolon osoittamiseksi vaadittua selvitystä ei myöskään tullut liian muodollisin seikoin sitoa tiettyyn asiakirjaselvitykseen, jos oleskeluoikeuden edellytykset voitiin luotettavasti selvittää jollain muulla tavoin.

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus 20 artikla ja 21 artikla 1 kohta

Euroopan unionin perusoikeuskirja 45 artikla 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/38/EY) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (

vapaan liikkuvuuden direktiivi

) 1 artikla, 3 artikla, 5 artikla 1 ja 5 kohta, 7 artikla 1 kohta, 8 artikla ja 25 artikla 1 kohta

Ulkomaalaislaki 153 § 2-4 momentti, 155 § 1momentti, 158 a § 1 momentti, 159 §, 159 a §, 161 f § 2 ja 3 momentti, 167 §

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin C-215/03 (Oulane), C-376/89 (Giagounidis) ja C-408/03 (Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Belgian kuningaskunta)

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.3.2013 nro 13/0341/3

Asian vaiheet

Helsingin poliisilaitos

on 12.7.2011 hylännyt A:n (asiakasnumero ---) unionin kansalaisen rekisteröintiä koskevan hakemuksen.

Poliisilaitos on sovelletut säännökset selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakija on ilmoittanut saapuneensa Suomeen 26.10.2009.

Hänelle on annettu 50 päiväsakon suuruinen sakkorangaistus 31.1.2010 - 15.4.2011 tapahtuneesta ulkomaalaisrikkomuksesta.

Hakijalla on suomalainen naisystävä, jonka äiti on ilmoittanut hakijan asuneen heidän luonaan lokakuusta 2009 lähtien. Hakijan naisystävän äidin mukaan hakijan asunto ja ruoka ovat taattuja. Hakijan naisystävän äiti on kertonut hakijan ja hänen naisystävänsä tunteneen toisensa keväästä 2006 lähtien. Hakijan naisystävän äiti on maininnut hakijan naisystävän olevan ECT-hoidossa depression vuoksi.

Hakijan naisystävä on todennut olleensa masentunut vuodesta 2005 lähtien ja tarvitsevansa hakijan tukea. Hakijan naisystävän mukaan he asuvat hakijan naisystävän vanhempien luona. Hakijan naisystävä on ilmoittanut hakijan haluavan oppia puhumaan suomea ja opiskella Suomessa.

Hakija ei ole antanut omaa selvitystä maassa oleskelunsa perusteista eikä toimittanut asiakirjoja, jotka osoittaisivat hänellä olevan riittävät varat itseään varten.

Väestörekisteristä ei löydy merkintää hakijasta eikä hakemukseen ole oheistettu talonkirjanotetta tai muuta selvitystä siitä, että hän on asunut yhdessä naisystävänsä kanssa lokakuusta 2009 lähtien. Toisaalta hakija on oleskellut laittomasti Suomessa yli vuoden ajan ennen kuin hän on hakenut oleskeluoikeuden rekisteröintiä unionin kansalaisena. Edellä olevan johdosta poliisilaitos katsoo, ettei laittoman oleskelun aikana tapahtunutta yhdessä asumisaikaa tule lukea hakijan hyväksi.

Poliisilaitos toteaa käsityksenään, etteivät hakija ja hänen naisystävänsä ole asuneet yhdessä ulkomaalaislain 154 §:n 3 momentin edellyttämää vähintään kahta vuotta ja ettei hakija ole siten naisystävänsä ulkomaalaislain 10 luvun tarkoittama perheenjäsen.

Poliisilaitos katsoo, ettei hakijan oleskeluoikeuden rekisteröinnille unionin kansalaisena ole ulkomaalaislain mukaisia edellytyksiä. Rekisteröinnin perusteesta ei ole saatu varmuutta.

Edellä olevan johdosta poliisilaitos on harkinnut oikeaksi olla rekisteröimättä hakijan oleskeluoikeutta unionin kansalaisena Suomessa. Hakija ei ole suomalaisen naisystävänsä ulkomaalaislain 10 luvun tarkoittama perheenjäsen eikä hän ole ilmoittanut muuta perustetta maassa oleskelulleen. Hakija ei ole myöskään osoittanut hänellä olevan riittäviä varoja itseään varten.

Hakijasta ei ole tiedossa ulkomaalaislain 155 §:n ja 156 §:n tarkoittamia estetietoja oleskeluoikeuden rekisteröimiselle.

Ulkomaalaislaki 1 §, 2 §, 4 §, 5 §, 7 §, 153 §, 154 § 3 momentti, 155 §, 156 §, 158 a §, 159 §, 159 a §, 164 § ja 171 §.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaislain 159 §:n 1 momentin mukaan, jos unionin kansalainen oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta, hänen on rekisteröitävä oleskelunsa. Rekisteröintihakemus jätetään asuinpaikan kihlakunnan poliisilaitokselle kolmen kuukauden kuluessa maahantulopäivästä.

Ulkomaalaislain 154 §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisen perheenjäseniä ovat hänen: 1) aviopuolisonsa; 2) alle 21-vuotiaat tai hänen huollettavinaan olevat jälkeläisensä suoraan alenevassa polvessa samoin kuin hänen aviopuolisonsa vastaavat jälkeläiset; 3) huollettavinaan olevat sukulaisensa suoraan ylenevässä polvessa samoin kuin hänen aviopuolisonsa vastaavat sukulaiset. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos Suomessa asuva unionin kansalainen on alaikäinen, hänen huoltajansa on perheenjäsen.

Ulkomaalaislain 154 §:n 3 momentin mukaan ulkomaalaislain 10 lukua sovellettaessa aviopuolisoihin rinnastetaan jatkuvasti yhteisessä taloudessa avioliitonomaisissa olosuhteissa elävät henkilöt sukupuolestaan riippumatta, jos he ovat asuneet vähintään kaksi vuotta yhdessä. Tätä lukua sovellettaessa heidän välisensä suhde rinnastetaan avioliittoon. Kahden vuoden yhdessä asumista ei kuitenkaan edellytetä, jos yhteisessä taloudessa asuvilla on lapsi yhteisessä huollossa tai jos on muu painava syy.

A on Alankomaiden kansalainen. Hän on saapunut Suomeen lokakuussa 2009. Hän on hakenut 18.4.2011 Helsingin poliisilaitokselta Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä. Oleskelunsa tarkoitukseksi hän on ilmoittanut yhteisen tulevaisuuden tyttöystävän kanssa ja toimeentulokseen asuvansa tyttöystävän vanhempien luona ja aikovansa opiskella.

Helsingin poliisilaitos on hylännyt oleskeluoikeuden rekisteröintiä koskevan hakemuksen, koska hakija ja hänen naisystävänsä eivät ole asuneet yhdessä ulkomaalaislain 154 §:n 3 momentin edellyttämää vähintään kahta vuotta eikä hakija ole myöskään osoittanut hänellä olevan riittäviä varoja itseään varten.

Valittajan tyttöystävä on ilmoittanut, että valittaja on ollut hänelle tukena jo vuosia ja että hän tarvitsee valittajan tukea yhä edelleen jaksaakseen käydä hoidoissa. Hallinto-oikeudelle toimitetun lääkärinlausunnon mukaan valittajan tyttöystävällä on vaikea-asteinen masennus ja sosiaalinen fobia. Lausunnon mukaan valittaja on ollut aktiivisesti auttamassa ja tukemassa tyttöystäväänsä. Tyttöystävän äiti on ilmoittanut valittajan asuneen heidän luonansa lokakuusta 2009 lähtien ja heidän tarjoavan valittajalle asunnon ja ruuan. Valittajan mukaan hän saa taloudellista tukea vanhemmiltaan ja hänen äitinsä huolehtii hänen sairaus- ja henkilövakuutuksestaan.

Valittaja ei ole rekisteröinyt unionin kansalaisen oleskeluoikeuttaan Suomeen ulkomaalaislain 159 §:ssä säädetyn mukaisesti eikä siten asunut laillisesti ulkomaalaislaissa edellytetyin tavoin suomalaisen tyttöystävänsä kanssa yhdessä kahta vuotta. Valittajaa ei siten voida pitää suomalaisen tyttöystävänsä ulkomaalaislaissa tarkoitettuna perheenjäsenenä. Valittajan oleskeluoikeuden rekisteröinti edellyttää näin ollen sen osoittamista, että valittajalla on oleskeluaan varten riittävät varat. Valittajan tyttöystävän äiti on ilmoittanut tarjoavansa valittajalle asunnon ja ruuan. Valittaja ei ole esittänyt kuitenkaan selvitystä omilta vanhemmiltaan saamastaan taloudellisesta tuesta tai äitinsä järjestämästä vakuutusturvasta. Valittaja ei ole näin ollen osoittanut, että hänellä on ulkomaalaislain 158 a §:n 1 momentin 2 kohdassa edellytetyt riittävät varat ja sairausvakuutus itseään varten. Poliisilaitos on voinut näin ollen hylätä valittajan unionin kansalaisen oleskeluoikeutta koskevan hakemuksen.

Poliisilaitoksen päätöstä ei ole valituksen johdosta aihetta muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno ja Terttu Kujala, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja oleskeluoikeuden rekisteröintiä.

Muutoksenhakijan oleskelusta ei muodostu taakkaa Suomen sosiaalihuoltojärjestelmälle, koska muutoksenhakijan ja hänen tyttöystävänsä vanhemmat auttavat heitä taloudellisesti. Muutoksenhakijan tyttöystävä pystyy muutoksenhakijan tuella asumaan kotonaan. Tyttöystävän hoidon takia asuminen muualla kuin Suomessa ei ole heille mahdollista.

Helsingin poliisilaitos

on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valitukseen liitetty lääkärinlausunto ei ole ollut poliisilaitoksen käytössä päätöstä tehtäessä. Poliisilaitos jättää sen arvioimisen korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi. Asiaa ei ole poliisilaitoksen näkemyksen mukaan arvioitava toisin sen vuoksi, että valittaja on toimittanut mainitun lääkärintodistuksen poliisilaitoksen tekemän päätöksen jälkeen. Valittaja ei ole vieläkään toimittanut asiakirjaa, joka osoittaisi hänen isänsä tukevan häntä taloudellisesti. Valittaja on hallinto-oikeudelle osoittamassaan valituksessa ilmoittanut äitinsä hoitaneen valittajan sairaus- ja henkilövakuutuksen, mutta siitäkään valittaja ei ole esittänyt asiakirjaa.

Poliisilaitos katsoo, ettei valittajan oleskeluoikeuden rekisteröinnille unionin kansalaisena ole ulkomaalaislain mukaisia edellytyksiä. Jos korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittajan voidaan nyt katsoa olevan tyttöystävänsä ulkomaalaislain tarkoittama perheenjäsen, hän voi unionin kansalaisena poikkeuksellisesti ulkomaalaislain 153 a §:n perusteella hakea oleskelulupaa Suomen kansalaisen perheenjäsenenä.

Poliisilaitos katsoo edelleen, että valituksenalainen oleskelulupapäätös on lainmukainen ja noudattaa vakiintunutta hallintokäytäntöä.

Muutoksenhakija

on antanut vastaselityksen.

Aiemmin muutoksenhakija on saanut isältään rahaa joka kuukausi. Nyt isä lähettää rahaa syntymäpäivänä ja kesäisin Suomessa käydessään ostaa muutoksenhakijalle tämän tarvitsemia vaatteita tai muita tarvikkeita. Tyttöystävän perhe huolehtii muutoksenhakijan jokapäiväisistä menoista. Muutoksenhakijalla on eurooppalainen sairausvakuutus.

Muutoksenhakija ja hänen tyttöystävänsä ovat olleet yhdessä kahdeksan vuotta ja muutoksenhakija on asunut neljä vuotta tyttöystävänsä perheen luona. Muutoksenhakija suunnittelee tyttöystävänsä kanssa yhteistä tulevaisuutta ja perheen perustamista.

Muutoksenhakija on toimittanut kirjelmän isältään sekä tyttöystävänsä terveydentilaa koskevan lääkärinlausunnon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on kysymys Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinnin edellytyksistä yli kolmen kuukauden oleskelua varten.

Alankomaiden kansalainen oli saapunut Suomeen lokakuussa 2009 seurustelukumppaninsa luokse, joka on Suomen kansalainen, ja hakenut unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä poliisilaitokselle 18.4.2011 jättämällään hakemuksella. Hakemuksessaan hän on toimeentulon osalta viitannut seurustelukumppaninsa äidin antamaan selvitykseen.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

2.1 Euroopan unionin oikeus

2.1.1 Perussopimukset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 20 artiklan mukaan unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta. Artiklan 2 kohdan mukaan unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. Hänellä on muun muassa oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Näitä oikeuksia käytetään perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin.

SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

2.1.2 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/38/EY) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ns. vapaan liikkuvuuden direktiivi

Direktiivin johdanto-osan 1. perustelukappaleen mukaan unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella perustamissopimuksessa asetettujen rajoitusten ja ehtojen sekä sen soveltamiseksi toteutettujen toimenpiteiden mukaisesti.

Johdanto-osan 7. perustelukappaleen mukaan olisi määriteltävä selkeästi muodollisuudet, jotka liittyvät unionin kansalaisten vapaaseen liikkuvuuteen jäsenvaltioiden alueella, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta säännöksiin, joita sovelletaan kansallisilla rajoilla suoritettaviin tarkastuksiin.

Johdanto-osan 10. perustelukappaleen mukaan henkilöistä, jotka käyttävät oleskeluoikeuttaan, ei kuitenkaan saisi aiheutua kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle oleskelun alkuvaiheessa. Tämän vuoksi unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä yli kuuden kuukauden pituiselle oleskelulle on asetettava ehtoja.

Johdanto-osan 11. perustelukappaleen mukaan unionin kansalaisille on perustamissopimuksessa myönnetty suoraan henkilökohtainen perusoikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa, eikä tämä edellytä hallinnollisten menettelyjen noudattamista. Johdanto-osan 12. perustelukappaleen mukaan oleskelun kestäessä yli kolme kuukautta jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus vaatia, että unionin kansalainen rekisteröityy oleskelupaikkakuntansa toimivaltaisen viranomaisen luona, mistä todisteena on tätä varten annettu rekisteröintitodistus.

Johdanto-osan 14. perustelukappaleen mukaan asiakirjat, joita toimivaltaiset viranomaiset vaativat rekisteröintitodistuksen tai oleskelukortin myöntämistä varten, olisi lueteltava tyhjentävästi, jotta vältetään se, että erilaiset hallintokäytännöt tai poikkeavat tulkinnat asettavat unionin kansalaisille tai heidän perheenjäsenilleen aiheettoman esteen käyttää oleskeluoikeutta.

Johdanto-osan 16. perustelukappaleen mukaan oleskeluluvan haltijaa ei saisi karkottaa niin kauan kuin hän ei aiheuta kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Siksi sosiaalihuoltojärjestelmään turvautumisesta ei saisi automaattisesti seurata karkottamistoimenpide. Vastaanottavan jäsenvaltion olisi tarkasteltava, onko kyse väliaikaisista vaikeuksista, ja otettava huomioon oleskelun pituus, henkilökohtaiset olosuhteet ja myönnetyn avustuksen määrä arvioidessaan, aiheuttaako henkilö kohtuuttoman rasituksen vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle ja voidaanko hänet karkottaa.

Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivissä säädetään muun ohella edellytykset, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella.

Direktiivin 3 artiklan mukaan mainittua direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän 2 artiklan 2 alakohdassa määriteltyihin perheenjäseniinsä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin.

Direktiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on sallittava unionin kansalaisen, jolla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, tulo alueelleen. Artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia asianomaista henkilöä tekemään ilmoituksen jäsenvaltion alueella oleskelustaan määräajassa, joka on kohtuullinen ja ketään syrjimätön. Tämän velvollisuuden laiminlyönnistä saatetaan asianomaiselle määrätä seuraamuksia, joiden on oltava oikeasuhtaisia ja syrjimättömiä.

Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan muun ohella, jos a) he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia vastaanottavassa jäsenvaltiossa tai b) jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva jäsenvaltiossa.

Direktiivin 25 artiklan 1 kohdan mukaan mainitun direktiivin 8 artiklassa tarkoitettu rekisteröintitodistus tai oleskelukortti ei missään olosuhteissa saa olla edellytys oikeuden käyttämiselle tai hallinnollisen muodollisuuden täyttämiselle, koska oikeus oikeuksien saamiseen voidaan osoittaa muilla todistuskeinoilla.

2.1.3 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Ratkaisussaan asiassa C-376/89 (

Giagounidis

) tuomioistuin katsoi, että jäsenvaltioiden kansalaisten oikeus saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja asua siellä Euroopan talousyhteisöstä tehdyssä sopimuksessa säädetyissä tarkoituksissa perustuu suoraan tuohon sopimukseen tai sen implementointia varten säädettyihin säädöksiin. Direktiivin 68/360/ETY 4 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia myöntämään oleskeluluvan kenelle tahansa, joka asianmukaisin asiakirjoin osoittaa kuuluvansa direktiivin 1 artiklassa säädettyihin henkilöihin. Erityisesti tulee osoittaa näyttöä työntekijän henkilöllisyydestä ja kansallisuudesta. Työvoiman vapaa liikkuvuus muodostaa yhden Euroopan yhteisön kulmakivistä ja sitä koskeville säännöksille tulee antaa laaja tulkinta.

Ratkaisussaan asiassa C-408/03 (

Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Belgian kuningaskunta

) tuomioistuin toteaa (kohta 42) oikeuskäytännöstä ilmenevän, että riittävien tulojen ja varojen olemassaoloa koskeva edellytys on täytetty, jos unionin kansalaisen perheenjäsen turvaa taloudelliset resurssit. Tuomioistuin on edelleen katsonut, että tulojen ja varojen alkuperää koskeva vaatimus on suhteeton direktiivin 90/364 tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi eli vastaanottavan jäsenvaltion julkisen talouden suojelemiseksi (kohta 46).

2.2 Ulkomaalaislain säännökset

Ulkomaalaislain (301/2004) 10 luvun Euroopan unionin kansalaisten oleskelua koskevat säännökset uudistettiin vapaan liikkuvuuden direktiivin täytäntöön panemiseksi lainmuutoksella 360/2007. Tämän jälkeen muun muassa lukuun sisältyviä 153 ja 158 a §:ää on muutettu lailla 432/2010 unionin kansalaisten perheenjäseniä koskevien unionin tuomioistuimen ratkaisujen vuoksi.

Luvun soveltamisalaa koskevan ulkomaalaislain 153 §:n 2 momentin mukaan mainitussa luvussa säädetään muun ohella edellytyksistä, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä voivat käyttää oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Pykälän 3 momentin mukaan lukua sovelletaan unionin kansalaiseen, joka siirtyy Suomeen tai oleskelee Suomessa, sekä hänen perheenjäseneensä, joka tulee hänen mukanaan tai seuraa häntä myöhemmin. Pykälän 4 momentin mukaan lukua sovelletaan Suomen kansalaisen perheenjäseneen, jos Suomen kansalainen on käyttänyt vapaan liikkuvuuden direktiivin mukaista liikkumisoikeuttaan asettumalla toiseen jäsenvaltioon ja perheenjäsen tulee Suomeen hänen mukanaan tai seuraa häntä myöhemmin.

Ulkomaalaislain 155 §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisen maahantulon ja oleskelun edellytyksenä on, että hänellä on voimassa oleva henkilötodistus tai passi.

Ulkomaalaislain 158 a §:n 1 momentin mukaan unionin kansalainen saa oleskella Suomessa yli kolmen kuukauden ajan, muun ohella jos 1) hän harjoittaa taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana; tai 2) hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat ja tarvittaessa sairausvakuutus niin, että he eivät turvautumalla toistuvasti toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyyn toimeentulotukeen tai siihen rinnastettaviin etuuksiin taikka muulla vastaavalla tavalla oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi Suomen sosiaalihuoltojärjestelmälle (---).

Ulkomaalaislain 159 §:ssä säädetään unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinnistä. Pykälän 1 momentissa säädetään, että jos unionin kansalainen oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta, hänen on rekisteröitävä oleskelunsa. Rekisteröintihakemus jätetään asuinpaikan kihlakunnan poliisilaitokselle (nykyisin poliisilaitokselle) kolmen kuukauden kuluessa maahantulopäivästä. Pykälän 2 momentin mukaan unionin kansalaisen annettua selvityksen siitä, että hän täyttää rekisteröinnin edellytykset, hänelle on välittömästi annettava rekisteröintitodistus, jossa mainitaan hänen nimensä ja osoitteensa sekä rekisteröinnin päivämäärä.

Ennen edellä mainittua lainmuutosta (360/2007) unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä koskevan ulkomaalaislain 159 §:n (301/2004) 1 momentti kuului seuraavasti:

Unionin kansalaisen tulee rekisteröidä oleskeluoikeutensa viimeistään silloin, kun hänen oikeutensa oleskella Suomessa 158 §:n perusteella päättyy. Oleskeluoikeuden rekisteröinnin edellytyksenä on, että unionin kansalainen täyttää 155 ja 156 §:ssä säädetyt edellytykset sekä että 1) hän harjoittaa taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana; tai 2) hänellä on riittävät varat ja tarvittaessa sairausvakuutus, jotta hän ei oleskeluaikanaan joudu Suomessa turvautumaan toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyyn toimeentulotukeen tai muihin siihen rinnastettaviin etuuksiin.

Ulkomaalaislain 159 a §:ssä säädetään selvityksistä oleskeluoikeuden rekisteröinnille. Sen mukaan rekisteröintitodistusta haettaessa on esitettävä voimassa oleva henkilökortti tai passi sekä 1) jos kyse on ansiotyöstä, työnantajalta saatu vahvistus palvelussuhteesta tai todistus työssäolosta; 2) jos hakija on itsenäinen ammatinharjoittaja, selvitys ammatinharjoittamisesta; 3) jos hakija on 158 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen, selvitys siitä, että hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat, ja tarvittaessa selvitys sairausvakuutuksesta (---).

Ulkomaalaislain 161 f §:n 2 momentin mukaan muun ohella unionin kansalaisella on 158 a §:ssä säädetty oikeus oleskella Suomessa yli kolmen kuukauden ajan, jos hän täyttää viimeksi mainitussa pykälässä säädetyt edellytykset. Pykälän 3 momentin mukaan yksittäisessä tapauksessa, jossa on perusteltua aihetta epäillä, että unionin kansalainen ei täytä 158 a §:ssä säädettyjä edellytyksiä, voidaan tutkia täyttyvätkö edellytykset.

Ulkomaalaislain 167 §:n mukaan unionin kansalainen voidaan käännyttää, jos hänen oleskeluoikeuttaan ei ole rekisteröity sekä jos 1) hän ei täytä muun muassa 156 §:ssä säädettyjä maahantulon edellytyksiä; 2) hän turvautumalla toistuvasti toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyyn toimeentulotukeen tai siihen rinnastettaviin etuuksiin taikka muulla vastaavalla tavalla lyhytaikaisen oleskelunsa aikana kohtuuttomasti rasittaa Suomen sosiaalihuoltojärjestelmää; 3) hänen Suomessa oleskelunsa jatkaminen edellyttäisi oleskeluoikeuden rekisteröimistä, mutta hän ei täytä oleskeluoikeuden rekisteröimisen edellytyksiä; taikka 4) hänet on määrätty maahantulokieltoon yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

2.2.1 Ulkomaalaislain muutoksen 360/2007 perustelut

Hallituksen esityksen (HE 205/2006 vp) yleisperustelujen mukaan ulkomaalaislain kokonaisuudistuksen yhteydessä pyrittiin ottamaan tuolloin valmisteilla olevan vapaan liikkuvuuden direktiivin säännökset mahdollisimman kattavasti huomioon. Tämän johdosta ulkomaalaislain 10 luvun säännökset vastasivat pääosin myöhemmin voimaan tulleen direktiivin säännöksiä. Eräiden direktiivin määräysten katsottiin kuitenkin edellyttävän lain 10 luvun säännösten tarkistamista.

Mainitun hallituksen esityksen (HE 205/2006 vp, yksityiskohtaiset perustelut) mukaan vapaan liikkuvuuden direktiivin soveltamisalaan eivät kuulu jäsenvaltioiden kansalaiset tai heidän perheenjäsenensä, jotka eivät käytä liikkumisoikeuttaan. Ulkomaalaislain 153 §:n 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös 10 luvun soveltamisesta Suomen kansalaisen perheenjäseneen. Lukua sovellettaisiin Suomen kansalaisen perheenjäseneen vain, jos Suomen kansalainen on käyttänyt direktiivin mukaista liikkumisoikeuttaan asettumalla toiseen jäsenvaltioon ja sen jälkeen palannut takaisin Suomeen. (---) Lukua siis ei sovelleta sellaiseen Suomen kansalaisen perheenjäseneen, joka koko ajan asuu Suomessa. (---) Näin ollen Suomen kansalaisen unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskeluoikeus voidaan vastaisuudessa rekisteröidä vain perustuen häneen omaan oikeuteensa liikkua unionin kansalaisena.

Mainitun pykälän 1 momentin 2 ja 3 kohdassa on nimenomaisesti mainittu, että unionin kansalaisella on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat oleskelua varten. Unionin kansalainen voi oleskelua rekisteröidessään osoittaa varansa itse valitsemallaan tavalla. (---) Momentin 2 ja 3 kohdassa on edellytyksenä, että unionin kansalaisella on tarvittaessa sairausvakuutus. Sairausvakuutuksen vaatiminen olisi käytännössä harvinaista, koska useimmat Suomeen tulevat unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä saavat kotikunnan ja sen perusteella oikeuden julkisiin terveyspalveluihin. Lisäksi he tulevat sairausvakuutetuiksi ja sairausvakuutuksen perusteella oikeutetuiksi muun muassa lääkekorvauksiin.

Edelleen hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 159 §:ää muutettaisiin siten, että siinä säädetään ainoastaan oleskeluoikeuden rekisteröintiin liittyvästä menettelystä kihlakunnan poliisilaitoksella. Voimassa olevassa pykälässä selostetaan myös rekisteröinnin edellytyksiä. Ehdotuksen mukaan rekisteröinnin edellytyksistä eli tilanteista, joissa oleskeluoikeus on olemassa, säädettäisiin ehdotetussa 158 a §:ssä.

Mainitun pykälän 1 momentin mukaan unionin kansalaisella olisi velvollisuus rekisteröidä oleskelunsa, jos oleskelu kestää yli kolme kuukautta. Rekisteröinti on tehtävä kolmen kuukauden kuluessa maahantulopäivästä. Rekisteröintihakemus on jätettävä henkilön asuinpaikan kihlakunnan poliisilaitokselle. Rekisteröinnin laiminlyönnistä voitaisiin rangaistukseksi määrätä sakko ulkomaalaisrikkomuksena 185 §:n perusteella. Näistä hallinnollisista muodollisuuksista säädetään direktiivin 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin rekisteröintitodistuksen antamisesta. Säännös perustuu direktiivin 8 artiklan 2 kohtaan. Unionin kansalaiselle on välittömästi annettava rekisteröintitodistus sen jälkeen, kun hän on esittänyt selvityksen siitä, että hän täyttää rekisteröinnin edellytykset.

(---) Koska viranomaisen on kuitenkin jossain määrin selvitettävä asiaa, esimerkiksi tietyissä tapauksissa voidaan toisesta jäsenvaltiosta pyytää rikosrekisteritietoja, sanamuotoa on tulkittava siten, että rekisteröintitodistus on annettava heti, kun tarvittava selvitys on saatu. Rekisteröintihakemuksen jättämishetkellä tämä ei aina ole mahdollista. Direktiivin 8 artiklan 3 kohdassa säädetään selvityksistä, joita unionin kansalaiselta voidaan vaatia rekisteröintitodistuksen antamista varten. Näistä selvityksistä ehdotetaan säädettäväksi 159 a §:ssä.

Ulkomaalaislain 159 a §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälään ehdotetaan otettavaksi direktiivin 8 artiklan 3 kohtaan perustuva säännös selvityksistä, joita rekisteröintitodistuksen antamiseksi voidaan vaatia. Direktiivin sanamuodon mukaan jäsenvaltio voi vaatia ainoastaan näitä selvityksiä, ei muita. (---) Jos unionin kansalainen rekisteröi oleskelunsa 158 a §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella, hänen on esitettävä selvitys siitä, että hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat. Tarvittaessa hänen on esitettävä selvitys sairausvakuutuksesta.

3. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Euroopan unionin kansalaisella on perussopimusten perusteella oikeus vapaasti liikkua ja oleskella toisen jäsenvaltion alueella. Oleskelun kestäessä yli kolme kuukautta jäsenvaltio voi edellyttää, että unionin kansalainen rekisteröi oleskeluoikeutensa. Rekisteröinti ei ole oleskeluoikeutta perustava vaan valvonnallinen toimenpide. Rekisteröinti on tarkoitettu nopeaksi hallinnolliseksi toimenpiteeksi, jota koskevaan hakemukseen liitettävä selvitys on direktiivin mukaisesti yksilöity ulkomaalaislain 159 a §:ssä suppeaksi. Rekisteröinnin laiminlyömisestä seuraava rangaistus ei saa olla suhteeton eikä johtaa maasta poistamiseen.

Muutoksenhakija on Alankomaiden kansalainen ja näin ollen myös unionin kansalainen. Hän on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen saapumalla Suomeen täällä asuvan seurustelukumppaninsa luokse. Muutoksenhakijaan on näin ollen ensisijaisesti sovellettava ulkomaalaislain 10 luvun säännöksiä unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinnistä. Häntä ei voida pitää seurustelukumppaninsa ulkomaalaislain 10 luvussa tarkoitettuna perheenjäsenenä, koska esitetyn selvityksen mukaan hänen seurustelukumppaninsa, joka on Suomen kansalainen, ei ole käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen.

Muutoksenhakija ei ole esittänyt selvitystä työskentelystään tai ammatinharjoittamisesta, joten hänen on oleskeluoikeutensa osoittamiseksi tullut esittää rekisteriviranomaiselle selvitystä siitä, että hänellä on riittävät varat toimeentuloonsa Suomessa eikä hänestä siten muodostu rasitetta Suomen sosiaalihuoltojärjestelmälle. Muutoksenhakija on rekisteröintihakemuksensa liitteenä toimittanut selvityksen seurustelukumppaninsa äidiltä, jonka mukaan muutoksenhakijan ruoka ja asunto on turvattu seurustelukumppanin vanhempien taholta. Poliisilaitoksen ei olisi tullut hylätä rekisteröintihakemusta pelkästään sillä perusteella, ettei se ole pitänyt muutoksenhakijan toimeentulostaan esittämää selvitystä riittävänä varaamatta hänelle tilaisuutta toimittaa tästä tarkempaa selvitystä.

Näin ollen ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset on kumottava ja asia palautettava poliisilaitokselle uudelleen rekisteröintiasiana käsiteltäväksi. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on otettava huomioon, ettei riittävien varojen olemassaoloa koskevalle selvitykselle sekä varojen alkuperälle ja määrälle tule asettaa ylimitoitettuja ja liian muodollisia vaatimuksia, jos muutoksenhakija esittää muutoin luotettavan selvityksen siitä, ettei hän muodosta rasitetta Suomen sosiaalihuoltojärjestelmälle.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Hannu Ranta ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Pirita Pesonen.

---

[SV]

En polisinrättning hade inte registrerat en unionsmedborgares uppehållsrätt, eftersom sökanden inte hade lämnat utredning om grunderna för sin vistelse i landet eller lämnat in handlingar som skulle ha visat att sökanden under sin vistelse i Finland hade tillräckliga tillgångar för sin räkning. Enligt polisinrättningens beslut kunde sökanden inte betraktas som en i 10 kap. i utlänningslagen avsedd familjemedlem till den finska medborgare som sökanden sällskapade med, eftersom den omständigheten att uppehållsrätten inte registrerats innebar att den tid som sökanden skulle anses ha vistats olagligt i Finland inte kunde räknas in i boendetiden. Förvaltningsdomstolen avslog besvären över polisinrättningens beslut.

Högsta förvaltningsdomstolen upphävde polisinrättningens och förvaltningsdomstolens beslut och återvisade ärendet till polisinrättningen för ny handläggning, eftersom utlänningslagens bestämmelser om unionsmedborgare hade tillämpats i strid med unionens rättsregler och rättspraxis.

Enligt Europeiska unionens grundfördrag har en unionsmedborgare rätt att fritt röra sig och visas på en annan medlemsstats område. Om vistelsen varar längre än tre månader, kan medlemsstaten med stöd av det så kallade direktivet om fri rörlighet förutsätta att personen registrerar sin uppehållsrätt. Registreringen konstituerar dock inte någon uppehållsrätt, utan är en tillsynsåtgärd. Från unionrättens synvinkel är registreringen inte ett obligatoriskt förfarande och har inga rättsverkningar. Registreringen är avsedd att vara en snabb administrativ åtgärd och den utredning som ska fogas till ansökan om registrering har i enlighet med direktivet individualiserats i 159 § i utlänningslagen.

En förutsättning för att en unionsmedborgare ska få vistas i landet längre än tre månader är att han eller hon ha tillräckliga tillgångar och vid behov sjukförsäkring för egen och sina familjemedlemmars räkning så att de inte blir en oskälig belastning för den mottagande medlemsstatens socialvårdssystem. Det finns inte särskilda bestämmelser om de tillräckliga tillgångarnas belopp, källa eller vilken utredning som ska lämnas om dem. Enligt unionsdomstolens rättspraxis kan man inte ställa som villkor att de tillgångar som behövs för utkomsten måste vara unionsmedborgarens personliga tillgångar. Enligt unionsdomstolens rättspraxis skulle kravet på utredning inte heller på ett alltför formellt sätt kopplas till uppvisande av vissa handlingar, om det var möjligt att på något annat sätt tillförlitligt utreda att villkoren för uppehållsrätt var uppfyllda.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt artiklarna 20 och 21.1

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna artikel 45.1

Europaparlamentets och rådet direktiv 2004/38 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, artiklarna 1, 3, 5.1 och 5.5, 7.1, 8 och 25.1 (direktivet om fri rörlighet)

Utlänningslagen 153 § 2 - 4 mom., 155 § 1 mom., 158 a 1 § mom., 159 §, 159 a §, 161 f § 2 och 3 mom. och 167 §

Europeiska gemenskapernas domstols domar C-215/03 (Oulane), C-376/89 (Giagounidis och C-408/3 (Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Belgien)