Supreme Administrative Court allows temporary exemption from annual birth count requirement for maternity ward.

Kuntayhtymä oli hakenut lupaa poiketa edellytyksestä, jonka mukaan sen keskussairaalassa hoidetaan vähintään noin 1 000 synnytystä vuodessa. Sosiaali- ja terveysministeriö oli myöntänyt luvan synnytystoiminnan jatkamiseksi keskussairaalassa 1.6.2017 asti. Kiireellisen hoidon perusteista ja päivystyksen erikoisalakohtaisista edellytyksistä annetun asetuksen 14 §:ssä ei ole erikseen säädetty siitä, voidaanko lupa myöntää määräaikaisena. Kun otettiin huomioon sosiaali- ja terveysministeriön myöntämän luvan luonne poikkeuksena synnytysten vuosittaista määrää koskevasta pääsäännöstä sekä ministeriön luvassa erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksesta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen keskeneräisyydestä lausuttu, korkein hallinto-oikeus katsoi, että lupa oli voitu myöntää määräaikaisena. Lupapäätös oli myös riittävästi perusteltu.

Hallintolaki 45 §

Sosiaali- ja terveysministeriön asetus kiireellisen hoidon perusteista ja päivystyksen erikoisalakohtaisista edellytyksistä 14 §

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 9.12.2014 nro STM/4199/2014

Asian aikaisempi käsittely

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä

on hakenut 21.10.2014 (§ 225) sosiaali- ja terveysministeriöltä lupaa synnytystoiminnan jatkamiseksi Kainuun keskussairaalassa.

Sosiaali- ja terveysministeriö

on myöntänyt 9.12.2014 päätöksellään (STM/4199/2014) Kainuun sosiaali- ja terveysministeriölle luvan synnytystoiminnan jatkamiseksi Kainuun keskussairaalassa määräaikaisena 1.6.2017 asti.

Sosiaali- ja terveysministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kiireellisen hoidon perusteista ja päivystyksen erikoisalakohtaisista edellytyksistä annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (782/2014) 14 §:n mukaan kunnan tai kuntayhtymän on huolehdittava, että synnytyksiä hoitavassa sairaalassa hoidetaan vähintään noin 1 000 synnytystä vuodessa. Sosiaali- ja terveysministeriö voi myöntää hakemuksesta luvan poiketa edellytyksestä, jonka mukaan sairaalassa hoidetaan vähintään noin 1 000 synnytystä vuodessa, mikäli palvelun saavutettavuus tai potilasturvallisuus sitä edellyttää.

Lisäksi synnytyksiä hoitavassa sairaalassa on oltava riittävä määrä tarvittavaa henkilökuntaa, tilat, välineet ja laitteet. Sairaalassa on oltava mahdollisuus tehostettuun valvontaan sekä hoidon edellyttämiin laboratoriotutkimuksiin ja verensiirtoihin. Sairaalassa on oltava välittömästi saatavilla naistentautien ja synnytysten sekä anestesiologian erikoislääkärit tai synnytysten hoitoon ja anestesiologiaan hyvin perehtyneet lääkärit. Tällöin sekä naistentautien ja synnytysten että anestesiologian erikoislääkärien on saavuttava tarvittaessa nopeasti synnytysyksikköön. Sairaalassa on niin ikään oltava nopeasti saatavilla lastentautien erikoislääkäri tai lastentautien hoitoon hyvin perehtynyt erikoislääkäri. Tarvittaessa lastentautien erikoislääkärin on saavuttava nopeasti synnytysyksikköön.

Kainuun keskussairaalassa synnytyksiä on viime vuosina ollut 700 - 800 kappaletta vuodessa. Muilta osin hakemuksen mukaan asetuksen 14 §:ssä mainitut edellytykset toteutuvat. Kätilöitä ja leikkausta avustaa henkilökuntaa on riittävästi. Samoin tila-, väline- ja laiteresurssit ovat riittävät. Sairaalassa on valmius tehostettuun valvontaan, laboratoriotutkimuksiin ja verensiirtoihin.

Sairaalassa on välittömästi saatavilla synnytysten hoitoon ja anestesiologiaan perehtyneet lääkärit ja tarvittaessa nopeasti saatavilla naistentautien ja synnytysten sekä anestesiologian erikoislääkärit.

Sairaalassa on nopeasti saatavilla lastentautien hoitoon hyvin perehtynyt lääkäri ja tarvittaessa lastentautien erikoislääkäri saapuu nopeasti paikalle.

Terveydenhuoltolain (1326/2010) 43 §:n mukaan erityisvastuualueen sairaanhoitopiirien on tehtävä erikoissairaanhoidon järjestämissopimus, jossa on sovittava muun muassa työnjaosta ja toiminnan yhteensovittamisesta ja erikoissairaanhoidon päivystyksen järjestämisestä. Erikoissairaanhoidon järjestämissopimus on laadittava valtuustokausittain. Tarkoituksenmukaisinta on, että järjestämissopimus hyväksytään valtuustokauden alussa. Kunnallisvaalit järjestetään seuraavan kerran lokakuussa 2016, jonka jälkeen uusi valtuustokausi alkaa vuoden 2017 alussa.

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 324/2014 vp) on annettu eduskunnalle 4.12.2014. Esityksen mukaan sosiaali- ja terveysalueen on laadittava joka neljäs vuosi tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien kanssa käytyjen neuvottelujen perusteella järjestämispäätös siitä, miten sosiaali- ja terveysalueen järjestämisvastuulle kuuluvat sosiaali- ja terveyspalvelut toteutetaan. Esityksen mukaan sosiaali- ja terveysalueen on laadittava ja hyväksyttävä järjestämispäätös ensimmäisen kerran viimeistään 31 päivänä lokakuuta 2016. Sosiaali- ja terveysalueiden järjestämisvastuu ja tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien tuottamisvastuu alkaa 1.1.2017.

Edellä mainituilla perusteilla synnytystoiminnan jatkaminen on palvelujen saatavuuden näkökulmasta tarpeen Kainuun keskussairaalassa. Hakemuksen mukaan Kainuun sairaanhoitopiiri täyttää asetuksen 14 §:n edellyttämät vaatimukset, joilla varmistetaan potilasturvallisuuden toteutuminen.

Ottaen huomioon valtakunnalliset sosiaali- ja terveydenhuollon muuttuvat rakenteet on perusteltua, että lupa myönnetään määräaikaisena 1.6.2017 asti.

Sosiaali- ja terveysministeriön soveltamat oikeusohjeet

Terveydenhuoltolaki 50 §

Sosiaali- ja terveysministeriön asetus kiireellisen hoidon perusteista ja päivystyksen erikoisalakohtaisista edellytyksistä 14 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä

on valituksessaan vaatinut, että sosiaali- ja terveysministeriön päätöstä (STM/4199/2014) muutetaan siten, että Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymälle myönnetään lupa synnytystoiminnan jatkamiseksi toistaiseksi.

Valittaja on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä katsoo, että kuntayhtymän lupahakemuksen perusteella ministeriöllä ei ole ollut lain tai asetuksen mukaisia perusteita myöntää lupaa vain määräaikaisena. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (782/2014) 14 §:n 1 momentin edellytystä lukuun ottamatta Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä täyttää kaikki pykälässä synnytystoiminnalle asetetut edellytykset. Kun otetaan lisäksi huomioon palvelun saavutettavuuden sekä potilasturvallisuuden myös 1.6.2017 jälkeen, perusteita luvan myöntämiselle määräaikaisena ei ole olemassa. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksestä tai sen perusteluista ei käy ilmi, miksi lupa synnytystoiminnan harjoittamiselle on myönnetty vain määräaikaisena.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on hakemuksessaan sosiaali- ja terveysministeriölle esittänyt useita perusteluja, joiden vuoksi Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymälle tulisi myöntää lupa synnytystoiminnan jatkamiseksi toistaiseksi. Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän lupahakemuksessa tuodaan esille palvelun saavutettavuuteen ja potilasturvallisuuteen liittyviä perusteluja, laatuvaatimusten toteutumiseen liittyviä perusteluja sekä henkilökunnan koulutukseen ja kokemuksen ylläpitämiseen liittyviä perusteluja. Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän yhtymävaltuusto on hyväksynyt keskussairaalan modernisointia koskevan konseptisuunnitelman ja suunnittelun jatkamisen päätöksellään 12.6.2013 (§ 25). Määräaikainen lupa synnytystoiminnan jatkamiselle luo epävarmuutta merkittävän investointihankkeen toteuttamiselle.

Sosiaali- ja terveysministeriö

on antanut lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että synnytystoiminnan jatkaminen on palvelujen saatavuuden näkökulmasta tarpeen jatkua Kainuun keskussairaalassa ja että Kainuun sairaanhoitopiiri täyttää sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (782/2014) 14 §:n vaatimukset, joilla varmistetaan potilasturvallisuuden toteutuminen.

Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (782/2014) perustelumuistiossa todetaan, että poikkeuslupa voidaan myöntää määräaikaisena tai toistaiseksi voimassaolevana, mutta asetuksessa tai sen perustelumuistiossa ei määritellä tarkemmin, millä perusteella luvan voimassaoloaika määräytyy.

Sekä voimassaolevan palvelurakenteen että hallituksen esityksen laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 324/2014 vp) mukaan erikoissairaanhoidon toiminnassa tapahtuu selkeää uudelleenarviointia ja muutoksia vuoden 2017 alussa. Tämä huomioon ottaen on sosiaali- ja terveysministeriö päätynyt myöntämään Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymälle luvan määräaikaisena 1.6.2017 saakka. Määräajalla turvataan päivystyspalvelujen jatkuvuus siirtymäkauden aikana, mutta annetaan tulevalle kunnanvaltuustolle tai sosiaali- ja terveysalueelle mahdollisuus suunnitella ja päättää alueen synnytystoiminnasta tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Poikkeusluvan myöntäminen toistaiseksi voimassaolevana vaikeuttaisi palvelurakenteiden uudistamista ja sitoisi sosiaali- ja terveysalueen päätöksentekoa.

Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä

on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kuten Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on alkuperäisessä hakemuksessaan sosiaali- ja terveysministeriölle ja sosiaali- ja terveysministeriö omassa lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, Kainuun keskussairaala täyttää sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa (782/2014) synnytystoiminnalle asetetut vaatimukset synnytysten määrää lukuun ottamatta.

Eduskunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on päättänyt, ettei sillä ole edellytyksiä jatkaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain käsittelyä tällä vaalikaudella. Näin ollen sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa esille tuotu mahdollinen lainsäädäntömuutos siirtyy tulevaisuuteen.

Sosiaali- ja terveysministeriöllä ei ole ollut voimassa olevasta laista tai asetuksesta johtuvia perusteita myöntää lupaa määräaikaisena. Kun huomioon otetaan palvelun saavutettavuuden sekä potilasturvallisuuden vaatimukset myös 1.6.2017 jälkeen, perusteita luvan myöntämiselle määräaikaisena ei ole esitetty. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöstä ei ole perusteltu riittävästi. Päätös puuttuu myös perusteettomasti pitkän aikavälin päätöksentekoon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän valituksen.

Perustelut

Oikeusohjeet

Kiireellisen hoidon perusteista ja päivystyksen erikoisalakohtaisista edellytyksistä annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (782/2014) 14 §:n 1 momentin mukaan kunnan tai kuntayhtymän on huolehdittava, että synnytyksiä hoitavassa sairaalassa hoidetaan vähintään noin 1 000 synnytystä vuodessa. Pykälän 2 momentissa on säädetty tarkemmin synnytyksiä hoitavan sairaalan henkilökuntaa ja näiden valmiutta sekä tiloja, välineitä ja laitteita koskevista edellytyksistä. Pykälän 3 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi myöntää hakemuksesta luvan poiketa 1 momentissa mainitusta edellytyksestä, mikäli palvelun saavutettavuus tai potilasturvallisuus sitä edellyttää.

Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen perustelumuistiossa on asetuksen 14 §:n 3 momenttia koskevissa perusteluissa lausuttu, että lupa voidaan myöntää myös määräajaksi. Perustelumuistiossa ei ole tarkemmin lausuttu, millä perusteella lupa voidaan myöntää määräajaksi.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Oikeudellinen arviointi

Tässä asiassa on ratkaistavana, onko sosiaali- ja terveysministeriön Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymälle päätöksellään 9.12.2014 (STM/4199/2014) myöntämä lupa poiketa synnytystoiminnalle asetetusta synnytysten vuosittaista määrää koskevasta edellytyksestä Kainuun keskussairaalassa voitu myöntää määräaikaisena. Lupa on voimassa 1.6.2017 asti. Vielä asiassa on kysymys siitä, onko sosiaali- ja terveysministeriön päätös asianmukaisesti perusteltu.

Mainittu hallituksen esitys (HE 324/2014 vp) on sittemmin rauennut perustuslakivaliokunnan hallituksen esityksestä sekä hallituksen esitykseen sosiaali- ja terveysvaliokunnassa tehdyistä säädösmuutosehdotuksista antamista lausunnoista (PeVL 67/2015 vp ja PeVL 74/2015 vp) ilmenevistä syistä.

Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen perusteluissa on vielä todettu, että synnytystoiminnan jatkaminen on palvelujen saatavuuden näkökulmasta tarpeen jatkua Kainuun keskussairaalassa. Päätöksen mukaan ottaen huomioon valtakunnalliset sosiaali- ja terveydenhuollon muuttuvat rakenteet on perusteltua, että lupa myönnetään määräaikaisena 1.6.2017 asti.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa ei ole erikseen säädetty siitä, voidaanko asetuksen 14 §:n 3 momentissa tarkoitettu sosiaali- ja terveysministeriön lupa poiketa synnytystoiminnalle asetetusta synnytysten vuosittaista määrää koskevasta edellytyksestä myöntää määräaikaisena. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen perustelumuistiossa on lausuttu, että lupa voidaan myöntää määräaikaisena.

Korkein hallinto katsoo, että sosiaali- ja terveysministeriön myöntämän luvan luonne poikkeuksena synnytysten vuosittaista määrää koskevasta pääsäännöstä sekä yllä erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen keskeneräisyydestä lausuttu huomioon ottaen sosiaali- ja terveysministeriön lupa on voitu myöntää määräaikaisena.

Kun otetaan huomioon sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen edellä kuvatut perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen on katsottava olevan myös hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla perusteltu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo yllä lausuttuun nähden, että ministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Camilla Sandström.

---

[SV]

En samkommun hade ansökt om tillstånd att inte behöva uppfylla villkoret att man vid samkommunens sjukhus skulle sköta åtminstone cirka 1 000 förlossningar per år. Social- och hälsovårdsministeriet hade beviljat samkommunen tillstånd att fortsätta förlossningsverksamheten vid centralsjukhuset till 1.6.2017. I 14 § i förordningen om grunderna för brådskande vård och villkoren för jour inom olika medicinska verksamhetsområden fanns ingen särskild bestämmelse om huruvida tillståndet kunde beviljas att gälla bara en viss tid. Med hänsyn till att det tillstånd som social- och hälsovårdsministeriet beviljat till sin natur var ett undantag från huvudregeln om årligt antal förlossningar samt det som anförts om att servicestrukturen inom social- och hälsovården inte var slutligt avgjord, ansåg högsta förvaltningsdomstolen att tillståndet hade kunnat beviljas att gälla endast en viss tid. Tillståndsbeslutet var också tillräckligt utförligt motiverat.

Förvaltningslagen 45 §

Social- och hälsovårdsministeriets förordning om grunderna för brådskande vård och villkoren för jour inom olika medicinska verksamhetsområden 14 §