Ahvenanmaa Access Law grants unlimited access to tender docs; court rejects restriction based on business secrets.

Yleisten asiakirjojen julkisuutta koskevalla Ahvenanmaan maakuntalailla ei ollut rajoitettu asianosaisen tiedonsaantioikeutta siten kuin oli säädetty valtakunnan lainsäädännössä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentissa. Maakuntalain 14 §:n 2 momentin mukainen asianosaisen tiedonsaantioikeus oli siten rajoittamaton. Perus- tai ihmisoikeuden suojaaman edun turvaaminen saattoi kuitenkin yksittäisessä tapauksessa edellyttää asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittamista.

Kunnan hyväksyttyä erään tarjouksen jättäneen yhtiön tarjouksen, toinen yhtiö oli esittänyt tarjouskilpailussa jätettyjä tarjouksia ja muita tarjouskilpailuun liittyneitä asiakirjoja koskevan tietopyynnön.

Kun otettiin huomioon tietopyynnön kohteena olleiden tarjousasiakirjojen sisältö, tarjouskilpailuun osallistuneiden yhtiöiden omaisuuden suojaan liittyvät näkökohdat eivät edellyttäneet asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittamista. Tarjouskilpailuun osallistuneella yhtiöllä oli siten oikeus saada tarjouskilpailun järjestäneeltä kunnalta jäljennökset muiden tarjouskilpailuun osallistuneiden yhtiöiden tarjousasiakirjoista siinäkin tapauksessa, että ne sisälsivät maakuntalain 9 §:n 1 momentin f kohdan perusteella salassa pidettäviä yksityistä liiketoimintaa koskevia tietoja.

Yleisten asiakirjojen julkisuutta koskeva Ahvenanmaan maakuntalaki 9 § 1 momentti f kohta ja 14 § 2 momentti

Ks. KHO 1998:13

Seloste on kokonaisuudessaan ruotsinkielisellä päätössivustolla.

---

[SV]

En parts rätt att ta del av uppgifter hade inte i landskapslagen (ÅFS 1977:72) om allmänna handlingars offentlighet begränsats på samma sätt som i 11 § 2 mom. i rikets lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet (FFS 621/1999). Enligt 14 § 2 mom. i nämnda landskapslag var den rätt att ta del av uppgifter som en part hade med stöd av nämnda lagrum således en obegränsad rätt. Behovet att slå vakt om ett intresse som var skyddat enligt reglerna om grundläggande eller mänskliga rättigheter kunde dock i enskilda fall förutsätta att en parts rätt att ta del av uppgifter begränsades.

Ett bolag hade hos kommunen begärt att erhålla offerthandlingarna samt övriga handlingar i en anbudstävlan där kommunen antagit ett annat bolags anbud.

Med hänsyn till innehållet i de anbudshandlingar som begäran om utlämnande av uppgifter gällde förutsatte synpunkter som berörde egendomsskyddet för de bolag som deltagit i anbudsförfarandet inte att en parts rätt att ta del av uppgifterna begränsades. Bolaget, som hade deltagit i anbudsförfarandet, hade således rätt att av den kommun som ordnat anbudsförfarandet få kopior av de övriga i anbudsförfarandet deltagande bolagens anbudshandlingar, även i det fall att dessa handlingar innehöll uppgifter som enligt 9 § 1 mom. f punkten i nämnda landskapslag skulle hållas hemliga på den grunden att de gällde enskild affärsrörelse.

Landskapslagen (ÅFS 1977:72) om allmänna handlingars offentlighet 9 § 1 mom. f punkten och 14 § 2 mom.

Se HFD 1998:13

Beslut som överklagas

Ålands förvaltningsdomstol 11.6.2014 nr 54/2014

Ärendets bakgrund

Kommunstyrelsen i Saltvik

har 11.3.2013 behandlat fem inlämnade anbud gällande ett centralt IT-koncept för kommunen och beslutat anta offerten från Mariehamns Persondatorer Ab. IP-Connect Ab har varit en av de övriga anbudsgivarna.

Handläggningen i kommunstyrelsen

Kommunstyrelsen i Saltvik

har 15.4.2013 (§ 115) handlagt IP-Connect Ab:s skriftliga begäran om att erhålla kopior av ingivna offerter och eventuella övriga handlingar i ärendet. Kommunstyrelsen har beslutat ge IP-Connect Ab tillgång till den inom kommunen uppgjorda sammanställningen av de olika anbudens belopp och fördelning mellan investeringskostnader och löpande kostnader, men i övrigt avslagit bolagets begäran.

Beslutet har motiverats med att anbudshandlingarna, med undantag av sammanställningen som möjliggör en prismässig respektive förmånlighetsjämförelse mellan de inlämnade anbuden, ska hållas hemliga med stöd av 9 § 1 mom. f punkten i landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet. Det offentliggjorda underlagsdokumentet för den gjorda upphandlingen beskriver på ett uttömmande sätt projektets innehåll och tilltänkta utformning. Samtliga anbud är att betrakta som "rena anbud" i förhållande till anbudsförfrågan, dock så att de prismässigt avviker i förhållande till varandra, dels beträffande totalbeloppet och dels beträffande fördelningen mellan investerings- och de löpande kostnadernas andel i respektive anbud. Anbuden redogör till sitt innehåll i väsentlig omfattning för sådana uppgifter, affärsstrategier, tekniska lösningar, bakomliggande licensavtal med mera, som var för sig och tillsammans uppfyller de rekvisit och krav som uppställs för att anbudshandlingarnas textdelar ska hemlighållas.

Kommunstyrelsen

har 27.5.2013 (§ 174) avslagit IP-Connect Ab:s rättelseyrkande.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Ålands förvaltningsdomstol

har med det överklagade beslutet med anledning av IP-Connect Ab:s besvär upphävt kommunstyrelsens beslut av 27.5.2013 (§ 174) samt beslutet 15.4.2013 (§ 115) och återförvisat ärendet för utlämnande av handlingarna i fråga till IP-Connect Ab efter att domstolens beslut vunnit laga kraft.

Förvaltningsdomstolen har i motiveringen till sitt beslut anfört bland annat följande:

Prövning av besvären

I 21 § i landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet (offentlighetslagen) föreskrivs att sökanden, ifall vederbörande tjänsteman vägrar tillhandahålla handlingar enligt denna lag, äger därom utverka myndighetens avgörande. Över sådant avgörande har sökanden rätt att anföra besvär i den ordning, som i allmänhet gäller för ändringssökande i myndighetens beslut.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att det är det specialreglerade förfarandet enligt landskapets offentlighetslag som har företräde framom kommunallagen, inte vice versa. Det beslut kommunstyrelsen 15.4.2013 fattat med anledning av IP-Connect Ab:s begäran att ta del av handlingar är ett sådant avgörande som enligt offentlighetslagen är överklagbart genom besvär. Av rikets behörighet i fråga om rättsskipning följer vidare att ändringssökande i enlighet med 33 § 1 mom. i rikets lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet sker genom förvaltningsbesvär, inte kommunalbesvär. Bolaget borde således inte ha anvisats om rätt att framställa rättelseyrkande och kommunstyrelsen borde likaså inte ha omprövat ärendet 27.5.2013. Omprövningsbeslutet ska därför upphävas och bolagets yrkanden med beaktande av 30 § i förvaltningsprocesslagen handläggas som besvär direkt över det förstnämnda beslutet.

Utredning från handlingarna

Vikarierande ekonomichef Lundberg har 26.11.2012 på kommunens vägnar begärt anbud på IT-system inklusive arbeten enligt ett underlag för offertbegäran med samma datering.

Inom den angivna anbudstiden har fem bolag inlämnat en offert avseende upphandlingen. Inget av de inlämnade anbuden innehåller någon uttrycklig anmärkning om att det skulle omfatta företagshemligheter eller annars vara i behov av sekretessbeläggning. Inte heller de utkast till avtal som ingår i en del av anbuden (Active Projects Ab och Mariehamns Persondatorer Ab) innehåller någon klausul om konfidentialitet.

Kommunen har utarbetat en jämförelse av offerterna, varav för respektive anbudsgivare/erbjudet alternativ framgår kostnader för följande: hårdvara, programlicenser (Office, Server, CAL/RDP), arbeten, engångskostnader totalt, engångskostnader 5 år, serv./supp. per månad, timkostnad, totalt kostnad 5 år. Detta jämförelsedokument har givits allmän offentlighet.

Före kommunstyrelsen fattat sitt beslut om handlingsoffentligheten har vikarierande ekonomichef Lundberg per e-post efterfrågat de övriga anbudsgivarnas ställning till frågan. Av anbudsgivarna har tre motsatt sig delgivande av deras anbud (ASP Åland Ab, Active Projects Ab och Mariehamns Persondatorer Ab), medan en meddelat att hinder inte föreligger (Just-IT Åland Ab).

(- - -)

Bestämmelser om handlingsoffentlighet

Enligt 2 § i offentlighetslagen är allmänna handlingar offentliga enligt vad som stadgas i lagen i fråga.

I lagens 2 kap. föreskrivs om allmänna handlingar som bör hemlighållas. Enligt 9 § 1 mom. f punkten ska handling hållas hemlig, då handlingen innehåller uppgifter eller utredningar, som myndighet i tjänsteutövning skaffat eller erhållit om enskild affärs- eller industrirörelse, om drivande av näring eller yrke eller om enskilds ekonomiska ställning, ifall handlingens tillhandahållande kan lända berörda företag eller person till men. Enligt paragrafens 2 mom. bör handling som avses i 1 mom. f punkten dock tillhandahållas den person eller det företag handlingen angår och får, om dessa samtycker därtill, tillhandahållas även annan.

Enligt 14 § 1 mom. i offentlighetslagen ska, utan hinder av vad som stadgas eller förordnas om handlings hemlighållande, enskild eller hans rättsinnehavare av myndighet återfå handling som den enskilde ingivit eller insänt till myndigheten. Handlingen bör återlämnas i original, såvida särskilda skäl ej påkallar att originalet blir kvar hos myndigheten, varvid handlingen i stället bör utges såsom officiell kopia. Enligt paragrafens 2 mom. bör enskild av myndighet på i 1 mom. angivet sätt erhålla utslag, beslut eller annat avgörande, i vilket han, antingen själv eller såsom laga företrädare för annan, har rätt att söka ändring, eller som eljest berör hans rätt såsom sökande, klagande eller annan part eller laga företrädare för sådan. Detsamma gäller i sådant ärende även annan handling än avgörandet.

I paragrafens detaljmotivering i landskapsstyrelsens framställning nr 7/1976-77 konstateras att den så kallade partsoffentligheten föreslås här bli mera vidsträckt än i riket. Enligt 2 mom. skulle partsoffentligheten utsträckas att gälla även handlingar som inte alls är offentliga och enligt 3 mom. handlingar som enligt huvudregeln ännu inte är offentliga.

Förvaltningsdomstolens slutsats

Förvaltningsdomstolen håller i och för sig med kommunstyrelsen om att 9 § 1 mom. f punkten i offentlighetslagen är tillämplig på handlingar inhämtade i en kommunal anbudstävlan, till den del dessa innehåller sådana företagshemligheter som avses i lagrummet.

Dock föreskriver 14 § i offentlighetslagen parter en obegränsad rätt till handlingar oavsett eventuell sekretess för allmänheten, vilket med beaktande av lagens förarbeten är en avsiktlig avvikelse från rikslagstiftningen.

En anbudsgivare i en kommunal anbudstävlan avseende en upphandling under gränsvärdet för särskilt upphandlingsförfarande anses enligt etablerad rättspraxis i regel vara part i ett ärende där kommunen antagit ett annat anbud, med rätt att i denna egenskap söka ändring i upphandlingsbeslutet oberoende av medlemskap i kommunen. Numera kan tolkningslinjen konstateras gälla även mer allmänt i fråga om anbudstävlingar (se bl.a. HFD 1991-A-40 och HFD 2013:12). I detta fall har IP-Connect lämnat in ett anbud till kommunen på basis av dennas offertbegäran avseende IT-system. Skäl att anse bolagets offert oseriös har inte framgått, och bolaget har även sökt ändring i beslutet om antagande av ett av de andra anbuden. Förvaltningsdomstolen finner att bolaget är att betrakta som sådan part i upphandlingsärendet som avses i 14 § 2 mom. i offentlighetslagen.

Av detta följer enligt offentlighetslagen att bolaget har rätt att ta del av ärendets handlingar oberoende av sekretess. En helt obegränsad parts­offentlighet kan i och för sig anses problematisk med tanke på de övriga grundlagsskyddade intressen som offentlighetsprincipen måste vägas emot, däribland både allmänna och enskilda sådana. Företagshemligheter kan erkännas visst skydd under såväl egendomsskyddet i grundlagen som anknytande internationella förpliktelser.

På basis av en granskning av de aktuella handlingarna bedömer förvaltningsdomstolen att de inte innehåller så kritisk information att deras överlämnande till ändringssökanden kunde anses markant äventyra de berörda bolagens verksamheter. Denna slutsats får även stöd av den omständighet att inget av bolagen i samband med själva anbuden uppmärksammat kommunen om något behov av sekretess. Därtill har bolagen även haft anledning att vara medvetna om anbudens partsoffentlighet enligt gällande lag då de valt att delta i anbudstävlan. Partsoffentligheten enligt landskapslagen kan under dessa omständigheter inte anses utgöra ett så uppenbart oproportionerligt intrång i skyddet för de berörda bolagens egendom att landskapslagen skulle kunna åsidosättas på basis av grundlagens företräde enligt dess 106 §.

Med beaktande av ovan sagda finner förvaltningsdomstolen att IP-Connect Ab med stöd av offentlighetslagen haft rätt att erhålla de handlingar bolaget begärt av kommunstyrelsen.

(- - -)

Tillämpade rättsnormer

I motiveringen nämnda bestämmelser

12 § 2 mom. och 15 § 1 mom. i Finlands grundlag

4 § 2 mom. i landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet

27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland

Ärendet har i förvaltningsdomstolen avgjorts av ledamöterna Emil Waris, som även föredragit ärendet, samt Kristina Fagerlund och Irina Wikström.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Kommunstyrelsen i Saltvik

har i sina besvär yrkat att Ålands förvaltningsdomstols beslut ska upphävas och kommunstyrelsens beslut 15.4.2013 (§ 115) ska sättas i kraft.

Som motivering till sina yrkanden har kommunstyrelsen anfört följande:

Den omständigheten att anbudsgivarna i samband med ingivandet av anbuden inte hade påyrkat ett hemlighållande av valda uppgifter saknar betydelse.

Förvaltningsdomstolens tolkning av offentlighetslagens 14 § och dess förarbeten - att lagstiftarens avsikt skulle ha varit att tillerkänna de övriga anbudsgivarna en obegränsad rätt till handlingar oavsett eventuell sekretess för allmänheten - är felaktig.

Domstolens slutsats om att IP-Connect Ab enligt etablerad rättspraxis och det sätt på vilket offentlighetslagens 14 § 2 mom. är skriven ska anses vara en i nämnda lagrum avsedd part med rätt att ta del av sådana uppgifter och handlingar som uppfyller rekvisiten om hemlighållande enligt 9 § 1 mom. f punkten i offentlighetslagen, är felaktig. En sådan slutsats skulle förfela det aktuella lagrummets grundsyfte, vilket varken den aktuella bestämmelsen eller förarbetena till densamma avser att möjliggöra.

Domstolens avväganden, utgående från å ena sidan de grundlagsskyddade intressena och den enskilda anbudsgivares rätt att kunna förlita sig på ett skydd beträffande sina viktiga affärs- och därmed jämförbara "hemligheter" å ena sidan, och andra intressenters rätt att få ett tillgodoseende av sina rättsliga intressen å andra sidan, har "kantrat" fel.

Kommunen har vid behandlingen av ärendet valt att offentliggöra en sammanställning av sådana uppgifter som varit ägnad att tillgodose bägge ovan nämnda intressen, såväl de som är ägnade att skydda den enskilda anbudsgivarens affärshemligheter, men som samtidigt ger offentlighet till förmån för övriga anbudsgivare, så att deras rätt till insyn på ett tillräckligt uttömmande sätt blivit tillgodosett. I detta sammanhang anser kommunen det påkallat att ifrågasätta förvaltningsdomstolens bedömning att de aktuella handlingarna och i dessa ingående affärshemligheter inte skulle innehålla så kritisk information att deras överlämnande till ändringssökanden kunde anses markant äventyra de berörda bolagens verksamheter.

IP-Connect Ab

har i sin förklaring yrkat att besvären förkastas och att Saltviks kommun åläggs att erlägga bolagets rättegångskostnader i hög­sta förvaltningsdomstolen.

Bolaget har upprepat det som anförts tidigare och anfört bland annat följande:

Av landskapsstyrelsens framställning nr 7/1976-77 framgår uttryckligen att den så kallade partsoffentligheten föreslås bli mera vidsträckt än i riket. Offentlighetslagen ger parter en obegränsad rätt till handlingar oavsett eventuell sekretess för allmänheten, vilket utgående från lagens förarbeten är en avsiktlig avvikelse från rikslagstiftningen.

Det följer av sakens natur att vid anbudstävlingar parter skall ha rätt att ta del av inlämnade anbud. Av dessa framgår hur de kommit myndigheten till handa, hur de behandlats och hur jämförelsen gjorts samt eventuella tillägg som tillkommit i efterhand. Det är viktigt för bekämpande av felaktigheter att envar part som inlämnat anbud har rätt att få ta del av inlämnade handlingar. I annat fall kan det med skäl antas att det föreligger skäl och misstanke om att det inte gått rätt till i anbudstävlan.

Att det som offentliggörs är en sammanställning utvisar att väsentlig information utesluts, som kan vara avgörande avseende besvär angående felaktigheter i upphandlingen. Det är av vikt att en anbudsgivare skall ha möjlighet att göra en bedömning om besvär ska anföras.

I den anbudstävlan som skett har ingen anbudsgivare begärt sekretess till någon del.

Kommunstyrelsen i Saltvik

har i sitt genmäle yrkat att IP-Connect Ab:s förklaring jämte yrkande om rättegångskostnader ska frånses. Kommunstyrelsen har anfört bland annat följande:

Såväl förvaltningsdomstolen som IP-Connect Ab gör sig skyldiga till ett fundamentalt fel då de som vägande grund för sin felaktiga slutsats åberopar att den åländska lagstiftningen kan anses vara mera "frikostig" offentlighetsmässigt.

12 § i Finlands grundlag, relaterad till grundlagens 6 §, innebär en begränsning och ett uttryckligt förbud att i landskapslag förflytta skiljelinjen mellan de två motstridiga intressena; dels den allmänna målsättningen och det allmänna intresset om handlingars offentlighet, och dels det snäva undantaget till förmån för den enskildes rättsskydd. Den åländska offentlighetslagstiftningen ska i detta avseende tolkas lika som rikets motsvarande lagstiftning. Grundlagens bärande principer om yttrandefrihet, offentlighet och jämlikhet åsidosätter eventuella resonemang i landskapslagens förarbeten.

De i upphandlingsärendet ingivna handlingarna och uppgifterna utgör en del av en helhet, i vilka de enskilda anbudsgivarna "avslöjar" individuella, genomtänkta och huvudsakligen självständigt framtagna och framräknade särlösningar, inklusive involverandet av underleverantörer och olika former av exklusive "know-how" lösningar, med andra ord individuellt framtagna lösningsmodeller, som mer än väl uppfyller rekvisiten för att deras offentliggörande med all sannolikhet skulle vara ägnade att på ett lagstridigt sätt "lända berörda företag till men".

Den ansvariga tjänstemannen uppgjorde en i alla väsentliga avseenden heltäckande sammanställning över samtliga ingivna anbud, inklusive samtliga relevanta fakta, belopp, tider och så vidare, vilka rimligen kunde krävas för att alla anbudsgivare skulle kunna bedöma anbudens inbördes förmånlighet, konkurrenskraft med mera. Sammanställningen blev dessutom granskad och omfattad av behörigt kommunalt organ. Det är inte trovärdigt att insinuera att en ansvarig tjänsteman och ett ansvarigt organ inom kommunen härigenom skulle ha eftersträvat en frisering - eller ens försökt frisera - eller på annat sätt försökt förvränga anbudens faktiska innehåll.

Högsta förvaltningsdomstolen

har sänt kommunstyrelsens genmäle till IP-Connect Ab för kännedom.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet.

1. Besvären avslås. Ärendet slutar på det sätt som framgår av Ålands förvaltningsdomstols beslut.

2. IP-Connect Ab:s yrkande om ersättning av rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen avslås.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Avgörandet i huvudsaken

En parts rätt att ta del av uppgifter har inte i landskapslagen (ÅFS 1977:72) om allmänna handlingars offentlighet begränsats på samma sätt som i 11 § 2 mom. i rikets lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet (FFS 621/1999). Enligt 14 § 2 mom. i nämnda landskapslag är den rätt att ta del av uppgifter som en part har med stöd av nämnda lagrum således en obegränsad rätt. Behovet att slå vakt om ett intresse som är skyddat enligt reglerna om grundläggande eller mänskliga rättigheter kan dock i enskilda fall förutsätta att en parts rätt att ta del av uppgifter begränsas. Med hänsyn till innehållet i de anbudshandlingar som begäran om utlämnande av uppgifter gäller är de synpunkter som berör egendomsskyddet för de bolag som deltagit i anbudsförfarandet inte i detta fall tillräckligt tungt vägande för att en parts rätt att ta del av uppgifterna ska begränsas.

Av detta skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Ålands förvaltningsdomstols beslut.

2. Avgörandet beträffande yrkandet om ersättning av rättegångskostnader

Enligt 74 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen är en part skyldig att ersätta en annan parts rättegångskostnader helt eller delvis, om det särskilt med beaktande av avgörandet i ärendet är oskäligt att denne själv får bära sina rättegångskostnader. Vad nämnda paragraf och 75 § stadgar om part kan också tillämpas på den förvaltningsmyndighet som har fattat beslutet. Då frågan om en offentlig parts ersättningsskyldighet prövas skall det enligt paragrafens 2 mom. särskilt beaktas om rättegången har orsakats av ett fel hos myndigheterna.

Frågan hur långt en parts rätt att ta del av uppgifter sträcker sig har inte ett entydigt svar. Med hänsyn till detta kan rättegången inte anses ha orsakats av ett fel hos en myndighet. Med anledning av det som anförts ovan och med beaktande av vad som föreskrivs i 74 § i förvaltningsprocesslagen ska till IP-Connect Ab inte utdömas ersättning för rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä och Janne Aer. Ärendets föredragande Mikko Rautamaa.