Court dismissed appeal as transport plans were advisory guidelines, not legally binding administrative decisions subject to appeal.

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä oli päättänyt hyväksyä linjastosuunnitelman sekä liikennöintisuunnitelman ohjeellisina noudatettaviksi. Mainituilla suunnitelmilla katsottiin olevan joukkoliikenteen palvelujen tarjoamista ohjaavaa vaikutusta, mutta ei sitovaa oikeudellista merkitystä. Päätökset eivät sisältäneet sellaista hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaista asiaratkaisua, johon voitiin hakea muutosta valittamalla. Hallinto-oikeuden päätös valituksen tutkimisesta kumottiin ja poistettiin.

Joukkoliikennelaki 5 ja 6 § sekä 53 § 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 18.2.2013 nro 13/0128/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän

(jäljempänä "HSL")

hallitus

oli 24.1.2012 (§ 5) päättänyt hyväksyä Etelä- ja Länsi-Helsingin linjastosuunnitelman ohjeellisena noudatettavaksi talviliikenteen 2012 alusta lähtien päätöspöytäkirjasta tarkemmin ilmenevin muutoksin.

HSL:n hallitus

oli 24.1.2012 (§ 6) päättänyt hyväksyä Liikennöintisuunnitelma 2012 - 2013:n ohjeellisena noudatettavaksi ja oikeuttaa toimitusjohtajan tekemään liikennöintisuunnitelmaan vähäisiä muutoksia. Päätöksessä on vielä siitä tarkemmin ilmenevä toteamus linjan 158 osalta.

Osana edellä mainittuja linjasto- ja liikennöintisuunnitelmia HSL:n hallitus hyväksyi muun muassa bussilinjojen 16, 18 ja 55 reittimuutokset.

HSL:n hallitus

on päätöksellään 13.3.2012 (§ 36) hylännyt Herttoniemi-seura ry:n ja sen asiakumppaneiden oikaisuvaatimuksen.

Herttoniemi-seura ry ja sen asiakumppanit

ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että HSL:n hallituksen päätökset 24.1.2012 (§:t 5 ja 6) sekä oikaisuvaatimuksen johdosta tehty HSL:n hallituksen päätös 13.3.2012 (§ 36) on kumottava ja niiden täytäntöönpano on kiellettävä, kunnes valitus on lainvoimaisesti ratkaistu. Suunnitelmat on valmisteltava ja käsiteltävä uudelleen.

Hallinto-oikeudelle on tehty myös toinen valitus, jossa on vaadittu edellä tarkoitettujen kuntayhtymän hallitusten päätösten sekä kuntayhtymän hallituksen oikaisuvaatimuksen hylkäämistä koskevan päätöksen 13.3.2012 (§ 38) kumoamista ja niiden täytäntöönpanon kieltämistä, kunnes valitus on lainvoimaisesti ratkaistu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa, hylännyt Herttoniemi-seura ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovellettavat keskeiset oikeusohjeet

Hallinto-oikeus voi kunnallisvalituksen johdosta tutkia vain kuntalain 90 §:n 2 momentista ilmenevät valitusperusteet. Sanotun lainkohdan mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 27 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Osallistumista ja vaikuttamista voidaan 2 momentin mukaan edistää erityisesti muun muassa seuraavilla tavoilla: 3) tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia; ja 4) selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa.

Kuntalain 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille. Pykälän 2 momentin mukaan, milloin kunnan tehtävä on annettu yhteisön tai säätiön hoidettavaksi, kunnan on sopivin tavoin tiedotettava asukkailleen yhteisön tai säätiön toiminnasta.

Pääkaupunkiseudun kuntien jätehuoltoa ja joukkoliikennettä koskevasta yhteistoiminnasta annetun lain 1 §:n mukaan Espoon, Helsingin, Kauniaisten ja Vantaan kaupunkien (pääkaupunkiseudun kunnat) on hoidettava 2 ja 3 §:ssä tarkoitetut tehtävät yhteistoiminnassa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Mainitun lain 3 §:n (oikeastaan 3 §:n 1 momentin) 1 ja 2 kohdan mukaan pääkaupunkiseudun kuntien on hoidettava yhteistoiminnassa kuntien aluetta koskeva liikennejärjestelmän ja joukkoliikenteen suunnittelu sekä joukkoliikenteen liikennepalveluiden suunnittelu ja hankinta. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuja tehtäviä hoitaa kuntayhtymä. Kuntayhtymään sovelletaan, mitä kuntalain 10 luvussa säädetään kuntayhtymästä.

HSL on HSL:n perussopimuksen 1 §:n 1 momentin mukaan yllä mainitun lain 3 §:ssä tarkoitettu kuntayhtymä. Sopimuksen 2 §:n 2 momentin mukaan kuntayhtymä toimii Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 ja joukkoliikennelain (869/2009) mukaisena toimivaltaisena viranomaisena ja hoitaa muut viranomaistehtävät sen mukaan kuin asiasta on erikseen säädetty. Kuntayhtymä vastaa joukkoliikenteen suunnittelusta ja järjestämisestä sekä Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman laatimisesta. Kuntayhtymän tehtävänä on perussopimuksen 2 §:n 3 momentin mukaan muun ohella suunnitella ja järjestää toimialueensa joukkoliikennekokonaisuus ja edistää sen toimintaedellytyksiä, vastata Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman laatimisesta sekä päättää ja hankkia toimialueensa bussi-, raitiovaunu-, metro-, lautta- ja lähijunaliikennepalvelut. Kuntayhtymän toimintaperiaatteet on määritelty perussopimuksen 9 §:ssä.

Perussopimuksen 16 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan kuntayhtymän hallituksen tehtävänä on päättää toimialueensa joukkoliikenteen palvelutarjonnan määrästä ja laadusta bussi-, juna-, lautta-, raitio- ja metrolinjoilla (suunnitteluohje) sekä osallistumisesta julkisyhteisöjen järjestämien kuljetuspalveluiden järjestämiseen. Pykälän 2 momentin mukaan hallituksen on ennen päätöstä kuultava kuntaa liikenteen määrästä ja laadusta, linjaston suunnittelusta, hinnoittelusta tai muussa vastaavassa tapauksessa.

Viranomaisen liikennesuunnittelun periaatteita koskevan joukkoliikennelain 6 §:n mukaan toimivaltaisten viranomaisten tulee suunnitella joukkoliikenteen palvelut ensisijaisesti seudullisina tai alueellisina kokonaisuuksina toimivan joukkoliikenneverkon aikaansaamiseksi. Suunnittelussa liikennetarpeet ja -palvelut on pyrittävä sovittamaan yhteen. Eri väestöryhmien, kuten lasten, nuorten, naisten, miesten, vanhusten ja vammaisten, tarpeet on otettava huomioon. Viranomaiset toimivat joukkoliikennettä suunnitellessaan yhteistyössä toistensa ja muiden kuntien kanssa.

Joukkoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaan sanotun lain 14 §:n 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset ovat velvollisia määrittämään toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason. Eri väestöryhmien tarpeet on otettava palvelutason määrittelyssä huomioon. Pykälän 2 momentin mukaan palvelutason määrittelyä valmistellessaan viranomaisten tulee toimia tarpeellisilta osin yhteistyössä keskenään sekä kuntien ja maakuntien liittojen kanssa.

Asiassa saatu keskeinen selvitys

[---]

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Hallinto-oikeus toteaa, että kuntalain 27 §:n ja 29 §:n säännökset ovat yleisluontoisia ja kunnalla on laaja harkintavalta osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien varaamisessa sekä tiedottamisessa. Ottaen huomioon valituksenalaisissa päätöksissä ja lausunnoissa esitetty ja se, mitä asia koskee, hallinto-oikeus katsoo, että HSL on toiminut kuntalain 27 §:ssä tarkoitettujen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamisessa ja kuntalain 29 §:ssä tarkoitetussa tiedottamisessa asianmukaisesti ja harkintavaltansa rajoissa.

Hallintolain 41 § koskee vaikuttamismahdollisuuksien varaamista muille kuin asianosaisille. Hallinto-oikeus, ottaen myös huomioon hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) 41 §:n 1 momentin osalta ilmenevät toteamukset katsoo, että bussilinjojen reittimuutoksilla ei ole ollut huomattavaa vaikutusta tässä yhteydessä tarkoitettujen tahojen elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin eikä asian käsittelystä ole ollut erityistä tarvetta antaa ennakolta tietoja tai varata mainituille tahoille mahdollisuutta lausua asiasta enemmälti kuin mitä valituksenalaisista päätöksistä ja lausunnoista ilmenee jo tapahtuneen. Hallinto-oikeus katsoo myös, ettei asialla ole valituksissa tarkoitettuihin tahoihin ulottuvia vaikutuksia siten, että niitä olisi tullut kuulla asianosaisina hallintolain 34 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

[---]

HSL:n hallituksen päätökset 24.1.2012 § 5 ja § 6 eivät ole syntyneet virheellisessä järjestyksessä valituksissa esitetyillä perusteilla. Päätökset eivät myöskään ole muuten lainvastaisia valituksissa esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeus ei ole kunnallisvalituksen perusteella toimivaltainen tutkimaan päätösten tarkoituksenmukaisuutta. Se ei siten voi tutkia sitä, olisiko jokin muu vaihtoehto ollut parempi tai muutoin sopivampi kuin asiassa tehdyt reittimuutokset. HSL:n hallitus on voinut hylätä valittajien oikaisuvaatimukset.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset

Päätösten täytäntöönpanon kieltämiseen ei ole ilmennyt syytä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 86 § ja 98 §

Hallintolaki 31 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Sampo Jokinen ja Monica Gullans, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Herttoniemi-seura ry ja sen asiakumppanit

ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös sekä HSL:n hallituksen päätökset 24.1.2012 (§:t 5 ja 6) kumotaan. Suunnitelmat on palautettava uuteen valmisteluun ja käsittelyyn. Valittajat ovat uudistaneet hallinto-oikeudessa lausumansa ja lisäksi perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Bussilinjojen 16, 18 ja 55 reittimuutoksilla on hallintolain 41 §:ssä tarkoitettu huomattava vaikutus valittajayhdistysten edustamien kaupunginosien asukkaiden elinympäristöön ja päivittäiseen elämään. Asian käsittelystä olisi ollut tästä syystä tarve antaa ennakolta tietoja ja varata valittajayhdistyksille mahdollisuus lausua asiasta enemmälti kuin HSL:n hallituksen pöytäkirjasta 24.1.2012 ilmenee.

Vuosikymmeniä samoilla reiteillä liikennöineiden bussilinjojen reittimuutos on asia, joka vaikuttaa tavalla tai toisella näiden bussilinjojen jokaisen käyttäjän elämään. Kaupunginosayhdistysten jäsenet ovat kaupungin asukkaita ja bussilinjojen käyttäjiä. Kaupunginosayhdistyksiä olisi tullut kuulla asianosaisina hallintolain 34 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

HSL

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä. HSL on esittänyt vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Etelä-Helsingin linjastosuunnitelma ja liikennöintisuunnitelma ovat vahvistetun palvelutason mukaiset. HSL:n hallitus on päätöksellään 13.12.2011 (§ 184) määritellyt joukkoliikennelain 4 §:n mukaisesti joukkoliikenteen palvelutason HSL:n toimivalta-alueella.

Lain esitöissä (HE 110/2009 vp) on todettu muun ohella, että palvelutason määrittely ei luo kansalaisille subjektiivista oikeutta joukkoliikennepalvelujen saamiseen. Palvelutasoa määriteltäessä otettaisiin kantaa siihen, kuinka hyväksi joukkoliikenteen palvelutaso halutaan. Vaikka laissa on yleinen joukkoliikenteen palvelutasoa koskeva säännös, jokainen toimivaltainen viranomainen päättäisi lopulta itse, millainen palvelutaso on kussakin tapauksessa perusteltu. Merkityksellisiä valintoihin vaikuttavia seikkoja olisivat erityisesti kansalaisten tarpeet, käytettävissä olevat varat sekä joukkoliikenteen ympäristöhyödyt ja muut yhteiskunnalliset hyödyt.

Liikennesuunnittelun periaatteista säädetään joukkoliikennelain 6 §:ssä. Sen mukaan toimivaltaisten viranomaisten tulee suunnitella joukkoliikenteen palvelut ensisijaisesti seudullisina tai alueellisina kokonaisuuksina toimivan joukkoliikenneverkon aikaansaamiseksi. Suunnittelussa liikennetarpeet ja -palvelut on pyrittävä sovittamaan yhteen. Eri väestöryhmien tarpeet on otettava huomioon.

Edellä tarkoitetussa hyväksytyssä palvelutasopäätöksessä kunkin pienalueen osalta on esitetty alueen yhteysväleillä käytettävä palvelutasoluokka. Alueelle määriteltyä palvelutasoa sovelletaan alueen yhteyksillä omaan aluekeskukseen ja Helsingin keskustaan. Palvelutason määrittely esittää, millaista joukkoliikenteen peruspalvelutasoa kunkin alueen yhteysväleillä tarjotaan käyttäjätarpeiden, Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelma 2011:n joukkoliikennestrategian ja HSL:n jäsenkuntien lähtökohdista muodostettuna.

Linjojen 16, 18 ja 55 muutoksista huolimatta palvelutaso valituksessa mainituilla alueilla ei huonone.

Valituksessa tarkoitetut suunnitelmat on valmisteltu hyvää hallintotapaa noudattaen ja hyödyntäen parasta käytettävissä olevaa tietoa ja osaamista. Suunnitelmien valmistelussa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä.

Herttoniemi-seura ry

ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen HSL:n selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian.

Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän hallituksen päätökseen 13.3.2012 (§ 36) liitetty valitusosoitus poistetaan.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut Herttoniemi-seura ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen. Herttoniemi-seura ry:n ja sen asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta.

Perustelut

Asiassa ratkaistava kysymys

Herttoniemi-seura ry ja sen asiakumppanit ovat Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymälle (jäljempänä "HSL") tekemässään oikaisuvaatimuksessa ja hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että HSL:n hallituksen päätökset 24.1.2012 (§:t 5 ja 6) kumotaan ja suunnitelmat valmistellaan ja käsitellään uudelleen. Mainituilla päätöksillä HSL:n hallitus on hyväksynyt ohjeellisina noudatettaviksi Etelä- ja Länsi-Helsingin linjastosuunnitelman talviliikenteen 2012 alusta lähtien sekä Liikennöintisuunnitelma 2012 - 2013:n.

Asiassa on esikysymyksenä ratkaistava, sisältävätkö mainitut HSL:n päätökset linjastosuunnitelman ja liikennöintisuunnitelman hyväksymisestä ohjeellisina noudattaviksi valituskelpoiset asiaratkaisut, jotka voidaan saattaa hallinto-oikeuden tutkittavaksi.

Joukkoliikennelain säännökset

Joukkoliikennelain (869/2009) 1 §:n 1 momentin (389/2013) mukaan mainittua lakia sovelletaan joukkoliikenteenä harjoitettavaan ammattimaiseen henkilöiden kuljettamiseen tiellä linja-autolla, jollei rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1370/2007, jäljempänä palvelusopimusasetus, tai muista Euroopan unionin asetuksista muuta johdu. Momentin mukaan muun ohella mainitun lain 3 - 7 §:n säännöksiä sovelletaan myös palvelusopimusasetuksen mukaisesti harjoitettavaan joukkoliikenteeseen.

Joukkoliikennelain 3 §:n mukaan lain tavoitteena on joukkoliikenteen kehittäminen siten, että ihmisten käytettävissä on välttämättömiä jokapäiväisiä liikkumistarpeita vastaavat joukkoliikenteen palvelut koko maassa. Tavoitteena on lisäksi, että runsasväkisillä kaupunkiseuduilla ja niiden välisessä liikenteessä palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Joukkoliikennelain 4 §:ssä säädetään joukkoliikenteen palvelutason määrittelystä. Joukkoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain 14 §:n 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset ovat velvollisia määrittämään toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason. Valtakunnallisen liikenteen palvelutason määrittelee liikenne- ja viestintäministeriö. Eri väestöryhmien tarpeet on otettava palvelutason määrittelyssä huomioon. Pykälän 2 momentin mukaan palvelutason määrittelyä valmistellessaan viranomaisten tulee toimia tarpeellisilta osin yhteistyössä keskenään sekä kuntien ja maakuntien liittojen kanssa. Palvelutason määrittely on voimassa määräajan.

Joukkoliikennelain 5 §:ssä säädetään joukkoliikenteen suunnittelua koskevasta vastuusta. Joukkoliikennelain 5 §:n 1 momentin mukaan markkinaehtoisen liikenteen suunnittelusta vastaavat liikenteenharjoittajat. Pykälän 2 momentin mukaan palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetussa liikenteessä toimivaltaiset viranomaiset vastaavat palveluiden määrittelystä. Vastuu reittien ja aikataulujen suunnittelusta voi tässä liikenteessä olla liikenteenharjoittajilla tai viranomaisilla tai jaettu niiden kesken. Liikenteenharjoittajat vastaavat liikennetuotannon suunnittelusta.

Joukkoliikennelain 6 §:ssä säädetään liikenteenharjoittajien välisestä yhteistyöstä. Pykälän mukaan toimivaltaisten viranomaisten tulee suunnitella joukkoliikenteen palvelut ensisijaisesti seudullisina tai alueellisina kokonaisuuksina toimivan joukkoliikenneverkon aikaansaamiseksi. Suunnittelussa liikennetarpeet ja -palvelut on pyrittävä sovittamaan yhteen. Eri väestöryhmien kuten lasten, nuorten, naisten, miesten, vanhusten ja vammaisten tarpeet on otettava huomioon. Viranomaiset toimivat joukkoliikennettä suunnitellessaan yhteistyössä toistensa ja muiden kuntien kanssa.

Joukkoliikennelain 14 §:n 1 momentin (1007/2010) mukaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia ovat toimivaltaiset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset sekä 12 §:n 2 ja 3 momentissa mainitut kunnalliset viranomaiset.

Saman lain 12 §:n 3 momentin (872/2012) mukaan seudullinen kunnallinen viranomainen on Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä Espoon, Helsingin, Kauniaisten, Keravan, Kirkkonummen, Sipoon ja Vantaan kuntien muodostamalla alueella.

Joukkoliikennelain 53 §:ssä säädetään oikaisuvaatimuksesta ja muutoksenhausta. Pykälän 3 momentin mukaan momentissa lueteltujen säännösten nojalla tehtyyn päätökseen sekä muutoin joukkoliikennelain nojalla tehtyyn päätökseen saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain säännös

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Edellä mainittu joukkoliikennelain 53 § huomioon ottaen joukkoliikennelaissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta hallintolainkäyttölain mukaisesti. Oikeussuojakeinoksi on siten säädetty hallintovalitus, ei hallinto-oikeuden päätöksessään käsittelemällä tavalla kunnallisvalitus.

Lainvalmisteluaineistosta ilmenevää joukkoliikenteen suunnittelujärjestelmästä

Hallituksen esityksessä HE 110/2009 vp joukkoliikennelaiksi on joukkoliikennelain 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu seuraavaa:

"5 §.

Vastuu joukkoliikenteen suunnittelusta

. Joukkoliikenteen suunnittelussa voidaan erottaa neljä eri tasoa: liikennejärjestelmäsuunnittelu, palveluiden suunnittelu, reittien ja aikataulujen suunnittelu sekä liikennetuotannon suunnittelu.

Palveluiden suunnittelu täsmentää ja konkretisoi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyä. Kyse on palvelujen tarkemmasta määrittelystä. Palveluita suunniteltaessa määritellään niitä seikkoja, jotka ovat palvelutason toteutumisen ja palvelukokonaisuuden kannalta tärkeitä. Palvelujen määrittely voi koskea esimerkiksi suoria vaihdottomia yhteyksiä, vaihtojen ja liityntöjen toimivuuden varmistamista, tiettyihin kellonaikoihin sidottujen, oleellisten matkustustarpeiden, kuten koulu- ja työmatkojen huomioon ottamista sekä tiettyjen lippujen ja niiden hintojen määrittelyä. Liikennetuotannon suunnittelu on käytännön liikennöinnin suunnittelua, johon kuuluvat muun muassa kaluston ja henkilöstön käytön sekä myös lippujen ja niiden hintojen suunnittelua.

Pykälässä säädettäisiin liikenteenharjoittajien ja toimivaltaisten viranomaisten vastuusta joukkoliikennettä suunniteltaessa. Markkinaehtoisessa liikenteessä vastuu olisi liikenteenharjoittajalla lukuun ottamatta liikennejärjestelmäsuunnittelua, joka on aina viranomaistehtävä. Liikennejärjestelmäsuunnittelu ei kuitenkaan kuulu tämän lain soveltamisalaan. Viranomaisten välinen työnjako joukkoliikenteen suunnittelussa seuraisi muuta toimivallan jakoa. Suunnitteluvastuu olisi sillä viranomaisella, jolla on 14 §:n mukainen toimivalta soveltaa palvelusopimusasetusta.

Käyttöoikeussopimuksen nojalla harjoitettavassa liikenteessä liikenteenharjoittajat vastaisivat reittien ja aikataulujen suunnittelusta. Reittejä ja aikatauluja suunnitellessaan liikenteenharjoittajien olisi kuitenkin otettava lähtökohdaksi viranomaisen palvelutason määrittely ja palveluiden määrittely. Tilaaja - tuottaja -mallia sovellettaessa vastuu reittien ja aikataulujen suunnittelusta olisi pääosin toimivaltaisella viranomaisella."

Oikeudellinen arvio ohjeellisten Etelä-Helsingin linjastosuunnitelman ja Liikennöintisuunnitelma 2012 - 2013:n valituskelpoisuudesta

HSL:n hallitus on päätöksellään 13.12.2011 (§ 184) määritellyt toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason. HSL:n hallitus on päättänyt vahvistaa HSL:n toimivalta-alueelle joukkoliikennelain 4 §:ssä tarkoitetun palvelutason esityslistan liitteenä olevan joukkoliikenteen suunnitteluohjeen ja sen liitteiden mukaisesti.

Tässä asiassa Herttoniemi-seura ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus kohdistuu HSL:n hallituksen päätökseen 24.1.2012 (§ 5), jolla HSL:n hallitus on päättänyt hyväksyä Etelä- ja Länsi-Helsingin linjastosuunnitelman ohjeellisena noudatettavaksi talviliikenteen 2012 alusta lähtien päätöksestä ilmenevin muutoksin, sekä HSL:n hallituksen päätökseen 24.1.2012 (§ 6), jolla HSL:n hallitus on päättänyt hyväksyä Liikennöintisuunnitelma 2012 - 2013:n ohjeellisena noudatettavaksi ja oikeuttaa toimitusjohtajan tekemään liikennöintisuunnitelmaan vähäisiä muutoksia.

Etelä- ja Länsi-Helsingin linjastosuunnitelman 2012 tiivistelmän mukaan suunnitelmassa on suunniteltu Etelä- ja Länsi-Helsinkiin bussi- ja raitiolinjastoratkaisu. Suunnitelma sisältää linjakohtaiset linjastoratkaisut. Linjastosuunnitelmassa on määritelty liikennöitävät linjat sekä linjojen reitit ja vuorovälit.

Liikennöintisuunnitelma 2012 - 2013:n johdannon mukaan HSL laatii vuosittain seutulinjojen sekä Helsingin, Espoon, Kauniaisten, Vantaan ja Keravan sisäisten linjojen sekä juna-, raitio-, metro- ja lauttaliikenteen liikennöintisuunnitelman, jossa esitellään seuraavan ajovuoden aikana joukkoliikenteessä tehtävät liikennöinnin muutokset ja niiden vaikutukset suoritteisiin ja liikennöintikustannuksiin. Suunnitelmassa esitetään ajovuoden 18.6.2012 - 16.6.2013 aikana toteutettavat liikennöintimuutokset.

Linjastosuunnitelma ja liikennöintisuunnitelma täsmentävät ja konkretisoivat joukkoliikenteen palvelutason määrittelyä, kun mainituissa suunnitelmissa määritellään tarkemmin tarjottavat joukkoliikenteen palvelut. Mainitut suunnitelmat ohjaavat siten joukkoliikennepalvelujen tarjoamista alueella. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että kumpikin suunnitelma on ohjeellinen ja että kumpaakin suunnitelmaa voidaan muuttaa, niitä ei voida pitää lopullisina asiaratkaisuina.

Vaikka suunnitelmien perusteella tarjottavilla joukkoliikennepalveluilla ja niitä koskevilla muutoksilla on tosiasiallisia vaikutuksia alueella asuville asukkaille, suunnitelmilla ei ole edellä lausuttu huomioon ottaen sellaisia oikeudellisia vaikutuksia, että niitä koskevat päätökset voitaisiin katsoa hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetuiksi valituskelpoisiksi ratkaisuiksi.

Lopputulos

HSL:n hallituksen päätökset hyväksyä linjastosuunnitelma ja liikennöintisuunnitelma ohjeellisina noudatettaviksi eivät sisällä sellaista hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaista asiaratkaisua, johon voitaisiin hakea muutosta valittamalla.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi ja siitä riippumatta, olisiko valittajilla hallintolainkäyttölaissa tarkoitettua valitusoikeutta asiassa, kumottava ja poistettava siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut Herttoniemi-seura ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen. Herttoniemi-seura ry:n ja sen asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemä valitus HSL:n hallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä 13.3.2012 (§ 36) on vastaavasti jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Anne Nenonen.

---

[SV]

Samkommunen Helsingforsregionens trafik hade beslutat anta en vägledande plan för linjenätet och en vägledande trafikeringsplan. Planerna ansågs styra utbudet av tjänster inom kollektivtrafiken, men inte vara juridiskt bindande. I besluten ingick inte något sådan avgörande av en sak som avses i 5 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen och som får överklagas genom besvär. Förvaltningsdomstolens beslut att pröva besvären upphävdes och undanröjdes.

Kollektivtrafiklagen 5 och 6 § samt 53 § 3 mom.

Förvaltningsprocesslagen 5 § 1 mom.