Court allows rector's appeal on school site change, ruling it a legal act affecting duty. Verdict: allowed.

Perusopetuksen johtaja oli päättänyt muuttaa kaupungin erään koulun rehtorin toimipaikan toiseen kouluun. Opetuslautakunta ei ollut tutkinut rehtorin oikaisuvaatimusta. Rehtorin valituksen johdosta hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana perusopetuksen johtajan päätöksen oikaisuvaatimuskelpoisuus. Hallinto-oikeus oli valitusta käsitellessään varannut kaupungille tilaisuuden lausua vain valitukseen sisältyvästä oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta. Hallinto-oikeus palautti asian opetuslautakunnalle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden olisi tullut varata kaupungille tilaisuus lausua myös pääasiasta. Kun kaupunginhallitus oli valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle käsitellyt perusopetuksen johtajan päätöksen muutoksenhakukelpoisuutta perusteellisesti, ei hallinto-oikeuden päätöstä kuitenkaan kumottu eikä asiaa palautettu sille uudelleen käsiteltäväksi.

Kaupungin opettajien virat eivät olleet koulukohtaisia vaan opetustoimen virkoja. Työnantajan direktio-oikeuden piiriin kuuluu määrätä muun ohella, missä työtä tehdään. Näin olisi perusteita katsoa, että virantoimituspaikan muuttaminen kuuluisi työnjohto-oikeuteen. Rehtori oli kuitenkin ollut kahdeksan vuotta saman koulun rehtorina, ja hänen toimipaikkansa oli muutettu toistaiseksi toiseen kouluun työyhteisön ja rehtorin välisten ristiriitatilanteiden vuoksi. Virantoimituspaikan muuttaminen perustui rehtorin henkilöön liittyviin seikkoihin ja muutos vaikutti myös rehtorin opetusvelvollisuuteen. Perusopetuksen johtajan päätöstä oli siten pidettävä oikeudelliselta luonteeltaan rehtorin virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevana muutoksenhakukelpoisena päätöksenä. Opetuslautakunnan tuli siten ottaa rehtorin oikaisuvaatimus käsiteltäväkseen.

Hallintolainkäyttölaki 36 §

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 17 § 1 momentti, 23, 24 ja 50 §

Kuntalaki 91 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 1.11.2013 nro 13/0834/2

Asian aikaisempi käsittely

Perusopetuksen johtaja

on 10.4.2013 (numero 108/2013) päättänyt, että rehtori A:n toimipaikka on 1.8.2013 alkaen K:n koulu.

Opetuslautakunta

on 13.5.2012 (§ 22) jättänyt tutkimatta A:n oikaisuvaatimuksen. Päätöksessä on muun muassa todettu, että koska rehtori A:n virka on kunnan virka, ei kyse ole virantoimituksen muutoksesta. Kysymys on toimipaikkamuutoksesta, joka on työnjohdollinen toimenpide eli rehtori A määrätään uuteen toimipaikkaan virkoineen. Merkitystä ei ole sillä, että nimittämispäätöksessä virka oli sijoitettu tiettyyn kouluun. Palvelussuhteen ehdot eivät lainsäädännön näkökulmasta muutu, vaan ne määräytyvät rehtorin viran mukaan. On eri asia, että palkka ja työaikamääräykset voivat virkaehtosopimuksen perusteella muuttua, kun määräytymisperusteet ovat eri kouluissa erilaiset. Näin voi tapahtua myös saman koulun sisällä eli rehtorin palkka ja opetusvelvollisuus voivat muuttua, esimerkiksi jos koulu pienenee. Päätökseen on liitetty valituskielto.

A

on valituksessaan hallinto-oikeudelle muun ohella vaatinut, että opetuslautakunnan päätös kumotaan ja hänen oikeudenkäyntikulunsa korvataan.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on lainvastaisesti ja yksipuolisesti päättänyt siirtää R:n koulun rehtorina kahdeksan vuotta toimineen A:n toiseen toimipaikkaan eli K:n kouluun. Siirron seurauksena A:n virkasuhteen ehdot heikkenevät olennaisesti muun muassa säännöllisen kuukausipalkan huomattavalla alenemisella. Viranhaltijan päätökseen ei ole liitetty muutoksenhakuohjausta. Opetuslautakunta on jättänyt A:n oikaisuvaatimuksen tutkimatta. Perusopetuksen johtajan päätös kohdistuu ja vaikuttaa suoraan A:n oikeuksiin niitä olennaisesti heikentäen.

Kaupungin perusopetuksen johtaja

on antanut lausunnon, jossa muun ohessa on kiistetty A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus perusteiltaan ja määrältään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut opetuslautakunnan päätöksen ja palauttanut asian opetuslautakunnalle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on lisäksi velvoittanut kaupungin korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 1 018,13 eurolla viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasia

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 23 §:n mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Virantoimituspaikan muuttamista koskeviin päätöksiin ei, ottaen huomioon viranhaltijalain 17 §:n 1 momentista ilmenevän työnantajan direktio-oikeuden, pääsääntöisesti saa hakea muutosta. Tilanne on kuitenkin toinen, jos virantoimituspaikan muuttaminen samalla merkitsee myös viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettua virantoimitusvelvollisuuden muuttamista. Tuolloin päätöksestä on viranhaltijalain 50 §:n mukaan muutoksenhakuoikeus.

Valituksesta ilmenee, että A on ollut kaupungin palveluksessa yli 27 vuotta ja 1.8.2005 lukien rehtorina R:n koulussa, josta hänet on nyt kysymyksessä olevalla perusopetuksen johtajan 10.4.2013 tekemällä päätöksellä siirretty K:n kouluun. Sanotun päätöksen mukaan A:n toimipaikka on muutettu perustellusta syystä, ja kuulemistilaisuudesta laaditussa muistiossa syyksi toimipaikan muuttamiseen on mainittu työyhteisön ja rehtorin väliset ristiriitatilanteet, joita on myös selvitelty ja laadittu suunnattu työpaikkaselvitys. A;lle on 14.3.2013 annettu kirjallinen varoitus epäasiallisesta käyttäytymisestä henkilöstöä kohtaan. Asiakirjoista ei edellä mainittua yksityiskohtaisemmin ilmene rehtorin epäasiallisen käyttäytymisen sisältö. Opetuslautakunnan valituksenalaisen päätöksen mukaan A:n virka on kunnan virka, joten kyse ei ole virantoimitusvelvollisuuden muutoksesta, vaan toimipaikkamuutoksesta.

A on ollut kahdeksan vuotta R:n koulun rehtorina, ja hänen toimipaikkansa on 1.8.2013 alkaen muutettu toistaiseksi K:n kouluun. A on pitänyt siirtoa hänelle annettuna sanktiona R:n koulun työyhteisössä ilmenneiden ongelmien johdosta. Vaikutus A:n oikeusasemaan on merkittävä, kun edellä mainittujen olosuhteiden lisäksi otetaan huomioon toimipaikan muuttamisesta hänelle aiheutuvat muutokset opetusvelvollisuudessa ja palkkauksessa. Kysymys on siten A:n virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevista päätöksistä. Näin ollen opetuslautakunnan olisi tullut tutkia oikaisuvaatimus. Hallinto-oikeus palauttaa asian lautakunnalle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettuihin ratkaisuihin nähden ja kun kyse on viranomaisen virheestä olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hallinto-oikeus määrää avustajan palkkion ja korvauksen vain asian tuomioistuinkäsittelyyn liittyvistä toimenpiteistä. Valituksenalainen opetuslautakunnan päätös on tehty 13.5.2013. Siten laskussa esitetyt vaatimukset ajalta 26.3. - 17.4.2013 suoritettujen toimenpiteiden korvaamisesta hylätään. Hallinto-oikeus harkitsee kohtuulliseksi korvattavien oikeudenkäyntikulujen määräksi päätökseen kohdistuneet palkkiot ja kulut 1 018,13 euroa (sis. alv).

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Airi Helenius ja Rita Ruuhimäki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaupunginhallitus

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Toissijaisesti kaupunginhallitus on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi hallinto-oikeudessa tapahtuneen menettelyvirheen johdosta. Lisäksi kaupunginhallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Kaupunginhallitus on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti.

Menettely lausunnon antamisessa hallinto-oikeudelle

Helsingin hallinto-oikeus on 12.9.2013 päivätyssä lähetekirjeessään varannut mahdollisuuden selityksen ja lausunnon antamiseen A:n valituksesta ja laskusta ilmenevien oikeudenkäyntikulujen osalta. Opetuslautakunta pyysi lisäaikaa selityksen ja lausunnon antamiseen, jotta lautakunta ehtisi käsitellä valituksen seuraavassa kokouksessaan. Lisäaikaa ei myönnetty, koska hallinto-oikeuden mukaan lausuntoa pyydettiin vain oikeudenkäyntikulujen osalta.

Kaupunginhallitus pyysi, että mikäli hallinto-oikeus tutkii valituksen muiltakin osin, kaupunginhallitus saisi lausua siitä vielä erikseen. Tällaista mahdollisuutta ei annettu. Mikäli kaupunki olisi saanut mahdollisuuden lausua valituksesta toivomallaan tavalla, olisi se tuonut lisäselvitystä asiaan. Hallinto-oikeus on menetellyt asiassa virheellisesti ja sen päätöksen on siten katsottava syntyneen virheellisessä järjestyksessä.

Pääasia

Kaupungin rehtorin virat ovat kuntakohtaisia eivätkä koulukohtaisia. Kaupungilla on työnantajana oikeus direktio-oikeuden perusteella osoittaa viranhaltijoiden toimipaikat kaupungin toiminta-alueella.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että siirtopäätöksen vaikutus A:n oikeusasemaan on merkittävä, koska opetusvelvollisuudessa ja palkkauksessa on tapahtunut muutoksia. Kyse on kuitenkin muutoksista, jotka johtuvat kunnallisen opetushenkilöstön virka- ja työehtosopimuksen soveltamisesta ja jotka eivät ole työnantajan vaikutusmahdollisuuksien piirissä. Rehtorien palkkaus vaihtelee koulun oppilasmäärien tai päätoimisten opettajien määrän mukaisesti. Toimipaikan siirtopäätöksessä ei ole ollut kyse henkilön oikeusasemaan niin merkittävästi vaikuttavasta päätöksestä, että se olisi vaatinut muutoksenhakumahdollisuutta. Työnantajalla on oikeus määrätä työn tekemisen paikka.

Perusopetuksen johtajan päätöksellä on muutettu rehtori A:n toimipaikkaa, mutta päätös ei muuta rehtorin virkatehtäviä tai virkasuhteen ehtoja millään tavalla. Rehtori A:n väite siitä, että hänet on siirretty alempitasoiseen tehtävään, on perusteeton.

Hallinto-oikeus ei ole antanut merkitystä sille, että virkatehtävät eivät ole muuttuneet. Kaupunki korostaa, ettei siirto ole ollut sanktioluonteinen. Toimipaikan muuttamista koskevaan ratkaisuun päädyttiin, koska monipuoliset tukitoimet niin rehtorille kuin työyhteisöllekin oli työilmapiiriasian hoitamiseksi todettu riittämättömiksi. Päätöstä ei näin ollen tule arvioida sanktiona, vaan työnantajan lakimääräisen velvoitteen hoitamisen tapana, jonka tavoitteena oli turvata niin rehtori A;lle kuin kaikille tämän alaisuudessa toimineille turvalliset ja terveelliset työskentelyolosuhteet.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Kaupunginhallituksen vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

1. Pääasian perustelut

1.1 Menettely lausunnon antamisessa hallinto-oikeudelle

Hallintolainkäyttölain 36 §:n mukaan valitusviranomaisen on hankittava lausunto siltä hallintoviranomaiselta, joka on tehnyt asiassa päätöksen, jollei se ole tarpeetonta.

Helsingin hallinto-oikeus on 12.9.2013 päivätyssä lähetekirjeessään lähettänyt A:n valituksen ja asianajotoimiston laskun kaupunginhallitukselle tiedoksi. Kaupunginhallitusta on pyydetty antamaan asiakirjat tiedoksi myös opetuslautakunnalle. Hallinto-oikeus on varannut mahdollisuuden selityksen ja lausunnon antamiseen A:n valituksesta ja laskusta ilmenevien oikeudenkäyntikulujen osalta 26.9.2013 mennessä.

Kaupungin sivistystoimen lakimies on pyytänyt sähköpostiviestissään hallinto-oikeudelta lisäaikaa 30.10.2013 saakka, jotta kaupungin puhevaltaa asiassa käyttävä opetuslautakunta ehtisi käsitellä asian seuraavassa kokouksessaan. Lisäaikaa ei myönnetty.

Perusopetuksen johtaja on kaupungin sivistystoimen puolesta 26.9.2013 antamassaan lausunnossa todennut lausuntoa pyydetyn vain oikeudenkäyntikuluja koskien. Perusopetuksen johtaja on pyytänyt saada erikseen lausua valittajan muista vaatimuksista, mikäli niitä tutkitaan. Lausunnossa on lyhyesti todettu, että A:n viran toimipaikan muuttamista koskeva ratkaisu on työnjohdollinen määräys, johon ei voi hakea muutosta.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut perusopetuksen johtajan muuttaneen A:n virantoimitusvelvollisuutta siten, että päätökseen on oikeus hakea muutosta, ja A:n valituksesta palauttanut asian opetuslautakunnalle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut sovellettavan säännöksen esitöineen, ottanut kantaa laintulkinnan yleisiin lähtökohtiin sekä selostanut ja analysoinut melko laajasti perusopetuksen johtajan päätöstä edeltänyttä tilannetta työyhteisössä. Hallinto-oikeuden ratkaisu perustuu siis sen prosessuaalisesta luonteesta huolimatta lähtökohtaisesti tulkinnanvaraiseen tapaukseen sovellettavien oikeusohjeiden ja olosuhteiden erittelyyn. Työnantajan kannalta ratkaisu on ollut direktio-oikeuden käyttöalan arviointia ajatellen merkittävä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ilmi tulleissa oloissa ja myös annetun ratkaisun lopputulos huomioon ottaen kaupungille olisi tullut varata tilaisuus lausua pääasiasta. Kun viimeistään perusopetuksen johtajan lausunnosta on käynyt ilmi, että kaupunki on ymmärtänyt lausuntoa pyydetyn ainoastaan oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta, olisi kaupungille tullut myöntää kohtuullinen aika lausunnon antamiseen asiasta.

Kun kaupunki on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle käsitellyt hallinto-oikeuden ratkaisemaa kysymystä perusopetuksen johtajan 10.4.2013 tekemän päätöksen muutoksenhakukelpoisuudesta perusteellisesti, ei hallinto-oikeuden päätöstä kuitenkaan ole syytä kumota eikä asiaa palauteta hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

1.2 Pääasiaan saatu selvitys

A on ollut kaupungin palveluksessa yli 27 vuotta ja 1.8.2005 lukien rehtorina R:n koulussa. Hänet on perusopetuksen johtajan 10.4.2013 tekemällä päätöksellä siirretty työyhteisön ja rehtorin välisten ristiriitatilanteiden vuoksi K:n kouluun. A;lle oli 14.3.2013 annettu kirjallinen varoitus epäasiallisesta käyttäytymisestä henkilöstöä kohtaan. A:n virka on kunnan virka, eikä yksittäisen koulun virka.

1.3 Oikeudellinen arvio

Ratkaistaessa kysymystä opettajan viran sijoituskoulun muuttamista koskevan päätöksen luonteesta huomiota on ensinnäkin kiinnitettävä siihen, miten opetustoimi ja opetustoimen virat on kunnassa järjestetty. Saadun selvityksen mukaan opettajan virat eivät ole koulukohtaisia vaan kaupungin opetustoimen virkoja. Tähän nähden asiassa ei ole kysymys viranhaltijalain 24 §:ssä tarkoitetusta toiseen virkasuhteeseen siirtämisestä, jota koskevaan päätökseen viranhaltijalain 50 §:n mukaan saa hakea oikaisua ja sen jälkeen muutosta kunnallisvalituksin.

Asiassa on siten ratkaistava, onko opetuskoulun muuttamisessa tässä tapauksessa kysymys työnjohdollisesta toimenpiteestä, josta vakiintuneen tulkinnan mukaan ei kuntalain 91 § huomioon ottaen saa tehdä oikaisuvaatimusta, vai onko kysymyksessä työnantajan direktio-oikeutta pitemmälle menevä, viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettu päätös, johon mainitun lain 50 §:n mukaan saa hakea oikaisua ja sen jälkeen muutosta kunnallisvalituksin. Kysymystä ratkaistaessa on arvioitava viranhaltijan oikeussuojan tarvetta.

Työnantajan direktio-oikeuden piiriin kuuluu määrätä muun ohella, missä työtä tehdään. Näin olisi perusteita katsoa, että virantoimituspaikan muuttaminen kuuluisi työnjohto-oikeuteen. A on ollut kahdeksan vuotta R:n koulun rehtorina, ja hänen toimipaikkansa on 1.8.2013 alkaen muutettu toistaiseksi K:n kouluun työyhteisön ja A:n välisten ristiriitatilanteiden vuoksi. Virantoimituspaikan muuttamista koskeva päätös perustuu A:n henkilöön liittyviin seikkoihin ja päätös vaikuttaa myös A:n opetusvelvollisuuteen. Päätöstä on siten pidettävä oikeudelliselta luonteeltaan A:n virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevana päätöksenä. Päätös on oikaisuvaatimus- ja valituskelpoinen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, kaupunginhallitukselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

---

[SV]

Undervisningschefen för den grundläggande undervisningen i en stad hade beslutat ändra en rektors tjänsteutövningsplats så att rektorn flyttades till en annan skola. Utbildningsnämnden hade avvisat rektorns rättelseyrkande (begäran om omprövning) utan att pröva yrkandet. Rektorn hade anfört besvär hos förvaltningsdomstolen, som hade att ta ställning till om undervisningschefens beslut var ett sådant beslut över vilket rättelseyrkande kunde framställas. Vid handläggningen av besvären hade förvaltningsdomstolen berett staden tillfälle att uttala sig över det yrkande om ersättning av rättegångskostnader som rektorn framställt. Förvaltningsdomstolen återvisade ärendet till utbildningsnämnden för handläggning av rättelseyrkandet.

Förvaltningsdomstolen borde ha berett staden tillfälle att uttala sig också om huvudsaken. Eftersom stadsstyrelsen i sina besvär i högsta förvaltningsdomstolen grundligt hade behandlat frågan huruvida utbildningschefens beslut var överklagbart, upphävdes förvaltningsdomstolens beslut dock inte och ärendet återvisades inte för ny behandling.

Stadens lärartjänster var tjänster inom stadens undervisningstjänster, inte tjänster vid enskilda skolor. Arbetsgivarens direktionsrätt omfattade bland annat rätt att bestämma var arbetet utfördes. Följaktligen fanns det grunder att anse att till direktionsrätten hörde rätt att ändra tjänsteutövningsplatsen. Rektorn hade emellertid under åtta års tid varit rektor vid samma skola och tjänsteutövningsplatsen hade tills vidare ändrats till en annan skola med anledning av motsättningar mellan rektorn och skolans övriga personal. Ändringen av tjänsteutövningsplatsen grundade sig på omständigheter som hänförde sig till rektorns person och inverkade också på rektorns undervisningsskyldighet. Undervisningschefens beslut skulle därför till sin juridiska karaktär uppfattas vara ett överklagbart beslut med vilket rektorns tjänsteutövningsskyldighet ändrades. Utbildningsnämnden skulle därför pröva rektorns rättelseyrkande.

Förvaltningsprocesslagen 36 §

Lagen om kommunala tjänsteinnehavare 17 § 1 mom. och 23, 24 och 50 §