Mining company's notification for increased wastewater discharge treated as administrative decision under environmental protection law.
Finland (FI)
Legislator summary
AI generatedThe Supreme Administrative Court upheld the lower court's decision to treat the mining company's notification regarding increased wastewater discharge as a matter under the Environmental Protection Act. The company argued the measure was necessary to mitigate meltwater risks and normalize the mine's water balance, while the Environmental Impact Centre approved the temporary treatment with specific chemical limits. The court ruled that the notification fell within the scope of the Act's administrative procedure provisions because it addressed significant environmental risks and operational water balance issues.
Legislator headnote
AI generatedYmpäristönsuojelulaki (86/2000) 4 § 1 momentti, 5 § 1 ja 2 momentti, sekä 62 - 64 §: Ilmoitus, joka koskee jäteveden lisäjohtamista ja vesitaseen normalisointia, voidaan käsitellä ympäristönsuojelulain mukaisena asiana, jos se on perusteltu merkittävien ympäristövaaroiden ehkäisemiseksi.
Keywords
AI generatedCited Legislation
AI generatedCited Case Law
AI generatedRelated Decisions
AI generatedFull text
Asiassa oli kysymys siitä, oliko kaivosyhtiön ilmoitus jäteveden johtamisen lisäämiseksi voitu käsitellä ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisena asiana. Ilmoituksen mukaan tarkoitus oli ollut ehkäistä kevään sulamisvesistä aiheutuvien valumavesien johtamisesta Kortelammin patoalueelle aiheutuvia riskejä. Ilmoitus oli perustunut myös siihen, että jätevesien lisäjohtamisella voitiin normalisoida kaivoksen vesitase.
Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 4 § 1 momentti, 5 § 1 ja 2 momentti, sekä 62 - 64 §
Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 123 ja 229 §
Ks. myös KHO 2013:79
Päätös, jota valitukset koskevat
Vaasan hallinto-oikeus 27.6.2013 nro 13/0185/1
Asian aikaisempi käsittely sikäli kuin nyt on kysymys
Kainuun elinkeino-,liikenne- ja ympäristökeskus
(jäljempänä ELY-keskus) on Talvivaara Sotkamo Oy:n ilmoituksen johdosta päätöksellään 12.2.2013 Dnro KAIELY/5/07.002010 nyt kysymyksessä olevassa asiassa 2 hyväksynyt kaivosalueelle varastoitujen vesien tilapäisen käsittelyn ja johtamisen luontoon seuraavin ehdoin:
1. Ympäristöön johdettavat jätevedet on käsiteltävä hakemuksessa esitetyllä tavalla niin, että ympäristöön johdettavan veden nikkelipitoisuus on alle 0,5 mg/l, kuparipitoisuus alle 0,5 mg/l, sinkkipitoisuus alle 1,5 mg/l ja pH 6 - 10 johtamisajan virtaamapainotteisena kuukausikeskiarvona. Toiminta tulee järjestää niin, että pH ei ympäristöön johdettavassa vedessä ylitä arvoa 11. Yksittäisen näytteen nikkeli- tai kuparipitoisuus ei saa olla yli 1,0 mg/l eikä sinkkipitoisuus yli 2,0 mg/l.
2. Tämä päätös sallii jätevesien johtamisen hakemuksessa esitetyllä tavalla Vuoksen ja Oulujoen vesistöalueiden suuntaan siten, että varastoista johdettavien käsiteltyjen jätevesien määrä on kummankin vesistöalueen suuntaan enintään 900 000 m. Tätä määrää valvontaviranomainen voi toteutuneen jäteveden koostumuksen ja mallintamisen perusteella tarkastella tarvittaessa uudelleen ja antaa poikkeamisen edellytysten täyttyessä uuden päätöksen asiaan toiminnanharjoittajan hakemuksesta, mikäli Pohjois-Suomen aluehallintovirasto ei ole luparajan lähestymiseen mennessä antanut täytäntöönpanokelpoista päätöstä hakemuksessa esitettyjen jätevesien johtamista koskevassa asiassa.
3. Toiminnanharjoittajan tulee laatia ja muuttuvan tilanteen myötä tarpeellisilta osin päivittää suunnitelma vesien johtamisesta pohjoiselta jälkikäsittely-yksiköltä ja vesien varastointiin käytettävästä Kuusilammesta niin, että kuormitusmaksimia Kolmisopesta lähtevässä vedessä sulfaatin osalta voidaan tarvittaessa vähentää. Suunnitelman pohjana tulee käyttää käytännössä toteutuvia johdettavien jätevesien sulfaattipitoisuuksia. Yksityiskohtainen suunnitelma tulee toimittaa Kainuun ELY-keskukselle ja Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle 15.3.2013 mennessä. Kainuun ELY-keskus ja/tai Pohjois-Suomen aluehallintovirasto voivat esitetyn suunnitelman perusteella antaa lisämääräyksiä vesien johtamisen ja varastoinnin osalta mikäli ne esitettävän suunnitelman perusteella ovat tarpeellisia.
4. Jätevesien johtaminen Vuoksen vesistöalueen suuntaan tulee mahdollisuuksien mukaan järjestää niin, että vedet johdetaan Ylä-Lumijärven ohi niin, että järven pohjaan kerrostuneet metalliyhdisteet eivät vesien johtamisen vaikutuksesta kulkeudu alapuolisiin vesistöihin.
5. Toiminnanharjoittajan tulee kaikin mahdollisin tavoin pyrkiä minimoimaan johdettavan jäteveden määrä järjestämällä sulamis- ja valumavesien käsittely erillisenä mahdollisimman laajalla osalla varastoaltaiden valuma-alueesta niin, että kaivospiirin ulkopuolelle päätyvä kuormitus pystytään minimoimaan. Selvitys toteutetuista ja toteutettavista toimenpiteistä tulee toimittaa Kainuun ELY-keskukselle viimeistään 28.2.2013 mennessä. Järjestelyistä ja niiden toteuttamisesta tulee tarpeellisilta osin tehdä ympäristönsuojelulain (86/2000) 62 §:n mukainen ilmoitus.
6. Toiminnanharjoittajan tulee selvittää myös muiden kuin hakemukseen sisältyvien varastoitujen, johdettaviksi aiottuja vesiä korvaavien vesien käsittelymahdollisuudet niin, että kaivospiirin alueelta ulos johdettavan veden laatu erityisesti sulfaatin osalta saadaan mahdollisimman alhaiseksi. Selvitys tulee toimittaa Kainuun ELY-keskukselle viimeistään 15.3.2013 mennessä.
7. Toiminnan tarkkailu tulee järjestää hakemuksessa esitetyllä tavalla. Tarkkailua tulee tarvittaessa täydentää Kainuun ELY-keskuksen määräämällä tavalla. Tarkkailutulokset on toimitettava heti niiden valmistuttua Kainuun ja Pohjois-Savon ELY-keskuksille, Sotkamon kunnalle, Kajaanin kaupungille, Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän ympäristöterveydenhuollolle, Ylä-Savon SOTE:lle sekä Säteilyturvakeskukselle.
8. Mikäli tarkkailussa tai muulla perusteella ilmenee, että vesistöön johdettavan veden laatu ei täytä raja-arvoja, on vesistöön johtaminen lopetettava välittömästi ja asiasta on ilmoitettava Kainuun ELY-keskukselle.
9. Toiminnanharjoittajan tulee viipymättä hakea Pohjois-Suomen aluehallintovirastolta lupa jätevesien puhdistamisesta syntyvien sakkojen käsittelylle ja sijoittamiselle.
10. Toiminnanharjoittajan tulee viipymättä hakea ilmoituksen mukaiseen toimintaan tarvittavat muut viranomaisluvat.
11. Päätöksen voimassaolo lakkaa 30.6.2013 tai sitä aikaisemmin, kun Pohjois-Suomen aluehallintovirasto ratkaisee asian täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä.
12. Päätös on määrätty täytäntöönpantavaksi muutoksenhausta huolimatta.
ELY-keskus on perustellut ratkaisuaan muun muassa seuraavasti:
Kipsisakka-altaissa on tällä hetkellä varastoituna noin 3 miljoonaa kuutiometriä jätevettä. Riskinhallinnan kannalta on välttämätöntä, että kaivospiirin alueella tulee olla riittävästi varastointitilaa mahdollisten poikkeustilanteiden varalta. Näin haitallisimpien vesien pääsy ympäristöön voidaan onnettomuustilanteessa pelastustoimin estää. On äärimmäisen oleellista huomata, että jälkikäsittelyaltaat toimivat myös kipsialtaiden varoaltaina, mistä syystä niitä ei voida ottaa täyteen myöskään tulvatilanteessa. Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan on perusteltua aloittaa kaivosalueelle varastoitujen vesien käsittely ja johtaminen käsiteltyinä luontoon ennen kevättulvia, jotta vältytään kevään valumavesien aiheuttamalta lisäriskiltä. Valumavesien käsittelystä on annettu tässä päätöksessä erillinen määräys.
Avolouhokseen aikaisemmin varastoiduille vesille ei ole kipsisakka-altaan vuodon johdosta kaivosalueella muuta varastointipaikkaa. Veden varastointiin avolouhoksessa liittyy määräys, jonka mukaan veden pinta ei saa ylittää tasoa 195 mmp. Vedenpinnan nousu avolouhoksessa aiheuttaa pohjaveden pilaantumisen riskiä, minkä vuoksi vedenpinnan alentaminen ja pitäminen alhaalla on ympäristönsuojelun kannalta kriittistä.
Lisäksi louhintaa ei voida suorittaa vesien ollessa varastoituina louhoksessa. Louhinnan suorittamisella on selkeä yhteys vesitaseen hallintaan, koska tuoreeseen malmiin sitoutuu runsaasti vettä ja tuore bioliuotuskasa myös haihduttaa tehokkaasti vettä. Näin ollen avolouhoksen riittävä tyhjentäminen parantaa sekä ympäristönsuojelun tilaa että vesitaseen hallintaa.
Poikkeamista koskevan päätöksen taustalla pääasiassa oleva haitallisia aineita sisältävien jätevesien suuri määrä on seurausta onnettomuustilanteesta ja sen yhteydessä ympäristön pilaantumisen estämiseksi tehdyistä toimenpiteistä. Voimassa olevan ympäristöluvan noudattaminen vesien juoksutuksessa sovellettavan menettelyn ja määrän suhteen johtaisi ympäristöllisesti kestämättömään tilanteeseen, jota ympäristölupamääräyksiä asetettaessa ei ole ollut mahdollista ennakoida. Kyse on poikkeuksellisesta tilanteesta, jonka vuoksi ympäristölupaa ei voida tilapäisesti noudattaa. Huomioiden ne merkittävät ympäristöriskit, joita kaivosalueella oleviin jätevesiin liittyy tilanteessa, jossa käsiteltyjen vesien johtamista luontoon ei tehdä, ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltaminen asian ratkaisuun on perusteltua.
Kainuun ELY-keskus on katsonut olevan tarpeellista saattaa asia kiireellisesti vireille lupaviranomaisessa ympäristönsuojelulain 58 §:ssä tarkoitetulla tavalla, joten Kainuun ELY-keskus saattaa asian vireille Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa. Lupaviranomaisella on ympäristönsuojelulain nojalla laajempi mahdollisuus arvioida toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia ja määrätä sallituista toimista kuin valvontaviranomaisella ympäristönsuojelulain 64 §:n nojalla. Myös tämä päätös toimitetaan lupaviranomaiselle tiedoksi.
Annetut lupamääräykset ovat tarpeen poikkeuksellisen tilanteen rajoittamiseksi välttämättömään laajuuteen sekä tilanteen valvonnan asianmukaiseksi järjestämiseksi. Annetut määräajat ovat tarpeen myös sen vuoksi, että ympäristönsuojelulain 62 §:n mukainen hakemus voi koskea vain tilapäistä toimintaa ja siitä annettavalla ympäristönsuojelulain 64 §:n mukaisella poikkeuksellista tilannetta koskevalla päätöksellä voidaan määrätä vain tilapäisestä poikkeamisesta.
Päästörajat on laadittu pääosin ympäristöluvan mukaisiksi. Lupaehdoissa on sallittu varsinaisessa ympäristöluvassa määrättyjä pH-arvoja korkeammat pH-arvot, koska alhaisempien pH-arvojen noudattaminen voisi käytännössä vaikeuttaa metallien saostamista. Alapuolisissa vesistöissä on marraskuussa tapahtuneen kipsisakka-altaan vuodon seurauksena happoa tuottavia ioneja ja yhdisteitä ja kevään sulamisvedet ovat luontaisesti happamia, joten alhaisemman pH-tason määrääminen ei ole tarpeen.
Kainuun ELY-keskus on katsonut hakijalta saatujen selvitysten perusteella, että esitetty jätevesien käsittelytapa edustaa tässä tilanteessa parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa.
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
Suomen luonnonsuojeluliitto ry
on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan kokonaisuudessaan ja päätöksen täytäntöönpano välittömästi keskeytetään jätevesien ympäristöluvasta poikkeavan juoksuttamisen osalta.
Valittaja on vaatimustensa perusteeksi esittänyt muun muassa, että vesien juoksuttaminen ympäristöluvasta poikkeavalla tavalla aiheuttaa merkittävää haittaa vastaanottavissa vesistöissä. Suunnitellut poikkeusjuoksutuksen puhdistusmenetelmät eivät ole riittäviä eikä alapuolinen vesistö kestä tulevaa kuormitusta.
Yhtiön laitoksilla ei ole sattunut sellaista tilannetta, joka vastaisi ympäristönsuojelulain 62 §:n tarkoittamaa ennalta arvaamatonta tilannetta tai tuotantohäiriötä. Vesimäärä on ollut varastoituna alueella jo kesästä 2012 saakka. Vesimäärän kertyminen on johtunut yhtiön omasta toiminnasta ja kertyminen on tapahtunut useamman vuoden aikana. ELY-keskus ei voi antaa lupaa juoksutukseen, koska kyseessä olisi ympäristöluvan muutos. Talvivaara Sotkamo Oy on perustellut tilanteen poikkeuksellisuutta runsailla sateilla ja kipsisakka-altaan vuodolla. Ongelmat yhtiön vesitaseessa eivät ole sateisuuden syytä, vaan yhtiön omaa syytä. Kipsisakka-altaan vuoto aiheutti 0,2 miljoonan kuutiometrin vesimäärän pääsyn vesistöön, joten se ei ole pahentanut koko vesitasetilannetta, vaan on vähentänyt varastossa olevan veden määrää. Laitoksella esiintyvät vesitaseongelmat ovat syntyneet pitkän ajan kuluessa, yhtiö on itse ennakoinut niitä jo vuosi sitten.
Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta
on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja asia palautetaan käsiteltäväksi Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa ympäristölupa-asiana. Lisäksi valittaja on vaatinut, että päätöksen täytäntöönpanoa koskevan määräys kumotaan.
Valittaja on vaatimustensa perusteeksi esittänyt muun muassa, että ympäristönsuojelulain 62 § ei ole tarkoitettu Talvivaara Sotkamo Oy:n ilmoituksessaan esittämän asian kaltaisiin tilanteisiin.
Mikäli yhtiön esittämä menettely ja Kainuun ELY-keskuksen päätös hyväksyttäisiin, toiminnanharjoittajat voisivat jatkossakin vedota poikkeusoloihin ja kiireeseen jätevarastojensa täyttyessä ja ilmoitusasiana laskea jätteet vesistöihin ympäristölupamääräyksistä huolimatta.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n tarkoituksena poikkeuksellisissa tapauksissa on antaa yksityiskohtaisen tarkat määräykset, joilla ympäristön pilaantuminen voidaan estää. Näin ei Kainuun ELY-keskuksen päätöksessä ole menetelty. Määräykset on annettava ympäristölupamenettelyssä. Jätevesien varastointi ja puhdistaminen on mahdollista järjestää yli 60 neliökilometrin kaivosalueella suunnitelmallisesti, jolloin poikkkeusmenettely ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla ei ole tarpeen. Talvivaara Sotkamo Oy:n suunnitelma johtaa jätevedet uutta rakennettavaa kanavaa pitkin ohi pahimmin saastuneiden Ylä-Lumijärven ja Lumijärven ei myöskään ole ilmoitusasiana käsiteltävä, vaan edellyttää vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaista käsittelyä.
3. A ja B
ovat valituksessaan vaatineet, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano keskeytetään jätevesien juoksuttamisen osalta.
Valittajat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun muassa siten, että vuosilta 2008 - 2011 laadittujen Talvivaaran ympäristöraporttien perusteella Talvivaara Sotkamo Oy on vuodesta 2010 alkaen varastoinut jätevesiä alueelleen, kunnes varastointitilavuus on täyttynyt. Kyseessä ei ole ympäristönsuojelulain 62 §:n mukainen poikkeuksellinen tilanne, vaan vuosia jatkuneen veden varastoinnin lopputulos, joka olisi pitänyt ratkaista lupamääräyksen muutoksena Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa.
4. C
on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano keskeytetään Vuoksen vesistöön kohdistuvan jätevesien juoksutuksen ja laskemisen osalta. Mikäli valituksenalaista päätöstä ei kumota, on vesistöön johdettavalle jätevedelle määrättävä raja-arvot.
Valittaja on perustellut vaatimuksiaan muun muassa siten, että ympäristönsuojelulain 62 ja 64 § koskevat poikkeuksellisia tilanteita. Marraskuun 2012 kipsisakka-altaan vuotoa ei voida pitää sellaisena onnettomuutena, jota mainituissa lainkohdissa tarkoitetaan. Yhtiö on ollut tietoinen altaan rakennustavasta ja altaan huonosta kestävyydestä, koska allas on vuotanut useita kertoja. Kipsisakka-allasta ei ole suunniteltu kysymyksessä olevien vesimäärien varastoimiseen.
Kyse ei ole ollut onnettomuudesta, vaan harkitusta ratkaisusta, riskin ottamisesta ja sen toteutumisesta. Kyse ei myöskään ole ollut toiminnasta riippumattomasta syystä, joka olisi ollut ennalta arvaamaton, koska laitoksella on pidemmän aikaa voitu todeta jätevesien poistotarve, johon yhtiö ei ole reagoinut vesien käsittelyn tehostamisella tai suljetulla kierrolla.
Perusteluna käytetyt runsaat sateet tai runsas lumi ja sulamisvedet eivät ole avolouhoksella ennalta arvaamaton syy. Tällaiseen viime vuosikymmeninä usein esiintyvään runsassateiseen vuoteen on Suomen oloissa varauduttava ennakolta. Avolouhokseen varastoidun veden osalta ei ole kyse ilmoitusmenettelyn piiriin kuuluvasta poikkeustilanteesta, koska yhtiö on saanut ELY-keskukselta luvan säilöä vesiä avolouhokseen ja lupapäätökseen kuuluu oleellisena osana louhoksen tyhjentämisestä määrääminen.
5. D asiakumppaneineen
on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano keskeytetään jätevesien juoksuttamisen osalta.
Valittajat ovat perustelleet vaatimustaan muun muassa sillä, että kyseessä ei ole ympäristönsuojelulain 62 §:n mukainen poikkeuksellinen tilanne, vaan vuosia jatkuneen veden varastoinnin lopputulos, joka olisi pitänyt ratkaista lupamääräyksen muutoksena Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa.
Talvivaara Sotkamo Oy on vuodesta 2010 alkaen varastoinut jätevesiä alueelleen, kunnes varastointitilavuus on täyttynyt. Tämä ilmenee Talvivaaran ympäristöraporteista vuosilta 2008 - 2011.
6. E asiakumppaneineen
on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano keskeytetään jätevesien juoksuttamisen osalta.
Valittajat ovat vaatimustensa perusteeksi lausuneet, että yhtiön laitoksilla ei ole sattunut sellaista tilannetta, joka vastaisi ympäristönsuojelulain 62 §:n tarkoittamaa ennalta arvaamatonta tilannetta. Vesimäärän kertyminen on johtunut yhtiön omasta toiminnasta ja tapahtunut useamman vuoden aikana. Talvivaaran pitkään jatkuneet ja pitkään kasvaneet jätevesiongelmat eivät ole äkillinen pakkotilanne tai hätätilanne. Kyse on kaivoksen bioliuotusprosessin hallinnan ja toimivuuden ongelmista. Kaivoksen vesitase on romahtanut, koska itse lämpöä tuottava bioliuotusprosessi ei ole toiminut. Se, että annetaan juoksutuslupa viime vuoden aikana kertyneille jätevesille, ei ratkaise perusongelmia tuotantoprosessissa.
Kaivoksen alueella ei ole riittävästi asianmukaista varastoallas- ja varoallaskapasiteettia. Sekä Talvivaara että Kainuun ELY-keskus tiesivät jo kesäkuussa 2010, että kipsisakka-altaassa ei tulisi varastoida vettä. Yhtiö oli esittänyt varastoinnista pitäytymisen keinona estää allasturma jatkossa.
Kipsisakka-altaan vuodon ympäristöpäästöä pahensi olennaisesti se, että merkittävä osa varoaltaista oli otettu jäte- tai prosessivesien varastoksi ennen vuotoa. Näin tapahtui siitäkin huolimatta, että toiminnanharjoittajan on lain mukaan oltava jatkuvasti selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, riskeistä ja niihin varautumisesta. Toiminnanharjoittajan allaskapasiteetin puutetta ei voida ratkaista käyttämällä alapuolisia vesistöjä purkualtaina eikä ympäristönsuojelulain 62 § ole tähän tarkoitettu. Marraskuinen kipsisakka-altaan vuoto vähensi alueelle kertynyttä jätevettä noin 0,2 miljoonalla vesistöihin päätyneellä kuutiometrillä, joten kaivoksen vesitasetilannetta vuoto ei pahentanut.
7. Metsähallitus
on vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan ja sen täytäntöönpano keskeytetään.
Valittaja on perustellut vaatimuksiaan muun muassa sillä, ettei ympäristönsuojelulain 64 §:n 3 momentin mukaan poikkeamisesta saa aiheutua terveyshaittaa tai merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Riskiä merkittävästä ympäristön pilaantumisen vaarasta ei voida käsillä olevan lupapäätöksen ehdotkaan huomioon ottaen poissulkea. Luontoon johdettaviksi aiottujen vesien laadusta, käytettävien käsittelymenetelmien vaikutuksesta ja luontoon johdettavien vesien vaikutuksesta vastaanottavien vesistöjen tilaan ei ole riittävästi tietoa. Vesien johtamiseen liittyy näin ollen merkittävän ympäristön pilaantumisen riski.
Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaan meneteltävä toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otettava huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen. Tämän niin sanotun varovaisuus- ja huolellisuusperiaatteen mukaisesti tulee välttää toimintaa, jonka voidaan objektiivisesti arvioiden epäillä aiheuttavan ympäristön pilaantumisen vaaraa. Asiassa annetun päätöksen mukainen vesien johtaminen luontoon on sen kaltaista toimintaa, josta varovaisuusperiaatteen nojalla tulisi pidättäytyä.
Marraskuussa 2012 tapahtunutta kipsisakka-altaan vuotoa voidaan pitää sellaisena poikkeavana tilanteena, josta yhtiön on tullut ilmoittaa ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisesti. Kaiken kaivosalueelle varastoidun veden johtamista luontoon ei kuitenkaan enää voida pitää ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisena poikkeuksellisen tilanteen edellyttämänä toimenpiteenä. Kyseessä on pitempiaikainen vesien kertyminen puutteellisesta vesitaseen hallinnasta johtuen.
8. Sonkajärven kunta
on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan, asia palautetaan Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle käsiteltäväksi ympäristölupa-asiana ja päätöksen täytäntöönpano keskeytetään.
Vaatimuksia on muun muassa perusteltu sillä, ettei ympäristönsuojelulain 62 § ole tarkoitettu Talvivaara Sotkamo Oy:n ilmoituksessaan esittämän asian kaltaisiin tilanteisiin. Mikäli Talvivaara Sotkamo Oy:n esittämä menettely ja Kainuun ELY-keskuksen päätös hyväksyttäisiin, toiminnanharjoittajat voisivat jatkossakin vedota poikkeusoloihin ja kiireeseen jätevarastojensa täyttyessä ja ilmoitusasiana laskea jätteet vesistöihin ympäristölupamääräyksistä huolimatta.
9. F:n ja G:n kuolinpesät asiakumppaneineen
ovat valituksessaan yhtyneet Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n valitukseen.
10. H
on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen päätös kumotaan.
Talvivaara Sotkamo Oy
on vastineessaan vaatinut, että valitukset hylätään. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely ja katselmus.
Kajaanin kaupungin rakennusvalvonta ja ympäristönsuojelu
on antanut valituksien ja yhtiön vastineen johdosta vastineen, jossa se on ilmoittanut, ettei sillä ei ole lisättävää aikaisemmin asiassa annettuihin lausuntoihin.
Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta
on antanut yhtiön vastineen johdosta vastineen. Kuntayhtymä on muun muassa vaatinut jätevesien juoksutusten keskeyttämistä.
Pohjois-Savon ELY-keskus
on antanut yhtiön vastineen johdosta vastineen. Ilmoituksen mukaisia toimenpiteitä ei voi toteuttaa ilman, että niistä aiheutuu Vuoksen vesistön alueella merkittävä vesistön pilaantumisen riski.
Kainuun sosiaali- terveydenhuollon kuntayhtymän ympäristöterveydenhuolto
on antanut valituksien ja yhtiön vastineen johdosta vastineen, jossa se on ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää 7.2.2013 asiassa annettuun lausuntoon.
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto
on antanut valituksien ja yhtiön vastineen johdosta vastineen. Yhtiön tulee kaivostoimintaa kehittäessään prosessin kehittämisellä ja riskinarvioinnilla päästä eroon poikkeavista olosuhteista.
Kainuun ELY-keskus
on antanut valituksien ja vastineiden johdosta lausunnon. Valitukset tulee hylätä.
Hallinto-oikeuden ratkaisu sikäli kuin nyt on kysymys
Vaasan hallinto-oikeus
on hylännyt yhtiön vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen järjestämisestä.
Hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n, Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan, A:n ja B:n, C:n, D:n asiakumppaneineen, E:n eräiden asiakumppanien, Metsähallituksen, Sonkajärven kunnan, F:n ja G:n kuolinpesien asiakumppaneineen ja H:n valitusten johdosta kumonnut päätöksen asian 2 osalta.
Hallinto-oikeus on viitannut hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momenttiin ja 41 §:ään sekä perustellut suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä seuraavasti:
Hallinto-oikeus on katsonut, ottaen huomioon vaatimuksen perusteeksi yhtiön vastineessa esitetyt seikat ja asiakirjoista saatava selvitys, ettei ole tarvetta pitää hallinto-oikeuden suullista käsittelyä ja katselmusta.
Hallinto-oikeus on perustellut pääasiaratkaisuaan täällä kysymyksessä olevalta osin seuraavasti:
Asiaan sovellettavat lainkohdat
Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on muun muassa periaatteena, että haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitetaan ne mahdollisimman vähäisiksi (
ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaate
) ja menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (
varovaisuus- ja huolellisuusperiaate
). Lisäksi ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittaja vastaa vaikutuksien ennaltaehkäisystä ja ympäristöhaittojen poistamisesta tai rajoittamisesta mahdollisimman vähäisiksi (
aiheuttamisperiaate
).
Ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (
selvilläolovelvollisuus
). Jos toiminnasta aiheutuu tai uhkaa välittömästi aiheutua ympäristön pilaantumista, toiminnanharjoittajan on viipymättä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi tai jos pilaantumista on jo aiheutunut, sen rajoittamiseksi mahdollisimman vähäiseksi (
pilaantumisen torjuntavelvollisuus
).
Ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan, jos onnettomuudesta, tuotantohäiriöstä, rakennelman tai laitteen purkamisesta tai muusta niihin rinnastettavasta syystä aiheutuu päästöjä tai syntyy jätettä siten, että siitä voi aiheutua välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa tai jätteen määrän tai ominaisuuksien vuoksi erityisiä toimia jätehuollossa, on toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan ilmoitettava tapahtuneesta viipymättä valvontaviranomaiselle.
Jos muusta kuin 1 momentissa tarkoitetusta, toiminnasta riippumattomasta ja ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuu odottamaton tilanne, jonka vuoksi lupamääräystä ei voida tilapäisesti noudattaa, toiminnanharjoittajan on saman pykälän 2 momentin mukaan ilmoitettava asiasta valvontaviranomaiselle.
Hallituksen esityksen (HE 227/2004 vp) mukaan 62 pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, joka koskisi muunlaisia toiminnasta riippumattomia ja ennalta arvaamattomia tilanteita. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi poikkeuksellinen kuivuus tai tulvatilanne, joista aiheutuu tarve muuttaa väliaikaisesti lupamääräyksiä. Vastaava tilanne voisi olla myös eläintaudin leviämisen vaara, jonka takia eläintautiviranomaiset estävät eläinten siirron muualle. Samalla saattaa aiheutua tilapäinen luvan tai lupamääräyksen vastainen tilanne.
Ympäristönsuojelulain 64 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on 60 - 62 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen johdosta annettava päätös, jossa voidaan antaa tarpeellisia määräyksiä toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille sekä toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Viranomainen voi kieltää tai keskeyttää muun kuin luvan nojalla harjoitetun toiminnan, jos yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvia huomattavia haittoja ei voida määräyksillä riittävästi vähentää. Päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on tiedotettava siten kuin 53 ja 54 §:ssä säädetään ympäristölupapäätöksen antamisesta ja tiedottamisesta.
Edellä 62 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa valvontaviranomainen voi määräämillään ehdoilla 64 §:n 3 momentin nojalla hyväksyä välttämättömän lyhytaikaisen poikkeamisen ympäristönsuojelulakiin tai jätelakiin perustuvasta velvollisuudesta. Poikkeamisesta ei saa aiheutua terveyshaittaa tai merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Päätöksen poikkeamisesta tekee elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jos toiminnan lupa-asian käsittely kuuluu aluehallintoviraston toimivaltaan. Valvontaviranomaisen tulee poikkeamisen jälkeen tarvittaessa saattaa asia vireille lupaviranomaisessa siten kuin 58 §:ssä säädetään lupamääräyksen muuttamisesta.
Asia 2 (Kaivosalueelle varastoitujen vesien käsittely ja johtaminen luontoon)
Yhtiön ilmoitus asiassa
Yhtiö on ilmoituksessaan 22.1.2013 pyytänyt, että Kainuun ELY-keskus antaa yhtiölle luvan käsitellä ja johtaa kaivosalueelle varastoituja vesiä (3,8 Mm) käsiteltyinä luontoon ennen kevättulvia, jotta vältytään kevään valumavesien aiheuttamalta lisäriskiltä ja mahdollistetaan kaivoksen normaali toiminta kesästä 2013 alkaen. Ilmoituksen mukaan eteläisellä jälkikäsittelyalueella on ollut ilmoituksen jättämishetkellä varastoituneena 1,8 Mm vettä ja varastokapasiteettia on ollut jäljellä noin 1 Mm. Ilmoituksen mukaan alueelle kertyy luonnonvesiä talvella noin 100 - 200 m/h ja kevättulvan aikaan enimmillään 1 - 1,5 Mm. Pohjoisella jälkikäsittelyalueella on ollut varastoituneena vuotovesillä kontaminoitunutta vettä noin 0,2 Mm ja louhoksessa 1,8 Mm.
Hallinto-oikeuden päätös 2.5.2013 nro 13/0109/1
Kainuun ELY-keskus on antanut Talvivaara Sotkamo Oy:lle 27.11.2012 päätöksen koskien kipsisakka-altaisiin varastoitujen vesien siirtämistä ja tilapäistä varastointia Kuusilammen avolouhoksessa (asia 1) sekä Kuusilampeen varastoitujen valumavesien johtamista Härkäpuron vesistöreittiä Oulujoen vesistöön (asia 2), Dnro KAIELY/5/07.00/2010.
Vaasan hallinto-oikeus on 2.5.2013 tehnyt kyseisestä päätöksestä Kainuun luonnonsuojelupiiri ry:n ja Jormasjärven Korholanmäen osakaskunnan valituksesta päätöksen nro 13/0109/1, missä hallinto-oikeus on kumonnut päätöksen asian 2 osalta eikä ole muuttanut päätöksen määräyksiä asian 1 osalta poikkeusmääräajan päättymisen vuoksi.
Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että Kuusilampeen varastoituna olevien jätevesien johtaminen vesistöön kaivospiirialueen ulkopuolelle ei voi perustua ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla annettavaan päätökseen.
Kainuun ELY-keskuksen valituksenalaisen päätöksen 12.2.2013 perusteena olevat ilmoitukset perustuvat osittain samoihin perusteisiin kuin 27.11.2012 päätöksen perusteena olevat ilmoitukset. Näiltä osin hallinto-oikeus viittaa edellä mainittuihin ja 2.5.2013 annetusta päätöksestä tarkemmin ilmeneviin perusteluihin.
Asiassa on hallinto-oikeudessa ratkaistavana nyt kysymys, voidaanko voimassa olevasta ympäristölupapäätöksestä poikkeavaan jäteveden johtamiseen soveltaa aikaisemmin mainitut seikat huomioon ottaen ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisia poikkeuksellista tilannetta koskevia säännöksiä kevään valumavesien johtamisen Kortelammin patoalueelle aiheuttamien riskien ja kaivostoiminnan sekä kaivoksen vesitaseen normalisoinnin johdosta.
Oikeudelliset johtopäätökset
Ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaista menettelyä ei ole säädetty poikkeuksellisen tilanteen aiheuttamien jälkitilanteiden laillistamiseen eikä jätevesien vesistöön johtamisessa noin 3 kuukautta onnettomuuden jälkeen ole sillä tavalla kyse lainsäädöksen mukaisesta kiireellisestä tilanteesta, kun kyseisten vesien varastointi kaivosalueella on kestänyt pitkän ajan.
Viimeistään vuonna 2010, jolloin yhtiö joutui varastoimaan kaivospiirin alueella merkittävän määrän jätevesiä, olisi yhtiön tullut ryhtyä toimenpiteisiin vesitaseensa korjaamiseksi ja riittävän varoallaskapasiteetin saavuttamiseksi. Kaivoksen toimintaa koskevassa alkuperäisessä ympäristölupahakemuksessa oli jo todettu, että rakentamisvaiheessa kaivetaan ympäristön puhtaille valumavesille ympärysojat kaikkien rakennettavien alueiden ympärille. Ojilla estetään puhtaiden vesien pääsy ja sekoittuminen rakennettavien alueiden vesien kanssa. Kyseisillä toimenpiteillä olisi estetty vuotovesien johtuminen jälkikäsittelyalueille ja veden varastointi avolouhoksessa sekä kevään valumavesien sekoittuminen niihin.
Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että kaivosalueelle varastoituna olevien jätevesien johtaminen vesistöön kaivospiirialueen ulkopuolelle ei voi edelleenkään perustua ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla annettavaan päätökseen. Johtaminen ilman lupamenettelyä ei ole asiakirjojen perusteella hyväksyttävissä sillä perusteella, että johtamisella edistettäisiin kaivosalueen vesitaseen normalisointia ja kaivostoiminnan aloittamista tai vältettäisiin väliaikaisten varastointialtaiden rakentamista. Päätös asiassa 2 on kumottu.
Jätevesien johtaminen Vuoksen ja Oulujoen vesistöön on valituksenalaisen päätöksen perusteella päättynyt toukokuun lopussa 2013. Johtamisen päättymisen vuoksi päätöksen täytäntöönpanomääräystä asiassa 2 ei muuteta.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Talvitie, Reijo Hellman, Yrjänä Honkavaara, Sauli Viitasaari ja Merja Manninen. Asian esittelijä Janne Marttila.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1. Talvivaara Sotkamo Oy
(jäljempänä Talvivaara) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä ei ole mahdollistettu kaivosalueelle varastoitujen vesien tilapäistä käsittelyä ja vesien juoksuttamista kaivosalueen ulkopuoliseen vesistöön. Asiassa tulee vahvistaa, että yhtiöllä on ollut oikeus vesien juoksuttamiseen ELY-keskuksen päätöksestä ilmenevällä tavalla. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että asia käsitellään yhdessä yhtiön hallinto-oikeuden päätöksestä 2.5.2013 tekemän valituksen kanssa ja asiassa järjestetään suullinen käsittely ja katselmus.
Talvivaaran kaivoksen vesitaseeseen liittyvät poikkeukselliset juoksutustarpeet ovat seurausta monitahoisesta asiakokonaisuudesta, johon ovat vaikuttaneet useat tekijät.
Vuoden 2012 poikkeuksellisen runsaalla sadannalla on ollut keskeinen vaikutus Talvivaaran kaivoksen vedenjohtamistarpeisiin. Sade- ja valumavedet ovat sekoittuneet kaivosalueelle varastoituihin jäte- ja kuivatusvesiin ja lisänneet epäpuhtaiden vesien kokonaismäärää sekä pienentäneet kaivosalueen varoallaskapasiteettia. Kaikkia sade- ja sulamisvesiä ei voida ohjata esimerkiksi ympärysojien kautta saastumattomina kaivosalueen ulkopuolelle, sillä osa vedestä sataa ja sulaa kalvotetuille, malmin kanssa tekemisissä oleville, alueille, joita kaivosalueella on laajalla alueella.
Näiden suorien vaikutusten lisäksi sateisuudella on ollut merkittäviä epäsuoria vaikutuksia lisääntyneeseen vedenjohtamistarpeeseen, sillä sadannan vuoksi yhtiö joutui väliaikaisesti varastoimaan kipsisakka-altaan ylitevesiä avolouhoksessa, jolloin malmin louhinta jouduttiin keskeyttämään eikä bioliuotuskasalle saatu uutta vettä sitovaa malmia. Sateisuus on myös heikentänyt bioliuotuskasan haihduntaa, minkä seurauksena kaivosalueelta haihdunnan kautta poistuvan veden määrä on ollut normaalitilanteeseen verrattuna huomattavasti alhaisempi.
Bioliuotusprosessin odotettua heikompaan tehokkuuteen ovat sateisuuden lisäksi vaikuttaneet muutkin tekijät, kuten tehokkaiden ilmastusolosuhteiden ylläpitämisessä ilmenneet odottamattomat haasteet, kiertoliuoksen tiettyjen harmeaineiden (rauta, alumiini) odotettua negatiivisemmat vaikutukset liuotustehoon sekä bioliuotuskasan pH:n säädön ja kontrollin yllättävät vaikeudet. Myös malminlouhinnan tilapäinen keskeyttäminen vesien varastoimiseksi avolouhoksessa heikensi bioliuotusta, kun uuden haihdutuskapasiteettia tuottavan malmin tuotanto keskeytyi.
Kaivoksen vesitaseeseen liittyviin ongelmiin on myös osaltaan vaikuttanut aikaisemman ympäristöluvan määräys, jonka mukaan kaivosalueelta saa vuosittain päästää ympäristöön enintään 1,3 miljoonaa m3 käsiteltyä vettä. Määrä ei ole ollut riittävä vesitaseen hallintaan poikkeuksellisen sateisissa oloissa ja erityisesti kipsisakka-altaan vuodon aiheuttamassa poikkeuksellisessa tilanteessa. Kaivosalueelle kertyi vuoden aikana enemmän vettä kuin kaivoksen prosessissa voitiin hyödyntää ja kipsisakka-altaan vuoto moninkertaisti kaivosalueella olevan käsittelyä vaativan veden määrän. Kun samalla ympäristöluvan lupaehtojen tarkistamishakemuksen käsittely aluehallintovirastossa pitkittyi, päädyttiin tilanteeseen, jossa ylimääräistä vettä on poikkeustoimiratkaisuina jouduttu varastoimaan kaivosalueella olevissa altaissa ja avolouhoksessa.
Nyt kyseessä oleva, poikkeuksellista tilannetta koskeva ilmoitusasia ja siihen annettu ELY-keskuksen ratkaisu ovat samaa poikkeuksellisten tilanteiden jatkumoa. Kyseisen päätöksen tavoitteena oli saada tilanteeseen osittaisratkaisu, jota täydentää päätöksen johdosta vireille saatettu, nopeutetussa järjestyksessä käsitelty ympäristölupamuutos vesienjohtamista koskeviin määräyksiin. Kokonaisjärjestelyn tavoitteena on mahdollistaa poikkeuksellisten vesienhallintaolosuhteiden normalisoiminen ja niiden aiheuttaman riskitason laskeminen Talvivaaran kaivoksella ja sen vaikutusalueella. Ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla on ollut tarkoitus toteuttaa kaikkein akuutein vesien johtamistarve.
Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 31.5.2013 poistanut kuutiomääräisen rajoituksen. Kaivoksen vesiensäilytyskapasiteetin täyttyminen aiheutti vuotoriskin, joka korostui erityisesti keväällä sulamisvesien johdosta. Kaivoksen vesitaseen ja ympäristövaikutusten hallinnan ja ennakoitavuuden vuoksi kaivosalueelle varastoitujen vesien johtaminen ympäristöön on ollut tärkeää varastointikapasiteetin vapauttamiseksi sulamisvesien käsittelyä ja hallintaa varten. Käsittelyä edellyttävien vesien kokonaismäärä kaivosalueella oli niin suuri, ettei sitä olisi poikkeuksellista tilannetta koskevan ilmoituksen tekohetkellä voimassa olleen ympäristöluvan salliman enimmäismäärän puitteissa voitu johtaa ympäristöön riskien hallinnan ja ympäristönsuojelun näkökulmasta riittävän nopeasti.
Koska allaskapasiteettia tulisi olla tyhjänä myös mahdollisten onnettomuustilanteiden varalta, ei altaita olisi voitu kokonaan täyttää sulamisvesillä. Vesimäärän vähentäminen on päinvastoin ollut välttämätöntä, jotta varoaltaat voivat täyttää riskienhallintatehtävänsä kipsisakka-altaiden tai bioliuotukseen liittyvien altaiden mahdolliset vuodot pidättävänä rakenteena. Poikkeukselliseksi kehittyneestä vesitasetilanteesta johtuen jo alle 12 tunnin mittainen sähkökatkos kaivoksella olisi päätöstä edeltäneessä tilanteessa saattanut johtaa varoallaskapasiteetin loppumiseen, koska sähkökatkostilanteessa liuoksenkeruualtaille virtaisi bioliuotuskasoilta kiertoliuosta samalla, kun liuoksen pumppaus altaista eteenpäin keskeytyisi.
Riskienhallinnan näkökulmasta ilmoituksella ja sen johdosta annetulla päätöksellä on pyritty vähentämään sekä lyhyen aikavälin riskejä että pidemmän aikavälin vesienhallinnan tasapainon saavuttamisen edellyttämää välitöntä juoksutustarvetta.
Poikkeustilanteen kertaluontoisuuden vaatimuksen muodollinen tulkinta johtaisi lopputulokseen, jossa viranomaisen pitäisi odottaa onnettomuuden tai muun yksittäisluontoisen olosuhteen tapahtumista ennen ympäristönsuojelun kannalta tarpeellisten toimenpiteiden sallimista. Tällöin 62 § mahdollistaisi käytännössä vain jälkikäteisen puuttumisen jo toteutuneeseen riskiin, mitä ei voi pitää vaaranhallintamielessä eikä ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa lausutun ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaatteen valossa tarkoituksenmukaisena.
Hallintokäytännössä muiden kaivosten osalta on katsottu mahdolliseksi käyttää ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n mukaista menettelyä ennakoivasti, jotta vältettäisiin ylimääräisen veden kertymisestä aiheutuvat tarpeettomat riskit. Tämä tulee ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko Kainuun ELY-keskus ylittänyt asiassa sille kuuluvan harkintavaltansa. Vuoden 2005 lakimuutoksella, jossa 62 §:ään lisättiin toinen momentti, lainsäätäjä pyrki laajentamaan pykälän soveltamisalaa ja puuttumaan poikkeuksellisen tilanteen käsitteen suppeisiin ja kaavamaisiin tulkintoihin, joiden kautta saatettaisiin aiheuttaa suurempia ympäristö- ja terveysriskejä kuin poikkeamisen mahdollistavan tulkinnan kautta. Lakimuutoksen seurauksena on selvää, ettei ympäristönsuojelulain 62 §:stä ole tarkoitettu tehdä soveltamisalaltaan suppeaa ja joustamatonta normia, vaan tarkoituksena on ollut mahdollistaa mahdollisimman monenlaisiin eri tilanteisiin ennalta puuttuminen ja poikkeuksellisista tilanteista aiheutuvien riskien hallinta.
Poikkeuksellinen tilanne voi ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla liittyä luvanhaltijan toimintaan (onnettomuus, tuotantohäiriö tai muu näihin rinnastettava syy) tai 2 momentin tarkoittamalla tavalla olla toiminnasta riippumaton (esimerkiksi poikkeukselliset luonnonolosuhteet). Poikkeuksellisia tilanteita koskevan harkinnan kokonaisvaltaisuudesta seuraa, että jos tilanne sisältää sekä ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 että 2 momentin alaisuuteen luettavia elementtejä, on yksittäisen momentin edellyttämän tilanteen poikkeuksellisuuden täyttymistä arvioitava normaalia matalamman kynnyksen mukaan. Tämä johtuu siitä, että usean olosuhteen kumulatiivinen vaikutus voi olla moninkertainen yksittäisen olosuhteen vaikutuksiin nähden.
Talvivaaran kaivosalueen vesien juoksuttamistarve on ollut seurausta sekä 62 §:n 1 momentin alaisuuteen kuuluvasta onnettomuudesta (kipsisakka-altaan vuoto) ja tuotantohäiriöstä (bioliuotuskasojen haihdunnan heikentyminen sekä louhinnan keskeytyminen, jotka suoraan vaikuttavat kaivoksen vesitaseeseen) että 2 momentin alaisuuteen kuuluvista toiminnasta riippumattomista ja ennalta arvaamattomista syistä (vuoden 2012 poikkeuksellisen runsas sadanta ja ympäristöluvan tarkistamisprosessin venyminen). Tähän nähden on poikkeuksellisen tilanteen edellytys täyttynyt.
Suurilla toiminnoilla myös poikkeukselliset tilanteet ovat mittakaavaltaan isompia, ja vaativat merkittävämpiä toimenpiteitä. Mitä isommasta toiminnosta on kyse, sitä suurempia poikkeuksellisia tilanteita voidaan katsoa lukeutuvan 62 §:n soveltamisalaan, jos ympäristönsuojelulain 64 §:n edellytykset valvovan viranomaisen hyväksymispäätökselle ovat olemassa, eli toimenpiteestä ei aiheudu terveyshaittaa tai merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa.
Jotta kyse olisi ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisesta poikkeuksellisesta tilanteesta, on siitä aiheutuvan pilaantumisen vaaran oltava välitöntä. Välittömyysedellytystä ei ole sidottu ennalta mihinkään tietyn mittaiseen ajanjaksoon, jonka kuluessa toiminnanharjoittajan olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin pilaantumisen vaaran torjumiseksi, vaan tilanteen aiheuttamaa riskiä on aina arvioitava tapauskohtaisesti. Pilaantumisen vaaran välittömyyttä on ensisijaisesti arvioitava sen kautta, minkälaiset mahdollisuudet toiminnanharjoittajalla on ympäristöluvan puitteissa torjua pilaantumisen vaara. Jos toiminnanharjoittaja ei kykene poistamaan pilaantumisen vaaraa muutoin kuin ympäristöluvasta poikkeamalla, on pilaantumisen vaara välitön, jos vaaran toteutuminen on muutoin todennäköistä.
Ympäristönsuojelulain päätöksentekomenettelyä edellyttävien toimenpiteiden suorittaminen, kuten arviointi, ettei toimenpiteestä aiheudu merkittävän pilaantumisen vaaraa, voisivat johtaa siihen, ettei poikkeuksellinen tilanne enää vallitse. Hallintokäytännössä yhtenä mittapuuna on pidetty sitä aikaa, jonka kuluessa ilmitulleelle tilanteelle voidaan hakea ympäristöluvan muuttamista ja oikeutta töiden aloittamiseen ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista.
Toiminnanharjoittajan mahdollisuudet pilaantumisen vaaran torjumiseen vaihtelevat tapauskohtaisesti tilanteen ja vallitsevien olosuhteiden sekä toimintavaihtoehtojen ja -mahdollisuuksien mukaan. Pilaantumisen vaaran ehkäisy saattaa esimerkiksi edellyttää johonkin olosuhteeseen puuttumista tietyn ajan kuluessa, jolloin ratkaiseva kysymys on, onnistuuko tämä voimassa olevan tai uuden ympäristöluvan mahdollistamien ratkaisuvaihtoehtojen puitteissa riittävän nopeasti. Pilaantumisen vaaran välittömyys on tilannesidonnaista, eikä välittömyyttä tämän vuoksi voi arvioida esimerkiksi jonkin kategorisen, ennalta määritetyn aikarajan perusteella, joka ei kiinnitä huomiota poikkeustilanteen aiheuttaman riskin tapauskohtaiseen laatuun ja luonteeseen.
Hallinto-oikeus on perustellut Talvivaaran kaivoksen oman vedenoton vaikutusta lähinnä sillä, että yhtiön vedenotto on vuodesta 2009 lähtien ylittänyt kipsisakka-altaalta vesistöön johdettavalle vedelle ympäristöluvassa asetetun 1,3 miljoonan kuutiometrin vuotuisen enimmäisrajan, jolloin vedenotto olisi ollut keskeisin syy kaivoksen vesitaseongelmien kehittymiseen.
Hallinto-oikeuden lähestymistapa ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisten poikkeuksellisten olosuhteiden olemassaolon arvioinnissa ei ole perustunut pykälän edellyttämään kokonaisharkintaan, vaan tilannetta on tarkasteltu pelkistetyllä ja muodollisella tavalla muutamien yksittäisten osatekijöiden eli vedenoton ja sateisuuden näkökulmasta. Hallinto-oikeuden arviointi on tältä osin ollut riittämätöntä ja antanut hyvin puutteellisen ja osin väärän kuvan kaivoksen vesitaseen kehittymiseen ja vesienjuoksutustarpeen syntymiseen johtaneista taustatekijöistä. Hallinto-oikeudelta on jäänyt ottamatta huomioon useita yhtiön vedenotosta riippumattomia tekijöitä, jotka ovat vuoden 2012 sadekertymän lisäksi osaltaan vaikuttaneet juoksutustarpeen syntyyn.
Vaikka yhtiön vedenotto on vesitaseen kehittymiseen vaikuttanut osatekijä, ei muita tilanteen kokonaisarvioinnin kannalta olennaisia tosiseikkoja voi tämän perusteella jättää ottamatta arvioinnissa huomioon. Useiden eri osatekijöiden keskinäisiä vaikutussuhteita koskevaa tarkastelua ei myöskään voi rajata koskemaan vain muutamaa valikoitua osatekijää esimerkiksi sen perusteella, että näiden yksittäisten tekijöiden vaikutusta voitaisiin muita osatekijöitä helpommin kuvata jonkin yksinkertaistetun matemaattisen kaavan kautta.
Hallinto-oikeuden toiminnanharjoittajan myötävaikutusta korostava näkökanta ei saa tukea ympäristönsuojelulain 62 §:stä, joka on osa ympäristönsuojelulain ennakkovalvontajärjestelmää ja jonka tarkoituksena on mahdollistaa pilaantumisen vaaran välttämätön hallitseminen myös poikkeuksellisissa tilanteissa. Ympäristönsuojelulain 62 § ei ole vastuuarviointiin, vaan vaaranhallintaan perustuva säännös, eikä lainkohdan soveltamisedellytysten täyttymisellä ole suoranaista yhteyttä esimerkiksi ympäristönsuojelulain 5 §:ssä lausuttuun selvilläolovelvollisuuteen tai muihin toiminnanharjoittajan vastuuseen liittyviin säännöksiin. Ympäristönsuojelulain 62 §:n alaisessa arvioinnissa ei sen vuoksi voi antaa ratkaisevaa merkitystä sille, missä määrin poikkeuksellinen tilanne on seurausta toiminnanharjoittajan omasta toiminnasta ja sen yhteydessä mahdollisesti tapahtuneista virhearvioinneista.
Ympäristönsuojelulain 62 §:ssä on kyse pilaantumisen ja sen vaaran ennaltaehkäisystä, eikä tämän tarkoituksen toteutumista voi vaarantaa sen perusteella, että muiden olosuhteiden ohella myös toiminnanharjoittajan oma toiminta on osaltaan myötävaikuttanut poikkeustilanteen syntymiseen. Se, että hallinto-oikeudella on samanaikaisesti ollut käsiteltävänä myös Talvivaaran kaivoksen toimintaan liittyviä jälkivalvontaluontoisia asioita, ei oikeuta hallinto-oikeutta sisällyttämään jälkivalvonnallisia elementtejä ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltamiseen.
Hallinto-oikeuden mukaan jätevesien johtamisessa noin kolme kuukautta kipsiallasonnettomuuden jälkeen ei ollut kyse poikkeustilanteesta, sillä tällöin tilanne ei 62 §:n edellyttämällä tavalla ollut kiireellinen. Hallinto-oikeuden mukaan kyseessä oli ainoastaan poikkeuksellisen tilanteen aiheuttama jälkitilanne, jonka laillistaminen ei ympäristönsuojelulain 62 §:n perusteella ollut mahdollista.
Pilaantumisen vaaran välittömyys on sidonnainen siihen tilannekohtaiseen kysymykseen, millaisia välttämättömiä toimenpiteitä pilaantumisen vaaran torjuminen kulloinkin edellyttää ja minkälaiset todelliset mahdollisuudet näiden toimenpiteiden toteuttamiseen on ilman, että ympäristöluvasta tarvitsisi poiketa. Vasta näitä kysymyksiä tarkastelemalla voidaan perustellusti arvioida, onko poikkeustilanne ja siitä aiheutuva pilaantumisriski siinä mielessä välitön ja kiireellinen, että ympäristönsuojelulain 62 §:n edellytykset täyttyvät. Tällöin on kiinnitettävä huomiota muun muassa ympäristölupaharkinnan oletettuun kestoon. Tilanteen aiheuttaman pilaantumisen vaaran välittömyyttä ei voi arvioida pelkästään kiinnittämällä jälkikäteisesti huomiota sen ajanjakson pituuteen, jonka kuluessa toiminnanharjoittaja on ryhtynyt toimenpiteisiin pilaantumisen vaaran torjumiseksi.
Toiminnanharjoittajan on ympäristönsuojelulain 4 §:n haittojen minimoinnin periaatteen mukaisesti voitava myös poikkeustilanteissa tehdä asianmukaisia päätösharkinnan tueksi tehtäviä selvityksiä toimenpiteen ympäristövaikutuksista, mikäli tilanteen kiireellisyysaste tämänkaltaiset selvitykset mahdollistaa. Etenkin tilanteessa, jossa aluehallintovirasto ei olisi ehtinyt käsitellä ja myöntää lupaa ennen kevään sulamisvesiä, ei asianmukaisen puhdistusmekanismin valintaan, hankintaan ja asennukseen käytettyä aikaa voi kääntää toiminnanharjoittajaa vastaan toteamalla, ettei tällöin voi olla kyse ympäristönsuojelulain 62 §:n tarkoittamasta kiireellisestä tilanteesta. Ajan kuluminen onnettomuuden ja vesien johtamisen välillä voisi tapauskohtaisen arvioinnin perusteella toimia osoituksena pilaantumisen vaaran ei-kiireellisestä luonteesta aikaisintaan siinä vaiheessa, jos juoksutuksia ei kriittisenä takarajana pidetyn kevään ja siihen liittyvien sulamisvesien jälkeenkään olisi käynnistetty.
Ylimääräisten vesien juoksutus oli välttämätön riskinhallintatoimenpide, sillä vaihtoehtoisten ratkaisumallien toteuttaminen ei olisi ollut mahdollista tilanteen vaatimassa aikataulussa. Hallinto-oikeuden ratkaisu merkitsee käytännössä, että ympäristönsuojelulain 62 §:n edellytykset uhkaavat jäädä täyttymättä, mikäli toiminnanharjoittaja perustaa toimenpiteensä huolelliselle valmistelulle sen sijaan, että ryhtyisi toimenpiteisiin mahdollisimman nopeasti ilman tarkempaa riskianalyysiä.
Ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitetun poikkeustilanteen johdosta annettavassa päätöksessään valvontaviranomainen voi ympäristönsuojelulain 64 §:n nojalla joko kieltää tai määräämillään ehdoilla sallia ympäristöluvasta poikkeamisen. Jollei terveyshaittaa taikka merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa aiheudu, on ympäristönsuojelulain 64 §:n pääsääntönä, että ympäristöluvasta poikkeaminen tulisi 62 §:n soveltamisedellytysten täyttyessä sallia lupaehdoin.
Hallinto-oikeus on ratkaisussaan muun muassa todennut, että yhtiön ilmoituksen mukaisten jätevesien johtaminen lisää merkittävästi vesistöön johdettavan natriumin ja sulfaatin määrää ja saattaa entisestään heikentää alapuolisten vesistöjen tilaa. Sen sijaan hallinto-oikeus ei ole todennut juoksutusten aiheuttavan merkittävää ympäristön pilaantumista taikka vaihtoehtoisesti eritellyt, miksi juoksutuksista aiheutuvia haittoja ei voitaisi vähentää esimerkiksi ELY-keskuksen päätöksen mukaisilla määräyksillä haitta-aineiden enimmäispitoisuuksista. Perusteluista jää epäselväksi, mikä merkitys juoksutusten väitetyille ympäristön tilaa heikentäville vaikutuksille on annettu.
Hallinto-oikeuden mukaan ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne on olemassa, kun veden varastointi kaivosalueella ei ole mahdollista. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan esittänyt toimintavaihtoehtoja, jotka yhtiö olisi voinut ottaa käyttöön välttääkseen vedenjuoksutustarpeen syntymisen. Esitetyt toimintavaihtoehdot perustuvat ajattelumallille, jonka mukaan kaivoksen vesitaseongelma on kehittynyt pidemmän aikavälin kuluessa, joten yhtiön olisi tullut selvilläolovelvollisuutensa perusteella jo useita vuosia sitten ennakoida vesitaseongelman kärjistyminen nykyiselle tasolle.
Yhtiön ympäristölupa on ollut tarkistettavana kokonaisuudessaan jo 31.3.2011 alkaen. Lupakäsittelyn yhteydessä vesienhallinnan vuonna 2012 kärjistyneet ongelmat ovat olleet hyvin tiedossa ja ne on ollut tarkoitus ratkaista luvan käsittelemisen yhteydessä. Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa ei kuitenkaan pitkittyneen käsittelyn vuoksi ole saatu aikaiseksi ratkaisua ennen kuin tilanne on sadannan ja kipsisakka-altaan onnettomuuden vuoksi muuttunut poikkeukselliseksi.
Hallinto-oikeus ei ole lainkaan arvioinut ratkaisussaan sitä, mitä seurauksia toimimattomuudella olisi tässä tilanteessa saattanut olla. Hallinto-oikeus ei ole ratkaisussaan myöskään punninnut esittämiensä eri toimintavaihtoehtojen käytännön toteutettavuutta yhtiön ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisen ilmoituksen jälkeisessä tilanteessa, mistä johtuen kaikki hallinto-oikeuden esittämät toimintavaihtoehdot ovat olleet vallitsevaan tilanteeseen nähden epärealistisia ja olisivat saattaneet toteutuessaan johtaa merkittävämmän ympäristöriskin toteutumiseen.
Vesitilanteen helpottaminen ennen kevään sulamisvesiä ei olisi onnistunut hallinto-oikeuden ehdottamalla tavalla rakentamalla lisää allaskapasiteettia, sillä kaivosalueella ei ole lisäaltaille sopivia pinnanmuotoja eikä altaiden pohjarakenteessa vaadittavia HDPE-kalvoja voi asentaa talviaikaan. Lisäksi allaskapasiteetin laajentaminen olisi vaatinut erillistä ympäristölupaprosessia, jonka kesto olisi ollut ennalta määrittelemätön. Vesitasetta ei myöskään olisi saatu korjattua esimerkiksi louhinnan keskeyttämisen kautta, sillä tällöin kaivosalueelta oli poistunut vähemmän vettä haihdunnan kautta.
Mikä tahansa edellä mainituista toimintavaihtoehdoista olisi viimeistään kevään sulamisvesien myötä suurella todennäköisyydellä johtanut hallitsemattoman vuodon tapahtumiseen. Siinä ympäristöön olisi saattanut kulkeutua suuriakin määriä puhdistamattomia, korkeampia metallipitoisuuksia sisältäviä vesiä. Ympäristövaikutukset olisivat olleet haitallisempia kuin neutraloitujen vesien vaikutukset hallitusta juoksuttamisesta, jolloin juoksuttamista on voitu tarkkailla ja tarvittaessa väliaikaisesti keskeyttää, jos lupaehtojen raja-arvot ylitetään.
Hallinto-oikeus ei voi hylätä suullisen käsittelyn ja katselmuksen järjestämistä koskevaa vaatimusta yksistään sillä perusteella, että se itse katsoo tämän tarpeettomaksi. Tämänkaltaisen toteamuksen perusteella on mahdoton arvioida, millä perusteella hallinto-oikeus on katsonut suullisen käsittelyn ja katselmuksen järjestämisen olevan tässä tapauksessa niin ilmeisellä tavalla tarpeetonta, ettei näitä tulisi järjestää.
Hallinto-oikeuden ratkaisu ei ole perustunut tapauksen tosiasioiden seikkaperäiseen arviointiin. Esimerkiksi purkuvesistön tilaa ja juoksutusten ympäristövaikutuksia on arvioitu ennemminkin olettamiin ja muun muassa eräissä muissa hallintoprosessiasioissa yhtiön vastapuolena toimivan Pohjois-Savon ELY-keskuksen esittämään arvioon kuin varsinaiseen tieteelliseen selvitykseen tukeutuen. Hallinto-oikeus ei viittaamiensa tosiseikkojen perusteella ole arvioinut, aiheutuuko juoksutuksista ympäristönsuojelulain 64 §:n ehdottomana soveltumisesteenä olevaa merkittävää pilaantumista. Huomiota vaille on myös jäänyt keskeinen riskinhallintakysymys, millaisia vaikutuksia vesistöön olisi saattanut syntyä, mikäli yhtiö ei olisi ryhtynyt juoksuttamaan vesiä ennen kevättä.
Järjestämällä suullinen käsittely ja katselmus olisi asiassa vältytty hallinto-oikeuden esittämiltä virheellisiltä toteamuksilta yhtiön toiminnasta.
ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanon jatkumisella on ollut keskeinen merkitys niin yhtiön, sen harjoittaman kaivostoiminnan kuin Sotkamon alueen ympäristöturvallisuuden kannalta, minkä vuoksi asiaa ei yhtiön oikeusturva huomioon ottaen olisi tullut ratkaista ilman suullista käsittelyä ja katselmusta.
Edellä mainitut näkökohdat olisi tullut huomioida suullisen kuulemisen ja katselmuksen tarpeellisuutta arvioitaessa. Hallinto-oikeus on esittänyt ratkaisuissaan pitkälle vietyjä johtopäätöksiä muun muassa kaivosalueen vesitaseesta sekä hallinto-oikeuden omiin päätelmiin pohjautuvista vesienhallinnan vaihtoehtoisista ratkaisuista. Näillä näyttää olleen keskeinen asema tuomioistuimen päätösharkinnan kannalta tilanteessa, jossa tuomioistuin olisi voinut suullisessa kuulemistilaisuudessa muun muassa esittää Talvivaaralle kysymyksiä varmistuakseen näiden vaihtoehtoisten ratkaisujen ja tuomioistuimen vesitasetta koskevien olettamien oikeellisuudesta.
2. Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
(jäljempänä ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan asian 2 osalta. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.
ELY-keskus on esittänyt muun ohella, että Talvivaaran kaivoksen päätöshetkellä voimassa ollut ympäristölupa ei mahdollistanut lisäaltaita, vaan näiden altaiden rakentaminen olisi tullut ratkaista ympäristölupaprosessissa. Toiminta käytännön tilanteessa on tapahtunut onnettomuuden vaikutusten minimoimiseksi. Koska onnettomuustilanteissa toimiminen edellyttää onnettomuuden vaikutusten minimointia, tulee lainsäädännön ja sen soveltamisen palvella päästöjen minimointia itse onnettomuustilanteessa ja siitä johtuvassa riskienhallinnassa. Hallinto-oikeuden tulkinta lainkäytön osalta perustuu suppeasti hakemusasiakirjoista saatuun tietoon. Kainuun ELY-keskus on päätöstä tehdessään hahmottanut häiriötilanteen kokonaisuuden. Päätöksen perustana on ollut valvontatyössä kertynyt tieto kokonaisuudessaan. Päätöksenteon tulee voida poikkeuksellisessa tilanteessa perustua kokonaisharkintaan.
Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän ympäristöterveydenhuolto
on ilmoittanut, ettei valituksissa ole tullut esille mitään sellaista uutta, jota terveydensuojeluviranomainen ei olisi omassa lausunnossaan ottanut huomioon.
Kajaanin kaupungin rakennusvalvonta ja ympäristönsuojelu
on vastineessaan asiassa aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin viitaten esittänyt, että yhtiö oli tehnyt useita ilmoituksia poikkeuksellisista tilanteista, jotka liittyivät vesienhallintaan kaivosalueella. Useat ympäristöluvasta poikkeamiset ovat saattaneet vaikuttaa kaivoksen ympäristöön ja erityisesti alapuolisiin vesistöihin niin, että alkuperäisen luvan ehdot eivät enää ole ajan tasalla, joten ilmoituksissa esitetyt asiat olisi tullut käsitellä lupamenettelyssä.
Kainuun ELY-keskuksella on valvovana viranomaisena ajan tasalla oleva tietämys Talvivaaran kaivoksen vesienhallintatilanteesta ja myös asiantuntemusta ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisen, välttämättömän lyhytaikaista poikkeamista koskevan ilmoituksen käsittelemiseen. Tilanteen pitkittyessä valvovalla viranomaisella ja lupaviranomaisella tulisi olla työkalut ja resurssit asian ratkaisemiseksi kokonaisvaltaisesti ympäristön kannalta parhaalla mahdollisella tavalla ja riittävän nopealla aikataululla. Tilanne on ollut vaikeasti hahmoteltavissa myös hallinnollisesti, koska kaivoksen ympäristölupa on ollut tarkastettavana aluehallintovirastossa usean vuoden ajan.
Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
on ilmoittanut, ettei sillä ole asiassa lausuttavaa.
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto
(Tukes) on lausunnossaan viitannut asiassa aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin. Lausunnon oheen on liitetty Tukesin päätös 18.6.2013 vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista liuosaltaissa ja -kasoissa Talvivaaran kaivosalueella.
Louhinnan jatkaminen ja vesien varastoiminen muualla kuin avolouhoksessa olisi suotavaa toiminnan ja kaivosturvallisuuden kannalta.
Talvivaara Sotkamo Oy
on vastineessaan esittänyt, ettei Kajaanin kaupungin rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun näkemys ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n mukaisen poikkeuksellisia tilanteita koskevan ilmoitusmenettelyn soveltumattomuudesta Talvivaaran kaivoksen tilanteeseen ja sen suhteesta ympäristölupamenettelyyn perustu ympäristönsuojelulakiin. Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n mukainen ilmoitus poikkeuksellisesta tilanteesta ja ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupamenettely eivät ole toisiinsa sidonnaisia, vaihtoehtoisia prosesseja, joista poikkeustilanteen sattuessa olisi valittava jompikumpi sen mukaan, miten tilanteen edellyttämien toimenpiteiden arvioidaan vaikuttavan voimassaolevan ympäristöluvan ajantasaisuuteen.
Kajaanin kaupungin rakennusvalvonnan ja ympäristönsuojelun esittämä tulkinta merkitsisi käytännössä, ettei ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n mukaista poikkeusmenettelyä voitaisi lainkaan soveltaa, mikäli poikkeaminen saattaisi etukäteen arvioiden aiheuttaa tarpeen olemassa olevan ympäristöluvan muuttamiselle. Tulkinta johtaisi vaaranhallinnan kannalta ristiriitaiseen tilanteeseen, jossa kyseisten lainkohtien mukaisen poikkeusmenettelyn nojalla voitaisiin toteuttaa lähinnä pienen mittakaavan riskien torjuntaan soveltuvia toimenpiteitä. Tämänkaltainen suppea tulkinta supistaisi sanottujen lainkohtien soveltamisalan ja sen mahdollistamat välittömät riskienhallintatoimenpiteet käytännössä riittämättömiksi juuri sellaisten laajan mittakaavan riskien torjunnassa, jossa näitä eniten tarvitaan.
Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
on lausunnossaan esittänyt, että ympäristönsuojelulain 62 §:ssä säädetään toiminnasta poikkeuksellisissa tilanteissa. Lainkohdassa ei ole ollut tarkoitus luetella tyhjentävästi tilanteita, joissa se soveltuu. Lainkohtaa koskevien esitöiden perusteella on kuitenkin ilmeistä, että lainsäätäjän tarkoitus on ollut lainkohdan joustava soveltaminen poikkeuksellisen tilanteen edellyttämän tarpeen mukaan. Hallituksen esityksessä 227/2004 eritellään lakimuutoksen perusteena olleen muun muassa, että poikkeuksellisen tilanteen käsitettä on eräissä tapauksissa tulkittu suppeasti, mikä on estänyt säännöksen tarkoittaman joustavan menettelyn soveltamisen erityisesti luvanvaraisiin toimintoihin. Suppean tulkinnan ei ole katsottu olevan poikkeuksellisten tilanteiden yhteydessä tarkoituksenmukaista. Tämä tavoite on pyritty toteuttamaan lakimuutoksella 252/2005.
Valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettu tilanne ja siihen johtaneet syyt muodostavat mutkikkaan kokonaisuuden, jonka täysimääräinen hahmottaminen edellyttää laaja-alaista näkemystä asiaan liittyvästä lainsäädännöstä ja eri toimintavaihtoehtojen seurauksista. Ympäristönsuojelulain 62 § on soveltunut ja sen on myös tullut soveltua tilanteeseen, kun otetaan huomioon lainkohdan nimenomainen tarkoitus vaaranhallintamekanismina. Minkäänlainen muu menettely ei olisi tullut kysymykseen tilanteessa, joka päätöksentekohetkellä vallitsi. Päätöksen oikeellisuutta arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että Kainuun ELY-keskuksen päätöksellä johdettavan veden määrää rajoitettiin ilmoitetusta ympäristönäkökohtiin perustuen ja asia saatettiin tältä osin vireille ympäristölupaviranomaisessa. Päätöksessä on ratkaisun perusteluista tarkemmin ilmenevällä tavalla huomioitu ympäristönsuojelulain 64 §:n edellytykset.
Hallinto-oikeuden päätöksen jättäminen voimaan johtaisi käytännössä tilanteeseen, jossa lainsäätäjän valvontaviranomaiselle asettamaa harkintavaltaa rajoitettaisiin ympäristön kannalta epäedullisella tavalla ja ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltaminen olisi jatkossa rajoitetumpaa kuin lainsäätäjä on tarkoittanut.
Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristö- ja terveysvalvontapalvelut
on vastineessaan esittänyt, että hallinto-oikeuden ratkaisu on oikea eikä sitä tule muuttaa. Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n käyttämistä Talvivaaran kaivoksen ja Kainuun ELY-keskuksen esittämällä tavalla poikkeuksellisten tilanteiden jälkihoitoon ei tule hyväksyä. Vesitaseen huonoa hallintaa ja ympäristölupamääräyksistä poikkeavien allasvuotojen jälkihoitotoimenpiteitä ei tule laillistaa ympäristönsuojelulain 64 §:n mukaisilla päätöksillä.
A ja B
ovat vastineessaan muun muassa esittäneet, että jätevesien kumulatiivinen kertyminen Talvivaaran kaivospiirin alueella jatkuu edelleen kiihtyvällä vauhdilla ja todennäköisyys uusille poikkeusjuoksutustarpeille on suuri. Yleistilanne vesitaseen suhteen ei ole ajan myötä Talvivaarassa parantunut, vaan koko ajan pahentunut. Tämän oikeusprosessin aikanakin yhtiö on juoksuttanut jätevettä ympäristöluvan vastaisesti viimeksi 19.12.2013. Tuolloin toimittiin jo vakiintuneella menettelyllä eli ensin aloitettiin juoksutukset ja vasta sen jälkeen asiasta ilmoitettiin Kainuun ELY-keskukselle. Kyseessä oli sama raffinaattiliuos, jolla oli merkittävä osuus aikaisempaan kipsisakka-altaan vuotoon. Pakkotoimenpide toteutettiin vain noin seitsemän viikkoa sen jälkeen, kun yhtiö itse tiedotti metallitehtaan päässeen suljettuun kiertoon.
Yhtiö on vuonna 2012 hakenut sulfaatille uusia päästörajoja. Yhtiö arvioi selviävänsä vuoteen 2014 asti 6 500 tonnin sulfaattipäästöllä vuosittain ja vuodesta 2015 eteenpäin yhtiö arvioi rajaksi 1 300 tonnia vuodessa. Vaikka aluehallintoviraston myöntämät sulfaattirajat ovat likimain yhtiön haluamat, on yhtiö on valittanut raja-arvoista hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että vuonna 2014 sulfaattipäästöt olisivat 22 000 tonnia, vuonna 2015 10 000 tonnia ja siitä eteenpäin 7 000 tonnia vuosittain. Taustalla on kipsisakka-altaan vuoto ja vuodon likaamien varastovesien määrän kasvu.
Nykyisen tilanteen kaltainen jatkuvasti laajeneva ympäristöongelmien vyyhti pitää pystyä tarvittaessa ratkaisemaan nopeasti. Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:iä ei tule tulkita niin, että jatkossa jokainen pitkittynyt jätevesiongelma voidaan ratkaista laskemalla ongelmaksi muodostunut jäte luontoon vetoamalla poikkeukselliseen tilanteeseen.
Hallinto-oikeuden päätös tulee pitää voimassa, koska kyseessä ei ole ympäristönsuojelulain 62 §:n mukainen poikkeuksellinen tilanne, vaan vuosia jatkuneen veden varastoinnin lopputulos.
Suomen luonnonsuojeluliitto ry
on vastineessaan esittänyt muun muassa, että yhtiö on itse aiheuttanut poikkeukselliseksi väittämänsä tilanteen ja sen vuoksi joutunut poikkeamaan ympäristöluvastaan. Yhtiön tavaksi on tullut käyttää poikkeustilanneilmoituksia ympäristölupamuutoksen korvikkeena. Ympäristölupa on annettu sellaista toimintaa varten, joka kuvataan lupapäätöksen kertoelmaosassa. Mikäli toiminta muuttuu ja siitä aiheutuu haittojen lisääntymistä, muutokselle on haettava lupa ennen toiminnan muutosta.
Yhtiön toiminnassa oleellisia poikkeamia ovat olleet muun muassa jätevesien ympäristöluvan vastainen päästäminen suoraan LONE-yksiköstä, vaikka ympäristölupa edellytti jäteveden päästämistä vasta kipsisakka-altaalta. Toinen poikkeama on ollut jätevesien sulfaattipitoisuuden oleellinen poikkeama kertoelmaosassa kuvatusta. Yhtiö on saostanut ja varastoinut kipsisakka-altaassa sellaista sakkaa, joka kuuluisi ongelmajätealtaaseen. Yhtiö on varastoinut vesiä kipsisakka-altaaseen, mikä tekee vesien varastoinnista vahingollisempaa kuin se olisi ollut ympäristöluvan mukaan toimittaessa.
Yhtiö on syyttänyt liian runsaista vesimääristä vain runsasta sadantaa. Ensimmäisen kerran liiallinen vesimäärä esiintyy yhtiön raporteissa vuoden 2012 tammi - kesäkuun osavuosikatsauksessa. Vesitaseen hallintaa olisi pitänyt tehostaa jo tuossa vaiheessa. Yhtiön vesienhallintasuunnitelmassa todetaan, että laitos on suunniteltu keskimääräisen vuotuisen sademäärän perusteella. Jo patoturvallisuusmääräykset ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan vertailudokumentin mukaan altaiden kohdalla olisi pitänyt varautua kerran 100 vuodessa tai 500 vuodessa esiintyvään tulvaan. Kun jo 90 millimetrin sademäärän lisäys aiheutti ongelmia vesitaseeseen, vesienhallintasuunnitelma ei ollut laadittu oikein.
Yhtiö on vasta operaatio Saukon aikana yrittänyt hoitaa vesitasettaan ympäristöluvassa kuvatulla tavalla. Operaatio Saukko julkaistiin helmikuussa 2013. Operaatio Saukon tavoitteena on huolehtia vuoden 2012 sateista ja kipsisakka-altaan vuodosta aiheutuneen ylimääräisen veden käsittelystä, ja edesauttaa, että talven 2012 - 2013 lumien sulamisesta kaivosalueella ei aiheudu merkittävää haittaa ympäristölle ja tuotannolle sekä määrittää pitkän tähtäimen vesitaseen hallinnan avainratkaisut. Operaation aikana tehtiin ensimmäistä kertaa selkeä erottelu puhtaiden hulevesien ja likaantuneiden vesien välillä. Alueelle rakennettiin kolme erottelupatoa, jotka pitivät puhtaat vedet pois prosessista. Padot valmistuivat vasta kesällä. Siihen asti vesitase on ollut hallitsemattomassa tilanteessa.
Kun toimenpiteet itse aiheutetun poikkeamatilanteen ehkäisemiseksi olisivat olleet yksinkertaisia suorittaa, niiden laiminlyönti on oleellisesti vaikuttanut tilanteen pahenemiseen pitkän aikaa. Yhtiö on arvioinut bioliuotuskasojen haihduttavuutta pilottikasan perusteella. Haihtuminen kasoilta on tärkeä tekijä koko vesitaseen hallinnassa. Pilottikasa poikkesi oleellisesti tuotantokasoista. Tuotantokasoilla ei ole päästy missään vaiheessa sellaisiin haihdutusmääriin kuin pilottikasalla.
Yhtiön vesitasearvio on perustunut virheellisiin oletuksiin. Mitään turvamarginaalia laskelmissa ei ole käytetty. Kun yhtiö on huomannut vesiongelman jo vuoden 2012 alussa, sen olisi pitänyt ryhtyä arvioimaan korjaavien toimenpiteiden tarpeellisuutta. Siitä huolimatta tarvittavia toimenpiteitä ei ole tehty. Sen jälkeen vesiongelmia voidaan pitää itse aiheutettuina.
Yhtiö on joutunut turvautumaan ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaiseen ilmoitusmenettelyyn 3.5.2012 - 10.4.2013 välisenä aikana kymmenen kertaa, kun Suomessa tyypillisesti yksi yritys sadasta joutuu vuosittain turvautumaan poikkeuspykälään. Ilmoitukset on käytännössä poikkeuksetta katsottu aiheettomiksi ja kumottu hallinto-oikeuden päätöksin.
Yhtiön yrityskulttuuri ei ota huomioon ympäristönsuojelua ja riskienhallintaa. Yhtiö on omalla toiminnallaan ajanut tilanteen useampaan kertaan sellaiseksi, että ainoa mahdollisuus on rikkoa ympäristölupaa. Yhtiö ei ole ryhtynyt vaadittaviin toimenpiteisiin ongelmien uusimisen eikä noudattanut parhaan käyttökelpoisen tekniikan menetelmiä.
F:n ja G:n kuolinpesän osakkaat, I ja J sekä K ja L
ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös pysytetään. Ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltaminen rajattu ainoastaan hakijan toiminnasta riippumattomiin ja ennalta arvaamattomiin tilanteisiin. Tästä ei asiassa ole kysymys.
Yhtiö on omilla toimillaan aiheuttanut nykyiset ongelmansa, koska se ei ole varautunut vesitaseensa vaihteluun ja epätasapainotilaan joutumiseen. Yhtiö ei ole rakentanut riittäviä varoaltaita, joiden avulla normaaliakaan vuodenaikojen mukaan vaihtelevaa sadeveden kertymää voitaisiin hallita ja lumen sulamisen aiheuttaman kevättulvan haitallisia vaikutuksia tarpeen mukaan ehkäistä. Yhtiön toiminnalle ominaista on alusta alkaen ollut sen toiminnasta aiheutuvien ympäristöhaittojen ja -tuhojen vähättely ja piittaamattomuus sille asetettujen ympäristöluvan ehtojen noudattamisesta. Yhtiön toiminta on ollut etenemistä yrityksen ja erehdyksen kaavalla. Kaivostoiminnasta aiheutuvia ympäristövahinkoja ei ole edes haluttu etukäteen torjua eikä varautua mahdollisiin vesitaseen hallintaan liittyviin ympäristöriskeihin.
Nyt kyseessä olevassa asiassa yhtiö on tehnyt läheistä yhteistyötä Kainuun ELY-keskuksen kanssa. Valvova viranomainen on suhtautunut varsin leväperäisesti aiheutettuihin vahinkoihin ja on tässä ympäristönsuojelulain 62 §:ää koskevassa asiassa tulkinnut lakia väärin yhtiön hyväksi. Lainkohta ei ole vaikeaselkoinen, koska kyseinen pykälä määrittää, miten poikkeuksellisissa tilanteissa, joihin ei ole voitu varautua, voidaan menetellä.
Vuonna 2012 ei Talvivaaran kaivoksen alueella satanut poikkeuksellisen paljon. Yhtiö oli itse toiminnallaan ajanut vesitaseensa kestämättömään tilaan. Ilmaston lämpenemisestä johtuen ilmastomallit ennustavat sateiden runsastuvan selvästi tulevina vuosikymmeninä, joten yhtiön pitäisi varautua tähän, mikäli se aikoo jatkaa toimintaansa vielä useita kymmeniä vuosia, kuten se on ilmoittanut.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n tulkitseminen yhtiön esittämällä tavalla veisi pohjan pois koko ympäristönsuojelulainsäädännöstä. Ympäristön vakava pilaaminen olisi mahdollista kumuloimalla ongelmia niin paljon, ettei yhtiöllä olisi enää muuta mahdollisuutta ratkaista niitä kuin ilmoittamalla asiasta valvontaviranomaiselle ja sen jälkeen laillisesti pilata ympäristöä niin paljon kuin kulloinenkin tilanteen korjaaminen yhtiön kannalta edellyttää.
Sonkajärven kunta
on vastineessaan viitannut hallinto-oikeudelle tekemäänsä valitukseen ja ilmoittanut, ettei sillä ole muuta lausuttavaa.
Metsähallitus
on vastineessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös pysytetään.
Yhtiön itsensä toteuttama jätevesien juoksuttaminen ei ole ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin tarkoittama kertaluontoinen tai 2 momentin tarkoittama toiminnasta riippumaton ennalta arvaamaton poikkeuksellinen ja odottamaton tilanne. Jo juoksuttamista edeltänyt jätevesien pitkään jatkunut varastoiminen kaivosalueella ja tuotantoprosessien muuttaminen (erityisesti lipeän käytön lisääminen) siten, että jätevesien määrä ja ominaisuudet (muun muassa. sulfaattipitoisuus) ovat voimakkaasti muuttuneet, eivät ole olleet Talvivaaran kaivoksen voimassa olevan ympäristöluvan mukaisia.
Marraskuussa 2012 tapahtunutta kipsisakka-altaan vuotoa voidaan sinänsä pitää sellaisena poikkeavana tilanteena, josta yhtiön on tullut ilmoittaa ympäristönsuojelulain 62 §n mukaisesti. Tämän tilanteen jälkeen toteutettua kaivosalueelle varastoidun veden käsittelyä ja johtamista luontoon ei enää voida pitää ympäristönsuojelulain 62 §:n tarkoittamana poikkeuksellisen tilanteen edellyttämänä pakottavana ja lyhytaikaisena toimena.
Yhtiön ympäristö- ja vesitalouslupien tarkastusprosessissa on selvinnyt, että vettä on varastoitu kaivosalueelle vuoden 2010 lokakuusta lähtien. Vuonna 2011 ympäristöluvan mukainen vesikiintiö on tullut täyteen marraskuun alkupuolella. Vesien kertyminen kaivosalueelle on näin ollen jatkunut jo ainakin kaksi vuotta ennen marraskuun 2012 kipsisakka-altaan vuotoa. Metsähallitus on huomauttanut varoaltaiden rakenteiden ja mitoituksen riittävyyttä ja altaiden käyttötarvetta koskevien tietojen puutteista kaivoksen ympäristö- ja vesitalousluvan tarkastamisen yhteydessä tekemässään muistutuksessa 17.9.2012.
Vesien johtaminen ilman lupamenettelyä ei ole hyväksyttävissä sillä perusteella, että johtamisella edistettäisiin kaivosalueen vesitaseen normalisointia ja kaivostoiminnan aloittamista tai vältettäisiin väliaikaisten varastointialtaiden rakentamista. Jäteveden johtamisessa luontoon ei myöskään ole kyse irrallisesta poikkeuksellisten tilanteiden jatkumosta yhtiön valituksessaan kuvaamalla tavalla, vaan toimenpiteeseen päätymisen syynä näyttäytyy pitempiaikainen vesien kertyminen Talvivaaran kaivoksen toiminnassa puutteellisesta vesitaseen hallinnasta sekä ympäristöluvasta poikkeamisesta johtuen.
Yhtiön väite siitä, että usean poikkeusluontoisen osatekijän yhteisvaikutus edellyttäisi ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltamista normaalia matalamman kynnyksen mukaan, on perusteeton. Perusteeton ja ympäristönsuojelulain tavoitteiden ja periaatteiden vastainen on myös yhtiön näkemys, jonka mukaan mitä isommasta toiminnosta on kyse, sitä suurempia poikkeuksellisia tilanteita voidaan katsoa lukeutuvan ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltamisalan alle. Ympäristönsuojelulain 62 §:llä on yhteys ympäristönsuojelulain 5 §:ssä mainittuihin yleisiin velvollisuuksiin ja muihin toiminnanharjoittajan vastuuseen liittyviin säännöksiin. Toiminnanharjoittajan yleiset velvollisuudet sekä ympäristönsuojelulain yleiset periaatteet, kuten varovaisuus- ja aiheuttamisperiaate, tulee ottaa huomioon ympäristönsuojelulain 64 §:n mukaista päätöstä tehtäessä ja niiden tulee myös ohjata toiminnanharjoittajaa.
Varovaisuus- ja huolellisuusperiaatteen mukaisesti tulee välttää toimintaa, jonka voidaan objektiivisesti arvioiden epäillä aiheuttavan ympäristön pilaantumisen vaaraa. Varovaisuusperiaate edellyttää päätöksentekijältä epävarmuuden tulkitsemista ympäristön hyväksi. ELY-keskuksen asiassa antaman päätöksen mukainen johtaminen luontoon on juuri sen kaltaista toimintaa, josta varovaisuusperiaatteen nojalla tulisi pidättäytyä ja josta pidättäytymiseen on myös ympäristönsuojelulain 64 §:n mukaan velvollisuus silloin, jos vaaraa merkittävästä ympäristön pilaantumisesta aiheutuu.
C
on vastineessaan esittänyt, että Vaasan hallinto-oikeuden asiassa antama päätös on pidettävä voimassa ja Talvivaara Sotkamo Oy:n sekä Kainuun ELY-keskuksen valitukset on hylättävä kokonaisuudessaan.
Perusteluina vaatimuksilleen C on esittänyt muun muassa seuraavaa:
Yhtiöllä on vuoden 2013 kevääseen saakka ollut oikeus päästää jätevesiä etelän ja pohjoisen suunnassa oleviin vesistöihin yhteensä 1,3 miljoonaa kuutiometriä vuodessa. Nyt puheena oleva ilmoitus tarkoittaa, että jätevesiä johdettaisiin entistä enemmän etelän suuntaan. Puhutaan yhteensä 3,8 miljoonasta kuutiometristä. Sedimentit ovat raskaana suoloista ja erilaisista metalleista, joiden yhteisvaikutuksia ei ole selvitetty.
Yhtiö on heti toimintansa alusta lähtien toiminut ympäristöluvasta välittämättä. Yhtiö on joutunut jälkikäteen hankkimaan ympäristölupia laitoksessa tapahtuneille toiminnan olennaisille muutoksille. Kainuun ELY-keskus ei ole ollut valvontatehtävässään tehtäviensä tasalla, vaan se on hyväksynyt vuoteen 2013 asti lähes kaiken, mitä yhtiö on tehnyt ympäristöluvastaan poiketen. Ympäristölupa-asian käsittely aluehallintovirastossa on pitkittynyt, koska yhtiön lupaviranomaiselle toimittamat selvitykset ovat pääsääntöisesti olleet niin puutteellisia, että aluehallintovirasto on joutunut pyytämään jatkuvasti yhtiöltä lisäselvityksiä.
Yhtiö on ilman laitosmittakaavaista kokemusta ryhtynyt kasaamaan bioliuotuskasoja taivasalle, vaikka alun pienimuotoinen koekasa on ollut peitetty. Suomen sääolojen olisi pitänyt olla kokeilijoilla tiedossa. Kainuussa yleensä sataa vettä ja lunta vuosittain. Rajutkin säätilanvaihtelut eri vuosina olisi pitänyt ottaa suunnittelussa ja rakentamisessa huomioon. Yhtiö on myös johtanut vedenottolupansa mukaisesti uutta vettä laitokselle laitoksen ulkopuolelta, vaikka jo pitkään on ollut nähtävissä, että laitosalueelle kertyy liikaa vesiä. Liikavesiin olisi tullut puuttua heti eikä vain tyytyä mainintaan vesitaseeseen liittyvästä ongelmasta.
Kaivoksen jätevesiongelmat johtuvat huonosta suunnittelusta, eivät poikkeuksellisista luonnonolosuhteista. Yhtiön jätevesiongelmat korostuvat, koska yhtiö yrittää selvitä ongelmistaan päästämällä kaikki vedet luontoon kustannuksia vältellen.
Allaskapasiteettia olisi pitänyt lisätä heti eikä vasta sitten, kun vedet eivät enää mahdu minnekään. Nyt esitetään, että altaita ei voi alueelle lisätä. Ylimääräisten vesien juoksutus on esitetty valituksissa välttämättömäksi riskinhallintatoimenpiteeksi.
Ilmoituksen tarkoittamien ylimääräisten jätevesien johtamisesta luontoon aiheutuu ympäristönsuojelulain 64 §:ssä tarkoitettua merkittävää pilaantumista ja merkittävän pilaantumisen vaaraa, kun natriumin, sulfaatin ja mangaanin määrät tulevat entisestään hurjasti lisääntymään heikentäen alapuolison vesistön tilaa. Asiassa ei ole edellytyksiä suostua yhtiön vaatimuksiin.
Yhtiön ja ELY-keskuksen näkemyksiä poikkeuslainsäädännön laajasta tulkinnasta ei tule hyväksyä. Laaja tulkinta johtaisi siihen, että ympäristöluvan haltija voisi jättää lupamääräykset noudattamatta ja sen jälkeen pelkän ilmoituksen tehtyään saisi oikeutuksen jopa vuosikausiksi poiketa voimassa olevasta ympäristöluvastaan.
Yhtiön valituksessa esitettyihin ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n tulkintoihin ei ole saatavissa lisäselvitystä suullisessa käsittelyssä tai katselmuksella.
M:lle, H:lle ja D:lle
on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.
Talvivaara Sotkamo Oy
on vastaselityksessään muun muassa esittänyt, että Metsähallitus on tulkinnut ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltumisalaa hallinto-oikeuden tavoin suppeasti. Näkemys, jonka mukaan ympäristönsuojelulain 62 § ei voisi tuoda minkäänlaista joustoa ympäristölupajärjestelmään, merkitsisi käytännössä merkittävää supistusta poikkeamismenettelyn lain esitöissä vahvistettuun tarkoitukseen toimia vaaranhallintamekanismina. Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n tarkoituksena on asianmukaisten vaaranhallintatoimenpiteiden mahdollistaminen tilanteessa, jossa näitä ei voida toteuttaa voimassa olevan ympäristöluvan sallimissa rajoissa tai erillisen ympäristölupaprosessin kautta.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltumisedellytysten tulkinnassa ei tule antaa ratkaisevaa merkitystä toiminnanharjoittajan vastuuseen liittyville säännöksille tai periaatteille, kuten selvilläolovelvollisuudelle. Vaikka kyseiset periaatteet ja velvollisuudet ohjaavat toiminnanharjoittajaa kaikessa toiminnassa, ne liittyvät nimenomaan vastuuarviointiin ja jälkivalvontaan, eivät ennakkovalvonnan luonteiseen vaaranhallintaan. Ympäristöonnettomuuden torjunnan kannalta välttämättömät toimet eivät voi jäädä toteutumatta yksistään siitä syystä, että tilanteeseen on päädytty osittain toiminnanharjoittajan oman myötävaikutuksen kautta. Toiminnanharjoittajan mahdolliseen myötävaikutukseen liittyvät vastuukysymykset tulevat arvioitavaksi erillisissä jälkivalvontaluonteisissa hallintopakkoprosesseissa sekä rikos- ja vahingonkorvausoikeudellisissa sekä pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisvastuuta koskevissa menettelyissä.
ELY-keskuksen päätöksen mukaisissa juoksutuksissa on ollut kyse kaivoksen poikkeukselliseksi kehittyneen vesitasetilanteen aiheuttamien välittömien vuotoriskien hallinnan kannalta välttämättömästä toimenpiteestä, jonka tarkoituksena on ollut välttyä juoksutuksiin nähden potentiaalisesti moninkertaisia, arvaamattomia ympäristövaikutuksia aiheuttavalta ympäristöonnettomuudelta. Vesien juoksuttamiseen ei ole päädytty toiminnanharjoittajalle edullisimpana toimintavaihtoehtona, vaan siitä syystä, ettei muiden toimintamallien kautta olisi voitu torjua onnettomuusvaaraa ja siitä aiheutuvaa merkittävän ympäristön pilaantumisen vaaraa riskinhallintamielessä riittävän nopeasti.
Varovaisuusperiaate velvoittaa toiminnanharjoittajaa ja lupaviranomaista toimiin ympäristön pilaantumisvaaran ehkäisemiseksi tilanteessa, jossa toimimattomuus saattaisi johtaa vakavaan ympäristöonnettomuuteen ja merkittävään ympäristön pilaantumiseen. ELY-keskus on asettanut juoksutuksille enimmäisrajat ympäristönsuojelulain 64 §:n ja varovaisuusperiaatteen mukaiseen arviointiin perustuen. Juoksutukset mahdollistava poikkeamispäätös on toteuttanut varovaisuusperiaatetta paremmin kuin yksikään vaihtoehtoisista toimintamalleista, joihin olisi väistämättä liittynyt onnettomuusvaara ja siten merkittävän ympäristön pilaantumisen riski. Vesien juoksuttaminen on katsottu myös vesitaseen pidemmän aikavälin hallinnan kannalta tarpeelliseksi ratkaisuksi Talvivaaran kaivoksen vesiasioita koskevassa ympäristöluvan muutosasiassa.
Vesitasetilanteen kehittyminen kriittiselle tasolle ja siitä seurannut akuutti tarve vesien johtamiselle on seurausta moniulotteisesta kokonaisuudesta, johon ovat vaikuttaneet etenkin vuoden 2012 poikkeukselliset sateet ja marraskuussa 2012 tapahtunut kipsisakka-allasonnettomuus. Näiden vaikutusta ovat lisäksi korostaneet bioliuotusprosessin tehokkuudessa ilmenneet haasteet sekä ympäristöluvan 1,3 miljoonan m3:n rajoitus käsiteltyjen vesien johtamiselle ja tähän liittyvän luvantarkistamisprosessin venyminen aluehallintovirastossa.
Hulevesien erottelu likaantuneista vesistä liittyy käytännössä kipsisakka-altaan vuodon jälkeiseen tilanteeseen, jossa metallipitoisia prosessivesiä on päätynyt myös muualle kaivosalueelle. Kaivoksen normaalitoiminnassa hulevedet eivät ole aiheuttaneet ongelmia vesitaseen suhteen, sillä näiden erottelemiseksi yhtiö on jo kaivoksen rakentamisvaiheessa kaivanut ympärysojat kaikkien rakennettujen alueiden ympärille. Kaikkia hulevesiä ei ole mahdollista erotella patoamalla, sillä merkittävä osa kaivosalueelle kertyvästä vedestä sataa ja sulaa joka tapauksessa kalvotetuille, malmin kanssa tekemisissä oleville alueille, joita kaivosalueella on laajalti.
Näkemys, jonka mukaan ympäristönsuojelulain 62 § soveltuu ainoastaan hakijan toiminnasta täysin riippumattomiin ja ennalta arvaamattomiin tilanteisiin, perustuu lainkohdan sanamuotoa korostavaan, muodolliseen tulkintaan, jossa ei ole huomioitu ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n vaaranhallintafunktiota. Ympäristönsuojelulain 62 §:n tarkoituksena on ollut mahdollistaa asianmukaisten toimenpiteiden toteuttaminen myös sellaisissa poikkeusluontoisissa tilanteissa, joihin ei ole voitu varautua ympäristölupaa myönnettäessä.
Ympäristönsuojelulain 62 §:ssä mainitut onnettomuudet ja tuotantohäiriöt eivät ole toiminnasta riippumattomia, vaan juuri toimintaan keskeisesti liitännäisiä poikkeustekijöitä, joihin liittyy myös toiminnanharjoittajan omaa myötävaikutusta esimerkiksi virhearviointien muodossa ja jotka olisivat näin ollen aina jälkikäteen arvioituna olleet ennakoitavissa tavalla tai toisella. Pykälän tarkoituksena on kuitenkin ollut ulottaa sen soveltumisala myös sen 1 kohdassa mainittuihin onnettomuuksiin ja tuotantohäiriöihin, vaikka niihin liittyy poikkeuksetta myös toiminnanharjoittajan omaa vastuuta.
Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristöke
skus on vastaselityksessään esittänyt, että kipsisakka-altaan vuotoon marraskuussa 2012 liittyen on parhaillaan käynnissä syyteharkinta. Kainuun ELY-keskuksessa on vireillä kolme korkeimman hallinto-oikeuden sille 5.12.2013 palauttamaa hallintopakkoasiaa, joihin annettavissa päätöksissä tullaan ratkaisemaan se, noudatetaanko toiminnassa ympäristölupaa ja jos ei, mitä seurauksia tällä on.
Kainuun ELY-keskuksen poikkeamispäätöksen 12.2.2013 perusteluosiossa tuotu esille, että ilmoituksen täydennyksenä on toimitettu vesistömalliennuste vesien juoksutusten vaikutuksista purkuvesistöjen sulfaattipitoisuuksiin. Ympäristönsuojelulain 64 §:n nojalla tehtyyn päätökseen sisältyvä ratkaisu johdettavan vesimäärän rajaamisesta puoleen esitetystä määrästä ympäristön merkittävän pilaantumisen vaaran estämiseksi perustuu hallintolain 31 §:n mukaisesti riittävään selvitykseen.
Ympäristölupamääräyksessä 60 määrätään liittämään selvitykset lupamääräysten tarkistamiseksi tehtävään hakemukseen. Lupamääräys ei velvoittanut tekemään laitosmaista jätevesien käsittely-yksikköä.
Merkitään
, että
1. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 31.5.2013 nro 52/2013/13 muuttanut Talvivaaran kaivoksen ympäristölupaa jätevesien varastoinnin, puhdistamisen sekä Oulujoen ja Vuoksen vesistöihin johtamisen osalta. Päätös ei ole lainvoimainen.
2. Korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksen myös asiassa, joka koskee Talvivaara Sotkamo Oy:n valitusta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 2.5.2013 nro 13/0109/1 (Dnro 1761/1/13).
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus jättää Kainuun ELY-keskuksen valituksen tutkimatta.
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Talvivaara Sotkamo Oy:n valituksesta.
2. Korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiön vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta.
3. Yhtiön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valitusoikeus on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella. Saman pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut sen tekemää päätöstä tai kumonnut päätöksen.
Mainitut säännökset tarkoittavat, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on valitusoikeus yleisen ympäristönsuojeluedun turvaamiseksi. Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ei valituksen perustelut huomioon ottaen ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä yleisen ympäristönsuojeluedun turvaamiseksi. Tämän vuoksi sen valitus on jätettävä tutkimatta.
2. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely ja saman lain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus.
Asiassa on kysymys pääasiallisesti siitä, onko kaivosalueelle varastoitujen vesien käsittely ja johtaminen luontoon ympäristöluvan lupamääräyksistä poikkeavalla tavalla sellainen poikkeuksellinen tilanne kuin ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitetaan vai onko kysymyksessä ollut sellainen olennainen toiminnan muuttaminen, johon olisi tarvittu ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan lupa. Sanotun seikan arvioiminen ei edellytä suullista käsittelyä eikä katselmusta, vaan arvio on mahdollista tehdä asiakirjojen perusteella. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Talvivaara Sotkamo Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.
Samoilla perusteilla suullisen käsittelyn toimittaminen hallinto-oikeudessa on ollut hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta, eikä katselmuksen toimittaminen ole ollut hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaisesti tarpeen. Tämän vuoksi ei ole perustetta muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön vaatimukset suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta.
Sovelletut oikeusohjeet
Yleiset säännökset
Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) tuli voimaan 1.9.2014.
Uuden ympäristönsuojelulain 229 §:n mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa uuden ympäristönsuojelulain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, jollei jäljempänä toisin säädetä.
Edellä olevan perusteella nyt puheena olevaan asiaan sovelletaan vanhaa ympäristönsuojelulakia.
Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että
1) haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitetaan ne mahdollisimman vähäisiksi (
ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaate
);
2) menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (
varovaisuus- ja huolellisuusperiaate
);
Saman pykälän 2 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittaja vastaa vaikutuksien ennaltaehkäisystä ja ympäristöhaittojen poistamisesta tai rajoittamisesta mahdollisimman vähäisiksi (
aiheuttamisperiaate
).
Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (
selvilläolovelvollisuus
).
Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos toiminnasta aiheutuu tai uhkaa välittömästi aiheutua ympäristön pilaantumista, toiminnanharjoittajan on viipymättä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi tai jos pilaantumista on jo aiheutunut, sen rajoittamiseksi mahdollisimman vähäiseksi (
pilaantumisen torjuntavelvollisuus
).
Poikkeuksellisia tilanteita koskevat säännökset ja niiden perusteluja
Ympäristönsuojelulain 62 § koskee otsikkonsa mukaan poikkeuksellisia tilanteita. Jos onnettomuudesta, tuotantohäiriöstä, rakennelman tai laitteen purkamisesta tai muusta niihin rinnastettavasta syystä aiheutuu päästöjä tai syntyy jätettä siten, että siitä voi aiheutua välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa tai jätteen määrän tai ominaisuuksien vuoksi erityisiä toimia jätehuollossa, on toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan pykälän 1 momentin mukaan ilmoitettava tapahtuneesta viipymättä valvontaviranomaiselle. Jos muusta kuin 1 momentissa tarkoitetusta, toiminnasta riippumattomasta ja ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuu odottamaton tilanne, jonka vuoksi lupamääräystä ei voida tilapäisesti noudattaa, toiminnanharjoittajan on pykälän 2 momentin mukaan ilmoitettava asiasta valvontaviranomaiselle.
Kuulemista koskevan ympäristönsuojelulain 63 §:n mukaan mainitun lain 60 ja 61 §:n mukaisen ilmoituksen vireilläolosta on ilmoitettava ja asianosaisia on kuultava siten kuin hallintolaissa säädetään, jos ilmoitettu toiminta saattaa olennaisesti vaikuttaa yleisiin tai yksityisiin etuihin. Ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen vireilläolosta on ilmoitettava ja asianosaisia kuultava vastaavasti, jos siihen on erityistä syytä.
Ympäristönsuojelulain 64 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on 60 - 62 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen johdosta annettava päätös, jossa voidaan antaa tarpeellisia määräyksiä toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille sekä toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Viranomainen voi kieltää tai keskeyttää muun kuin luvan nojalla harjoitetun toiminnan, jos yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvia huomattavia haittoja ei voida määräyksillä riittävästi vähentää. Päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on tiedotettava siten kuin 53 ja 54 §:ssä säädetään ympäristölupapäätöksen antamisesta ja tiedottamisesta.
Määräykset voidaan pykälän 2 momentin mukaan antaa tai toiminta kieltää, vaikka ilmoitusvelvollisuus olisi lyöty laimin.
Pykälän 3 momentin mukaan lain 62 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa valvontaviranomainen voi määräämillään ehdoilla hyväksyä välttämättömän lyhytaikaisen poikkeamisen ympäristönsuojelulakiin tai jätelakiin perustuvasta velvollisuudesta. Poikkeamisesta ei saa aiheutua terveyshaittaa tai merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Päätöksen poikkeamisesta tekee elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jos toiminnan lupa-asian käsittely kuuluu aluehallintoviraston toimivaltaan. Valvontaviranomaisen tulee poikkeamisen jälkeen tarvittaessa saattaa asia vireille lupaviranomaisessa siten kuin 58 §:ssä säädetään lupamääräyksen muuttamisesta.
Pykälän 4 momentin mukaan ilmoituksen johdosta annettavassa päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.
Alkuperäisten ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettiin muun ohella seuraavaa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 84/1999 vp):
"Pykälässä (62 §) säädettäisiin eräistä poikkeuksellisista tilanteista tehtävistä ilmoituksista. Säännös olisi tarpeen erityisesti jätedirektiivin mahdollistaman poikkeuksen vuoksi ja se vastaisi voimassa olevaa jätelakia.
Pykälä koskisi onnettomuustilanteita tai tuotantohäiriöitä tai muita sellaisia ennalta arvaamattomia kertaluontoisia tilanteita, joissa syntyy laadultaan tai määrältään epätavallisia päästöjä tai jätteitä. Onnettomuustilanteissa, kuten tulipaloissa, syntyy erilaisia jätteitä, jotka on tunnistettava niiden vaarallisuuden arvioimiseksi. Tuotantohäiriöiden vuoksi syntyneistä virheellisistä tuotteista tai käsittelyvirheiden vuoksi pilaantuneista tuotteista voi tulla ongelmallisia jätteitä. Kertaluontoisilla toimilla tarkoitettaisiin esimerkiksi purkutöitä tai saneeraustoimia, jolloin syntyy poikkeuksellisia jätteitä. Laadultaan epätavallisten tai poikkeuksellisten jätteiden vienti kaatopaikalle voi edellyttää erityistoimia kaatopaikalla. Onnettomuuksien yhteydessä on voinut syntyä myös päästöjä, jotka voivat liittyä maaperän pilaantumiseen tai paloalueen puhdistamiseen johtamalla pesuvesiä viemäriin. Ilmoitus tehtäisiin valvontaviranomaiselle.
Jos kyse olisi luvanvaraisesta toiminnasta, lupaviranomainen antaisi kuitenkin tarvittavat määräykset. Maaperän ja pohjaveden pilaantumistapauksissa puhdistamista koskevan määräyksen antaisi kuitenkin alueellinen ympäristökeskus 12 luvun nojalla. Tällöin olisi kuitenkin kyse varsinaisesta alueen puhdistamisesta, eikä välttämättömästä vaaran hallinnasta."
"Pykälässä (64 §) säädettäisiin ilmoituksen käsittelystä ja sen johdosta tehtävästä päätöksestä.
Ilmoituksen käsittelyyn liittyvä menettely poikkeaisi lupamenettelystä. Toiminnan aloittaminen olisi mahdollista ilmoituksen jälkeen, eikä viranomaisen päätöstä asiassa tarvitsisi odottaa. Viranomaisen tulisi tehdä ilmoituksen johdosta päätös, johon voidaan sisällyttää toiminnanharjoittajaa sitovat tarpeelliset määräykset. Määräyksissä voitaisiin myös hyväksyä ilmoitetut ympäristönsuojelutoimet tai toimintaa voitaisiin rajoittaa muutoin.
Ympäristönsuojelulain ilmoitusmenettelyn muutoksia (lainmuutos 252/2005) perusteltiin esityksen yleisperusteluissa (hallituksen esitys laiksi ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain 15 §:n ja ympäristölupavirastoista annetun lain muuttamiseksi, HE 227/2004 vp) sillä, että ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin liittyvästä toimivallanjaosta lupa- ja valvontaviranomaisten välillä on ollut käytännössä epäselvyyttä. Lisäksi poikkeuksellisen tilanteen käsitettä on eräissä tapauksissa tulkittu suppeasti, mikä on estänyt säännöksen tarkoittaman joustavan menettelyn soveltamisen erityisesti luvanvaraisiin toimintoihin.
Yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 227/2004 vp) esitettiin muun ohella seuraavaa:
"Pykälään (62 §) lisättäisiin uusi 2 momentti, joka koskisi muunlaisia toiminnasta riippumattomia ja ennalta arvaamattomia tilanteita. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi poikkeuksellinen kuivuus tai tulvatilanne, joista aiheutuu tarve muuttaa väliaikaisesti lupamääräyksiä. Vastaava tilanne voisi olla myös eläintaudin leviämisen vaara, jonka takia eläintautiviranomaiset estävät eläinten siirron muualle. Samalla saattaa aiheutua tilapäinen luvan tai lupamääräyksen vastainen tilanne. Pykälää (63 §) muutettaisiin siten, että 62 §:n mukaisissa poikkeuksellisissa tilanteissa olisi tarpeen kuulla asianosaisia vain, jos siihen olisi erityistä syytä. Tällaisissa tilanteissa on yleensä kiire, jolloin kuuleminen voisi vaarantaa viranomaisen päätöksen antamisen riittävän nopeasti. Luvanvaraisten toimintojen osalta kuuleminen voisi tapahtua myöhemmin mahdollisen lupamääräyksen muuttamista koskevan asian yhteydessä.
- - -
Uudessa (64 §:n) 3 momentissa olisivat erityissäännökset 62 §:n mukaisia poikkeuksellisia tilanteita varten. Momentin ensimmäinen virke vastaisi nykyistä 1 momentin viimeistä virkettä. Tilanne rinnastuisi siten 58 §:n mukaiseen lupamääräysten muuttamistilanteeseen. Tällöin voitaisiin käsitellä myös väliaikaisesta poikkeamisesta mahdollisesti johtuvat korvauskysymykset."
Uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) vastaavat säännökset perusteluineen
Viranomaisen on ilmoituksen johdosta tehtävä päätös ja annettava tarpeelliset määräykset toiminnan palauttamiseksi lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten mukaiseksi sekä tilanteesta aiheutuvan haitan ja vaaran poistamiseksi ja samalla asetettava määräaika, johon mennessä tämä on tehtävä. Lisäksi on tarvittaessa annettava toiminnan harjoittajan suunnitelman ja muun tiedon perusteella väliaikaiset määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräykset voidaan antaa tai toiminta kieltää, vaikka ilmoitusvelvollisuus olisi lyöty laimin.
Määräyksiä annettaessa noudatetaan 18 luvun hallintopakkoa koskevia säännöksiä. Määräyksistä pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistamiseksi säädetään 14 luvussa ja määräyksistä vesistön merkittävän pilaantumisen tai luontovahingon korjaamiseksi 176 §:ssä.
Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tai valtion valvontaviranomaisen on poikkeuksellisen tilanteen sitä edellyttäessä pantava omasta aloitteesta vireille 89 §:ssä tarkoitettu menettely lupamääräysten muuttamiseksi tai 93 §:ssä tarkoitettu menettely luvan peruuttamiseksi.
Uutta ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 214/2014 vp) 123 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan "pykälässä säädettäisiin poikkeuksellisista tilanteista, jotka tapahtuisivat luvanvaraisessa tai rekisteröitävässä toiminnassa. Pykälän soveltamisala rajautuisi onnettomuuksiin ja ennakoimattomiin tuotantohäiriöihin, rakennelman tai laitteen purkamiseen tai muuhun näihin rinnastettavaan toiminnasta riippumattomaan yllättävään ja poikkeukselliseen tilanteeseen. Lisäksi tilanteissa olisi odotettavissa joko ympäristöluvan tai säännösten vastainen tilanne tai välitön ja ilmeinen ympäristön pilaantumisen vaara tai tavanomaisesta poikkeavia välttämättömiä toimia jätehuollossa. Tällöin toiminnanharjoittajan olisi viipymättä ilmoitettava asiasta joko kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tai valtion valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittajan edellytetään toimittavan viranomaiselle myös suunnitelman päästöjen ja jätteiden sekä pilaantumisen rajoittamiseksi.
Viranomaisen olisi tehtävä asiassa päätös ja annettava tarpeelliset määräykset tilanteen palauttamiseksi lain sekä muiden säännösten ja määräysten mukaiseksi. Tilanteessa vaadittaville toimille olisi myös asetettava määräaika. Myös väliaikaisia määräyksiä poikkeuksellisessa tilanteessa voitaisiin käyttää. Päätöstä tehtäessä ja määräyksiä annettaessa noudatettaisiin 18 luvussa säädettyjä hallintopakkoa koskevia säännöksiä sekä maaperän ja pohjaveden puhdistamisen osalta 14 luvun säännöksiä. Vesistön merkittävää pilaantumista tai luontovahingon korjaamista koskeviin määräyksiin sovellettaisiin, mitä 176 §:ssä säädetään.
Ehdotettavassa pykälässä säädettäisiin myös, että poikkeuksellisessa tilanteessa menettely olisi sama kuin hallintopakossa. Tavoite poikkeuksellisissa tilanteissa on sama kuin hallintopakossakin eli lain ja luvan mukaisen tilan palauttaminen määräajassa, joka toiminnanharjoittajalle asetetaan. Sekä määräysten sisältöä että niille varattavaa määräaikaa asetettaessa olisi noudatettava muun muassa hallinnon suhteellisuus- ja kohtuullisuusperiaatteita."
Tosiseikat
Talvivaaran kaivoksen ympäristö- ja vesilupaa koskevan Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston päätöksen 29.3.2007 nro 33/07/1, jota Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 15.2.2008 n:o 08/0039/1 osittain nyt puheena olevalta osalta muuttanut, lupamääräykset 6, 8 ja 9 kuuluvat seuraavasti:
"6. Louhitun malmin, rikkipitoisen sivukiven tai läjitetyn jätteen kanssa kosketuksiin joutuvat sade- ja valumavedet, avolouhosten kuivatusvedet sekä avolouhoksen pintamaan poistoalueilta muodostuvat kuivatusvedet on palautettava kaivoksen liuosvesikiertoon tai varastoitava rakennusaikana kipsisakka-altaalle.
8. Kipsisakka-altaan ylivuotovedet on käsiteltävä siten, että jälkikäsittely-yksiköihin johdettavan jäteveden pH-arvo on 6 - 9,5 ja nikkelipitoisuus alle 0,5 mg/l, kuparipitoisuus alle 0,5 mg/l ja sinkkipitoisuus alle 1,5 mg/l ja kiintoainepitoisuus alle 10 mg/l laskettuna 30 johtamisvuorokauden virtaamapainotteisena liukuvana keskiarvona. Kiintoaineen raja-arvo on tavoitteellinen jälkikäsittely-yksiköihin johdettavalle jätevedelle. Jälkikäsittely-yksiköistä vesistöön johdettavan kiintoaineen hehkutusjäännöksen pitoisuuden on oltava alle 10 mg/l johtamisvuorokausien neljännesvuosikeskiarvona laskettuna.
Yksittäisen näytteen nikkeli- tai kuparipitoisuus ei saa olla yli 1,0 mg/l eikä sinkkipitoisuus yli 2,0 mg/l.
9. Kuhunkin purkusuuntaan johdettavan jäteveden virtaama saa olla enintään 7 % Kalliojoen alaosan sen hetkisestä virtaamasta. Vuodessa kipsisakka-altaalta vesistöön johdettavan veden kokonaismäärä saa olla enintään 1,3 milj. m3.
Virtaaman luotettavan seuraamisen mahdollistamiseksi luvan saajan on määritettävä Kalliojoen purkautumiskäyrä ja rakennettava jokeen, Korentojoen yhtymäkohdasta alavirtaan, virtaaman määrittämiseksi tarpeellinen vedenkorkeuden mittauspiste tarpeellisine laiteasennuksineen."
Kainuun ELY-keskus on päätöksellään 26.11.2012 Dnro KAIELY/5/07.002010 siitä ilmenevillä määräyksillä ja perusteilla hyväksynyt Talvivaaran kaivoksen kipsisakka-altaisiin varastoitujen vesien siirtämisen ja tilapäisen varastoinnin Kuusilammen avolouhoksessa ja Kuusilampeen varastoitujen valumavesien johtamisen Härkäpuron vesistöreittiä Oulujoen vesistöön.
Talvivaara Sotkamo Oy on 22.1.2013 tehnyt Kainuun ELY-keskukselle ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisen ilmoituksen muun muassa kaivosalueelle varastoitujen vesien käsittelystä ja johtamisesta luontoon.
Yhtiö on 19.2.2012 tehnyt ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisen ilmoituksen avolouhosveden siirtämisestä louhoksen itäosaan ja veden neutraloinnista. Tämän lisäksi yhtiö on tehnyt 22.1.2013 ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisen ilmoituksen, jotta se voisi johtaa kaivosalueelle varastoituja vesiä 3,8 miljoonaa m3 käsiteltyinä luontoon ennen kevättulvia, jotta vältytään kevään valumavesien aiheuttamalta lisäriskiltä ja mahdollistetaan kaivoksen normaali toiminta kesästä 2013 alkaen. Ilmoituksen mukaan eteläisellä käsittelyalueella on ollut ilmoituksen jättämishetkellä varastoituneena noin 1,8 miljoonaa m3 vettä ja varastokapasiteettia on ollut jäljellä noin 1 miljoonaa m3. Ilmoituksen mukaan alueelle kertyy luonnonvesiä talvella noin 100 - 200 kuutiometriä tunnissa ja kevättulvan aikana enimmillään 1 - 1.5 miljoonaa m3.
Kainuun ELY-keskus on nyt muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään 12.2.2013 Dnro KAIELY/5/07.002010 osittain hyväksynyt kaivosalueelle varastoitujen vesien tilapäisen käsittelyn ja johtamisen luontoon.
Kainuun ELY-keskus 12.2.2013 Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon saapuneessa kirjeessä saattanut aluehallintoviraston käsiteltäväksi Talvivaara Sotkamo Oy:n 22.1.2013 tekemän ilmoituksen siltä osin kuin se ei ole sallinut kaivosalueella varastoitujen ylimääräisten vesien johtamista luontoon yhtiön ilmoituksen mukaisesti. Talvivaara Sotkamo Oy on 26.2.2013 aluehallintovirastoon saapuneessa kirjelmässään vahvistanut hakevansa Talvivaaran kaivoksen ympäristö- ja vesitalousluvan vesien johtamista koskevien lupamääräysten muuttamista. Luvan hakemisen perusteena oli esitetty, että ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa.
Kysymyksenasettelu
Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensin ratkaistavana, onko Talvivaara Sotkamo Oy:n ilmoitus jäteveden johtamisen lisäämiseksi voitu käsitellä ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisena asiana. Ilmoituksen mukaan tarkoitus on ollut ehkäistä kevään sulamisvesistä aiheutuvien valumavesien johtamisesta Kortelammin patoalueelle aiheutuvia riskejä. Ilmoitus on perustunut toisaalta myös siihen, että jätevesien lisäjohtamisella voidaan normalisoida kaivoksen vesitase. Vain jos asia on ollut mahdollista käsitellä ilmoituksena, on asiassa toiseksi ratkaistava, onko Kainuun ELY-keskus voinut määrätä sen päätöksestä ilmenevällä tavalla ympäristönsuojelulain 64 §:n nojalla vesien puhdistamisesta ja johtamisesta.
Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n soveltamisen arviointia
Ympäristönsuojelulain 62 § koskee otsikkonsa mukaan poikkeuksellisia tilanteita. Pykälän 1 momentin mukaan kysymys voi olla onnettomuudesta, tuotantohäiriöstä, rakennelman tai laitteen purkamisesta tai muusta niihin rinnastettavasta tilanteesta, josta aiheutuu päästöjä siten, että siitä voi aiheutua välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa. Pykälän 2 momentin mukaan kysymys voi olla myös muusta kuin 1 momentista tarkoitetusta toiminnanharjoittajasta riippumattomasta syystä, josta aiheutuu odottamaton tilanne, jonka vuoksi lupamääräystä ei voida noudattaa. Uuden ympäristönsuojelulain 123 § vastaa olennaisilta osin erityisesti vanhan lain 62 §:n 1 momentin sanamuotoa ja koko 62 §:n tavoitteita.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n alkuperäisen sanamuodon (86/2000) mukaan tarvittavat määräykset ilmoituksen johdosta antoi lupaviranomainen. Lain 62 ja 64 §:ää muutettiin lailla 252/2005 siten, että tilapäisesti asiassa tarvittavat määräykset antaa valvontaviranomainen. Menettelyn tarve perustuu tilanteen poikkeuksellisuuteen, jolloin on tarpeen antaa nopeasti määräyksiä. Valvontaviranomaisen tulee myös saattaa päätöksensä jälkeen tarvittaessa vireille lupamääräysten muuttamista koskeva asia lupaviranomaisessa. Määräysten ei ole tarkoitettu olevan voimassa kuin väliaikaisesti tai määräajan, kunnes poikkeuksellista tilannetta ei enää ole. Ympäristönsuojelulain 63 §:n mukaan ilmoituksen käsittelystä on ilmoitettava ja asianosaisia kuultava vain, jos siihen on erityisesti syytä. Kuulemisvelvollisuus poikkeaa siten normaalista ympäristönsuojelulain asianosaisten kuulemisvelvollisuudesta ja sitä voidaan pitää hyväksyttävänä asian laadun vuoksi, koska päätöksen antamiselle on poikkeuksellisen tilanteen vuoksi kiire.
Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa. Ympäristöluvanvaraisen toiminnan harjoittamisessa on aina otettava myös huomioon lain 4 §:ssä tarkoitetut periaatteet, kuten varovaisuusperiaate. Luvanvaraisen toiminnan harjoittamisessa on siten pääsääntönä se, että toiminnassa on ennakolta varauduttava riittävästi erilaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin etukäteen ja tämä otetaan huomioon lupaa myönnettäessä. Lain 62 § koskee myös luvanvaraisia toimintoja, jotka kuuluvat ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/1/EY soveltamisalaan, kuten metallitehtaita. Ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:ää vastaavaa sääntelyä ei kuitenkaan sisälly sellaisenaan mainittuun direktiiviin eikä sen sittemmin kumonneeseen direktiiviin 2010/75/EU teollisuuden päästöistä.
Lailla 389/2009 ympäristönsuojelulain 5 §:n 2 momenttiin lisätty säännös pilaantumisen torjuntavelvollisuudesta on tarkoitettu yleiseksi toimimisvelvollisuudeksi, joka voidaan myös panna täytäntöön hallintopakkoa käyttäen. Säännöksen tarkoitus ei ole oikeuttaa toimimaan suoranaisesti lain tai annettujen määräysten vastaisesti.
Kun otetaan huomioon edellä todettu sääntelyjärjestelmä kokonaisuutena, valvontaviranomaisen suppea toimivalta, kuulemisen poikkeuksellinen rajoittaminen sekä muutoin luvanvaraisten toimintojen yksityiskohtainen sääntely luvassa, ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:ssä on kysymys hyvin poikkeuksellisista tilanteista, joissa säännöksiä on tulkittava suppeasti.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentissa säädetään tilanteista, joissa on kysymys välittömästi ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta tilanteesta, kuten onnettomuudesta. Pykälän 2 momentissa on kysymys muusta toiminnanharjoittajasta riippumattomasta tilanteesta, johon toiminnanharjoittaja ei ole voinut varautua ja joka on siten odottamaton ja johtaisi myös tällöin kohtuuttomaan tilanteeseen. Pykälän 2 momenttia koskevien hallituksen esityksen perustelujen esimerkkien mukaan arvioituna säännöksessä odottamattomuus tarkoittaa mahdottomuutta tai tosiasiallista estettä toimia määrätyllä tavalla ilman, että kysymys on esimerkiksi onnettomuudesta. Pykälän 2 momentissa tarkoitettua tilannetta voidaan kuvata eräänlaiseksi force majeure -tilanteeksi, jossa toiminnanharjoittaja ei voi noudattaa luvan määräyksiä aiheuttamatta suurempaa vahinkoa kuin toimimalla ilmoituksessa tarkoitetulla tavalla.
Ympäristönsuojelulain 62 §:n mukainen ilmoitus koskee säännöksessä mainittujen seikkojen perusteella lähtökohtaisesti äkillistä tai muutoin odottamatonta tilannetta. Jos säännöstä sovelletaan onnettomuuden vaaran välttämiseksi, on onnettomuuden vaaran oltava jo ennakolta nähtävissä ja aika onnettomuuden toteutumiseen on arvioitava sellaiseksi, että toimiin on ryhdyttävä viivytyksettä. Toiminnanharjoittajalla on aina velvollisuus myös ryhtyä toimiin, joilla varaudutaan onnettomuuksiin. Sillä seikalla, kuinka kauan ympäristölupaprosessi voi kestää, jotta toiminnan päästöjen hallintaa muutetaan, ei ole suoranaisesti merkitystä arvioitaessa, voidaanko ilmoitusmenettelyä soveltaa onnettomuuden vaaran ehkäisemiseksi. Välitöntä merkitystä ei ole silläkään, onko toiminnan harjoittaja itse myötävaikuttanut tilanteen syntymiseen ja milloin hänen olisi tullut ymmärtää ryhtyä toimiin.
Tapauksen oikeudellinen arviointi
Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Talvivaara Sotkamo Oy ei ole koko toimintansa aikana pystynyt toimimaan täysin yhtiölle myönnetyn ympäristöluvan lupamääräysten mukaisesti vesien käsittelyn ja vesistöön johtamisen osalta. Kaivosalueen vesitase on toiminnan alkuajoista lähtien ollut positiivinen eli vettä on otettu tai tullut toiminta-alueelle vuosittain enemmän kuin sitä poistunut. Yhtiö on jo vuonna 2010 joutunut varastoimaan kaivosalueella jätevesiä. Tästä syystä alueelle on kertynyt useita miljoonia kuutiometrejä ylimääräisiä vesiä. Vuoden 2012 sateita ei näissä oloissa voida pitää yllättävinä tai niin poikkeuksellisina, että niihin ei olisi voitu etukäteen varautua. Sateilla on toisaalta voinut olla merkitystä jonkin muun varsinaisesti poikkeustilanteeksi katsottavan seikan kanssa yhdessä siihen, että onnettomuuden vaara on konkreettinen.
Talvivaaran kaivosalueella kaikkien vesien johtamiseen liittyvät ongelmat ovat kärjistyneet kipsisakka-altaan 4.11.2012 tapahtuneen vuodon jälkeen. Tämän vuodon jälkeen yhtiö on tehnyt ilmoituksen, jolla se on pyytänyt sallimaan muun ohella vesien johtamisen pois Kuusilammesta Härkäpuron vesistöreittiä pitkin Oulunjokeen. Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 26.11.2012 päättänyt (Dnro KAIELY/5/07.002010) asiasta. Kysymys on ollut toisen altaan tyhjentämisestä kuin nyt valituksenalaisessa päätöksessä. Tähän nähden tapahtunut kipsisakka-altaan vuoto ei ole ollut peruste sille, että Vaasan hallinto-oikeuden olisi tullut yhdistää nyt valituksenalaisen päätöksen käsittely edellä mainittuun toiseen asiaan.
Vaikka yhtiön muutoksenhaun kohteena oleva ilmoitus on koskenut laajasti alueen vesien johtamista, on edelleen syytä tarkastella, onko ilmoitukseen sisältynyt joitakin toimia, joiden osalta asiaa olisi voitu käsitellä ympäristönsuojelulain tarkoittamassa ilmoitusmenettelyssä. Sulamisvesien aiheuttama riski kipsisakka-altaiden ja eteläisen käsittelyalueen varoaltaiden täyttymisen kannalta on ollut arvioitavissa sinänsä mahdolliseksi. Altaiden täyttyminen on puolestaan ollut ongelmallista, jos alueella ei enää kevään edetessä olisi ollut lisää varoallastilavuutta. Tällöin kipsisakka-altaiden vuodoista saattaisi aiheutua hallitsematon tilanne vesien purkautuessa varoaltaille. Erityisesti tämä riski on koskenut Kortelammen varoallasta, joka rakennettiin hätätyönä aiemmin tapahtuneen kipsisakka-altaan vuodon yhteydessä. Lisäksi vuoto-onnettomuuden vaara on koskenut bioliuotusalueen prosessialtaita.
Lisäksi yhtiö on viitannut bioliuotuksen varoaltaiden täyttymiseen. Varoaltaita ovat niin sanotut PLS-altaat; kullakin neljästä lohkosta on oma, noin 42 000 m3:n suuruinen allas. Varoallastilavuutta on sähkökatkoksen sattuessa noin 12 tunnin ajalle. Lisäksi on rakennettu niin kutsuttu EM-allas varoaltaaksi, jonka tilavuus on 200 00 m3. Tilavuus vastaa 24 tunnin sähkökatkoksen ajalle varautumista. Lisäselvityshetkellä PLS-altaiden tilavuus oli käytössä kokonaan ja EM-altaan tilavuudesta noin 29 000 m3. Yhtiö on myös 26.3.2013 päivätyssä selvityksessä katsonut, että tuolloin kriittisin tilanne on liittynyt bioliuotuskiertoon, koska haihduttamista ei tapahdu riittävästi.
Ilmoituksen johdosta annettuun päätökseen on liittynyt myös 6.2.2013 tehdyn tarkastuksen pöytäkirja, josta käy ilmi alueelle patotyömaiden tilanne, kuten muun muassa Latosuon padon rakentamisen aloittaminen ja Hauta-ahon padon aloittamisaikataulu. Lisäksi pöytäkirjasta ilmenee, että alueella on alettu toteuttaa vesien keruujärjestelmää, jolla noin 2 neliökilometrin valuma-alueen vedet saadaan ohjattua Kortelammen padon ohi.
Lopputulos
Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla on kumottu Kainuun ELY-keskuksen ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n nojalla annettu päätös.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Varis ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuulia Träskelin.
---
[SV]
Det var fråga om huruvida ett gruvföretags anmälan, som gjorts för ökad avledning av avloppsvatten, kunde behandlas som ett ärende som avses i 62 § i miljöskyddslagen. Enligt anmälan hade avsikten varit att förebygga de risker som uppstod för området vid dammen i Kortelampi genom avledningen av det avrinningsvatten som smältvattnet under våren gav upphov till. Anmälan hade också motiverats med att man genom denna ökade avledning av avloppsvatten kunde normalisera vattenbalansen i gruvan.
Miljöskyddslagen (86/2000) 4 § 1 mom., 5 § 1 och 2 mom. samt 62 - 64 §
Miljöskyddslagen (527/2014) 123 § och 229 §
Se även HFD 2013:79