Supreme Administrative Court dismisses claim for severance pay when employee returns to permanent post after fixed-term contract ends due to institution closure.

A:n määräaikainen virkasuhde Lapin yliopiston ja Oulun yliopiston yhdessä perustamassa Meri-Lappi Instituutissa oli päättynyt, koska instituutin toiminta oli lakannut. A:n hoitamat tehtävät olivat siirtyneet Oulun yliopiston hoidettaviksi ja A oli palannut Lapin yliopistoon toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen. Virkamieslautakunta oli A:n hakemuksesta velvoittanut A:n palkan maksamisesta vastanneen Oulun yliopiston maksamaan valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin (1088/2007) nojalla A:lle kuuden kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen. Virkamieslautakunta katsoi, että A:n määräaikaisille peräkkäisille virkasuhteille ei ollut perustetta 1.1.2003 ja 31.12.2008 välisenä aikana.

Valtion virkamieslaki 9 § 1 ja 2 momentti sekä 56 § 1 momentti (1088/2007)

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Virkamieslautakunta 8.4.2011 nro 31/2011

Korvausvaatimus virkamieslautakunnalle

A

on virkamieslautakunnalle osoittamassaan hakemuksessa vaatinut, että Oulun yliopisto velvoitetaan maksamaan hänelle valtion virkamieslain 56 §:n nojalla 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

A on ollut Oulun yliopiston Meri-Lappi Instituutin palveluksessa projektisihteerin ja osastosihteerin määräaikaisissa virkasuhteissa 1.1.2003 - 30.9.2009 välisenä aikana yhteensä seitsemällä eri määräyskirjalla. Kaikissa määräyskirjoissa määräaikaisuuden perusteeksi on merkitty projektiluonteinen työ. Vaikka määräaikaisuuden perusteeksi on aina mainittu projektiluonteinen työ, nimittämiskirjojen päättymispäivät eivät kuitenkaan ole perustuneet projektien päättymiseen, vaan määräaikaiset nimitykset on tehty kalenterivuosittain.

A on hoitanut Meri-Lappi Instituutin Oulun yliopiston alaisten toimintojen talous- ja henkilöstöhallinnon tehtäviä sekä talous- ja henkilöstöhallinnon vastuuhenkilön tehtäviä. A:n virkasuhteen päättymisen perusteena on ollut toimintojen uudelleen organisointi 1.10.2009 lukien. A:n tehtäviä on 1.10.2009 lukien jaettu kolmelle muulle Oulun yliopiston palveluksessa Kemissä olevalle henkilölle. Lisäksi osa tehtävistä on siirretty neljän eri henkilön hoidettavaksi Oulun yliopiston kampusalueella. Ulkopuolinen rahoitus ei yksinomaan ole ollut riittävä peruste määräaikaiselle virkasuhteelle.

Asian käsittely virkamieslautakunnassa

Oulun yliopisto

on vastineessaan vaatinut korvausvaatimuksen hylkäämistä. Vastineen mukaan A on työskennellyt Oulun ja Lapin yliopiston yhteisessä Meri-Lappi Instituutissa Kemissä projekti- ja osastosihteerinä ajalla 1.1.2003 - 30.9.2009 määräaikaisten hankkeiden tehtävissä. Nimitysten perusteena on ollut projektiluonteinen työ.

Meri-Lappi Instituutti perustettiin vuoden 1998 alusta Oulun ja Lapin yliopistojen yhteiseksi erillislaitokseksi. Yhteislaitos oli tarkoitettu nimenomaisesti hallinto- ja toimintayksiköksi, jossa taloudellisia ja henkilöstöresursseja käytettiin joustavasti yhteislaitoksen perustamisen yhteydessä määritellyn yhteisen tavoitteen saavuttamiseksi. Yhteisen yksikön rooli oli ollut tutkimuspainotteinen ja työ oli perustunut määräaikaisiin, lähinnä alue- ja EU-rahoitteisiin tutkimushankkeisiin. Perusopetusta instituutin toimintaan ei sisältynyt. Koulutustoiminta oli ollut lähinnä täydennyskoulutusta ja perustunut erilaisiin, rajattuihin hankkeisiin.

Meri-Lappi Instituutin hallinto järjestettiin yhdessä Lapin yliopiston kanssa siten, että yksikön johto (johtajan tehtävä) ja muut hallintotehtävät hoidettiin Lapin yliopiston toimesta ja Oulun yliopisto osallistui omalta osaltaan näihin kustannuksiin. Lapin yliopisto laskutti tehtävistä Oulun yliopistoa. Vuodesta 2003 Oulun yliopiston tutkimusprojektien toimistotehtäviä hoidettiin siten, että Lapin yliopiston palveluksessa oleva projektisihteeri oli vapautettuna omasta vakinaisesta tehtävästään ja hän työskenteli määräaikaisessa virkasuhteessa Oulun yliopistoon.

Lapin yliopisto päätti jäädä pois Meri-Lappi Instituutista 1.1.2009 lukien. Koska kyseessä oli kahden yliopiston yhteistoiminta, Oulun yliopisto ei voinut jatkaa instituutissa yksin. Myös Oulun yliopisto päätti lopettaa osaltaan toimintansa instituutissa 1.1.2009 lukien. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan koordinointivastuu Kemi-Tornion alueella päätettiin siirtää ammattikorkeakoulun hoidettavaksi. Siirtymävaiheeksi määriteltiin vuosi 2009. Yksikön seitsemästä henkilöstä vakinainen palvelussuhde Oulun yliopistoon oli kahdella substanssitehtäviä hoitaneella henkilöllä ja määräaikainen viidellä henkilöllä. Määräaikaisista A:lla oli vakinainen palvelussuhde Lapin yliopistoon.

A:n tehtävänä Meri-Lappi Instituutissa oli hoitaa määräaikaisten tutkimushankkeiden taloushallintoa. Nämä tehtävät siirtyivät tutkimushankkeiden mukana Oulun yliopistolle asianomaisen tiedekunnan hoidettaviksi. A palasi 1.10.2009 lukien omaan vakinaiseen palvelussuhteeseensa Lapin yliopistossa. Hänen työskentelypaikkansa Lapin yliopistossa on säilynyt Kemin hanketoimistossa.

Virkamieslautakunnan ratkaisu

Virkamieslautakunta

on määrännyt Oulun yliopiston maksamaan A:lle kuuden kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen.

Virkamieslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen. Nimittävästä viranomaisesta ja nimitysmenettelystä tässä momentissa tarkoitetuissa tapauksissa säädetään erikseen.

Saman pykälän 3 momentin mukaan, jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä. (30.11.2007/1088)

Virkamieslain 56 §:n mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvauksen määrää maksettavaksi virkamieslautakunta. (30.11.2007/1088).

Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi

Virkamieslain 56 §:n mukainen oikeus korvaukseen edellyttää, että virkamiehen virkasuhde virastoon on päättynyt sen vuoksi, ettei häntä ole enää nimitetty tämän viraston virkamieheksi. Näin ollen se seikka, että A:lla on ollut koko ajan vakituinen työsuhde toiseen valtion virastoon, ei ole este virkamieslain 56 §:n mukaiselle korvaukselle.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan työn projektimaisuus ja se, että rahoitukseen on käytetty ulkopuolisia varoja, eivät vielä sellaisenaan osoita, että määräaikaisille virkasuhteille olisi ollut laissa tarkoitettu hyväksyttävä peruste.

Hallituksen esityksessä laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 63/2007 vp) on 9 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että käytettäessä työn luonnetta määräaikaisen virkasuhteen perusteena on työn oltava määrällisesti tai ajallisesti rajattavissa. Mikäli tällaista rajausta ei pystytä nimittämishetkellä tekemään, on tehtävä ensisijaisesti pysyvä. Viraston tai yksikön toiminnan luonteesta johtuen myös jatkuva samantyyppisten, vaikkakin sinänsä ulkopuolisista tilauksista riippuvien projektien suorittaminen voidaan katsoa pysyväisluonteiseksi toiminnaksi. Erityisesti jatkuva samantyyppisen asiantuntemuksen käyttäminen projekteissa viittaa yleensä toiminnan pysyvään luonteeseen.

Viraston vastineessa on viitattu A:n määräaikaisten nimitysten osalta edelleen Meri-Lappi Instituutin toiminnan luonteeseen ja tarkoitukseen. Instituutti perustettiin vuonna 1998 Oulun ja Lapin yliopistojen yhteiseksi erillislaitokseksi, joka tarkoitettiin viraston mukaan hallinto- ja toimintayksiköksi, jossa taloudellisia ja henkilöstöresursseja käytetään joustavasti. Kustannusten tasaamisessa ja kohdentamisessa käytettiin yleisesti joko laskutusmenettelyä tai kuten A:n tapauksessa virkavapausjärjestelyä. Viraston mukaan sekä yliopistojen että A:n tiedossa oli, että työtilanteen niin edellyttäessä tai toiminnan päättyessä A:n palvelussuhde palautuu Lapin yliopistoon.

Yksinomaan se, että A:n tehtävät ovat liittyneet kahden yliopiston yhteistoimintaan, ei merkitse, että työn luonne edellyttäisi käyttämään määräaikaista virkasuhdetta. Asiassa ei ole selvitetty, että virastolla olisi viimeisintä vuoden 2008 lopussa tehtyä nimitystä lukuun ottamatta A:n nimittämishetkillä ollut tiedossaan sellaisia instituutin toimintaan tai työtilanteeseen liittyviä seikkoja, joiden johdosta A:n tehtävien olisi voitu arvioida olevan tilapäisiä. Instituuttia ei perustettu määräajaksi ja A:n ensimmäisen nimityksen tekohetkellä instituutti oli toiminut jo viiden vuoden ajan. A:n korvausvaatimuksessa esitetyn selvityksen perusteella, jota virasto ei ole kiistänyt, A:n hoitamat tehtävät ovat olleet pysyviä ja päätoimisia viimeistään vuoden 2001 alusta lukien. Viraston oman selvityksen mukaan päätös toiminnan lopettamisesta instituutissa syntyi vasta sen jälkeen, kun toinen osapuoli eli Lapin yliopisto päätti jäädä pois instituutista 1.1.2009 lukien.

Kun otetaan huomioon, että A on edellä kerrotulla tavalla työskennellyt lähes seitsemän vuoden ajan seitsemässä peräkkäisessä määräaikaisessa virkasuhteessa siten, että hänen tehtävänsä ovat kaikkien nimitysten ajan olleet luonteeltaan samanlaisia, ei työn luonne ole edellyttänyt hänen nimittämistään määräaikaisiin virkasuhteisiin. Asiassa ei sen sijaan ole ilmennyt, että A olisi määräaikaisia nimityksiä tehtäessä asetettu epäyhdenvertaiseen asemaan suhteessa muihin Meri-Lappi Instituutin palveluksessa olleisiin virkamiehiin.

Korvauksen määrää harkittaessa on otettu huomioon muun ohessa virkamiehen ikä, palvelussuhteen kesto sekä hänen mahdollisuutensa saada myöhemmin ammattiaan ja koulutustaan vastaavaa työtä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulun yliopisto

on valituksessaan vaatinut, että virkamieslautakunnan päätös kumotaan.

Yliopisto on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A on työskennellyt Oulun yliopiston ja Lapin yliopiston yhteisessä Meri-Lappi Instituutissa Kemissä määräaikaisissa virkasuhteissa projekti- ja osastosihteerinä ajalla 1.1.2003 - 30.9.2009 määräaikaisten hankkeiden tehtävissä. Hänellä on koko tämän ajan ollut vakinainen palvelussuhde Lapin yliopistoon, josta hän on ollut työstä vapautettuna koko tämän ajanjakson voidakseen työskennellä Meri-Lappi Instituutissa.

Meri-Lappi Instituutti oli Oulun yliopiston ja Lapin yliopiston yhteinen erillislaitos, joka oli tarkoitettu hallinto- ja toimintayksiköksi, jossa taloudellisia ja henkilöstöresursseja käytettiin joustavasti yhteislaitoksen perustamisen yhteydessä määritellyn yhteisen tavoitteen saavuttamiseksi. Lapin yliopisto vastasi yksikön johtajan ja yhden avustavan henkilön virasta. Oulun yliopisto puolestaan vastasi tutkimuksellisesta henkilöstöstä.

Oulun yliopisto katsoo, että koska A:lla on koko määräaikaisen työskentelynsä ajan ollut vakinainen palvelussuhde Lapin yliopistoon, hänellä ei ole oikeutta korvaukseen, koska hänen palvelussuhteensa valtioon ei ole päättynyt. Määräaikaisessa palveluksessa A on työskennellyt oman työnantajansa (Lapin yliopisto) ja Oulun yliopiston yhteisessä erillislaitoksessa.

A:n tapauksessa kysymys ei ole ollut palvelussuhdeturvan kiertämisestä, koska A:lla on ollut koko ajan Lapin yliopistossa toistaiseksi voimassa oleva palvelussuhde, johon A on palannut välittömästi 1.10.2009. A:lle ei siten ole koitunut ansionmenetystä eikä epävarmuutta palvelussuhteen jatkumisesta määräaikaisuuksien johdosta. Meri-Lappi Instituutin toiminta loppui 1.1.2009. Siirtymävaiheessa eli Oulun yliopiston keskeneräisten projektien päätösvaiheessa organisaationa oli Kemi-Tornion toimipiste ajalla 1.1.2009 - 30.9.2009. Oulun yliopistolla ei ole enää toimintaa Kemissä.

Virkamieslautakunta

on lausunnossaan viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin. Virkamieslautakunta on ilmoittanut, ettei sillä ole uutta lausuttavaa asiasta.

A

on antanut valituksen johdosta selityksen.

Meri-Lappi Instituutin toiminnalle on ollut tyypillistä koulutusprojektien vaihtuminen esimerkiksi muuttuviin koulutustarpeisiin tai rahoitukseen liittyvistä syistä. A:n hoitamien, tavanomaisina talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävinä pidettävien, työtehtävien liittyminen koulutuksen eri projekteihin ei vielä osoita, että työ olisi ollut luonteeltaan määräaikaista. A:n nimittämiskirjoista ja niitä koskevista esityksistä käy selvästi ilmi, että nimitykset määräajoiksi eivät ole olleet, yhtä poikkeusta lukuun ottamatta, sidoksissa mihinkään nimettyyn projektiin ja niiden alkamis- ja päättymisajankohtiin, vaan nimittämiskirjat on tehty kalenterivuosittain.

Yksinomaan se seikka, että A:n tehtävät ovat liittyneet kahden yliopiston yhteistoimintaan, ei merkitse, että työn luonne edellyttäisi käyttämään määräaikaista virkasuhdetta. Asiassa ei ole selvitetty, että virastolla olisi viimeisintä vuoden 2008 lopussa tehtyä nimitystä lukuun ottamatta A:n nimittämishetkellä ollut tiedossaan sellaisia instituutin toimintaan tai työtilanteeseen liittyviä seikkoja, joiden johdosta A:n tehtävien olisi voitu arvioida olevan tilapäisiä.

Instituuttia ei perustettu määräajaksi ja A:n ensimmäisen nimityksen tekohetkellä instituutti oli toiminut jo viiden vuoden ajan. Viraston oman selvityksen mukaan päätös toiminnan lopettamisesta instituutissa syntyi vasta sen jälkeen, kun toinen osapuoli eli Lapin yliopisto päätti jäädä pois instituutista 1.1.2009 lukien.

Oulun yliopisto

on antanut vastaselityksen, jossa yliopisto on todennut muun ohella seuraavaa:

Virkamieslautakunnan päätöksen mukainen lopputulos on ongelmallinen tilanteissa, joissa virasto lakkautetaan tai sen osa siirretään toiseen virastoon, sekä ulkoistamistilanteissa. Virkamieslautakunnan päätöksen mukainen kanta johtaisi näissä tilanteissa siihen, että määräaikaisessa virkasuhteessa ollut henkilö voisi vaatia korvausta määräaikaisuuden päättymisestä sen vuoksi, ettei häntä ole enää nimitetty tämän viraston virkamieheksi, vaikka hänen virkasuhteensa jatkuisi toisessa virastossa määräaikaisena tai pysyvänä. Määräaikainen virkamies pääsisi näin parempaan asemaan kuin vakituinen virkamies.

A

on antanut vielä selityksen Oulun yliopiston vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Virkamieslautakunnan päätös kumotaan. A:n korvaushakemus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin (1088/2007) mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvauksen määrää maksettavaksi virkamieslautakunta.

Tosiseikat

Meri-Lappi Instituutti on ollut Oulun yliopiston ja Lapin yliopiston yhteinen erillislaitos. Meri-Lappi Instituutin hallinto on järjestetty yhdessä Lapin yliopiston kanssa siten, että yksikön johto (johtajan tehtävä) ja muut hallintotehtävät on hoidettu Lapin yliopiston toimesta ja Oulun yliopisto on osallistunut omalta osaltaan näihin kustannuksiin. Lapin yliopisto on laskuttanut tehtävistä Oulun yliopistoa.

A on työskennellyt Meri-Lappi Instituutissa Kemissä projekti- ja osastosihteerinä ajalla 1.1.2003 - 30.9.2009 määräaikaisten hankkeiden tehtävissä. Hänen tehtävänään on ollut hoitaa määräaikaisten tutkimushankkeiden taloushallintoa. A:n määräaikaisten nimitysten perusteena on ollut projektiluonteinen työ.

A:lla on koko määräaikaisuuden ajan ollut toistaiseksi voimassa oleva projektisihteerin toimi Lapin yliopistossa.

Meri-Lappi Instituutin toiminta on loppunut 1.1.2009 lukien. Tutkimushankkeiden taloushallinnon tehtävät ovat siirtyneet tutkimushankkeiden mukana Oulun yliopistoon asianomaisen tiedekunnan hoidettaviksi. A palasi 1.10.2009 lukien omaan toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseensa Lapin yliopistossa. Hänen työskentelypaikkansa Lapin yliopiston palveluksessa on säilynyt edelleen Kemin hanketoimistossa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

A:n määräaikainen virkasuhde Lapin yliopiston ja Oulun yliopiston yhteisessä Meri-Lappi Instituutissa on päättynyt, koska instituutin toiminta on lakannut. A:n hoitamat tehtävät ovat siirtyneet Oulun yliopiston hoidettaviksi, ja A on palannut Lapin yliopistoon toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseensa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo virkamieslautakunnan päätöksessä mainituilla perusteilla, että A on tullut nimitetyksi ilman hyväksyttävää perustetta määräaikaisiin virkasuhteisiin 1.1.2003 - 31.12.2008.

Asiassa on tämän jälkeen ratkaistavana oikeuskysymyksenä, mikä merkitys valtion virkamieslain 56 §:n 1 momenttia (1088/2007) sovellettaessa on sillä seikalla, että palkkaa vastaavaa korvausta hakenut A ei ole jäänyt työttömäksi määräaikaisen palvelussuhteensa päättyessä, vaan hän on palannut vakinaisen työnantajansa palvelukseen. Asiassa on erityisesti ratkaistava, onko A:n virkasuhteen virastoon näissä oloissa katsottava päättyneen valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentissa (1088/2007) tarkoitetulla tavalla määräaikaisen virkasuhteen sinänsä päätyttyä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että säätämällä määräajaksi nimitetylle virkamiehelle oikeus korvaukseen määräaikaisen palvelussuhteen päätyttyä on haluttu parantaa virkamiehen oikeussuojaa ja estää irtisanomissäännösten kiertäminen. Valtion virkamieslain esitöiden mukaan tarkoituksena on, että palkkaa vastaavaa korvausta maksetaan tilanteessa, jossa määräaikainen viranhaltija jää ilman työtä määräaikaisen virkasuhteen päätyttyä sen johdosta, että virkasuhde virastoon päättyy.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

---

[SV]

A:s tidsbegränsade tjänsteförhållande till Institutet Meri-Lappi hade upphört av den anledningen att institutet, som Lapplands universitet och Uleåborgs universitet tillsammans grundat, hade upphört med sin verksamhet. De uppgifter som A hade haft hand om hade överförts till Uleåborgs universitet och A hade återgått till sitt anställningsförhållande vid Lapplands universitet, ett anställningsförhållande som gällde tills vidare. Tjänstemannanämnden hade på A:s ansökan och med stöd av 56 § 1 mom. (1088/2007) i statstjänstemannalagen ålagt Uleåborgs universitet, som ansvarat för betalningen av A:s lön, att till A betala en ersättning motsvarande sex månaders lön. Tjänstemannanämnden hade ansett att det inte hade funnits grund för att under tiden mellan 1.1.2003 och 31.12.2008 flera gånger i följd utnämnda A till tjänsteförhållanden för viss tid.

Statstjänstemannalagen 9 § 1 och 2 mom. samt 56 § 1 mom. (1088/2007)