Supreme Administrative Court allows planning appeal when construction rights exceed calculated efficiency figures.

Rantaosayleiskaavan ranta-alueen sisälle sijoittuvien ranta-asemakaavoissa osoitettujen rakennuspaikkojen ja jo oleviin tilakeskuksiin liittyvien rantasaunojen sekä näiden rakentamismahdollisuuksien jättäminen kaavan mitoituksen ulkopuolelle johti yhdessä kaavassa käytetyn muuntotavan kanssa siihen, että rakennusoikeuden mitoitus muodostui selvästi tehokkaammaksi kuin tehokkuutta kuvaavista laskennallisista mitoitusluvuista oli yksistään pääteltävissä. Laskennallisella mitoitusluvun suuruudella tai pienuudella ei sellaisenaan ollut itsenäistä merkitystä arvioitaessa rantayleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten täyttymistä.

Kun kokonaisarvioinnissa lisäksi otettiin huomioon kaava-alueen suurimman järven ja alueen muiden järvien erityispiirteet sekä luontoselvityksessä osoitetut arvokkaat alueet, tehokas mitoitus johti karttatarkastelunkin perusteella siihen, että rakentamista sijoittui osin useamman rakennuspaikan ryhmissä myös alueille, joilla oli selvitysten mukaan luontoarvoja tai maisemallisia arvoja, sekä sellaisille alueille, joille ei heikon rakennettavuuden tai rakentamiskelvottomuuden vuoksi olisi tullut kaavan selvitysten perusteella lainkaan sijoittaa rakentamista.

Lisärakennusoikeutta osoitettaessa oli tässä tilanteessa otettava huomioon se, että aiemmin sallittu tiheä rakentaminen vähentäisi alueelle osoitettavissa olevan rakentamisen määrää. Vaikka tämä vähennys käytännössä tarkoitti sitä, että kaikille maanomistajille ei voitu osoittaa yhtä paljon rakennusoikeutta kuin sitä joillakin ranta-alueilla jo oli käytetty, yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta ei seurannut, että kaava-alueelle aikaisemmin toteutuneen paikoin hyvin tiheän rakentamisen vuoksi olisi voitu osoittaa enemmän rakennuspaikkoja kuin maankäyttö- ja rakennuslain 39 ja 73 §:n rantayleiskaavan sisällölle asettamat vaatimukset mahdollistavat. Rantaosayleiskaava ei näin ollen täyttänyt rantayleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 ja 73 §:ssä asetettuja sisältövaatimuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 39 § ja 73 §

Suomen perustuslaki 6 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 4.11.2011 nro 11/0388/3

Asian aikaisempi käsittely

Kiteen kaupunginvaltuusto

on 26.4.2010 §:n 17 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Pyhäjärven alueen rantayleiskaavan Kiteen kaupungin osalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut A:n sekä B:n ja C:n valituksista Pyhäjärven alueen rantaosayleiskaavan Kiteen kaupungin osalta.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Kaavan sisältövaatimuksia koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimukseen ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen;

sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (

ranta-asemakaava

) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Kaava-alueen kuvaus

Kaava-alue muodostuu pääosin Kiteen ja Kesälahden Pyhäjärven vesistöalueista. Alueeseen on liitetty myös läheisiä pienempiä vesistöjä, kuten muun muassa Karjalanjärvi, Suuri-Nivunki, Ätäskö, Ylä-Kousa ja Ala-Kousa. Alue rajautuu eteläpuolella Kesälahden kirkonkylään ja pohjoispuolella Puhoksen taajamaan. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 240 neliökilometriä, josta vesialuetta noin 170 neliökilometriä. Rantaviivaa on noin 340 kilometriä.

Kaava-alueesta Pyhäjärvi kuuluu Vuoksen vesistöalueeseen. Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa Vuoksen vesistöalue kuuluu luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityisiin aluekokonaisuuksiin. Alueiden käytöllä edistetään vesistöalueen säilymistä luonto- ja kulttuuriarvojen kannalta erityisen merkittävänä aluekokonaisuutena. Alueiden erityispiirteet tulisi tunnistaa ja alueiden käyttö sovittaa mahdollisimman tasapainoisesti yhteen poikkeuksellisten luonnonolojen ja kulttuuriarvojen turvaamiseksi. Vuoksen alueen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden yleisperiaatteen mukaan vesistöalueella ohjataan matkailua, vesistön virkistyskäyttöä ja vesiliikennettä sekä rakentamista ja muuta maakäyttöä siten, että järviluonnon, maiseman ja kulttuuriperinnön erityispiirteet säilyvät.

Pohjois-Karjalan maakuntakaavassa Pyhäjärven ranta-alueet on merkitty rantojen käytön kehittämisen kohdealueeksi (rk). Kaavamääräysten mukaan merkinnällä osoitetaan Pohjois-Karjalan tärkeimmät suurvesistöt sekä erämainen Koillisen luontovyöhykkeen alue. Suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suurvesistöjen suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota luonnonympäristön kestävään käyttöön, vesihuollon järjestämiseen sekä rakentamisen soveltumiseen maisemaan. Rantarakentamista mitoitettaessa on jätettävä riittävän suuret yhtenäiset ranta-alueet vapaaksi jokamiehenoikeudella tapahtuvaan rantojen käyttöön. Suurvesistöjen muunnetusta rantaviivasta tulee olla vapaata rantaviivaa noin 60 prosenttia ja rakennettua rantaviivaa noin 40 prosenttia.

Kaavaselostuksen mukaan Kiteen kaupungin alueella kaavan mitoitus on 6,2 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Kiteen kaupungin puolella on olemassa olevia rakennuspaikkoja 675 kappaletta ja uusia rakennuspaikkoja 295 kappaletta.

Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueella on 15 maanomistajien laadituttamaa vahvistettua ranta-asemakaavaa. Kaavaselostuksessa olevan tilaston mukaan Kesälahden kunnan puolella ranta-asemakaavojen rantaviivaa on 15 kilometriä, rakennuspaikkoja rantaviivakilometriä kohti on 5,6 ja rakennuspaikkoja on 85 kappaletta. Kiteen kaupungin puolella ranta-asemakaavojen rantaviiva on taulukon mukaan 19 kilometriä, rakennuspaikkoja rantaviivakilometriä kohti on 5,8 ja rakennuspaikkoja 109 kappaletta.

Kaava-alueesta on laadittu 13.12.2006 päivätty luonto- ja maisemaselvitys, jonka ovat laatineet biologit FK Jari Kärkkäinen ja FM Minna Eskelinen sekä maisema-arkkitehti yo Iiris Koivula Suunnittelukeskus Oy:n toimistosta. Selvitystä on täydennetty rantalinnusto- ja liito-oravakartoituksella, jonka on tehnyt lintuharrastaja Ari Parviainen.

Kaavan vaikutuksista Natura 2000 -verkon alueisiin on tehty erillinen luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi. Natura-arvioinnin mukaan kaavan toteuttaminen aiheuttaa pääasiassa haittaa Pyhäjärven Natura-alueen hiekkamaiden niukkamineraaliset niukkaravinteiset vedet luontotyypille sekä sille ominaisille lajeille. Natura-arvioinnin mukaan haitta ei kuitenkaan olisi merkittävä eikä muille suojeltaville luontotyypeille muodostu vaikutuksia. Natura-arvioinnin mukaan muihin Pyhäjärven rantayleiskaava-alueella oleviin Natura-alueisiin kaavan toteuttaminen ei tuota välittömiä vaikutuksia ja välilliset vaikutukset jäävät vähäisiksi.

Natura-arvioinnin mukaan kaavahanke ei muuta Pyhäjärven Natura-alueen ekologisia rakenteita ja toiminta säilyy elinkelpoisena. Lisäksi on todettu, että Pyhäjärven rantayleiskaava ei aiheuta luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentissa tarkoitettua merkittävää heikentymistä niille luonnonarvoille, joiden johdosta kaava-alueella sijaitsevat Natura-alueet on sisällytetty Suomen Natura 2000 -suojelualueverkostoon.

Kaavoituksessa käytetyt rakennusoikeuden laskentaperiaatteet

Rantayleiskaava on oikeusvaikutteinen. Osayleiskaavan mukaiselle rakentamiselle voidaan pääsääntöisesti myöntää rakennuslupa suoraan kaavan perusteella.

Kaavan mitoitusperusteet on hyväksytty Kiteen kaupunginvaltuustossa ja Kesälahden kunnanvaltuustossa 25.6.2007.

Rantarakennusoikeuden laskemisessa on käytetty niin sanottua kantatilaperiaatetta. Sen mukaan tilasta erotetut rantarakennustontit, tilan alueelle myönnetyt rantarakennusten rakennusluvat sekä tilaan kuuluvat rannalla sijaitsevat loma-asunnot ja ympärivuotiset asunnot lasketaan käytetyksi rakennusoikeudeksi. Nämä osoitetaan kaavassa rakentamisalueiksi. Yleiskaavassa on otettu huomioon 1.1.1959 mukainen tilajako. Mikäli kantatila on käyttänyt rakennusoikeutta yli alueen suurimman mitoitusnormin, silloin huomioidaan rakennusoikeuden käyttö kantatilalla myös ennen vuotta 1959. Kantatila selvitetään pääsääntöisesti rekisteröintipäivämäärän mukaan, ellei maanomistaja esitä muuta dokumenttia, kuten kauppakirjaa leikkausajankohtaa vanhemmasta saannosta.

Niin sanotulla rakentamiseen soveltuvan rantaviivan määrittelyllä on pyritty ottamaan huomioon kapeiden niemien, lahtien, kannasten ja salmien kohdalla vastarannan rakentamistoiminnalle aiheuttamat rajoitukset. Ajatuksena on ollut laskea kunkin tilan rannanmuotojen mukainen todellinen rantarakentamiseen soveltuva rantaviivan pituus sovittujen kerrointen mukaisesti.

Rannat on jaettu mitoitusvyöhykkeisiin rakennettavuuden, luonnon- ja maisemanarvojen, kulutuskestävyyden sekä tiestön ja muun rakennetun infrastruktuurin läheisyyden perusteella. Samanarvoisilla rannoilla käytetään samaa mitoitusnormia eli samanlaisilla rannoilla eri puolilla kaava-aluetta on sama rakennusoikeus.

Mitoituksena on käytetty Kesälahden ja Puhoksen

taajamien lähialueilla

7 rakennuspaikkaa / rakentamiseen soveltuva muunnettu rantakilometri. Mitoituskertoimen perustelujen mukaan alueet ovat taajaman lähivaikutuspiirissä ja rakennettavuudeltaan hyviä ja infrastruktuuri on pääsääntöisesti kunnossa. Alueisiin ei kohdistu luonnon- tai maisemanarvoja. Alueelle on jo pääosin rakennettu ja suunniteltu tiivistä rakentamista. Maisemaekologiselta kapasiteetiltaan alueet ovat pääsääntöisesti hyviä.

Mitoituksena on käytetty

”tavanomaisissa” suurissa vesistöissä

(esimerkiksi Pyhäjärvi ja Ätäskö) 6 rakennuspaikkaa / rakentamiseen soveltuva muunnettu rantaviivakilometri. Mitoituskertoimen perustelujen mukaan kyseiset alueet ovat pääsääntöisesti hyvin rakentamiseen soveltuvia.

Alueisiin ei kohdistu ollenkaan tai kohdistuu vain pienialaisia luonnon- tai maisemanarvoja. Rakennuspaikkojen sijoittelulla voidaan välttää arvokkaat luonto- ja maisemakohteet. Kautta koko alueiden on jo rantarakentamista. Maisemaekologiselta kapasiteetiltaan alueet ovat pääsääntöisesti hyviä. Alueet ovat rakennettavuudeltaan hyviä ja infrastruktuuri on pääsääntöisesti kunnossa.

”Tavanomaisissa” pienissä vesistöissä

(esimerkiksi Suuri-Nivunki) on käytetty mitoituksena 5 rakennuspaikkaa / rakentamiseen soveltuva muunnettu rantaviivakilometri. Mitoituskertoimen perustelujen mukaan alueet ovat pääsääntöisesti hyvin rakentamiseen soveltuvia. Alueisiin ei kohdistu ollenkaan tai kohdistuu vain pienialaisia luonnon- tai maisema-arvoja. Rakennuspaikkojen sijoittelulla voidaan välttää arvokkaat luonto- ja maisemakohteet. Maisemaekologiselta kapasiteetiltaan alueet ovat pääsääntöisesti hyviä tai kohtalaisia. Alueet ovat rakennettavuudeltaan hyviä ja infrastruktuuri on pääsääntöisesti kunnossa.

Kulttuurimaisema-alueilla, alueilla jolla on maisemallisesti merkittäviä harjumuodostelmia, maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla jolla on ympäristöarvoja ja maisemallisesti merkittävillä kallioalueilla

on käytetty mitoituksena 4,5 rakennuspaikkaa / rakentamiseen soveltuva muunnettu rantaviivakilometri. Mitoituskertoimen perustelujen mukaan alueisiin kohdistuu kulttuurimaisemanarvoja. Maisemaekologiselta kapasiteetiltaan alueet ovat pääsääntöisesti kohtalaisia. Rakennettavuus alueilla on pääsääntöisesti kohtalainen tai hyvä. Rakennuspaikkojen sijoittelulla voidaan välttää arvokkaat luonto- ja maisemakohteet.

Maisemallisesti merkittävillä alueilla, arvokkailla vesistöalueilla ja ympäristöarvoiltaan arvokkailla harjualueilla

on käytetty mitoituksena 4 rakennuspaikkaa / rakentamiseen soveltuva muunnettu rantaviivakilometri. Mitoituskertoimen perustelujen mukaan alueisiin kohdistuu luonnon- ja maisemanarvoja. Rakennuspaikkojen sijoittelulla ei voida välttää arvokkaita luonto- ja maisemakohteita. Maisemaekologiselta kapasiteetiltaan alueet ovat pääsääntöisesti kohtalaisia. Rakennettavuus alueilla on pääsääntöisesti kohtalainen.

Luonnonsuojelun kannalta tärkeillä alueilla

on käytetty mitoituksena 3 rakennuspaikkaa / rakentamiseen soveltuva muunnettu rantaviivakilometri. Mitoituskertoimen perustelujen mukaan kyseisiin alueisiin kohdistuu erityisiä luonto- ja maisema-arvoja. Rakentamista ei voida osoittaa siten, että sen sijoittamista arvokkaille luonto- ja maisemakohteille voitaisiin täysin välttää. Maisemaekologiselta kapasiteetiltaan ja rakennettavuudeltaan alueet vaihtelevat hyvästä heikkoon. Rakennettavuus alueilla vaihtelee hyvästä heikkoon.

Pienissä saarissa ja pienillä järvillä ja lammilla

on käytetty niiden koosta riippuvaa, kaavaselostuksesta tarkemmin ilmenevää laskentaperustetta.

B:n ja C:n valitus sekä A:n valitus

Mitoituksen virheellisyyttä koskevat valitusperusteet

B:n ja C:n valituksen mukaan kaavan kokonaismitoitus on laskettu virheellisesti, eikä se kerro todellista rakennuspaikkojen määrää Pyhäjärven alueella. Valituksessa on vedottu muun muassa siihen, että ranta-asemakaavoja ei ole otettu mitoituksessa ja kokonaisrakennuspaikkojen määrässä huomioon.

B:n ja C:n valituksen sekä A:n valituksen mukaan kaavan mitoitus on liian korkea, kun otetaan huomioon kaava-alueen erityiset luontoarvot, kuten kuuluminen Natura-alueeseen. Valitusten mukaan kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n ja 73 §:n 1 momentin sisältövaatimuksia.

Molemmissa valituksissa on vaadittu Kiteen kaupunginvaltuuston hyväksymän kaavapäätöksen kumoamista kokonaisuudessaan.

Ranta-asemakaavojen huomioon ottamista koskeva selvitys

Kaavaselostuksen (s. 54) mukaan ranta-asemakaava-alueet on merkitty kaavaan informatiivisena merkintänä, eikä yleiskaavassa ole käsitelty oikeusvaikutuksiltaan vahvempien ranta-asemakaava-alueiden maankäyttöä. Ympäristöselvityksissä on kuitenkin ranta-asemakaava-alueille osoitettu aluevarauksia, jotka tulee ottaa huomioon ranta-asemakaavan muutoksia tehdessä.

Kiteen kaupunginhallituksen B:n ja C:n valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan ranta-asemakaavoja on käsitelty Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen 19.8.2009 antaman lausunnon jälkeen viranomaisneuvottelussa 17.11.2009, minkä jälkeen ranta-asemakaavoihin osoitetut rakennuspaikat on tilastoitu erillisenä taulukkona kaavaselostukseen. Kaavoittaja on ympäristökeskukselle 16.1.2010 antamassaan vastineessa todennut, että voimassa olevilta ranta-asemakaava-alueilta ei lasketa mitoituksia eikä rantaviivoja ja että emätilatarkastelussa on otettu huomioon emätilan mahdollinen kuuluminen osaan ranta-asemakaava-aluetta.

Rantasaunojen huomioon ottamista koskeva selvitys

Kaavaselostuksen mukaan saunarakennusten rakennuspaikkoja ei ole erikseen osoitettu kaavassa eikä otettu huomioon osana mitoitusta. Saunarakennusten rakennuspaikkoja kaava-alueelle sijoitettaessa otetaan huomioon, mitä maa- ja metsätalousvaltaisten alueiden kaavamääräyksessä asiasta määrätään.

Kiteen kaupungin 19.9.2011 päivätyssä lisäselvityksessä on vastauksena hallinto-oikeuden tiedusteluun todettu seuraavaa. Viranomaisneuvottelujen perusteella rantayleiskaavassa ei ole erikseen osoitettu erillisiä, rakennuspaikan ulkopuolisia saunojen rakennuspaikkoja. Saunoja ei siten ole myöskään otettu huomioon osana kokonaisrakennuspaikkojen määrää. Viranomaisneuvottelussa 17.11.2009 on päätetty Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen esityksestä, että saunarakennusta rakennuspaikan ulkopuolelle sijoitettaessa otetaan huomioon, mitä maa- ja metsätalousvaltaisten alueiden kaavamääräyksissä on säädetty.

Asian arviointia ja lopputulos

Kiteen kaupungin alueelle sijoittuvan kaava-alueen rakennustehokkuutta 6,2 rakennuspaikkaa muunnetulle rantaviivakilometrille on pidettävä varsin korkeana, kun otetaan huomioon aiemmin selostetut kaava-alueen luonnonolosuhteet ja erityisesti kaava-alueella olevat kolme Natura 2000 -verkostoon kuuluvaa aluetta.

Pyhäjärven alueen rantayleiskaavan suunnittelualueella on 15 ranta-asemakaavaa. Ranta-asemakaavojen mukaisia rakennuspaikkoja on kaavaselostuksessa olevan tilaston mukaan Kiteen kaupungin puolella 109 kappaletta ja Kesälahden kunnan puolella 85 kappaletta. Ranta-asemakaavojen mukaisia rakennuspaikkoja ei ole edellä selostetun mukaisesti otettu huomioon kaavan mitoituksessa. Ranta-asemakaava-alueet kuitenkin nostavat osaltaan Pyhäjärven ja kaava-alueen muiden vesistöjen rantarakentamisen kokonaistehokkuutta.

Kaavakartalla ei ole esitetty olemassa olevia saunarakennuksia. Pyhäjärven alueen rantayleiskaavan edellä selostetuissa mitoituksissa saunarakennukset eivät ole myöskään olleet mukana. Tämän lisäksi kaavamääräykset sallivat M-alueilla 200 metrin syvyisellä rantavyöhykkeellä ennen 1.1.1997 olemassa olleeseen asuinrakennukseen tai maatilaan liittyvän enintään 30 kerrosneliömetrin suuruisen saunarakennuksen rakentamisen. Erilliset saunarakennukset sekä talouskeskuksen sijaitessa kauempana rantaviivasta myös talouskeskusten käyttöön tulevat saunarakennukset kuitenkin nostavat Pyhäjärven ja muiden kaava-alueen vesistöjen rantarakentamisen kokonaistehokkuutta. Saunarakennuksia voi olla ja niitä on mahdollista edellä mainitun kaavamääräyksen perusteella sijoittaa myös muutoin rakentamattomille ranta-alueen osille.

Kaavan mitoituslaskelmissa ei ole otettu huomioon edellä mainittuja seikkoja, jotka kaikki vaikuttavat tosiasialliseen rakennuspaikkojen määrään kaava-alueella ja nostavat Pyhäjärven ja muiden kaava-alueen vesistöjen rantarakentamisen kokonaistehokkuutta. Kaavan tosiasiallinen rakennustehokkuus muodostuu Kiteen kaupungin alueella korkeammaksi kuin edellä mainittu 6,2 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Kun otetaan huomioon koko Pyhäjärven ja muiden kaava-alueen vesistöjen ranta-alueella olevan rakentamisen määrä ja kaavassa sinne osoitetun uuden rakentamisen määrä sekä ranta-asemakaavoista ja saunarakennuksista aiemmin lausuttu, kaavan rakennustehokkuus muodostuu kaava-alueen luonnonolosuhteet ja erityiset luontoarvot huomioon ottaen liian korkeaksi. Kaava ei tämän vuoksi täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n ja 73 §:n rantayleiskaavan sisällölle asettamia vaatimuksia.

Hallinto-oikeus kumoaa B:n ja C:n sekä A:n valituksissa esitetyillä kaavan mitoitusta koskevilla valitusperusteilla Pyhäjärven alueen rantaosayleiskaavan Kiteen kaupungin osalta kokonaisuudessaan.

Kaavan jo kumoutuessa edellä mainituilla perusteilla raukeaa lausunnon antaminen B:n ja C:n sekä A:n valituksissa olevista muista valitusperusteista lukuun ottamatta niitä valitusperusteita, jotka hallinto-oikeus on hylännyt. Samoilla perusteilla lausunnon antaminen raukeaa myös muiden kaavasta tehtyjen valitusten osalta lukuun ottamatta niitä valitusperusteita, jotka hallinto-oikeus on hylännyt.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Riikka Tiainen ja Paula Vesterinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiteen kaupunginhallitus

on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset.

Kaupunginhallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen mukaan mitoitus on korkeahko, mutta olemassa oleva rakennuskanta huomioon ottaen ei kuitenkaan liian korkea. Myös Kiteen kaupunki korostaa maanomistajien tasapuolisen kohtelun tavoitteitaan. Ranta-asemakaavojen vaikutuksesta kokonaistehokkuus kasvaa 1,1 prosenttia eli on 6,25 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Yleiskaava mahdollistaa korkeintaan 20 uuden saunarakennuksen rakentamisen ennen 1.1.1997 rakennetun asuinrakennuksen tai talouskeskuksen yhteyteen. Asialla ei ole kokonaismitoituksen kannalta merkitystä.

Natura-arvioinnissa on otettu huomioon koko tarkastelualueen olemassa olevat rakennuspaikat ja Natura-arvioinnin perusteella Pyhäjärven rantaosayleiskaava ei aiheuta luonnonsuojelulain 66 §:n tarkoittamaa merkittävää heikentymistä niille luonnonarvoille, joiden johdosta Pyhäjärven Natura-alueet kuuluvat Suomen Natura 2000 -verkostoon.

Toisin kuin hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, Pyhäjärven rantayleiskaavan rakennuspaikkojen kokonaismäärä ja niiden aiheuttamat vaikutukset voidaan todeta yleiskaavan perusteella luotettavasti. Pyhäjärven alueen rantaosayleiskaavan viranomaisneuvottelussa 26.9.2008 Pohjois-Karjalan ympäristökeskus on edellyttänyt Pyhäjärven rantayleiskaavasta luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin tekemistä, jotta voidaan varmistaa, ettei Pyhäjärven rantaosayleiskaavasuunnitelma todennäköisesti merkittävästi heikennä yleiskaava-alueella olevien Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Natura-arvioinnissa on otettu huomioon koko tarkastelualueen olemassa olevat rakennuspaikat, myös ranta-asemakaavat sekä alueelle jo sijoitetut saunat. Natura-arvioinnissa esille tuodun perusteella on voitu todeta, että kaava ei muuta Pyhäjärven Natura-alueen ekologisia rakenteita ja toiminta säilyy elinkelpoisena. Kaavan toteuttaminen aiheuttaa haittaa Pyhäjärven Natura-alueen hiekkamaiden niukkamineraaliset niukkaravinteiset vedet -luontotyypille sekä sille ominaisille lajeille. Haitta ei kuitenkaan ole merkittävä. Muille suojeltaville luontotyypeille ei vaikutuksia muodostu.

Muihin Pyhäjärven rantaosayleiskaava-alueella oleviin Natura-alueisiin (Pyhäjärven tikkametsät ja Karjalansärkkä-Seiväslamminsärkkä) kaavan toteuttaminen ei tuota välittömiä vaikutuksia. Välilliset vaikutukset jäävät vähäiseksi.

Pyhäjärven rantaosayleiskaava ei Natura-arvioinnin ja siitä saadun Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen lausunnon perusteella aiheuta luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentissa tarkoitettua merkittävää heikentymistä niille luonnonarvoille, joiden johdosta edellä mainitut Natura-alueet on sisällytetty Suomen Natura 2000 -verkostoon. Koska Natura-arvioinnissa on otettu tarkasteluun mukaan myös alueella sijaitsevat ranta-asemakaavat sekä olemassa olevat saunarakennukset, voidaan katsoa, että tarkastelu on tehty koko Pyhäjärven ja kaavan muut vesistöalueet huomioon ottaen. Täten hallinto-oikeuden esittämä näkemys rakennustehokkuuden muodostumisesta kaava-alueen luonnonolosuhteet ja erityiset luontoarvot huomioon ottaen liian korkeaksi ei ole perusteltu.

Pyhäjärven rantayleiskaavaa koskevat Kiteen kaupungin ja Kesälahden kunnan alueilla seuraavat tarkastetut tunnustiedot:

Kitee:

Rantaviivaa 182 km

Muunnettua rantaviivaa 157 km

Rakennuspaikkoja 970 kpl

Rakennuspaikkoja/muunnettu rantaviivakilometri 6,18 kpl

Vapaan rantaviivan osuus 60 %

Kesälahti:

Rantaviivaa 161 km

Muunnettua rantaviivaa 138 km

Rakennuspaikkoja 744, joista 25 korvattavia 719 kpl

Rakennuspaikkoja/muunnettu rantaviivakilometri 5,21 kpl

Vapaan rantaviivan osuus 66 %

Vaikka mitoitusperusteita laadittaessa ensisijaisesti otetaan huomioon luontoarvot, on myös otettava huomioon alueella oleva rakennettu ympäristö ja maanomistajien tasapuolinen kohtelu. Jotta maanomistajien tasapuolinen kohtelu voidaan turvata yleiskaava-alueella, yleiskaavan mitoitusta ei voida pienentää. Hallinto-oikeus ei ole millään tavalla ottanut huomioon tätä asiaa päätöksessään.

Rakentamattomia ja rakennettuja kiinteistöjä koskevat seuraavat tarkastetut tunnustiedot:

Pyhäjärven alueen rantaosayleiskaava:

Mitoitusnormien ja muunnetun rantaviivan mukainen rakennusoikeus koko Pyhäjärven alueen rantayleiskaavassa on 4,80 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden.

Rakentamistehokkuus tiloilla, joille ei muodostu uusia rakennuspaikkoja, on muunnettua rantaviivakilometriä kohden 6,88 (muunnettua rantaviivaa 143 km ja rakennuspaikkoja 984 kpl).

Rakentamistehokkuus tiloilla, joille muodostuu uusia rakennuspaikkoja, on muunnettua rantaviivakilometriä kohden 4,62 (muunnettua rantaviivaa 152 km ja rakennuspaikkoja 702 kpl).

Kitee:

Mitoitusnormien ja muunnetun rantaviivan mukainen rakennusoikeus koko Pyhäjärven alueen rantayleiskaavassa Kiteen kaupungin alueella on 5,06 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden (muunnettua rantaviivaa 85 km ja rakennuspaikkoja 610 kpl).

Rakentamistehokkuus tiloilla, joille ei muodostu uusia rakennuspaikkoja, on muunnettua rantaviivakilometriä kohden 7,17 (muunnettua rantaviivaa 85 km ja rakennuspaikkoja 610 kpl).

Rakentamistehokkuus tiloilla, joille muodostuu uusia rakennuspaikkoja on muunnettua rantaviivakilometriä kohden 4,93 (muunnettua rantaviivaa 73 km ja rakennuspaikkoja 360 kpl).

Kesälahti:

Mitoitusnormien ja muunnetun rantaviivan mukainen rakennusoikeus koko Pyhäjärven alueen rantayleiskaavassa Kesälahden kaupungin alueella on 4,49 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden.

Rakentamistehokkuus tiloilla, joille ei muodostu uusia rakennuspaikkoja, on muunnettua rantaviivakilometriä kohden 6,44 (muunnettua rantaviivaa 58 km ja rakennuspaikkoja 374 kpl).

Rakentamistehokkuus tiloilla, joille muodostuu uusia rakennuspaikkoja, on muunnettua rantaviivakilometriä kohden 4,36 (muunnettua rantaviivaa 79 km ja rakennuspaikkoja 345 kpl).

Pohjois-Karjalan maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan suurvesistön muunnetusta rantaviivasta tulee olla vapaata rantaviivaa noin 60 prosenttia ja rakennettua rantaviivaa noin 40 prosenttia. Vapaan rantaviivan määrä on Pyhäjärven alueen rantaosayleiskaavassa koko suunnittelualueella 63 prosenttia muunnetusta rantaviivasta, Kiteen kaupungin alueella 60 prosenttia muunnetusta rantaviivasta ja Kesälahden kunnan alueella 66 prosenttia muunnetusta rantaviivasta.

Pyhäjärven alueen rantaosayleiskaavan rakennuspaikoista 103 on ei-omarantaisia. Nämä rakennuspaikat on kuitenkin huomioitu omarantaisina vapaan rantaviivan laskelmissa. Vaikka osalla näistä tiloista on sijainnistaan huolimatta vaikutusta rantaviivaan, osalla on olemassa oleva ei-omarantaiseen rakennuspaikkaan liittyvä rantasauna ja osalle on mahdollista sijoittaa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 4 momentin perusteella uusi rantasauna, on vapaan rantaviivan määrä todellisuudessa laskelmia suurempi.

Toisin kuin hallinto-oikeus virheellisesti on katsonut, Pyhäjärven rantayleiskaavan alueen ranta-asemakaavoilla ei ole rantarakentamisen kokonaistehokkuuteen olennaista merkitystä. Ranta-asemakaavoja koskevat Kiteen kaupungin ja Kesälahden kunnan alueilla seuraavat tarkastetut tunnustiedot:

Kitee:

Rantaviivaa 17,5 km

Muunnettua rantaviivaa 15,7 km

Rakennuspaikkoja 109 kpl

Rakennuspaikkoja muunnettua rantaviivakilometriä kohden 7,00 kpl

Kesälahti:

Rantaviivaa 17,1 km

Muunnettua rantaviivaa 15,8 km

Rakennuspaikkoja 85 kpl

Rakennuspaikkoja muunnettua rantaviivakilometriä kohden 5,38 kpl

Edellä esitettyjen Pyhäjärven alueen rantayleiskaavan suunnittelualueen ranta-asemakaavojen ja Pyhäjärven alueen rantayleiskaavan tunnuslukujen perusteella Pyhäjärven ja kaava-alueen muiden vesistöjen kokonaistehokkuudet ovat seuraavat:

Kitee:

Rantaviivaa 199,5 km

Muunnettua rantaviivaa 172,7 km

Rakennuspaikkoja 1 079 kpl

Rakennuspaikkoja muunnettua rantaviivakilometriä kohden 6,25 kpl

Kokonaistehokkuuden ero rantaosayleiskaavan ja koko alueen välillä Kiteen kaupungin osalta on +0,07 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden eli prosentteina +1,1 prosenttia.

Kesälahti:

Rantaviivaa 178,1 km

Muunnettua rantaviivaa 153,8 km

Rakennuspaikkoja (829, joista 25 korvattavia) 804 kpl

Rakennuspaikkoja muunnettua rantaviivakilometriä kohden 5,23 kpl

Kokonaistehokkuuden ero rantayleiskaavan ja koko alueen välillä Kesälahden kunnan osalta on +0,02 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden eli prosentteina +0,4 prosenttia.

Ranta-asemakaavoilla ei siten ole Pyhäjärven ja kaava-alueen muiden vesistöjen kokonaistehokkuuteen sellaista olennaista merkitystä, että hallinto-oikeuden päätös olisi perusteltu.

Toisin kuin hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut myöskään Pyhäjärven rantaosayleiskaavan alueella olemassa olevilla kaavaan merkitsemättömillä saunarakennuksilla sekä kaavamääräyksen perusteella mahdollisesti toteutettavilla uusilla saunarakennuksilla ei ole rantarakentamisen kokonaistehokkuuteen olennaista merkitystä.

M-alueen kaavamääräys sallii ennen 1.1.1997 olemassa olleeseen asuinrakennukseen tai maatilaan liittyvän enintään 30 kerrosneliömetrin suuruisen saunarakennuksen rakentamisen. Määräys perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 6 momenttiin. Saunojen rakentaminen rakennusluvalla rantayleiskaavan M-alueilla olisi mahdollista myös ilman tätä erillistä määräystä. Pyhäjärven rantaosayleiskaavassa on osoitettu rantaviivaa omaaville tiloille yhteensä 39 ei-omarantaista, ennen 1.1.1997 rakennettua asuinrakennuksen rakennuspaikkaa tai talouskeskusta. Näistä 19 yhteyteen on rakennettu saunarakennus. Pyhäjärven alueen yleiskaava mahdollistaa täten maksimissaan 20 uuden saunarakennuksen rakentamisen.

Ei-omarantaiset rakennuspaikat on otettu huomioon omarantaisina vapaan rantaviivan laskelmissa. Täten olemassa olevat ja mahdollisesti rakennettavat saunarakennukset eivät vähennä aiemmin valituksessa esitettyjen laskelmien mukaista vapaan rantaviivan määrää. Edellä lausuttu huomioon ottaen kaavaan M-alueen määräyksen perusteella mahdollisesti rakennettavilla saunoilla ei ole kaavaratkaisun kokonaisuuteen nähden sellaista olennaista merkitystä, että hallinto-oikeuden päätös olisi perusteltu.

B

ja

C

ovat antaneet selityksen.

A

on antanut selityksen.

Kiteen kaupunginhallitus

on antanut vastaselityksen.

Merkitään

, että Kiteen kaupunki ja Kesälahden kunta ovat 1.1.2013 yhdistyneet Kiteen kaupungiksi.

Merkitään

lisäksi, että korkein hallinto-oikeus on tänään ratkaissut Kesälahden kunnanhallituksen valituksen Pyhäjärven alueen rantaosayleiskaavasta Kesälahden kunnan osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kaupunginhallituksen valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kiteen kaupunginhallitus on valituksessaan esittänyt muun ohella, että suoritetussa Natura-arvioinnissa on otettu huomioon koko tarkastelualueen olemassa olevat rakennuspaikat eli myös ranta-asemakaavat ja alueelle jo sijoittuvat saunat. Lisäksi kaupunginhallitus on katsonut, ettei hallinto-oikeus myöskään ole ottanut huomioon sitä, että mitoitusta ei maanomistajien tasapuolinen kohtelu ja ranta-alueilla paikoin jo toteutunut tiheä rakentaminen huomioon ottaen voida pienentää.

Kaavaselostuksen mukaan rantaosayleiskaava-alueen rantaviivan pituus on yhteensä noin 340 kilometriä ja kaavaselostuksesta tarkemmin ilmenevällä tavalla suoritetun oikaisun ja muunnon jälkeen niin sanottua muunnettua rantaviivaa on noin 295 kilometriä. Selostuksen mukaan tälle rantaviivalle sijoittuu hieman vajaat 1 200 jo olevaa rakennuspaikkaa, minkä lisäksi rantaosayleiskaavassa osoitetaan noin 600 uutta rakennuspaikkaa eli yhteensä noin 1 800 rakennuspaikkaa.

Lisäksi kaava-alueen ranta-alueille sijoittuvat sekä ranta-asemakaavoissa osoitetut rakennuspaikat että jo olevat tilakeskuksiin liittyvät rantasaunat ja näiden rakentamismahdollisuudet, joita ei kaavaselostuksen mukaan ole otettu huomioon kaavan mitoituksessa. Kysymyksessä olevien rantaa varaavien rakennuspaikkojen sijainnit eivät muutoinkaan ilmene kaava-asiakirjoista, joissa ei myöskään ole yksityiskohtaisempaa selvitystä siitä, mihin kokonaan rakennuskelvottomat alueet sijoittuvat tai miten niitä ja muita mitoitusta tuottamattomia alueita on rakennusoikeutta osoitettaessa käsitelty tai onko käsittelyssä kaikilta osin noudatettu kaavaselostuksesta ilmeneviä periaatteita.

Kaavaselostuksen mukaan muunnettu rantaviiva on muodostettu oikaistusta rantaviivasta, joka jättää huomioon ottamatta alle 50 metriä kapeat niemet. Muunnetussa rantaviivassa vastarannan vaikutus on kaavaselostuksen mukaan otettu huomioon vähentävänä tekijänä vesistön puolella 200 metriin ja niemien osalla 150 metriin, ja samalla on tutkittu ranta-alueen rakennettavuus, joka otetaan mitoituksessa huomioon. Rantaviivan muuntaminen on kaavaa laadittaessa suoritettu siten, että 50 - 100 metriä leveän vesistön osan (lahti, salmi tai jokivarsi) rantaviivan pituus on kerrottu luvulla 0,5 ja mantereen puolella 100 - 150 metriä sekä vesistön puolella 100 - 200 metriä leveän vesistön osan rantaviivan pituus luvulla 0,75. Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen oikaistun rantaviivan pituus on noin 343 kilometriä ja muunnetun rantaviivan pituus noin 295 kilometriä, johon kaavaselostuksessa ilmoitetun mukaan sisältyvät muun ohella kokonaan rakentamiskelvottomat alueet.

Vaikka rantaviivan muuntaminen kaavaa laadittaessa suoritetulla tavalla on sinänsä sallittua, muuntotapa kuitenkin eroaa kapeiden vesistön osien ja vastarannan rakentamisen huomioon ottamisen osalta eräistä muualla yleisesti käytetyistä ja oikeuskirjallisuudessa esitetyistä malleista muunnetun rantaviivan pituutta lisäävään suuntaan, mikä on osaltaan otettava huomioon arvioitaessa valituksenalaisen alueen todellista kokonaismitoitusta edeltä ja hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevien seikkojen lisäksi. Laskennallisella mitoitusluvun suuruudella tai pienuudella ei sellaisenaan ole itsenäistä merkitystä arvioitaessa rantayleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten täyttymistä.

Edellä lausuttu ja maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n vaatimukset huomioon ottaen ei hyväksytty oikeusvaikutteinen rantaosayleiskaava täytä rantayleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 ja 73 §:ssä asetettuja sisältövaatimuksia.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

---

[SV]

Om man vid planläggningen dimensionerade byggrätten utan att räkna med de på strandgeneralplanens strandområden belägna, i stranddetaljplaner anvisade byggplatserna, strandbastubyggnader som uppförts i anslutning till existerande gårdscentrum samt de möjligheter att bygga som dessa innebar, medförde detta i förening med den omvandlingsmetod som använts i strandgeneralplanen till en sådan dimensionering av byggrätten att exploateringen av området blev tydligt högre än vad man kunde sluta sig till om man endast såg på de kalkylerade exploateringstalen. Ett lågt eller högt kalkylerat exploateringstal hade ingen självständig betydelse vid bedömningen av om en strandgeneralplan uppfyllde föreskrivna innehållskrav.

När man gjorde en helhetsbedömning och ytterligare beaktade särdragen hos planområdets största sjö och övriga sjöar samt de värdefulla områden som framgick av utredningen över naturförhållandena på området, kunde man också på kartan se att byggnader, delvis i grupper med flera byggplatser, skulle komma att placeras även sådana områden som var värdefulla från natur- eller landskapssynpunkt samt på områden som enligt de utredningar som låg till grund för planen var dåliga byggplatser eller helt odugliga för detta ändamål.

När man i en situation som den ovan nämnda anvisade ytterligare byggrätt, gällde det att notera att den täta bebyggelse som tidigare tillåtits uppstå på området skulle komma att minska antalet byggplatser som kunde anvisas där. Även om denna minskning i praktiken innebar att alla markägare inte kunde anvisas en lika omfattande byggrätt som den som redan utnyttjats på vissa strandområden, innebar kravet på jämlikt bemötande inte att man genom att hänvisa till den mycket täta bebyggelse som tidigare uppstått på vissa platser inom planområdet skulle ha kunnat anvisa flera byggplatser där än vad som var möjligt med hänsyn till de krav på innehållet i en strandgeneralplan om vilka föreskrivs i 39 § och 73 § i markanvändnings- och bygglagen. Strandgeneralplanen motsvarade således inte de krav på innehållet i en sådan plan som föreskrivs i 39 och 73 § i markanvändnings- och bygglagen.

Markanvändnings- och bygglagen 9 §, 39 § och 73 §

Finlands grundlag 6 §