Supreme Administrative Court allows EU citizen's residence registration despite prior offenses, ruling registration is separate from deportation proceedings.

Suomen perustuslaki 9 § 1 momentti

Ulkomaalaislaki 153 § 2 momentti, 156 § 1 ja 2 momentti, 158 a § 1 momentti, 159 § 1 ja 2 momentti, 159 a §, 161 f § 2 momentti, 167 § sekä 168 § 1 momentti

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 20 artikla, 21 artikla 1 kohta sekä 45 artikla 1 ja 3 kohta

Euroopan unionin perusoikeuskirja 45 artikla 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/38/EY) 1 artikla, 5 artikla 1 kohta, 7 artikla 1 kohta, 8 artikla, 14 artikla 2 ja 4 kohta, 15 artikla, 27 artikla ja 28 artikla

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin C-215/03, Oulane ja C-376/89, Giagounidis

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 15.7.2010 n:o 10/1143/3

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin poliisilaitos/Ulkomaalaispoliisi

on 9.11.2009 hylännyt muutoksenhakijan (asiakasnumero ---) hakemuksen, joka koskee unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä.

Poliisilaitos on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakija on saapunut Suomeen ilmoituksensa mukaan elokuussa 2007 eikä ole kertomansa mukaan ollut tietoinen siitä, että unionin kansalaisen pitäisi rekisteröidä oleskeluoikeutensa.

Hakijalla on ollut oleskelulupa Suomeen paluumuuttajan puolisona (status A.2) ensin 17.2.1992 - 17.2.1993 välisenä aikana ja sen jälkeen samalla perusteella 17.2.1993 - 17.2.1995 välisenä aikana. Hakija on hakenut oleskelulupaa myös vuosina 1995 ja 1996, mutta hakemuksiin on tehty kielteiset päätökset ja Ulkomaalaisvirasto on 21.11.1996 tehnyt hakijaa koskevan karkottamispäätöksen, joka on 8.9.1997 pantu täytäntöön.

Hakijan työnantaja on RTJ-Siivous Ky. Hakemukseen on oheistettu verotoimiston selvitys, työnantajan todistus hakijan osallistumisesta työturvallisuuskurssille sekä 21 palkkaerittelyä, joiden mukaan hakijalle on maksettu palkkaa ainakin lokakuusta 2008 lähtien. Hakija on 6.11.2009 toimittanut TEM 0.54 -lomakkeen, jonka mukaan hänen työsuhteensa RTJ-Siivous Ky:ssä on toistaiseksi voimassa oleva.

Hakija on Suomessa ollessaan ollut elokuun 2008 ja syyskuun 2009 välisenä aikana poliisilain perusteella kiinniotettuna kuusi kertaa sekä syyllistynyt näpistykseen 1.7.2008 ja liikennerikkomukseen 22.5.2009.

Kummastakin edellä mainitusta on annettu kuuden päiväsakon suuruinen rangaistusvaatimus, joka on lainvoimainen. Hakija on rikoksesta epäiltynä yhdeksään vuosien 2007 - 2009 aikana tehtyyn salakuljetukseen. Asia on syyteharkinnassa.

Poliisilaitos katsoo, että hakija on Suomessa oleskelunsa aikana toistuvasti vaarantanut yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Edellä olevan johdosta poliisilaitos on harkinnut oikeaksi olla rekisteröimättä hakijan oleskeluoikeutta unionin kansalaisena Suomessa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija

on valittanut poliisilaitoksen päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle ja vaatinut, että Helsingin poliisilaitoksen päätös kumotaan ja hänen Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeutensa rekisteröidään asianmukaisesti.

Muutoksenhakija on kertonut tulleensa työhön Suomeen ja tarkoituksin tavata täällä asuvia tyttäriään. Ensimmäinen työpaikka ei kuitenkaan ollut pitkäaikainen ja työttömäksi jouduttuaan hän syyllistyi rahaa ja ruokaa saadakseen muutamaan rikokseen. Sittemmin hän sai uudelleen työtä toisessa yrityksessä. Kuudesta lääkkeiden salakuljetuksesta hänet tuomittiin viiden kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen, jonka koeaika on päättynyt 31.12.2010.

Helsingin poliisilaitos

on lausunnossaan todennut, että toisin kuin valituksenalaisessa päätöksessä on mainittu, muutoksenhakija on tuomittu kuudesta, ei yhdeksästä, salakuljetuksesta. Tämä seikka ei kuitenkaan vaikuta päätöksen lopputulokseen. Poliisilaitos on katsonut edelleen, että muutoksenhakija on Suomessa oleskelunsa aikana toistuvasti vaarantanut yleistä järjestystä ja turvallisuutta.

Muutoksenhakija

on antanut vastaselityksen.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muutoksenhakijan valituksen poliisilaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Helsingin poliisilaitos ei ole rekisteröinyt valittajan oleskeluoikeutta, koska se on katsonut, että hakija on Suomessa oleskelunsa aikana toistuvasti vaarantanut yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Päätöksen mukaan hakija on Suomessa ollessaan ollut elokuun 2008 ja syyskuun 2009 välisenä aikana poliisilain perusteella kiinniotettuna kuusi kertaa. Hän on syyllistynyt näpistykseen 1.7.2008 ja liikennerikkomukseen 22.5.2009. Kummastakin teosta on määrätty rangaistusvaatimusmenettelyssä sakkorangaistuksena kuusi päiväsakkoa. Hakija on rikoksesta epäiltynä yhdeksään vuosien 2007 - 2009 aikana tehtyyn salakuljetukseen. Asia on syyteharkinnassa. Hakemukseen on oheistettu selvitys, jonka mukaan hakija on toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa RTJ Siivous Ky:öön.

Valittajan rikostuomioon johtaneet seikat osoittavat valittajan omalla käyttäytymisellään vaarantavan yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta.

A on toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa. Tästä seikasta huolimatta hallinto-oikeus katsoo, että ottaen huomioon valittajan rikollisen toiminnan laadun ja vakavuuden on poliisilaitos voinut jättää A:n oleskeluoikeuden rekisteröimättä. Poliisilaitoksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 156 § 1 momentti, 158 a § 1 momentti ja 159 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Tammelin ja Terttu Villikka. Esittelijä Maria Majanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija

on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Helsingin poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Muutoksenhakija on valituksensa tueksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakija on saapunut Suomeen työn perusteella. Hänen lähiomaisensa asuvat Suomessa ja hänen elämänsä on nykyään täällä. Elämän rakentaminen uudelleen Virossa, jonne hänellä ei ole enää yhteyksiä, olisi lähes mahdotonta. Hänen osuutensa salakuljetusrikoksessa on ollut vähäinen ja hän syyllistyi rikokseen huonon taloudellisen tilanteensa johdosta. Hänet on nyttemmin hyväksytty varastoalan ammattitutkintoon valmistavaan koulutukseen.

Helsingin poliisilaitos

on 22.6.2011 antanut asiassa lausunnon. Suomessa oleskelee Viron kansalaisia, jotka ovat saaneet pysyvän oleskeluluvan ennen Viron liittymistä Euroopan unioniin. Ulkomaalaislain mukaan heihin sovelletaan soveltuvin osin ulkomaalaislain 10 luvun säännöksiä. Poliisi on antanut heille nykyisen ulkomaalaislain voimaantulon jälkeen pääsääntöisesti todistuksen pysyvästä oleskeluoikeudesta. Uusina hakijoina maahan saapuvat Viron kansalaiset rekisteröivät oleskeluoikeutensa unionin kansalaisena ulkomaalaislain 10 luvun mukaan. Poliisilaitos on katsonut muutoksenhakijan rinnastuvan maahan saapuneeseen uuteen hakijaan. Poliisilaitos on todennut käsityksenään, että muutoksenhakija on Suomessa oleskelunsa aikana toistuvasti vaarantanut yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Valituksenalainen rekisteröintipäätös ei ole lainvastainen.

Muutoksenhakija

on 18.7.2011 antanut vastaselityksen. Suomeen muuttamisen johdosta hän oli lakannut olemasta Virossa kirjoilla, minkä johdosta hän oli menettänyt asuntonsa siellä. Suomeen palattuaan hän on asunut asuntolassa. Virossa hänellä ei ole enää omaisia. Hän on pyrkinyt vuodesta 2008 alkaen rakentamaan elämäänsä Suomessa. Työnteon lisäksi hän on suorittanut varastoalan ammattitutkintoa sekä ollut työharjoittelussa. Niiden päätyttyä hän pääsee uudelleen töihin työnantajansa RTJ-Siivous Ky:n työhön. Muutoksenhakijan osallisuus rikokseen, josta hänet on tuomittu ehdolliseen vankeuteen, oli vähäinen, eikä hän tiennyt, että hänen salakuljettamaansa ainetta käytetään päihdetarkoituksiin. Asian selvittyä hänelle hän on lopettanut salakuljetuksen. Kaikki hänen rikollinen toimintansa on tapahtunut vuonna 2008, jolloin hänellä oli työttömyyden vuoksi vaikeaa.

Sisäasiainministeriön poliisiosasto

on 22.8.2012 antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä asiassa lausunnon ja toimittanut tänne samalla Poliisihallitukselta hallintokäytännöstä pyytämänsä lausunnon.

Siitä huolimatta, että nykyisessä ulkomaalaislain 159 §:ssä ei enää ole nimenomaisesti säädetty yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviä seikkoja rekisteröinnin esteinä, lain esitöistä voidaan päätellä tarkoituksena edelleen olevan muutosta edeltävien periaatteiden soveltaminen. Ulkomaalaislain 156 §:n mukaan unionin kansalaisen maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksenä on, että heidän ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta. Ajatus yleisen järjestyksen ja turvallisuuden huomioimisesta rekisteröimisen edellytyksenä sisältyy myös rekisteröinnin peruuttamisen perusteisiin.

Vapaan liikkuvuuden direktiivissä (2004/38/EY, 27 artikla) annetaan jäsenvaltioille oikeus rajoittaa unionin kansalaisten maahantuloa ja maassa oleskelua. Sisäasiainministeriö on katsonut, että unionin kansalaisen subjektiivinen perusoikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa ei estä sitä, että oleskeluoikeutta voidaan rajoittaa. Oleskeluoikeuden rekisteröinnin ollessa luonteeltaan jäsenvaltion hyväksyntä sille, että unionin kansalainen saa oleskella jäsenvaltiossa yli kolme kuukautta ja tuodessa tälle oikeuden kotikuntaan, ei olisi johdonmukaista antaa tällaista hyväksyntää unionin kansalaiselle, jonka osalta ollaan aloittamassa maastapoistamistoimia yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

Poliisihallituksen

mukaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantumisen arviointi unionin kansalaisen rekisteröimisasiassa on kokonaisarviointia, johon vaikuttaa esimerkiksi tehtyjen rikosten vakavuus, lukumäärä ja tekojen ajallinen tiheys tai etäisyys toisistaan ottaen huomioon unionin kansalaisen vapaata liikkuvuutta koskevan perustavaa laatua olevan oikeuden. Koska kyseessä on tapauskohtainen harkinta, arviointia varten ei ole olemassa Poliisihallituksen ratkaisusuosituksia tai -ohjeita, vaan poliisilaitos arvioi kunkin tapauksen itsenäisesti.

Pelkästään yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella tehdyt kiinniotot tai rikokset tai rikkomukset, joissa ainoa seuraamus voi olla sakko, eivät voi tulla kyseeseen rekisteröinnistä kieltäytymisen perusteena. Toisaalta jo yksi törkeän tekomuodon rikos voi olla kieltäytymisen perusteena. Arvioinnissa hankalimman ryhmän muodostavat rikoslakirikosten perusmuodot. Koska yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, useakaan sakkotuomio ei voi johtaa rekisteröimisestä kieltäytymiseen, vaan edellytyksenä olisi vankeustuomio. Vuonna 2011 Euroopan unionin oleskeluoikeuteen liittyviä kielteisiä ratkaisuja, joiden perusteena oli yleinen järjestys ja turvallisuus oli vain 21, kun kaikkiaan ratkaisuja oli 13 914 ja niistä kielteisiä ratkaisuja 276 kappaletta.

Muutoksenhakija

on 6.9.2012 antanut asiassa vastaselityksen. Muutoksenhakija ei ole väkivaltainen eikä hän ole syyllistynyt yhteenkään törkeän tekomuodon rikokseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröimisen edellytyksistä. Rekisteröiminen on tarpeen vain, jos oleskelu kestää yli kolme kuukautta. Kysymys ei ole perheenjäsenen oleskeluoikeudesta eikä myöskään pysyvästä oleskeluoikeudesta.

Viron kansalainen, jolla on Suomessa kaksi aikuista lasta, oli tullut Suomeen elokuussa 2007. Hänellä oli aiemmin ollut oleskelulupa Suomeen paluumuuttajan puolisona, mutta myöhemmin hakemukset oli hylätty ja hänet oli 21.11.1996 tehdyn päätöksen mukaisesti 8.9.1997 karkotettu Viroon.

Muutoksenhakija jätti 17.9.2009 hakemuksen oleskeluoikeuden rekisteröimisestä unionin kansalaisena työn ja asumisen perusteella. Helsingin poliisilaitos päätti 9.11.2009 olla rekisteröimättä muutoksenhakijan oleskeluoikeutta, koska hänen katsottiin poliisilaitoksen päätöksessä yksilöityihin rikoksiin syyllistymällä Suomessa oleskelunsa aikana toistuvasti vaarantaneen yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Hallinto-oikeus hylkäsi valituksenalaisella päätöksellään valituksen poliisilaitoksen päätöksestä.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistava, voidaanko unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinti evätä sillä perusteella, että hakijan katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta.

Asiassa on ensin tarkasteltava kysymystä oleskeluoikeudesta ja sen rekisteröimisestä Euroopan unionin oikeuden kannalta, erityisesti unionin kansalaisuutta koskevien perussopimusten määräysten ja niin sanotun vapaan liikkuvuuden direktiivin sekä niitä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa. Tämän jälkeen on ratkaistava kysymys oleskeluoikeuden rekisteröimisestä sovellettavien, direktiivin täytäntöön panemiseksi annettujen ulkomaalaislain säännösten perusteella, niitä direktiivin ja perussopimusten määräysten mukaisesti tulkiten.

Euroopan unionin oikeus

Perussopimukset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 20 artiklan mukaan otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta. Artiklan 2 kohdan mukaan unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. Hänellä on muun muassa oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Näitä oikeuksia käytetään perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin.

SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu.

SEUT 45 artiklan 1 kohdassa turvataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus unionissa. Artiklan 3 kohdan mukaan yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi perustelluin rajoituksin se sisältää oikeuden: a) hakea tosiasiallisesti tarjottua työtä; b) liikkua tässä tarkoituksessa vapaasti jäsenvaltioiden alueella; c) oleskella jäsenvaltion alueella työn tekemiseksi tämän valtion kotimaisten työntekijöiden työsuhdetta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti; d) työsuhteen päätyttyä jäädä jäsenvaltion alueelle komission antamissa asetuksissa säädetyin edellytyksin.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/38/EY) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ns. vapaan liikkuvuuden direktiivi

Direktiivin 1. perustelukappaleen mukaan unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella perustamissopimuksessa asetettujen rajoitusten ja ehtojen sekä sen soveltamiseksi toteutettujen toimenpiteiden mukaisesti.

Direktiivin 16. perustelukappaleessa todetaan muun ohella, että työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja työnhakijoihin, siten kuin yhteisöjen tuomioistuin on nämä määritellyt, ei missään tapauksessa saisi kohdistaa karkottamistoimenpidettä, paitsi yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä. Direktiivin 22. perustelukappaleen mukaan perustamissopimus antaa mahdollisuuden asettaa liikkumis- ja oleskeluvapaudelle rajoituksia yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella. Direktiivin 23. perustelukappaleessa todetaan muun ohella, että unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä karkottaminen yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden perusteella on toimenpide, joka voi aiheuttaa vakavaa haittaa henkilöille, jotka perustamissopimuksen heille suomia oikeuksia käytettyään ovat aidosti kotoutuneet vastaanottavaan jäsenvaltioon.

Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivissä säädetään muun ohella edellytykset, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella ja oikeutta koskevat rajoitukset, jotka perustuvat yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen.

Direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa määrätään muun ohella, että jäsenvaltioiden on sallittava unionin kansalaisen, jolla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, tulo alueelleen. Artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia asianomaista henkilöä tekemään ilmoituksen jäsenvaltion alueella oleskelustaan määräajassa, joka on kohtuullinen ja ketään syrjimätön. Tämän velvollisuuden laiminlyönnistä saatetaan asianomaiselle määrätä seuraamuksia, joiden on oltava oikeasuhtaisia ja syrjimättömiä.

Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan muun ohella, jos a) he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia vastaanottavassa jäsenvaltiossa tai b) jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva jäsenvaltiossa.

Direktiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaan unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on 7, 12 ja 13 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he täyttävät näissä artikloissa säädetyt edellytykset. Yksittäisissä tapauksissa, joissa on perusteltua aihetta epäillä, täyttääkö muun ohella unionin kansalainen 7 artiklassa säädetyt edellytykset, jäsenvaltiot voivat tarkistaa näiden edellytysten täyttymisen. Tällaista tarkistusta ei saa suorittaa järjestelmällisesti. Mainitun 14 artiklan 4 kohdan mukaan, poiketen siitä, mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään, unionin kansalaista tai hänen perheenjäseniään koskevaa karkottamistoimenpidettä ei saa missään tapauksessa toteuttaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta VI luvun säännösten soveltamista, jos:

a) unionin kansalainen on työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja;

tai

b) unionin kansalainen on tullut vastaanottavan jäsenvaltion alueelle työnhakuun. Tässä tapauksessa unionin kansalaista tai hänen perheenjäsentään ei saa karkottaa niin kauan kuin unionin kansalainen voi esittää näyttöä siitä, että hän jatkaa työnhakua ja että hänellä on todellisia mahdollisuuksia löytää työtä.

Direktiivin 15 artiklassa säädetään menettelyä koskevista takeista. Artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin 30 ja 31 artiklassa säädettyjä menettelyjä on soveltuvin osin sovellettava kaikkiin päätöksiin, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä.

Direktiivin VI luku, johon sisältyvät 27 - 33 artiklat, koskee maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittamista yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä.

Direktiivin 28 artikla koskee suojaa karkottamista vastaan. Artiklan 1 kohdan mukaan vastaanottavan jäsenvaltion on ennen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvan karkottamispäätöksen tekemistä otettava huomioon se, kuinka kauan asianomainen on oleskellut sen alueella, asianomaisen ikä, terveydentila, perhe- ja taloudellinen tilanne, kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan ja kulttuuriin, sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä kotimaahansa.

Edellä 15 artiklan 1 kohdassa viitattu 30 artikla koskee 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä ilmoittamista ja 31 artikla menettelyä koskevia takeita. Määräykset koskevat päätösten selkeyttä ja muutoksenhakumahdollisuutta päätöksiin.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Ratkaisussaan asiassa C-376/89

(Giagounidis)

tuomioistuin katsoi, että jäsenvaltioiden kansalaisten oikeus saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja asua siellä Euroopan talousyhteisöstä tehdyssä sopimuksessa säädetyissä tarkoituksissa perustuu suoraan tuohon sopimukseen tai sen implementointia varten säädettyihin säädöksiin. Direktiivin 68/360/ETY 4 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia myöntämään oleskeluluvan kenelle tahansa, joka asianmukaisin asiakirjoin osoittaa kuuluvansa direktiivin 1 artiklassa säädettyihin henkilöihin. Erityisesti tulee osoittaa näyttöä työntekijän henkilöllisyydestä ja kansallisuudesta. Työvoiman vapaa liikkuvuus muodostaa yhden Euroopan yhteisön kulmakivistä ja sitä koskeville säännöksille tulee antaa laaja tulkinta.

Perustuslain säännös

Suomen perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa.

Ulkomaalaislain säännökset

Ulkomaalaislain (301/2004) 10 luvun Euroopan unionin kansalaisten oleskelua koskevat säännökset uudistettiin vapaan liikkuvuuden direktiivin täytäntöön panemiseksi lainmuutoksella 360/2007. Tämän jälkeen muun muassa lukuun sisältyviä 153 ja 158 a §:ää on muutettu lailla 432/2010 unionin kansalaisten perheenjäseniä koskevien unionin tuomioistuimen ratkaisujen vuoksi.

Luvun soveltamisalaa koskevan ulkomaalaislain 153 §:n 2 momentin mukaan mainitussa luvussa säädetään: 1) edellytyksistä, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä voivat käyttää oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella; 2) unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä oikeudesta oleskella pysyvästi jäsenvaltioiden alueella; 3) 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja oikeuksia koskevista rajoituksista, jotka perustuvat yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen.

Ulkomaalaislain 156 §:n 1 momentin mukaan unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksenä on, että heidän ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta. Pykälän 2 momentin mukaan maahantulon estämisen ja maasta poistamisen yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi tulee perustua yksinomaan yksilön omaan käyttäytymiseen, eikä perusteena voida pitää pelkästään aikaisempia rikostuomioita. Yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleistävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.

Ulkomaalaislain 158 a §:n 1 momentin mukaan unionin kansalainen saa oleskella Suomessa yli kolmen kuukauden ajan, muun ohella jos 1) hän harjoittaa taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana; tai 2) hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat ja tarvittaessa sairausvakuutus niin, että he eivät turvautumalla toistuvasti toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyyn toimeentulotukeen tai siihen rinnastettaviin etuuksiin taikka muulla vastaavalla tavalla oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi Suomen sosiaalihuoltojärjestelmälle.

Ulkomaalaislain 159 §:ssä säädetään unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinnistä. Pykälän 1 momentissa säädetään, että jos unionin kansalainen oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta, hänen on rekisteröitävä oleskelunsa. Rekisteröintihakemus jätetään asuinpaikan kihlakunnan poliisilaitokselle (nykyisin poliisilaitokselle) kolmen kuukauden kuluessa maahantulopäivästä. Pykälän 2 momentin mukaan unionin kansalaisen annettua selvityksen siitä, että hän täyttää rekisteröinnin edellytykset, hänelle on välittömästi annettava rekisteröintitodistus, jossa mainitaan hänen nimensä ja osoitteensa sekä rekisteröinnin päivämäärä.

Ennen edellä mainittua lainmuutosta (360/2007) unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä koskevan ulkomaalaislain 159 §:n (301/2004) 1 momentti kuului seuraavasti:

Unionin kansalaisen tulee rekisteröidä oleskeluoikeutensa viimeistään silloin, kun hänen oikeutensa oleskella Suomessa 158 §:n perusteella päättyy. Oleskeluoikeuden rekisteröinnin edellytyksenä on, että unionin kansalainen täyttää 155 ja 156 §:ssä säädetyt edellytykset sekä että 1) hän harjoittaa taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana; tai 2) hänellä on riittävät varat ja tarvittaessa sairausvakuutus, jotta hän ei oleskeluaikanaan joudu Suomessa turvautumaan toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyyn toimeentulotukeen tai muihin siihen rinnastettaviin etuuksiin.

Ulkomaalaislain 159 a §:ssä säädetään selvityksistä oleskeluoikeuden rekisteröinnille. Sen mukaan rekisteröintitodistusta haettaessa on esitettävä voimassa oleva henkilökortti tai passi sekä 1) jos kyse on ansiotyöstä, työnantajalta saatu vahvistus palvelussuhteesta tai todistus työssäolosta; 2) jos hakija on itsenäinen ammatinharjoittaja, selvitys ammatinharjoittamisesta; 3) jos hakija on 158 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen, selvitys siitä, että hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat, ja tarvittaessa selvitys sairausvakuutuksesta.

Ulkomaalaislain 161 f §:n 2 momentin mukaan muun ohella unionin kansalaisella on 158 a §:ssä säädetty oikeus oleskella Suomessa yli kolmen kuukauden ajan, jos hän täyttää viimeksi mainitussa pykälässä säädetyt edellytykset.

Ulkomaalaislain 165 §:ssä on säännöksiä muun muassa oleskeluoikeuden rekisteröinnin peruuttamisesta ja 166 §:ssä rekisteröinnin raukeamisesta. Mainitun lain 167 §:ssä säädetään unionin kansalaisen käännyttämisen ja 168 §:ssä karkottamisen perusteista. Ulkomaalaislain 168 a §:ssä on erityissäännöksiä työntekijän maasta poistamisesta ja 168 b §:ssä karkottamiseen liittyvästä kokonaisharkinnasta.

Ulkomaalaislain 167 §:n mukaan unionin kansalainen voidaan käännyttää, jos hänen oleskeluoikeuttaan ei ole rekisteröity sekä jos 1) hän ei täytä muun muassa 156 §:ssä säädettyjä maahantulon edellytyksiä; 2) hän turvautumalla toistuvasti toimeentulotuesta annetussa laissa säädettyyn toimeentulotukeen tai siihen rinnastettaviin etuuksiin taikka muulla vastaavalla tavalla lyhytaikaisen oleskelunsa aikana kohtuuttomasti rasittaa Suomen sosiaalihuoltojärjestelmää; 3) hänen Suomessa oleskelunsa jatkaminen edellyttäisi oleskeluoikeuden rekisteröimistä, mutta hän ei täytä oleskeluoikeuden rekisteröimisen edellytyksiä; taikka 4) hänet on määrätty maahantulokieltoon yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

Ulkomaalaislain 168 §:n 1 momentin mukaan unionin kansalainen, jonka oleskeluoikeus on rekisteröity, voidaan karkottaa maasta muun ohella, jos hän ei täytä 158 a §:ssä säädettyjä oleskeluoikeuden edellytyksiä taikka hänen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta 156 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Ulkomaalaislain muutoksen 360/2007 perustelut

Hallituksen esityksen (HE 205/2006 vp)yleisperustelujen mukaan jo ulkomaalaislain kokonaisuudistuksen yhteydessä pyrittiin tuolloin valmisteilla olevan vapaan liikkuvuuden direktiivin säännökset ottamaan mahdollisimman kattavasti huomioon. Ulkomaalaislain 10 luvun säännösten katsottiin vastaavan pääosin direktiivin säännöksiä. Eräiden direktiivin määräysten katsottiin kuitenkin edellyttävän lain 10 luvun säännösten tarkistamista.

Esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lain 156 §:ssä säädetään yleisestä järjestyksestä ja yleisestä turvallisuudesta sekä kansanterveydestä maahantulon epäävänä perusteena. Pykälän sanamuotoa ehdotetaan täsmennettäväksi direktiivin 27 artiklassa säädetyn perusteella. Pykälän 1 momentti sisältää perussäännöksen yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantamisesta maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksenä. Säännös ei muuta vallitsevaa käytäntöä.

Lain 156 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että perustuslaki turvaa jokaiselle perusoikeudet. Ihmisillä on oikeus muun muassa henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Myös yksityiselämä ja omaisuus on perustuslain nojalla turvattu. Ulkomaalaisen maahantulon estäminen tai maasta poistaminen voi useissa tapauksissa tarkoittaa myös yksilön kannalta tärkeän perusoikeuden toteutumista muun muassa silloin, kun puhutaan toistuvasta törkeästä rikollisuudesta. Henkilökohtainen turvallisuus sekä yksityiselämän ja omaisuuden suoja edellyttää viihtyisää ja turvallista elinympäristöä. Esimerkiksi toistuvasti törkeisiin väkivaltarikoksiin syyllistyneiden maasta karkottamisella on suora vaikutus asiaan.

Mainitun hallituksen esityksen (HE 205/2006 vp, yksityiskohtaiset perustelut) mukaan 158 a §:ään on kirjattu unionin kansalaiselle ja hänen perheenjäsenelleen vapaan liikkuvuuden direktiivissä säädetty oleskeluoikeus. Pykälä on numeroltaan uusi, mutta sitä vastaava sääntely on voimassaolevan lain 159 §:ssä. Ehdotuksessa eroteltaisiin omaksi pykäläkseen oleskeluoikeuden sisältö ja toisaalta oleskeluoikeuden rekisteröinti. Ehdotetun 158 a §:n rakenne vastaisi nykyistä paremmin direktiivin 7 artiklan 1 ja 2 kohtaa.

Ulkomaalaislain 159 a §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälään ehdotetaan otettavaksi direktiivin 8 artiklan 3 kohtaan perustuva säännös selvityksistä, joita rekisteröintitodistuksen antamiseksi voidaan vaatia. Direktiivin sanamuodon mukaan jäsenvaltio voi vaatia ainoastaan näitä selvityksiä, ei muita.

Mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä eduskunnan hallintovaliokunta (HaVM 34/2006 vp) lausui muun ohella seuraavaa:

”Unionin kansalainen saa jatkossakin oleskella Suomessa enintään kolme kuukautta ilman muita edellytyksiä kuin se, että hänellä on voimassa oleva henkilökortti tai passi. Jos hän oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta, hänen on haettava oleskelunsa rekisteröintiä. Unionin kansalaiselle on annettava rekisteröintitodistus välittömästi sen jälkeen, kun hän on antanut selvityksen siitä, että hän täyttää rekisteröinnin edellytykset.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Euroopan unionin kansalaisella on perussopimusten perusteella oikeus vapaasti liikkua ja oleskella toisen jäsenvaltion alueella. Oleskelun kestäessä yli kolme kuukautta jäsenvaltio voi edellyttää, että unionin kansalainen rekisteröi oleskeluoikeutensa. Rekisteröinti ei perusta oikeutta oleskeluun, vaan on valvonnallinen toimenpide. Rekisteröinti on tarkoitettu nopeaksi hallinnolliseksi toimenpiteeksi, jota koskevaan hakemukseen liitettävä selvitys on direktiivin mukaisesti yksilöity ulkomaalaislain 159 a §:ssä suppeaksi.

Kansallinen sääntely mahdollistaa kaksi tulkintaa: 1) Henkilön aiemmalla käyttäytymisellään ja toiminnallaan osoittama yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden vaarantaminen voidaan ottaa huomioon päätettäessä unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröimisestä, tai 2) rekisteröimisen edellytyksistä on asianomaisessa lainkohdassa säädetty tyhjentävästi, eikä siinä mainitsematta jäänyttä yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden vaarantamista voida ottaa huomioon rekisteröimisestä päätettäessä. Tällöin unionin kansalaisen oleskeluoikeus on rekisteröitävä ja mahdollisesti erikseen päätettävä tämän maasta poistamisesta, jos perusteet siihen ovat olemassa.

Ensimmäistä tulkintavaihtoehtoa puoltaa se, että ulkomaalaislain 156 §:n 1 momentissa säädetään nimenomaisesti, että unionin kansalaisen maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksenä on, että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta. Muutoinkin ulkomaalaislain 10 luvun systematiikassa ja erityisesti 153 a §:ssä oleskeluoikeuden rekisteröinti vertautuu oleskelulupaan. Kun mainitussa luvussa säädetään myös oleskelun edellytyksistä sekä käännyttämisen ja karkottamisen edellytyksistä, olisi mahdollista, että maastapoistamisen edellytysten täyttyminen voitaisiin ottaa huomioon jo rekisteröimisestä päätettäessä. Kun maastapoistamisen edellytysten arvioidaan täyttyvän, on samalla perusteita katsoa, että oleskeluoikeutta ei tule rekisteröidä, koska henkilöllä ei kuitenkaan todennäköisesti olisi oikeutta jatkossa oleskella maassa.

Säännökset oleskeluoikeuden rekisteröimisestä on kirjoitettu siitä lähtökohdasta, että unionin kansalainen tulee maahan ja rekisteröi oleskelunsa, jos se kestää yli kolme kuukautta. Rekisteröimisen yhteydessä vaadittaviin selvityksiin ei ole sisällytetty yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden vaarantamista koskevaa arviointia, sillä hakijalta ei tällaista selvitystä voida vaatia. Viranomaisella ei puolestaan ole perusteita kieltäytyä rekisteröimisestä yleisten asianomaisen toimintaan kohdistuvien epäilyjen perusteella, vaan oleskeluoikeuden epääminen edellyttää selkeää näyttöä merkittävästä yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen kohdistuvasta vaarasta. Lain esitöiden mukaan aiemmassa sääntelyssä nimenomaisesti rekisteröimisen edellytyksenä mainitut yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvät näkökohdat on tarkoitettu jatkossakin ottaa huomioon rekisteröimisestä päätettäessä.

Vapaan liikkuvuuden direktiivi ei edellytä unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä. Direktiivissä ei näin ollen myöskään ole määrätty rekisteröinnin oikeusvaikutuksista. Missään tapauksessa rekisteröinti ei unionioikeuden mukaan ole sellaisenaan oleskeluoikeuden peruste, vaan tuo oikeus on olemassa rekisteröinnistä riippumatta ja sitä voidaan rajoittaa vain direktiivin vaatimukset täyttävän kansallisen lainsäädännön nojalla. Suomessa oleskeluoikeuden rekisteröintiin puolestaan liittyy sisäasiainministeriön poliisiosaston lausunnon mukaan merkityksellisiä myönteisiä oikeusvaikutuksia, kuten kotikunnan saaminen.

Toisen tulkintavaihtoehdon tueksi voidaan esittää se, että rekisteröinti ei luo unionin kansalaiselle oleskeluoikeutta toiseen jäsenvaltioon, vaan tuo oikeus perustuu suoraan perustamissopimuksiin niissä asetettujen rajoitusten ja ehtojen puitteissa. Rekisteröinnin on tarkoitettu olevan yksinkertainen, nopea toimenpide, jonka suorittamiseksi tarvittavista selvityksistä on yksityiskohtaisesti ja tyhjentävästi säädöksin määrätty. Tällaisessa summaarisessa menettelyssä ei voida edellyttää riittävän yksityiskohtaisesti selvittäväksi sitä, ovatko oleskeluoikeuden epäämiseksi säädetyt yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden vaarantamiseen liittyvät perusteet todella käsillä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo sääntelyn systematiikkaa ja ulkomaalaislain asianomaisten säännösten tulkintaa unionioikeuden sääntelyn valossa punnittuaan, että rekisteröintimenettelyn tarkoitus huomioon ottaen sen yhteydessä ei lähtökohtaisesti tule selvittää unionin kansalaisen maassa oleskelun edellytyksiä ulkomaalaislain 159 a §:n mukaista hakemusta laajemmin. Unionin oikeuden kannalta rekisteröinti ei ole pakollinen järjestelmä eikä rekisteröimiseen ole liitetty oikeusvaikutuksia. Vapaan liikkuvuuden direktiivissä on vain säädetty rekisteröintiä koskevasta hallintomenettelystä siten, että se on kansallisesti tehtävä unionin kansalaisen kannalta mahdollisimman sujuvaksi.

Jos asianomainen unionin kansalainen ei täytä oleskelun edellytyksiä yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantamisen takia, hänen oleskeluunsa tulee puuttua käännyttämis- tai karkottamispäätöksellä. Tuohon menettelyyn liittyvät kaikki tavanomaiset oikeusturvatakeet mukaan lukien se, että yli kolme kuukautta maassa oleskelleen unionin kansalaisen käännyttämisestä päättää Maahanmuuttovirasto. Käännyttämispäätökseen liittyen on mahdollista evätä myös rekisteröinti.

Nyt esillä olevassa tapauksessa kysymys on unionin kansalaisesta, joka on tullut Suomeen oman ilmoituksensa mukaan elokuussa 2007 ja joka on hakenut oleskeluoikeutensa rekisteröintiä 17.9.2009. Hän on muun ohella syyllistynyt edellä tarkemmin selostettuihin rikoksiin ja rikkomuksiin. Poliisilaitos on 9.11.2009 tekemällään päätöksellä hylännyt rekisteröintiä koskevan hakemuksen. Saadun selvityksen mukaan käännyttämispäätöstä asiassa ei ole tehty.

Asiassa on siis kysymys ainoastaan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä koskevasta ratkaisusta. Harkittaessa rekisteröinnin edellytyksiä ei edellä lausuttuun nähden voida ottaa huomioon sitä, mikä merkitys hänen tekemillään rikoksilla mahdollisesti maastapoistamispäätöksen yhteydessä voisi olla. Tähän nähden oleskeluoikeuden rekisteröintiä ei ole voitu evätä poliisilaitoksen päätöksessä mainituilla perusteilla.

Näin ollen ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset on kumottava ja asia palautettava poliisilaitokselle uudelleen rekisteröintiasiana käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Lea Alén.

---

[SV]

Finlands grundlag 9 § 1 mom.

Utlänningslagen 153 § 2 mom., 156 § 1 och 2 mom., 158 a § 1 mom., 159 § 1 och 2 mom., 159 a §, 161 f § 2 mom., 167 § och 168 § 1 mom.

Föredraget om Europeiska unionens funktionssätt artiklarna 20, 20.1, 45.1 och 45.3

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna artikel 45.1

Europaparlamentets och rådets direktiv (2004/38/EG) artiklarna 5.1, 7.1, 8, 14.2 och 14.4, 15, 27 och 28

Europeiska gemenskapernas domstols dom C-215/03, Oulane och C-376/89, Giagounidis