City council zoning plan dismissed due to deputy mayor's conflict of interest and flawed procedure.

Kunnan virkamies voi lähtökohtaisesti toimia esittelijänä sekä maankäyttösopimuksen että samaa aluetta koskevan asemakaavoituksen valmistelussa ilman, että maankäyttösopimuksen valmisteluun osallistuminen sellaisenaan aiheuttaisi esteellisyyttä kaava-asiassa. Tämän vuoksi apulaiskaupunginjohtaja A oli lähtökohtaisesti voinut toimia esittelijänä sekä alueen rakentamiseen liittyvää sopimusta että kaavaa käsiteltäessä.

Kun otettiin huomioon kysymyksessä olevan asemakaavan keskeinen sijainti ja kaupunkirakenteellinen merkitys R:n kaupungissa, kaupungin olosuhteissa poikkeuksellisen suuri ja vain yhden yhtiön toteutettavaksi tuleva rakennusoikeus, A:n keskeinen rooli hankkeen toteuttamisyhtiön valintamenettelyssä ja hankkeen maankäytön suunnittelussa sekä A:n puolison siirtyminen tässä tilanteessa kysymyksessä olevan valintamenettelyn voittaneen yhtiön palvelukseen myyntineuvottelijaksi kesken kaavan laatimisen, luottamus apulaiskaupunginjohtaja A:n puolueettomuuteen oli tilannetta kokonaisuutena arvioiden vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. A oli siten ollut esteellinen esittelemään asiaa muun muassa kaupunginhallituksessa, ja valtuuston päätös kaavan hyväksymisestä oli syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Hallintolaki 27 §, 28 § 1 momentti 3 ja 7 kohta sekä 28 § 2 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeus 4.8.2011 nro 11/0299/1

Asian aikaisempi käsittely

Rovaniemen kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 11.10.2010 (§ 100) hyväksynyt asemakaavan muutoksen 1. kaupunginosan korttelin 34 tontille 12. Kaavamuutos mahdollistaa noin 100 uuden asunnon rakentamisen.

B ja C, D ja E ry

ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Rovaniemen hallinto-oikeuteen. B ja C sekä E ry ovat vaatineet valtuuston päätöksen kumoamista. D on vaatinut kaavan kumoamista siltä osin kuin siinä on mahdollistettu Ounaskosken yläasteen koulurakennuksen purkaminen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus

on, toimitettuaan katselmuksen, valituksenalaisella päätöksellään kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

1. Kaavamuutosalueiden kuvaus ja aluetta koskeva yhteistoimintasopimus

Valtuusto on muuttanut kahdella samana päivänä tekemällään päätöksellä (11.10.2010, §:t 99 ja 100) kahden vierekkäisen Rovaniemen kaupungin keskustan alueella kaupungin 1. kaupunginosassa sijaitsevan korttelin asemakaavaa. Muutosalueen pinta-ala on yhtensä noin 2,1 hehtaaria. Korttelissa 33 sijaitsee Ounaskosken koulu, korttelin 34 tontilla 11 entisen Rovaniemen maalaiskunnan toimitalo ja tontilla 12 Ounaskosken yläasteen koulurakennus ja opettajien asuintalo. Alueen ympäristössä sijaitsee pääasiassa asuin-, mutta myös toimisto- ja liikekäytössä olevia kerrostaloja sekä kaupungin hallinto- ja kulttuurirakennusten sekä valtion virastorakennusten alue.

Molempia kaavamuutosalueita, korttelin 34 tonttia 11 lukuun ottamatta, koskee Rovaniemen kaupungin ja X Oy:n välillä solmittu yhteistoimintasopimus, jolla kaupunki on varannut omistamalleen alueelle kaavoitettavat tontit yhtiön ostettaviksi sopimuksessa määritellyin ehdoin.

2. Valituksenalaisen kaavamuutoksen tavoite ja sisältö

Valituksenalainen kaava koskee edellä mainittua korttelissa 34 sijaitsevaa tonttia numero 12. Kaavamuutoksen pohjana on ollut ajalla 15.10.2007−20.5.2008 järjestetyn arkkitehtikilpailun voittanut Kiela-niminen ehdotus. Kaavamuutoksen tarkoituksena on mahdollistaa uusien asuin-, liike- ja toimistorakennusten rakentaminen käytöstä poistuvan Ounaskosken yläasteen koulurakennuksen paikalle. Ounaskosken yläasteen kanssa samassa pihapiirissä sijaitseva opettajien asuintalo on kaavassa suojeltu merkinnällä sr-12. Kaavamääräyksen mukaan rakennus on korjaus- ja muutostöiden yhteydessä korjattava sen kulttuurihistorialliset ja rakennustaiteelliset arvot säilyttäen. Julkisivukorjauksissa tulee käyttää alkuperäisiä tai niitä vastaavia materiaaleja.

Alueen pinta-ala on 4 950 neliömetriä. Alueelle on osoitettu rakennusoikeutta 8 150 kerrosalaneliömetriä, joka mahdollistaa koulurakennuksen purkamisen ja noin 100 uuden asunnon rakentamisen sen tilalle. Rakentamistehokkuudeksi muodostuu 1,65.

(---)

5. Esteellisyyttä koskeva väite

Valtuutetun esteellisyydestä säädetään kuntalain 52 §:n 1 momentissa. Lain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27−30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Lain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen:

1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen;

2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen;

4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa;

6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Pykälän 2 momentin mukaan läheisellä tarkoitetaan muun ohella virkamiehen puolisoa.

Lain 29 § koskee esteellisyyden ratkaisemista ja 30 § asian käsittelyn jatkamista.

Kaupunginhallitus on 25.6.2007 hyväksynyt apulaiskaupunginjohtaja A:n esittelystä kaupungin ja X Oy:n välisen yhteistoimintasopimuksen, jolla kaupunki on varannut omistamansa, liitekartalle rajatulle alueelle kaavoitettavat tontit X Oy:lle ostettavaksi perustettavan yhtiön lukuun sopimuksessa määritellyin ehdoin. Kaavoitusprosessi on käynnistynyt teknisen lautakunnan päätöksellä 16.12.2008. Jo aiemmin vuoden 2006 loppupuolella X Oy oli esitellyt alueen kaavoittamista niin kutsutun Fenix-hankkeen nimellä. Kaavoitusprosessin käynnistymisen jälkeen Rovaniemen kaupunki ja X Oy ovat järjestäneet kaavamuutosalueita koskevan avoimen arkkitehtikilpailun, jonka voittanut Kiela-niminen suunnitelma oli pohjana alueen asemakaavoja muutettaessa.

Asemakaavamuutoksien alue sijaitsee keskeisellä paikalla Rovaniemen kaupungin keskustassa. Kaavamuutokset mahdollistavat yhteensä noin 520 uuden asunnon rakentamisen. Rovaniemen kaupungin ja X Oy:n välillä tehdystä yhteistoimintasopimuksesta ilmenee, että rakennustyö on suunniteltu toteutettavaksi vaiheittain siten, että vuosittain toteutettaisiin kaksi rakennusta. Alue tulisi rakennetuksi valmiiksi kahdeksan vuoden kuluessa asemakaavan muutoksen lainvoimaiseksi tulosta.

A on puolisonsa esteellisyyttä koskevan väitteen johdosta 5.1.2011 antamassaan selityksessä todennut, että puoliso ei ole työskennellyt X Oy:n palveluksessa Kiela-hanketta koskeneen Rovaniemen kaupungin ja X Oy:n välisen yhteistoimintasopimuksen allekirjoittamisen aikaan 3.9.2007, vaan hänet valittiin X Oy:n myyntineuvottelijaksi Lapin alueelle 4.5.2009 tehtävää aiemmin hoitaneen henkilön siirryttyä toisen yrityksen palvelukseen. Puoliso ei kuulu X Oy:n Lapin hallituksiin eikä johtoryhmiin. Puolisolla on sama palkkaus ja sama työsuhdeturva kuin muillakin yksikössä samaa työtä tekevillä. Hallinto-oikeuden pyytämässä lisäselvityksessä A on lisäksi ilmoittanut, että hänen puolisollaan on kiinteä kuukausipalkka, jonka lisäksi puolisolle maksetaan myyntimääriin sidottua provisiota. Viimeisen kuuden vuoden aikana Rovaniemen kaupungissa tehtyjen asuntokauppojen perusteella laskettuna provision määrä on keskimäärin noin 200 euroa kuukaudessa.

B valituskumppaneineen on vedonnut A:n esteellisyyden perusteeksi myös seikkoihin, jotka tulevat arvioitaviksi hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan perusteella. Sen mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Kysymyksessä oleva esteellisyyttä koskeva yleislauseke korostaa muun muassa yleistä luottamusta hallintoasian käsittelyn puolueettomuuteen. Mainittu lainkohta vastaa hallintolain voimaan tullessa kumotun hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohtaa. Hallintomenettelylakia koskevan hallituksen esityksen mukaan yleislausekejäävi voi tulla kysymykseen myös silloin, kun henkilön puolueettomuutta saatetaan ryhtyä epäilemään yleisön keskuudessa.

Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella A:ta tulisi pitää esteellisenä hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella.

6. Rakennettuun ympäristöön liittyvien arvojen hävittämistä koskeva väite

6.1 Ounaskosken yläasteen koulurakennuksen kulttuurihistoriallisesta merkityksestä saatu selvitys

Kirjallinen selvitys

Arkkitehtitoimisto Laatio Oy on 2.7.2009 laatinut Ounaskosken yläastetta ja opettajien asuinrakennusta koskevan rakennushistoriaselvityksen.

Selvityksessä todetaan muun ohella seuraavaa:

Rovaniemen kauppala tuhoutui lähes kokonaan Lapin sodassa vuonna 1944, jolloin myös korttelissa 34 olleet rakennukset tuhoutuivat. Sodan suurista tuhoista johtuen jälleenrakennusaika oli Lapin läänissä poikkeuksellisen laaja-alaista julkisen rakentamisen kautta. Ounaskosken yläaste, silloinen Rovaniemen kauppalan jatko- ja apukoulu, ja siihen liittyvä opettajien asuinrakennus edustavat Lapin sodassa tuhoutuneen Rovaniemen kauppalan jälleenrakennuskautta. Rakennukset suunnitteli Lapin rakennuspiirin päällikkönä vuosina 1945 - 1948 toiminut arkkitehti Ferdinand Salokangas. Rakennustyö tapahtui vuosina 1953 - 1955.

Koulurakennuskokonaisuus muodostuu päämassasta ja siihen liittyvistä siipiosista ja erillisestä pienestä opettajien asuintalosta. Kokonaisuuden silmiinpistävä koruttomuus muistuttaa aikakauden vakavasta materiaalipulasta ja opetusministeriön tiukasta budjetista. Salokankaan kädenjälki tulee erityisesti esille muun muassa koristeellisina piirteinä julkisivujen reikäkuvioisissa parvekkeiden kaiteissa, sisäänkäyntien korostusaiheissa ja asuinrakennuksen erkkeriaiheissa.

Koulurakennuksen Hallituskadun puoleiseen päätyyn on myöhemmin lisätty sadekatos sisäänkäynnin yhteyteen. Alkuperäiset kuultokäsitellyt ikkunat on vaihdettu uusiin valkoisiin ikkunoihin. Alkuperäinen punainen savitiilikatto on uusittu punaisella aaltomaisella kuitusementtikatteella. Osa ulko-ovista on uusittu metallilasioviksi.

Rakennuksessa ei ole laajoja rakenteellisia vaurioita. Rakennuksessa ei ole myöhempien aikojen rakennuksille tyypillisiä kosteus- ja homeongelmia. Kellarikerroksessa on muutamissa paikoissa kosteutta puutteellisesta vedeneristyksestä tai veden pois johtamisesta johtuen. Kotitaloustilojen siipiosan porraskäytävän sisäseinien maali- ja tasoitepinnat kuoriutuvat irti alustastaan laajalti mahdollisesti ajoittain olleen liian alhaisen lämpötilan seurauksena.

Koulua on remontoitu niukasti. Tilajaot ovat suurimmalta osalta säilyneet alkuperäisinä. Jopa ovet painikkeineen ovat osin alkuperäisiä. Pintamateriaalit ovat paikoin kuluneita ja vaurioituneita suuresta käyttöasteesta ja vähäisestä kunnossapidosta johtuen. Osa sisätilojen pintamateriaaleista on vaihdettu.

Selvityksessä on yhteenvetona todettu, että rakennukset ovat vaatimattomia, mutta karuudestaan huolimatta lämminhenkisiä. Asuinrakennuksen ja koulurakennuksen muodostama mittakaavaltaan miellyttävä sisäpiha on rakennuskokonaisuuden keskiö. Sisäpihan Salokankaan suunnitelmille ominainen kodikkuus muotoutuu koulun kaksikerroksisten harjakattoisten rakennusmassojen ja asuinrakennuksen koristeaiheiden sekä koulurakennuksen matalan ja korostetun sisäänkäynnin luomana.

Yhteenvedossa todetaan edelleen, että koulu- ja asuinrakennus ovat sodan jälkeisestä materiaalipulasta huolimatta pääosin hyvin rakennetut. Pintarakenteita lukuun ottamatta rakenteelliset vauriot ovat vähäisiä. Maakuntakadun puoleinen siipirakennus on päädyn ikkunoiden osalta paikattu karulla tavalla. Rakennussiiven kylkeen myöhemmin lisätyt teknisen tilan purunpoistojärjestelyt ovat kaupunkikuvallisesti ankeita Maakuntakadun puoleisella takapihalla. Kiinteistöjen vuosihuollot ja korjaustyöt on rajoitettu minimiin, vaikkakin välttämättömät korjaukset on tehty.

Asuinrakennuksen koristeaiheet ja yksityiskohdat tekevät siitä persoonallisen. Rakennus on rakenteellisesti hyväkuntoinen ja säilynyt harvinaisen hyvin alkuperäisessä muodossaan sekä tilallisesti että yksityiskohdiltaan.

Koulurakennus ja opettajien asuinrakennus sisältyvät Museoviraston laatimaan uuteen Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt -inventointiin. Inventointi on otettu valtioneuvoston 22.12.2009 tekemällä päätöksellä maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Inventointi tulee ottaa huomioon alueiden käytön suunnittelun yhtenä lähtökohtana. Puheena olevat rakennukset eivät ole sisältyneet aiempaan vuoden 1993 suunnitelmaan. Rovaniemen kaupunki on esittänyt, että niitä ei otettaisi uuteenkaan inventointiin, mutta Museovirasto ei ole suostunut esitykseen.

Inventoinnissa todetaan muun ohella seuraavaa:

Salokankaan vaikutus Rovaniemen kaupunkikuvaan on huomattava. Hän on suunnitellut kaupunkiin useita julkisia rakennuksia. Kaupungin uudisrakennuskannan joukossa on säilynyt joukko Salokankaan suunnittelemia rakennuksia. Salokankaan arkkitehtuuri on persoonallista ja omintakeista. Rakennusten erityispiirteenä on huolellinen detaljisuunnittelu. Sodanjälkeistä romantiikkaa edustavasta muotokielestä kertovat harjakatot, julkisivujen karkea rappaus sekä tiilen ja liuskekiven käyttö koristelussa ja ornamentiikka parvekkeissa ja kaiteissa. Orgaaniset muodot ilmenevät myös sisätilojen porraskaiteissa ja tulisijoissa.

Inventointiin on otettu seitsemän Salokankaan suunnittelemaa jälleenrakennuskauden rakennusta. Mukana ovat Rovaniemen paloasema, kauppalan talo, Inapolku 3:ssa sijaitseva asuinkerrostalo, Salokankaan oma asuin- ja ateljeetalo, kansakoulun opettajien asuintalo, Rantavitikan ammattikoulu sekä valituksenalaisella tontilla sijaitseva silloinen jatko- ja apukoulu, nykyinen Ounaskosken yläaste, opettajien asuintaloineen. Inventoinnin mukaan Rovaniemen kauppalan toimitaloa sisäpihaa rajaavine talonmiehen asuntoineen pidetään eräänä arkkitehdin päätyönä.

Inventoinnin hyväksymistä koskeva valtioneuvoston päätös on saavuttanut lainvoiman 30.6.2010.

Museovirasto on 16.9.2009 kaavoitustyön johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että Ounaskosken yläasteen koulukiinteistö on sisällytetty Lapin ympäristökeskuksen Lapin kulttuuriympäristöt tutuksi -inventointihankkeen teemakohteisiin. Tältä pohjalta Museovirasto sisällytti kohteen valtakunnallisesti merkittävien rakennettujen kulttuuriympäristöjen luettelon tarkistukseen. Rovaniemen kaupunki esitti lausunnossaan rakennuksen poistamista, mutta Museovirasto ei nähnyt kulttuurihistorialliseen arvoon liittyviä perusteita poistaa kohdetta valikoimasta, koska se monipuolistaa Salokankaan arkkitehtuurituotantoa esittelevää ryhmää, ja koska sen suojelutarve on mahdollista ja syytäkin arvioida asemakaavan muutoksen yhteydessä.

Lausunnossa todetaan lisäksi, että koulukiinteistö on vaalimisen arvoinen kohde. Kulttuurihistoriallinen kokonaisuus muodostuu kansalaiskoulua varten suunnitelluista opetustiloista, opettajien asuinrakennuksesta ja koulupihasta. Kulttuuriympäristön näkökulmasta kokonaisuuden säilyttäminen ja hyödyntäminen myös osana uudistuvaa rakennettua ympäristöä on perusteltua ja ensisijainen tavoite, mikä tulee ottaa huomioon asemakaavan muutoksen jatkovalmistelussa ja sen vaikutusten arvioinnissa. Museovirasto on pitänyt valitettavana, että tämä lähtökohta on ollut toissijainen Rovaniemen keskustakortteleista järjestetyssä arkkitehtuurikilpailussa.

Museovirasto on Lapin ELY-keskukselle Ounaskosken yläasteen ja opettajien asuinrakennuksen suojelua rakennussuojelulain nojalla tehdyn esityksen johdosta 4.2.2010 antamassaan lausunnossa todennut, että Ounaskosken yläaste ja opettajien asuinrakennus muodostavat pienimuotoisen, massoiltaan vaihtelevan kokonaisuuden, jonka keskeinen ulkotila on rakennusten rajaama, pienimittakaavainen sisäpiha. Yläasteen rakennusten koruton, yksinkertainen arkkitehtuuri kertoo paitsi rakentamisajan arkkitehtuuri-ihanteista myös sodanjälkeisestä rakennusmateriaalien niukasta saatavuudesta sekä koulurakentamisen keskeisistä piirteistä 1950-luvun alussa. Salokankaan omintakeinen kädenjälki näkyy erityisesti Ounaskosken yläasteen koulukiinteistön yksityiskohdissa.

Koulukiinteistö on säilyttämisen arvoinen Rovaniemen jälleenrakennuskauden kohde osana Salokankaan tuotantoa. Koulu on kulttuurihistoriallinen kokonaisuus, joka muodostuu opetustiloista, opettajien asuinrakennuksesta ja koulupihasta. Sen kulttuurihistorialliset arvot liittyvät nimenomaan kouluun jälleenrakennuskaudelle tyypillisenä rakennuskokonaisuutena sekä osana Salokankaan tuotantoa.

Museovirasto on vielä kaavaehdotuksia koskeneessa 9.6.2010 päivätyssä lausunnossa todennut, että siltä osin kuin kaavaehdotus säilyttää ja hyödyntää Ounaskosken yläasteen koulukiinteistöstä vain opettajien asuintaloksi valmistuneen talon, kokonaisratkaisu on Rovaniemen kaupungin jälleenrakennuskauden rakennusperinnön vaalimisen suhteen epätyydyttävä.

Museovirasto on 17.2.2011 hallinto-oikeudelle valitusten johdosta antamassaan lausunnossa viitannut edellä mainittuihin lausuntoihinsa.

ELY-keskus on valitusten johdosta 11.4.2011 antamassaan lausunnossa todennut, että se on Kiela-hanketta koskevassa viranomaisyhteistyössä, muun muassa 19.10.2009 ja 2.6.2010 antamissaan lausunnoissa ja 17.8.2010 pidetyssä viranomaisneuvottelussa, tuonut esille sen, että kulttuuriympäristökokonaisuuden säilyttäminen ja hyödyntäminen osana uudistuvaa rakennettua ympäristöä on perusteltua ja tulisi olla asemakaavamuutoksen ensisijaisena tavoitteena huomioon ottaen myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan korttelin 34 tontilla 12 sijaitseva koulurakennuksen säilyttävä vaihtoehto olisi pitänyt tutkia osana kaavaprosessia.

Koulurakennus sisältyy myös Lapin maakuntamuseon tekemään inventointiin ”Katoava Rovaniemi” (1984−1986), jossa se kuuluu ryhmään B; rakennus, jolla on historiallista, kaupunkikuvallista tai rakennustaiteellista arvoa.

Rovaniemen kaupunginhallituksen 27.9.2010 tekemästä päätöksestä ilmenee, että kaupungin suunnittelulähtökohtiin ei ole kuulunut koko koulukiinteistön säilyttäminen. Koulurakennus ei ole kaupunginhallituksen mielestä rakennustaiteellisesti erityisarvoja sisältävä esimerkki Salokankaan tuotannosta Rovaniemellä eikä muodosta valtakunnallisesti merkittävää kulttuurihistoriallista ympäristöä. Rakennus ei toimisi jatkossa koulukäytössä, vaan se tulisi peruskorjata ja saada se sille soveltuvaan uuteen käyttöön. Kaupunki ei näe tämän olevan mahdollista muun muassa soveltuvan käytön löytämisen ja ylläpidon takia. Asuinrakennuksen säilyttäminen on kaupungin mielestä riittävä kaavoituksen lähtökohta kertomaan alueen historiasta ja rakennus soveltuu toimivana osana asemakaavan kokonaisuuteen.

Katselmuksessa tehdyt havainnot

6.2 Johtopäätös rakennuksen kulttuurihistoriallisesta merkityksestä ja kaavan vaikutuksista siihen

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Lain 54 §:ssä säädetään asemakaavan sisältövaatimuksista. Pykälän 2 momentin mukaan rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Sekä Ounaskosken yläasteen koulurakennus että opettajien asuinrakennus ovat sodan jälkeisen jälleenrakennuskauden aikaisia Rovaniemen kaupunkikuvaan huomattavasti vaikuttaneen arkkitehti Ferdinand Salokankaan suunnittelemia. Valituksenalaisessa kaavassa Ounaskosken yläasteen koulun opettajien asuinrakennuksen on todettu sisältävän sellaisia kulttuurihistoriallisia ja rakennustaiteellisia arvoja, että se on päätetty suojella. Sen sijaan kaava mahdollistaa samassa pihapiirissä sijaitsevan koulurakennuksen purkamisen.

Kaupunginhallitus on katsonut, että koulurakennus ei ole rakennustaiteellisia erityisarvoja sisältävä esimerkki Salokankaan tuotannosta eikä se muodosta valtakunnallisesti merkittävää kulttuurihistoriallista ympäristöä.

Kun otetaan huomioon edellä mainitusta maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:ään perustuvasta RKY-inventoinnista ilmenevät seikat, Ounaskosken yläasteen koulurakennusta ei voida pitää Salokankaan päätyönä Rovaniemellä. Edellä selostettujen Museoviraston lausuntojen, tehdyn kulttuurihistoriaselvityksen ja katselmuksessa tehtyjen havaintojen mukaan kuitenkin myös koulurakennuksessa on edustavasti esillä Salokankaan suunnittelemille rakennuksille tyypilliset muodot ja yksityiskohdat. Rakennus kuvastaa sodanjälkeiselle rakennusajalle tyypillistä julkisten rakennusten rakentamistapaa. Tehdyt korjaukset ja muutokset eivät ole sellaisia, että rakennukseen liittyvät edellä tarkoitetut arvot olisivat niiden takia tuhoutuneet. Rakennuksessa ei myöskään ole laajoja rakenteellisia vaurioita.

Kaupunginhallitus on katsonut, että opettajien asuinrakennuksen säilyttäminen riittää kertomaan alueen historiasta. Museoviraston antamat lausunnot ja tehty kulttuurihistoriaselvitys kuitenkin korostavat asuinrakennuksen ja koulurakennuksen muodostamaa kokonaisuutta. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen mukaan rakennukset muodostavat niiden väliin jäävine piha-alueineen rajatun, Rovaniemen olosuhteissa ainutlaatuisen pihapiirin. Mikäli pihapiiriin olennaisesti kuuluva koulurakennus puretaan, tämä kokonaisuus menetetään. Purkaminen merkitsisi näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa tarkoitettujen rakennettuun ympäristöön kuuluvien arvojen menettämistä.

6.3 Muut kaavapäätöksen perusteena olleet seikat

Kaupunginhallitus on perustellut kaavaratkaisua myös koulurakennuksen tulevaan käyttöön tai ylläpitoon liittyvillä ongelmilla. Asiassa saadun selvityksen mukaan rakennus on ollut jatkuvassa koulukäytössä muiden koulujen korjaustoimenpiteiden ajan. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen mukaan rakennuksen käyttö jatkuu muun ohella Rovaniemen teatterin toimesta teatterirakennuksen korjauksen ja laajennuksen aikana. Asiakirjoista ilmenee myös, että useat yhdistykset ja järjestöt ovat tehneet aloitteen rakennuksen käytöstä niin sanottuna Mahdollisuuksien talona. Rakennuksen kunto, sijainti, viimeaikainen käyttö ja käytöstä tehdyt aloitteet huomioon ottaen talo on edelleen kohtuudella käytettävissä. Rakennuksen korjaus- ja ylläpitokustannuksilla ei ole asemakaavalle rakennetun ympäristön vaalimista koskeva sisältövaatimus huomioon ottaen merkitystä.

7. Lopputulos

Kaavassa on suojeltu Ounaskosken yläasteen opettajien asuinrakennus, mutta kaava mahdollistaa koulurakennuksen purkamisen. Koulurakennukseen tehdyt muutokset tai sen kuntoon liittyvät seikat eivät ole sellaisia, että rakennukseen liittyvien arvojen olisi katsottava tuhoutuneen. Asuinrakennus ja koulurakennus muodostavat yhdessä kulttuurihistoriallisia arvoja edustavan kokonaisuuden, joka menetetään, jos koulurakennus puretaan. Näin ollen kaavaratkaisu ei koulurakennuksen osalta täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin tarkoittamaa rakennetun ympäristön säilyttämiseen liittyvää asemakaavan sisältövaatimusta. Lisäksi asian valmisteluun teknisessä lautakunnassa ja kaupunginhallituksessa osallistunut apulaiskaupunginjohtaja A on ollut esteellinen asiassa. Valituksenalainen päätös, jolla on hyväksytty korttelin 34 tonttia 12 koskeva asemakaavan muutos, on siten lainvastainen.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 57 § 2 ja 3 momentti

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Antti Pekkala, Marja-Riitta Tuisku ja Aila Kovala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Rovaniemen kaupunginhallitus

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on lausunut muun ohella seuraavaa:

Rakennusten kulttuurihistorialliseen arvoon liittyvät valitusperusteet

Museoviraston lausunnossa esittämät seikat koskien koulurakennuksen suojelua eivät ole perusteltuja. Kuten Museovirasto on todennut, rakennushistoriaselvityksen ensisijaisena tehtävänä ei ole kohteena olevien rakennusten tai rakennusryhmien arvottaminen, vaan hyvän yleiskuvan luominen rakennuksesta tai rakennusryhmästä korjausrakentamisen tai yksityiskohtaisen kaavoituksen tarpeisiin. Kaupunki on selvityksestä saadun tiedon perusteella arvioinut, ettei koululla ole sellaisia rakennetun ympäristön tai kulttuuriarvoja, että se olisi tullut suojella asemakaavalla. Museoviraston lausunnon mukaisesti pihapiireillä ei ole sellaisia erityisiä arvoja, joita tulisi asemakaavalla suojella. Rakennushistoriaselvityksen mukaan opettajainasunnon ja koulun merkitys katukuvassa on alisteinen ja näkymät pihapiireihin ovat epämääräiset.

Rakennushistoriaselvityksen mukaan koulurakennuksessa on uusittu muun muassa katemateriaali ja ikkunat, ja ulko-ovia on uusittu teräsrakenteisiksi. Sen sijaan rakennushistoriaselvityksessä ei osoiteta, että koulurakennuksessa olisi Salokankaan arkkitehtuurin keskeisiä 1950-alun dekoratiivisen tyylin piirteitä. Koulurakennus on varsin selkeä ja funktionaalinen, eikä siten voida osoittaa, että koulurakennuksessa olisi sellaisia aikakauden Salokankaan arkkitehtuurin erityispiirteitä, joita tulisi asemakaavalla suojella. Rakennushistoriaselvityksen säilyneisyyskaavion mukaan rakennuksessa on tehty varsin merkittäviä muutoksia. Kun otetaan huomioon vielä se, että asemakaavalla suojellaan ensisijaisesti rakennuksen julkisivua ja vain poikkeuksellisesti sisätiloja, on ollut perusteltua, ettei koulurakennusta ole suojeltu asemakaavalla. Opettajainasuntolassa dekoratiivinen tyyli on säilynyt, ja se on suojeltu asemakaavalla.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät muodosta suojelupäätöstä. Tavoitteiden huomioon ottaminen ratkaistaan kaavoituksessa. Kuntaliiton, Museoviraston ja ympäristöministeriön kirjeessä 31.12.2009 asia kuvataan seuraavasti: ”Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt -inventointiin sisältyvät alueiden kuvaukset ovat tärkeitä kaavoituksen lähtökohtia. Niiden täydentäminen ja syventäminen on tarpeen alueiden ominaisluonteen ja erityispiirteiden esiin tuomiseksi eri kaavatasojen edellyttämällä tarkkuudella. Erityisesti laaja-alaisissa kohteissa aluerajauksen sisällä olevien yksittäisten rakennusten tai ympäristön osien säilyttämistarve arvioidaan tapauskohtaisesti.” Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista päätettäessä ei ole voitu arvioida päätöksen kohtuullisuutta. Koska asemakaava ei voi olla maanomistajalle kohtuuton, tulee kohtuullisuus arvioida asemakaavaa laadittaessa.

Rakennettuja kulttuuriympäristöjä koskevaan inventointiin (RKY 2009) sisältyy yleispiirteinen kuvaus Salokankaan arkkitehtuurin yleisistä piirteistä, mutta kuvauksessa ei tuoda esille kysymyksessä olevan koulun ja asuinrakennuksen kokonaisuutta eikä varsinkaan pihapiiriä. Yhden suunnittelijan koko tuotanto ei ole sinänsä suojelemisen arvoinen, vaan kunkin rakennuksen suojelu tulee ratkaista tapauskohtaisesti asemakaavalla.

RKY 2009 -inventoinnin perusteluissa ei ole tuotu esille erityisiä syitä suojella koulun pihapiiriä. Perusteluista ei myöskään selviä, että koulurakennuksessa olisi Salokankaan arkkitehtuurin kannalta erityisiä arvoja. RKY 2009 -selvityksen kuvauksessa osoitetaan, että Salokangas on suunnitellut Rovaniemelle ainakin 17 rakennusta. Lisäksi kuvauksessa osoitetaan, että Salokankaan suunnittelemia koulukokonaisuuksia on muuallakin kaupungissa (Rantavitikka, ammattikoulu). Rovaniemen kaupunki ei ole heikentänyt tätä kokonaisuutta valituksenalaisella asemakaavalla.

Ounaskosken koulu ei ole tarpeen koulurakennuksena. Kun otetaan huomioon, että koulurakennuksen kulttuurihistoriallinen arvo on Museoviraston lausunnon mukaan opetustiloissa, on rakennuksen suojelua arvioitava erityisesti käyttötarkoituksen perusteella. Asuintalo ja koulurakennus muodostavat pihapiirin yhdessä vain Rovakadun puoleisella sivulla. Ounaskosken koulun piha on asfaltoitu kenttä, joka rajautuu löysästi myös Maakuntakadulle. Pihapiirillä ei ole sellaisia kulttuurihistoriallisia tai rakennustaiteellisia arvoja, joita tulisi suojella asemakaavalla.

Ferdinand Salokankaan suunnittelemat koulurakennukset eivät kuuluneet aiempaan valtioneuvoston päätökseen valtakunnallisista rakennetuista kulttuuriympäristöistä (RKY 1993). Voimassa olevassa asemakaavassa korttelin 34 tontti 12 on osoitettu yleisten rakennusten korttelialueeksi (Y), eikä tontilla olevia rakennuksia ole suojeltu voimassa olevassa asemakaavassa. Voimassa oleva asemakaava on hyväksytty 4.9.2006. Suojeluasiat tulivat tuolloin ratkaistuiksi.

Museoviraston lausunnossa ja hallinto-oikeuden päätöksessä perusteena ollut RKY 2009 -listaus laadittiin kaavoituksen aikana. Rakennushistoriaselvitystä laadittaessa toukokuussa 2009 projekti on ollut keskeneräinen. Inventointi on valtioneuvoston päätöksellä otettu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin antanut RKY 2009 -inventointia koskevan päätöksen vielä kesällä 2010. RKY 2009 ei ole voinut asiasta annettujen valtioneuvoston päätösten ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun ajankohta huomioiden selkeästi olla ohjeena asemakaavan laatimiselle. Kohteiden arvottaminen on tehty Lapin kulttuuriympäristö tutuksi -hankkeen arvottamisryhmässä, jossa kunnilla ei ole ollut edustajia. RKY 2009 -listaa ei ole riittävästi laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 23 §:n mukaisesti yhteistyössä niiden tahojen kanssa, joita asia koskee.

Asemakaavan sisältövaatimuksia arvioitaessa on otettava huomioon kaavaan liittyvät selvitykset ja vaikutukset suhteessa kaavan tarkoitukseen. Kaavan tarkoituksena on toteuttaa kaupunkirakenteen tiivistämistä kaupungin väestötavoitteiden ja -kehityksen mukaisesti.

Esteellisyyttä koskevat valitusperusteet

X Oy:n Lapin aluejohtajan mukaan provisio on otettu käyttöön X:n Lapin yksikössä vasta 1.1.2011 alkaen. Koska esteellisyyttä on tässä tapauksessa arvioitava sen ajankohdan tilanteen mukaan, jolloin apulaiskaupunginjohtaja esitteli asiaa, hallinto-oikeuden perusteluissa mainitulla provisiolla ei voi olla mitään tekemistä A:n esteellisyyden arvioinnissa, koska mahdollista esteellisyyden konkreettisesti muodostavaa perustetta ei esittelyhetkellä ollut olemassa. Pelkästään A:n puolison työllistyminen tai työntekoedellytysten paraneminen ei voi tässä tapauksessa, kun puoliso tekee työtään kiinteällä kuukausipalkkaperusteella ja samalla työsuhdeturvalla kuin muutkin X Oy:n työntekijät, muodostaa sellaista erityistä hyötyä, joka tulisi ottaa huomioon esteellisyyttä konkreettisesti muodostavana seikkana.

X Oy:n Lapin aluejohtaja on Rovaniemen kaupungille 21.8.2011 antamassaan selvityksessä lausunut, että hallinto-oikeuden ratkaisussa lausuttu olettama provision suuruudesta on pelkkä arvaus, koska hankkeen aikataulu on auki, ja tulevaisuuden suhdanteet tulevat määräämään, miten asuntokauppa käy. Ratkaisussa on edelleen jätetty ottamatta huomioon, että työpaikat ovat riippuvaisia suhdanteista ja saaduista töistä. X Oy:n Lapin aluejohtaja on selvityksessään pitänyt harhaanjohtavina muun muassa väitteitä siitä, että A:n puoliso vastaisi asuntojen markkinoinnista, tai että A:n puolison siirtyminen X Oy:n palvelukseen voitaisiin tulkita palkinnoksi siitä, että A on hoitanut kaava-asiaa X Oy:n edut turvaavalla tavalla. A:n puoliso siirtyi X Oy:n palvelukseen, kun yhtiön silloinen myyntineuvottelija irtisanoutui, ja yhtiö päätti palkata kokeneen ammattimyyjän, joka oli rekrytointihetkellä töissä paikallisessa kiinteistönvälitystoimistossa.

Esteellisyys vaatisi tälläkin perusteella muotoutuakseen jotain konkreettista, erityistä ja todennettavissa olevaa seikkaa tuekseen. Ei ole olemassa mitään takeita siitä, kuinka paljon ja missä määrin markkinoille ajansaatossa tulevista asuntokohteista ylipäätänsä tulisi X Oy:n henkilöstön myytäväksi. Ei ole varmuutta siitä, että A:n puoliso on X Oy:n palveluksessa siinä vaiheessa, kun Kiela-alue on kokonaisuudessaan valmistunut myyntiin.

Lapin Kansan lehtikirjoitus 16.6.2011 (”Vain muutaman kerrostalon tähden”) sisältää useita merkittäviä asiavirheitä ja puutteita. Lehtikirjoituksessa väitetään, että kaupunginjohto on esittänyt vuonna 2006 kahden korttelin myymistä suoraan ilman kilpailutusta X Oy:lle. Asian käsittely on tapahtunut seuraavasti:

Rovaniemen kaupunginhallitus on A:n esittelystä päätöksellään 11.9.2006 § 416 päättänyt käynnistää yhteistyösopimuksen valmistelun Rovaniemen kaupungin ja X Oy:n välillä koskien kaupungin omistamia kiinteistöjä korttelien 33 ja 34 alueella. Rovaniemen kaupunginhallitus on A:n esittelystä päätöksellään 29.1.2007 § 51 päättänyt palauttaa asian jatkovalmisteluun, jossa määritellään käsiteltävänä olevaa esitystä laajemmin kaupungin investointihankkeelle asettamat ehdot, ja näin määriteltyä investointikohdetta tarjotaan X Oy:n ohella muillekin investoijille.

Rovaniemen tekninen osasto on 20.2.2007 valmistellut kortteleiden 33 ja 34 aluerakentamisen ja ilmoittautumismenettelyn ja siihen liittyvän valintakriteeristön. Kaupunginhallitus on A:n esittelystä päätöksellään 26.2.2007 § 92 päättänyt hyväksyä ilmoittautumismenettelyn.

Rovaniemen tekninen osasto on 29.5.2007 lausunut, että määräaikana tuli kolme ilmoittautumishakemusta: Skanska Kodit Oy, Peab Seicon Oy ja X Oy. Ilmoittautumishakemuskuoret avattiin 30.4.2007. Ilmoittautumishakemuksista laadittiin yhteenveto ja tehtiin pisteytykset työryhmällä, johon kuuluivat apulaiskaupunginjohtaja A:n lisäksi kaupunginarkkitehti, kaupunginlakimies, kaupungininsinööri, kaupungingeodeetti, tekninen johtaja ja tilapalvelun esimies. Pistemäärät jakautuivat seuraavasti: X Oy 88 pistettä, Skanska Kodit Oy 67 pistettä ja Peab Seicon Oy 59 pistettä.

Rovaniemen kaupunginhallitus on A:n esittelystä päätöksellään 4.6.2007 § 273 päättänyt, että kaupunki valmistelee yhteistyösopimuksen X Oy:n kanssa korttelien 33 ja 34 aluerakentamisesta.

Rovaniemen kaupunginhallitus on apulaiskaupunginjohtaja A:n esittelystä päätöksellään 25.6.2007 § 323 päättänyt, että Rovaniemen kaupunki ja X Oy tekevät yhteistoimintasopimuksen kortteleista 33 ja 34. Yhteistyösopimus on allekirjoitettu 3.9.2007.

Lapin Kansan lehtiartikkelin 16.6.2011 mukaan kaupunginhallitus ”siunasi” Kiela-hankkeen keväällä 2007 suunnittelukilpailun jälkeen X Oy:lle samoihin aikoihin A:n asuntokauppojen kanssa. Artikkelissa jätetään mainitsematta, että kaupunki järjesti alueesta kaikille rakennusalantoimijoille avoimen kilpailun kevään 2007 aikana. X Oy voitti tämän kilpailun, ja yhteistoimintasopimus allekirjoitettiin 3.9.2007. Tämän jälkeen Rovaniemen kaupunki järjesti alueen suunnittelusta avoimen arkkitehtikilpailun Suomen arkkitehtiliitto SAFA:n säännöillä. Tämän kilpailun pohjalta Rovaniemen kaupunki ryhtyi kaavoittamaan aluetta, ja tilasi työn kilpailun voittaneelta Arkkitehtitoimisto Laatio Oy:ltä.

Lehtikirjoituksessa 16.6.2011 tuodaan esille apulaiskaupunginjohtaja A:n asuntokaupat. Rovaniemen kaupungin tarkastuslautakunta päätti 16.9.2008 teettää selvityksen asuntokaupoista, ja käytti selvityksen tekemisessä ulkopuolisena asiantuntijana Tilintarkastusyhteisö Oy Audiator Ab:n tilintarkastajia. Tilintarkastusyhteisö on kaupungin tarkastuslautakunnalle jättämässään tilintarkastusraportissa todennut muun ohella, että osakekaupat on tehty yleisesti myynnissä olleesta kohteesta, kiinteistön välitysliikkeen kautta ja kohteen esitteiden mukaisin hinnoin. Kaupunginvaltuusto on 13.10.2008 hyväksynyt selvityksen.

Lapin Kansan artikkeli 28.6.2011 ”Apulaiskaupunginjohtaja haki X Oy:n rakennuslupaa” sisälsi myös merkittäviä asiavirheitä.

Väitettyjen poikkeuksellisen läheisten suhteiden osalta kaupunki on lausunut, että X Oy:n aluejohtaja on 21.8.2011 lausunut, että hän ja A eivät ole olleet tekemisissä keskenään. Aluejohtaja on työnsä puolesta tavannut A:n Rovaniemellä, ja tapaamiset ovat liittyneet työasioihin ja tapahtuneet virka-aikana ja yleensä kaupungintalolla.

Rovaniemen kaupungille ei ole annettu oikeudenkäynnin aikana mahdollisuutta lausua julkisuuteen tulleista oleellisista lisätiedoista, katselmuksessa vastaanotetusta edellä mainitusta Lapin Kansan artikkelista tai julkisuuteen syntyneestä kuvasta ja sen vaikutuksesta A:n esteellisyyteen. Rovaniemen kaupungille on jäänyt epäselväksi, kenen toimesta ja mitä käsittelyä, kritisointia tai arvostelua hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on tarkoitettu. Kontradiktorisuuden periaate olisi vaatinut, että kaupungille olisi tullut varata tilaisuus lausua näkemyksensä jokaisesta esitetystä ja hallinto-oikeuden ratkaisuun vaikuttaneesta asiakirjasta.

Esteellisyys ei voi aiheutua pelkästään julkisuudessa esitettyjen väitteiden perusteella. Tiedotusvälineellä olisi muutoin mahdollisuus pelkkiä väitteitä esittämällä tehdä väitteen kohteena olevasta viranhaltijasta jäävi ja vaikuttaa siten hallintoasian käsittelyyn.

Esteellisyysarvioinnissa tulee ottaa erityisesti myös huomioon, että Kiela-hankkeen toteuttamisen ja toteuttajan kannalta keskeiset päätökset tehtiin vuonna 2007 A:n esittelystä. A:n puoliso on aloittanut X Oy:n palveluksessa 4.5.2009. Kiela-hankkeen toteuttamisen ja toteuttajan kannalta perustavat päätökset tehtiin siten yli kaksi vuotta ennen A:n puolison työllistymistä X Oy:n palvelukseen. Väitetty esteellisyys ei tällä perusteella siten olisi edes voinut vaikuttaa kaavapäätöksen lopputulokseen.

B ei kuitenkaan ole viitannut esteellisyyteen muistuttaessaan kaavasta.

B ja C

ovat antaneet selityksen, jossa he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on saanut kaavahankkeesta suuren rakennusoikeuden lisäyksen omistamalleen maalle, mikä on otettava kohtuullisuusharkinnassa huomioon. Kysymyksessä olevassa rakennuksessa toimii parhaillaan teatteri ja musiikkiopisto. Kaupunkirakenteen tiivistäminen on mahdollista, vaikka rakennus säästettäisiin.

Apulaiskaupunginjohtaja A on ajanut poikkeuksellisen voimakkaasti X Oy:n etua. Sanomalehtikirjoitukset, joiden kaupunginhallitus väittää synnyttäneen esteellisyysväitteet, eivät ole syntyneet tyhjästä, vaan ne ovat olleet seurausta A:n toiminnasta. A on muun muassa pyrkinyt luovuttamaan X Oy:lle suuren rakennusoikeuden ilman kilpailutusta. Kilpailutus on järjestetty vasta kaupunginhallituksen vaatimuksesta. Kilpailutuksen kriteerit muotoiltiin niin, ettei muilla kuin X Oy:llä ollut mahdollisuutta voittaa. Tarjoukset arvioi A yhdessä viiden alaisensa ja kaupunginlakimiehen kanssa. A on myös vaikuttanut X Oy:lle edullisen, koulurakennuksen purkamisen mahdollistavan kaavaratkaisun valitsemiseen.

D

on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut kaupunginhallituksen valituksen hylkäämistä ja lausunut muun ohella, että Museoviraston kannanotot kaavoituksen eri vaiheissa tuovat selvästi esille rakennuskokonaisuuden kulttuurihistoriallisen arvon.

E ry

on antanut selityksen, jossa se on vaatinut kaupunginhallituksen valituksen hylkäämistä ja lausunut muun ohella, ettei rakennuksen korjauskustannuksista voi tehdä laskelmia ennen kuin sen käyttötarkoitus on selvillä. Koulurakennus on parhaillaan käytössä.

Rovaniemen kaupunginhallitus

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kaupunginhallituksen valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Apulaiskaupunginjohtaja A:n esteellisyys

Sovellettavat oikeusohjeet

Valtuutetun esteellisyydestä säädetään kuntalain 52 §:n 1 momentissa. Lain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 - 30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Lain 28 §:n 1 momentin 3 ja 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen:

3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen; tai

7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Pykälän 2 momentin mukaan läheisellä tarkoitetaan muun ohella virkamiehen puolisoa.

Lain esityöt

Ennen hallintolain voimaan tuloa voimassa olleen hallintomenettelylain esitöissä (HE 88/1981 vp) todetaan hallintomenettelylain 10 §:n yleislausekkeen yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

Kun tämän perusteen mukainen esteellisyys syntyisi vain, jos luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuisi erityisen syyn vuoksi, olisi säännösehdotuksessa tarkoitetun tällaisen syyn oltava yleensä myös ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen oltava suunnilleen samanasteinen kuin erityisesti määritellyissä esteellisyysperusteissa. Näin ollen yleislauseketta sovellettaessa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota esteellisyyden noudattamiseen siten, että kansalaisten luottamus virkamiesten puolueettomuuteen vahvistuisi ja etteivät virkamiehet toisaalta voisi jäävätä itseään sellaisten syiden nojalla, jotka ovat esteellisyyden kannalta epäolennaisia. (---) Samoin voidaan ajatella yleislauseketta sovellettavaksi esimerkiksi silloin, kun virkamies kuuluu asianosaisena olevan osakeyhtiön hallintoneuvostoon ja asian luonne on sellainen, että virkamiehen puolueettomuutta saatettaisiin ryhtyä epäilemään yleisön keskuudessa.

Asiassa saatu selvitys

Kysymyksessä oleva asemakaava-alue on pinta-alaltaan 4 950 neliömetriä, ja se sijoittuu Rovaniemen kaupungin keskustaan. Kaavamuutosalueella sijaitsee tällä hetkellä Ounaskosken yläasteen koulukiinteistö ja opettajien asuinrakennus. Rakennukset on merkitty Museoviraston vuonna 2009 laatimaan Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt -inventointiin. Alue on liikenteellisesti hyvin saavutettavissa, ja sitä ympäröivä kaupunkirakenne koostuu pääasiassa 4 - 5-kerroksisista asuin- ja liikerakennuksista. Kaupunginvaltuuston hyväksymässä asemakaavassa alueelle on osoitettu rakennusoikeutta 8 150 kerrosneliömetriä, ja alueen tehokkuusluvuksi tulee siten e=1,65. Kaava mahdollistaa noin sadan kerrostaloasunnon rakentamisen.

Kaavahankkeen on selvitetty lähteneen liikkeelle X Oy:n aloitteesta, kun yhtiö on ilmoittanut kiinnostuksensa alueen kehittämiseen yhteistyössä kaupungin kanssa. Apulaiskaupunginjohtaja A on toiminut esittelijänä kaupunginhallituksen kokouksessa 11.9.2006 ja esittänyt, että yhteistoimintasopimuksen valmistelu käynnistetään Rovaniemen kaupungin ja X Oy:n kesken koskien kortteleissa 33, 34 ja 35 sijaitsevia kaupungin omistamia kiinteistöjä. A on kaupunginhallituksen kokouksessa 29.1.2007 ensin esittänyt, että kaupunginhallitus päättää hyväksyä Rovaniemen kaupungin ja X Oy:n välisen yhteistoimintasopimuksen, mutta muuttanut sittemmin esitystään ja esittänyt, että asia palautetaan jatkovalmistelua varten ja että hanketta tarjotaan X Oy:n ohella muillekin investoijille.

Apulaiskaupunginjohtaja A on toiminut esittelijänä 26.2.2007 kaupunginhallituksen kokouksessa, jossa on hyväksytty kortteleita 33 ja 34 koskevan aluerakentamisen ilmoittautumismenettely. Määräaikana on tullut kolme ilmoittautumishakemusta, joista on laadittu yhteenveto ja pisteytykset työryhmällä, johon kuului muiden ohella apulaiskaupunginjohtaja A. X Oy sai suurimman pistemäärän. A on toiminut esittelijänä kaupunginhallituksen kokouksessa 25.6.2007, kun kaupunginhallitus päätti, että kaupunki valmistelee yhteistyösopimuksen X Oy:n kanssa.

A on toiminut esittelijänä myös kaupunginhallituksen kokouksessa 16.12.2008, kun kaupunginhallitus on päättänyt panna vireille Kiela-hankkeen kaavamuutokset ja päättänyt panna osallistumis- ja arviointisuunnitelman nähtäville.

Apulaiskaupunginjohtaja A:n puoliso on kaava-asian vireillä ollessa 4.5.2009 siirtynyt X Oy:n palvelukseen myyntineuvottelijaksi. Hänen tehtävänään tuli saadun selvityksen mukaan olemaan muun ohella kysymyksessä olevalla kaavalla suunniteltavien asuntojen myynti.

Apulaiskaupunginjohtaja A on esitellyt asemakaavaehdotuksen kaupunginhallituksen kokouksessa 27.9.2010.

X Oy:ssä on vasta kaavaehdotuksen hyväksymisen jälkeen otettu käyttöön kuukausipalkan lisäksi maksettava myyntiin sidottu palkkio.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Apulaiskaupunginjohtaja A:n puolisolle ei ole odotettavissa kaavaratkaisusta hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä, vaikka hän on töissä myyntineuvottelijana kaava-alueen rakentamisesta vastaavassa yhtiössä. Tässä arviossa on otettu huomioon, ettei A:n puolison palkkio ole päätöstä tehtäessä ollut sidottu provisiopalkkaan, eikä myyntiin tulevien asuntojen lukumäärä ole siten suoraan voinut vaikuttaa puolison palkkioon. Kaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten ole ollut lainvastainen niin sanottua intressijääviä koskevalla perusteella.

Esteellisyyden arvioinnin tulee perustua esteelliseksi väitetyn henkilön tosiasialliseen toimintaan, ei hänen toimintaansa koskeviin, julkisuudessa esitettyihin väitteisiin. Näin ollen kaavan laatimisvaiheessa julkaistut lehtikirjoitukset, joissa A:n toimintaa on arvosteltu, eivät ole pelkästään niiden luoman julkisuuskuvan kautta aiheuttaneet A:n puolueettomuuden vaarantumista hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Myöskään valituksissa esitetyillä apulaiskaupunginjohtaja A:n asuntokaupoilla ei ole merkitystä esteellisyysarviossa, koska asuntokauppojen ei ole väitettykään tapahtuneen alihintaan tai muutoin A:ta suosivalla tavalla.

Kunnan virkamies voi lähtökohtaisesti toimia esittelijänä sekä maankäyttösopimuksen että samaa aluetta koskevan asemakaavoituksen valmistelussa ilman, että maankäyttösopimuksen valmisteluun osallistuminen sellaisenaan aiheuttaisi esteellisyyttä kaava-asiassa. Tämän vuoksi A on lähtökohtaisesti voinut toimia esittelijänä sekä alueen rakentamiseen liittyvää sopimusta että kaavaa käsiteltäessä.

Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan asemakaavan keskeinen sijainti ja kaupunkirakenteellinen merkitys Rovaniemen kaupungissa, kaupungin olosuhteissa poikkeuksellisen suuri ja vain yhden yhtiön toteutettavaksi tuleva rakennusoikeus, A:n keskeinen rooli hankkeen toteuttamisyhtiön valintamenettelyssä ja hankkeen maankäytön suunnittelussa sekä A:n puolison siirtyminen tässä tilanteessa kysymyksessä olevan valintamenettelyn voittaneen yhtiön palvelukseen myyntineuvottelijaksi kesken kaavan laatimisen, luottamus apulaiskaupunginjohtaja A:n puolueettomuuteen on tilannetta kokonaisuutena arvioiden vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. A on siten ollut esteellinen esittelemään asiaa muun muassa kaupunginhallituksessa, ja valtuuston päätös kaavan hyväksymisestä on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Rakennettuun ympäristöön liittyvät arvot

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (

suojelumääräykset

). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavaan voidaan ottaa 2 momentin säännöksen estämättä rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 3 §:ssä tarkoitetun kohteen suojelemiseksi tarpeelliset määräykset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella yhdyskuntatalouteen sekä kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Kysymyksessä olevalla kaava-alueella sijaitseva koulurakennus sisältyy Museoviraston laatimaan valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä koskevaan inventointiin. Inventointi on otettu valtioneuvoston 22.12.2009 tekemällä päätöksellä maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Tämä selvitys huomioon ottaen kysymyksessä olevalla koulurakennuksella saattaa olla sellaista arvoa, joka on asemakaavaa laadittaessa otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla.

Kaava-asiakirjoihin ei kuitenkaan sisälly rakennuksen käyttömahdollisuuksiin ja korjaukseen liittyvää yksityiskohtaista kustannuslaskelmaa, jonka perusteella olisi mahdollista vertailla toisiinsa koulurakennuksen suojelun kustannuksia ja maanomistajan kaavasta saamaa hyötyä. Näin ollen ei ole mahdollista arvioida, täyttääkö kaupunginvaltuuston hyväksymä asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momentin vaatimukset. Kaava perustuu näiltä osin riittämättömiin selvityksiin ja on sen vuoksi tälläkin perusteella lainvastainen.

Lopputulos

Edellä esitetyillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

---

[SV]

En kommunal tjänsteman kan i princip vara föredragande såväl vid beredningen av ett markanvändningsavtal som beredningen av detaljplanläggningen av samma område utan att den omständigheten att han har deltagit i beredningen av markanvändningsavtalet i sig skulle medföra jäv i planläggningsärendet. Biträdande stadsdirektör A hade därför i princip kunnat vara föredragande såväl vid handläggningen av ett avtal som gällde bebyggandet av ett område som vid handläggningen av planen för området.

Med hänsyn till detaljplanens centrala placering i staden och dess betydelse för den urbana strukturen där, den för stadens förhållanden exceptionellt stora byggrätten, som ett enda bolag skulle få utnyttja, A:s centrala roll vid valet av detta bolag till att utföra byggprojektet samt vid planeringen av den därmed förknippade markanvändningen samt att A:s make i en situation som denna, medan detaljplanen utarbetades, hade anställts i försäljningsuppgifter hos det bolag som valts att utföra byggprojektet, hade tilltron till biträdande stadsdirektör A:s opartiskhet vid en sammantagen bedömning av situationen äventyrats på det sätt som avses i 28 § 1 mom. 7 punkten i förvaltningslagen. A hade således varit jävig att föredra ärendet bland annat i stadsstyrelsen och fullmäktiges beslut att anta planen hade tillkommit i felaktig ordning på det sätt som avses i 90 § 2 mom. 1 punkten i kommunallagen.

Förvaltningslagen 27 §, 28 § 1 mom. 3 och 7 punkten och 28 § 2 mom.