Appeal dismissed; internal agency review by same unit did not violate administrative procedure laws.

Tehtyään luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue haki saman elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri -vastuualueen kalatalouspalvelut-ryhmältä lupaa poiketa luonnonvaraisten kalojen siirtoa koskevasta kiellosta 1 000 lohen siirtämiseksi Kemijoen suulta Ounasjokeen vuosina 2010 ja 2011.

Myönnetty poikkeuslupa ei ollut virheellinen sillä perusteella, että saman keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue oli toiminut poikkeusluvan hakijana ja laatinut luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetun arvioinnin, eikä myöskään siksi, että kysymys YVA-menettelyn tarpeesta kuului tuon vastuualueen ratkaistavaksi.

Hankkeen suunnitteluun ja lupahakemuksen tekemiseen sekä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin tekemiseen oli osallistunut sama ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen palveluksessa oleva virkamies. Menettelyä ei voitu pitää hallintolain 27 ja 28 §:n vastaisena, kun otettiin huomioon luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentti, jonka mukaan hankkeen toteuttajan ja suunnittelijan velvollisuus on tehdä arviointi. Kun lisäksi otettiin huomioon, että arvioinnista on pyydetty luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukainen lausunto ympäristöministeriöltä ja että lupaviranomaisena on toiminut ELY-keskuksista annetun lain mukaan eriytetty elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri -vastuualueen kalatalouspalvelut-ryhmä, ei kalatalouspalvelut-ryhmän päätös ollut muullakaan valituksessa mainitulla perusteella virheellinen.

Ks. myös KHO 2012:6 ja KHO 2.3.2011 T 540.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 2.2.2012 nro 126/4/2011

Asian aikaisempi vaihe

Lapin ympäristökeskus

on hakenut Lapin työ- ja elinkeinokeskuksen kalatalouspalvelut-yksiköltä kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (470/2008) 20 §:n mukaista lupaa lohien siirtoon.

Työ- ja elinkeinokeskuksen sijaan tulleen

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri -vastuualueen kalatalouspalvelut-ryhmä

myönsi päätöksellään 5.5.2010 ympäristökeskuksen sijaan tulleelle Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle luvan siirtää 1 000 lohiyksilöä Kemijoen suulta Ounasjoelle vuosina 2010 ja 2011. Lupaan oli liitetty ehdot 1 - 7.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta

on, hylättyään lupapäätöksen täytäntöönpanoa vailla lainvoimaa olevana koskevan vaatimuksen, päätöksellään 27.1.2011 yhteisen vesialueen osakkaan A:n valituksesta kumonnut päätöksen ja palauttanut asian elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian aikaisempi käsittely

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat-vastuualue

on laatinut 21.3.2011 päivätyn, luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin lohien siirtojen vaikutuksesta Ounasjoen luonnonarvoihin.

Ympäristöministeriö

on antanut mainitusta arvioinnista 1.4.2011 päivätyn lausunnon.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

on hakenut maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 470/2008 20 §:n mukaista lupaa 1 000 lohen siirtoon Kemijoen suulta Ounasjoelle vuosina 2010 ja 2011. Kumpanakin vuonna siirretään 500 lohta. Siirrot toteutetaan osana Askel Ounasjoelle II -hanketta.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut-ryhmä

on 4.5.2011 antamallaan päätöksellä dnro 434/5711-2009 ja 636/5711-2011 myöntänyt Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen Ounasjoki II -hankkeelle luvan siirtää 1 000 lohiyksilöä Kemijoen suulta Ounasjoelle vuosina 2010 ja 2011.

Päätökseen on liitetty seuraavat ehdot:

1. Hakija on vastuussa kalojen siirrosta mahdollisesti aiheutuvista vahingoista.

2. Kaikkien siirrettävien kalojen on oltava virkaeläinlääkärin tarkastamia.

3. Hakijan on toimitettava siirrettävistä eristä lohinäytteitä virus- ja bakteeritutkimuksiin Eviran Oulun toimipisteeseen Eviran kanssa erikseen sovittavalla tavalla.

4. Kaikki heikkokuntoiset lohiyksilöt tulee lähettää Eviran Oulun toimipisteeseen tutkittaviksi.

5. Kalojen siirtäminen tulee välittömästi keskeyttää, jos siirrettävissä kaloissa todetaan tarttuvan kalataudin oireita.

6. Kalojen kuljetuksessa tulee noudattaa kalaterveysviranomaisten ohjeita kaluston desinfioinnista ja kuljetusveden vaihtamisesta.

7. Kalojen edelleen siirto Ounasjoelta tai Ala-Kemijoen patoaltailta muille vesialueille on kielletty.

Päätöksen mukaan se voidaan panna täytäntöön mahdollisista valituksista huolimatta.

A

on valittanut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut-ryhmän päätöksestä maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan ja vaatinut päätöksen kumoamista valituskirjelmästä ilmenevin perustein.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta

on päätöksellään 30.6.2011 dnro 126/4/2011 määrännyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut-ryhmän päätöksen täytäntöönpanon keskeytettäväksi.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut-ryhmän päätöksestä 4.5.2011 dnro 434/5711-2009 ja 636/5711-2011.

Valituslautakunta on kumonnut kalatalouspalvelut-ryhmän päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan määräyksen.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

= = =

Asiassa saatu selvitys

Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kyse 1 000 lohiyksilön siirtämisestä Kemijokisuulta Ounasjoelle vuosina 2010 - 2011 (500 kpl/vuosi). Valituslautakunta on antanut ensimmäistä lupapäätöstä 5.5.2010 dnro 434/5711-2009 koskevan täytäntöönpanokieltopäätöksen 1.7.2010 ja kumonnut lupapäätöksen 27.1.2011 antamallaan päätöksellä 139/4/2010. Istutuksia on tehty 336 lohikalan verran 19.6. - 3.8.2010 välisenä aikana.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä ELY-keskus) ympäristövastuualue (jäljempänä myös Y-vastuualue) on hakenut 5.4.2011 uudestaan Lapin ELY-keskuksen kalatalousryhmältä lupaa siirtää lohia kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 20 §:n mukaisen poikkeusluvan perusteella. Lupahakemus on osa Askel Ounasjoelle II -yhteishanketta, jossa Isohaaran II kalatien toteuttamiseen on varattu 1 592 000,00 euroa ja lohien ylisiirtoon ja tutkimukseen 248 000,00 euroa. Hakemuksen mukaan 1 000 lohesta 200 kappaletta (100 kappaletta/vuosi) merkitään radiolähettimillä ja loput ulkoisilla nuolimerkeillä (400 kappaletta/vuosi). Merkityt lohet siirretään Ounasjokeen ja Kemijoen patoaltaisiin. Radiolohien vapauttamispaikat Ounasjoessa ovat Kellosuvanto, Lohinivan-Kaukosen alue ja Tepaston-Raattaman alue. Muut lohet vapautetaan sopivissa rantautumispaikoissa tasaisesti koko Ounasjoen alueelle.

Hakemuksessa todetaan edelleen, että radiolähettimillä merkittyjen lohien vaellus- ja kutukäyttäytymistä seurataan aktiivisesti istuttamisesta lähtien kutuajan jälkeiseen aikaan asti. Radiolähetinseurannalla saadaan arvokasta tietoa ylisiirrettyjen lohien vaellus- ja kutukäyttäytymisestä niille uudessa ympäristössä. Lohien nuolimerkinnät täydentävät radiolähetinmerkintöjä ja niiden avulla saadaan tietoa muun muassa ylisiirrettyjen lohien kalastuskuolevuudesta. Hankkeessa kerättyjä tutkimustietoja voidaan tulevaisuudessa vahvasti hyödyntää rakennettujen jokien luonnonlohikantojen elvyttämiseen liittyvissä hankkeissa sekä kalateiden suunnittelussa.

Hakemustietojen mukaan ELY-keskuksen Y-vastuualue vastaa Askel Ounasjoelle II -hankkeen hallinnoinnista ja Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos (RKTL) siirrettävien lohien merkinnästä ja hankkeeseen liittyvästä tutkimustoiminnasta. Lohien keräämisestä, säilyttämisestä ja kuljettamisesta edellä mainitut vastaavat yhdessä. Valtaosa lohista hankitaan Kemijokisuun ammattikalastajilta ja loput mahdollisesti Isohaaran tarkkailupyynnistä sekä kalateistä. Lohista valitaan pyydyksistä siirrettäviksi vain terveimmät ja elinvoimaisimmat yksilöt. Lohet kuljetetaan hapettimilla varustetuilla lasikuitusäiliöillä rantaan, jossa eläinlääkäri voi tarvittaessa varmentaa siirrettävien lohien terveydentilan. Näytekaloja lähetetään tarvittaessa myös Elintarviketurvallisuusviraston (Evira) Oulun toimipisteeseen tutkittavaksi. Siirrettävien lohien valinnan suorittaa RKTL:n henkilöstö. Ylisiirrettävistä lohista kerätään perustiedot (pituus, paino, sukupuoli, muut ulkoiset tiedot ja suomunäytteet).

Evira on edelleen todennut lausunnossaan, että lohien siirtäminen mereltä sisämaahan on mahdollista myös mätisiirroin, jolloin tautien leviämisen riski on huomattavasti pienempi verrattuna elävien kalojen siirtoon. Mikäli ELY-keskus myöntää siirtoluvan hankkeelle, Evira on katsonut tarpeelliseksi, että kaikin mahdollisin toimenpitein varmistetaan, ettei kalojen mukana siirry tauteja Kemijoen vesistöalueen luonnon- ja viljelykaloihin. Evira ehdottaa, että lupapäätöksen ehdoissa edellytetään hakijaa toimittamaan siirrettävistä eristä lohinäytteitä virus- ja bakteeritutkimuksiin Eviran Oulun toimipisteeseen. Lisäksi virkaeläinlääkärin tulee tarkastaa silmämääräisesti, että siirrettävät kalat ovat terveitä ja elinvoimaisia.

Arviossa katsotaan, että lohien ylisiirrolla ei ole vaikutusta ympäristötekijöihin, jotka edesauttavat kalatautien puhkeamista luonnonkaloissa. Terveet kalayksilöt lähes luonnontilaisessa Ounasjoessa eivät ole alttiita virus- tai bakteeriperäisille taudeille. Eviran tutkimuksissa 2010 Ounasjokeen siirrettävissä lohissa ei ole havaittu kalatauteja. Tornion- ja Simojokeen nousee merestä lohia vuosittain melko suuria määriä, eikä näillä jokialueilla ole havaittu paikallisissa luonnonkaloissa laajamittaisia kalataudeista aiheutuneita joukkokuolemia. Lisäksi Isohaaran I kalatien kautta on 1990-luvun alkupuolelta asti noussut lohta ja taimenta Isohaaran yli Isohaaran patoaltaaseen, eikä patoaltaan kalastossa ole havaittu kalatautien aiheuttamia joukkokuolemia. Loppulausumana todetaan, että lohien ylisiirto ei aiheuta luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisia negatiivisia vaikutuksia Ounasjoen Natura 2000 -alueen suojeluperusteena oleville luontoarvoille.

Pohjois-Suomen EAKR-toimenpideohjelmassa 2007 - 2013 (komission hyväksymä 27.9.2007 (K(2007) 4511) kohdassa 2.7 Ympäristön tila todetaan sivulla 23: Jokien patoaminen on estänyt vaelluskalojen nousua jokiin. Ratkaisuna ongelmaan Merikosken kalaporras Oulujoessa on osoittanut toimivuutensa käytännössä. Vesiensuojelun painopiste on hajakuormituksen vähentämisessä ja vesistöjen käytön osalta rakennettujen vesistöjen monikäytön kehittämisessä.

Toimenpideohjelman liitteessä 2 (Ympäristöseloste) todetaan sivulla 74, että ohjelma on laadittu hyvin yleisellä tasolla ajatellen ympäristövaikutusten tunnistamista. Suunnitteluvaiheen hankkeen/toimenpiteen käynnistyessä selvitetään sen ympäristövaikutukset, ja merkittävimmin ympäristöön vaikuttavat hankkeet käsitellään YVA-lain menettelyssä tai Natura-arvioinnissa. Johtopäätöksenä SOVA-arvioinnissa todetaan sivulla 75, että ohjelman välitön merkitys luontoon jää vähäiseksi, ei sillä tule olemaan olennaisia vaikutuksia Pohjois-Suomen Natura-alueisiin. Ohjelmasta rahoitettavilla luonnonhoidollisilla hankkeilla voi olla lieviä myönteisiä vaikutuksia Natura-alueiden luonnontilaisuudelle ja virkistyskäytölle.

Johtopäätökset

Valittaja viittaa asiasta aiemmin 20.5.2010 tekemäänsä valitukseen, jossa hän katsoi hallintolain 6 ja 28 §:n vastaiseksi menettelyn, jossa saman ELY-keskuksen sisällä toimivat toimistot myöntävät lupia toisilleen. Esteellisyys ja jääviyskysymysten suhteen organisaatiomuutos on hallinnon kannalta johtanut huonoon lopputulokseen.

Valituslautakunta toteaa, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n nojalla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä tehtäviä muun muassa ympäristönsuojelua, alueiden käyttöä, rakentamisen ohjausta, kulttuuriympäristön hoitoa, luonnon monimuotoisuuden suojelua ja kestävää käyttöä sekä vesivarojen käyttöä ja hoitoa koskevalla toimialalla. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävänä on lisäksi valvoa yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa, tuottaa ja jakaa ympäristöä koskevaa tietoa sekä parantaa ympäristötietoutta, ehkäistä ja torjua ympäristövahinkoja ja -haittoja, huolehtia valtion vesitaloudellisista luvista ja yksityisoikeudellisista sopimuksista sekä huolehtia ympäristö-, vesihuolto- ja vesistötöiden toteuttamisesta.

Valtion aluehallinnon uudistamista koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (903/2009) 7 §:n nojalla alueellisissa ympäristökeskuksissa kyseisen lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat sekä ennen tämän lain voimaantuloa tehdyt sopimukset ja sitoumukset ja niistä johtuvat oikeudet ja velvollisuudet, jotka elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain nojalla kuuluvat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille, siirtyvät vastaavalle alueellisesti toimivaltaiselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Valituslautakunta toteaa, että sanottu laki on tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta 2010, minkä vuoksi Lapin ympäristökeskuksen vireille panema lupahakemus on siirtynyt Lapin ELY-keskuksen Y-vastuualueelle, oikeastaan E-vastuualueelle. Koska käsiteltävänä olevassa tapauksessa ei ole myöskään ilmennyt hallintolain 27 ja 28 §:n mukaisia esteellisyysperusteita, ei valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen tällä perusteella ole syytä.

Valituslautakunta toteaa ensinnäkin, että luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset.

Lohien ylisiirtoluvan hakijana on Lapin ELY-keskuksen Y-vastuualue, joka toteuttaa hankkeen yhdessä Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen kanssa. Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaisesti toimenpiteen toteuttajan on tullut laatia Natura-arviointi. Koska hankkeen toteuttajana on ELY-keskus, laaditusta Natura-arvioinnista on tullut pykälän 2 momentin mukaisesti pyytää lausunto ympäristöministeriöltä. Ympäristöministeriö on Lapin ELY-keskuksen 8.2.2001 toimittaman lausuntopyynnön johdosta antanut lausunnon 1.4.2011. Valituslautakunta toteaa, että Natura-arvioinnin laadinnassa on menettelyllisesti noudatettu luonnonsuojelulakia eli hankkeen toteuttaja on laatinut Natura-arvioinnin. Jarmo Huhtalan asema yhtenä vetäjistä ei siten ole muodostanut hänelle jääviyttä arvioinnin laatimiseen.

Valittaja toteaa, että Natura-arvioinnissa tulee soveltaa mitä ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa ja valtioneuvoston asetuksen (713/2006) 3 luvussa, joskin Natura-arviointi on suppeampi kuin varsinainen ympäristövaikutusten arviointi. Käsitettä merkittävä vaikutus on tulkittava objektiivisesti. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetyn menettelyn noudattaminen ei edellytä varmuutta, vaan todennäköisyyttä merkittävistä vaikutuksista, jotka aiheutuvat sekä suojeltavan alueen sisällä että sen ulkopuolella toteutettavista suunnitelmista tai hankkeista. Huhtalan laatima Natura-arviointi on puutteellinen ja perustuu pääosin laatijan omiin tutkimuksiin, joiden tieteellisestä tasosta ei ole mitään näyttöä.

Valittaja moittii Natura-arviointia muun muassa siitä, ettei siinä ole otettu huomioon maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (470/2008) 20 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla Eviran lausuntoa siirtoon liittyvistä kalatautien leviämisen riskeistä. Päätöksessä annetut lupaehdot eivät sulje pois kalatautien leviämisen mahdollisuutta. Luontodirektiivi ja luonnonsuojelulaki eivät mahdollista sellaista toimintaa, joka saattaa johtaa alkuperäisen luonnonkalakannan tuhoutumiseen. Ounasjoen alkuperäinen kalakanta muodostuu muun muassa taimenesta, harjuksesta ja siiasta.

Valituslautakunta toteaa, että Ounasjoen vesistöön tehdään vuosittain kalojen velvoiteistutuksia. Näiden siirrettyjen kalojen mukana ei ole levinnyt tiettävästi kalatauteja ainakaan siinä määrin, että ne olisivat aiheuttaneet merkittävää vahinkoa. Virusten ja kalatautien leviämisen vastustamiseksi luvanhakija on velvoitettu tarkastuttamaan siirrettävät kalat eläinlääkärillä sekä ottamaan niistä näytteitä Eviran Oulun toimipisteelle toimitettavaksi. Ounasjoen nykyisen kalaston ja siirrettävien kalojen välillä leviävän kalatautiepidemian riski voidaan katsoa varsin vähäiseksi, koska siirrettävät kalat ovat tarkastettuja ja vain terveet kalat siirretään.

Valittaja pitää todennäköisenä, että Ounasjoella vuonna 2009 alkanut rapurutto on seurausta Lapin ympäristökeskuksen 50 lohen istuttamisesta koeluontoisesti jokeen. Rapurutto levisi voimakkaasti kesällä 2010 eli lohen istutuksilla ja rapurutolla Kemijoessa on selvä ajallinen yhteys: Näin ollen on perusteltua epäillä, että istutuksilla on ollut selvä rapuruttoa lisäävä vaikutus. Vaikuttaa siltä, että Ounasjoen kalakantojen väheneminen syksyllä 2010 on todennäköisesti istutuslohien aiheuttama (kalataudit), koska Ounasjoen vedenkorkeus on useana vuonna vaihdellut enemmänkin.

ELY-keskus vastaa lausunnossaan lohien siirron ja rapuruton leviämisen Ounasjokeen ajallista yhteyttä koskien, että Evira on todennut rapuruttoa ensimmäisen kerran Taivalkosken patoaltaassa vuonna 2006. Joen alimmasta patoaltaasta rutto levisi ylöspäin saavuttaen Rovaniemen vuonna 2007. Rapuruttoa oli siis vesistössä jo kaksi vuotta ennen lohien siirtoa. Rapuruttoa on esiintynyt myös Rovaniemen yläpuolella Raudanjoen vesistössä, jonne lohikaloja ei ole siirretty. Myöskään valittajan mainitsemasta Ounasjoen kalakannan vähenemisestä ei ole esitetty tieteellistä näyttöä, eikä alueelta ole raportoitu kalakuolemista.

Edellä olevan huomioon ottaen valituslautakunta katsoo, että valittajan väittämää yhteyttä Ounasjoessa esiintyvän rapuruton ja pienen lohikalaerän istutuksen välillä ei ole todettavissa. Valittaja ei myöskään ole uskottavasti kyennyt esittämään kalatautiepidemian aiheuttamaa kalojen vähenemistä. Kalojen vuosittaiseen saalismäärään vaikuttavat monenlaisen seikat, kuten veden korkeus ja kesän sää.

Valituslautakunnan mukaan edellä mainitussa luettelossa mainittujen hankkeiden (tuotantoeläinrakennusten, metsäteollisuuden tuotantolaitosten, lentokenttien, moottoriteiden, kaukoliikenneväylien ja rautateiden rakentaminen, kaivostoiminnan aloittaminen tai muu vastaava toiminta) mittaluokka huomioon ottaen voidaan todeta, että kyseiseen luetteloon on otettu Suomen mittakaavassa laajat rakennushankkeet. Lisäksi luettelossa mainitut toiminnot ovat tyypillisiä ympäristönsä kuormittajia, jolloin ympäristövaikutusten vähentäminen edellyttää mittavaa etukäteissuunnittelua ja toiminnan jatkuvaa seurantaa. Toisaalta luettelossa on myös edellytetty ympäristövaikutusten arviointia voimakkaasti ympäristömaisemaa muuttavien hankkeiden valmistelussa, kuten padot tahi soranotto yli 25 hehtaarin alueelta. Valituslautakunta katsoo, että 1 000 lohikalan istuttamista vesistöön ei voida rinnastaa 6 §:n 1 - 11 kohdissa mainittuihin hankkeisiin.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin perusteella viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon. Ounasjoki kuuluu Natura 2000 -alueeseen. Näin ollen ELY-keskuksen Y-vastuualueen 21.3.2011 laatimaa Natura-arviointia voidaan pitää tasoltaan riittävänä selvityksenä hankkeen ympäristövaikutuksista. Valittajakin on aiempaa ELY-keskuksen lohien siirtolupapäätöstä 5.5.2010 dnro 434/5711-2009 koskevassa valituksessa vaatinut pelkästään luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen Natura-arvioinnin suorittamista.

Valituslautakunta toteaa vielä, että ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n 2 momentin mukaan ELY-keskuksen toteuttamissa hankkeissa ympäristöministeriö määrää, mikä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta. Ympäristöministeriö on antanut 1.4.2011 Lapin ELY-keskuksen Natura-arvioinnista luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon. Ympäristöministeriö ei ole tässä yhteydessä tuonut esille tarvetta YVA-selvityksen laatimiselle, joten ELY-keskus on perustellusti voinut olettaa Natura-arvioinnin riittäväksi selvitykseksi hankkeen ympäristövaikutuksista.

Valittajan mielestä ympäristöministeriön lausunnosta on luettavissa, ettei ELY-keskus ole toimittanut Eviran 18.5.2009 ja 18.3.2010 päivättyjä lausuntoja ympäristöministeriölle. Lausunto on tehty puuttuvin esitiedoin ja vain projektin vetäjän omasta projektistaan antaman subjektiivisen arvioinnin perusteella.

Valituslautakunta toteaa, että Natura-arvion laatijan nimi ilmenee niin arviointiasiakirjan lopusta kuin myös hanketta koskevasta esittelyaineistosta. Valittaja ei ole esittänyt näyttöä mistään sellaisesta puutteesta ympäristöministeriön lausunnon perustana olleessa valmisteluaineistossa, jonka voitaisiin katsoa aiheuttavan lausunnon mitättömyyden. Valittajan väittämissä on kyse lähinnä tyytymättömyydestä lausunnon sisältöön muun muassa siltä osin, ettei ministeriö ole katsonut valittajan tavoin hankkeen toteuttamisen aiheuttavan Ounasjoen kalakannalle tuhoutumisuhkaa. Ympäristöministeriö on päinvastoin todennut, että hankkeella ei ole Ounasjoen Natura 2000 -alueen suojeluperusteena oleviin luontoarvoihin negatiivisia vaikutuksia. Ympäristöministeriö on puoltanut hanketta katsoen, että lohien palauttaminen tukee ja kasvattaa jokialueen luontoarvoja.

Valittaja katsoo ELY-keskuksen päätöksen Euroopan ihmisoikeussopimuksen I osan 2 artiklan vastaiseksi, koska dioksiinipitoisen merilohen istuttaminen vaarantaa jokivarren asukkaiden terveyden. Ounasjokeen siirrettävät lohet ovat Itämeren (Atlantin) lohta, joiden dioksiinipitoisuudet ylittävät huomattavasti komission asetuksen (EY) N:o 1881/2006 mukaiset kalojen dioksiinipitoisuudelle asetetut enimmäisrajat. Tästä johtuen Suomelle ja Ruotsille on annettu komission asetuksen 7 artiklassa vain väliaikainen poikkeuslupa lohen kaupalliseen pyyntiin ja markkinointiin 31.12.2011 saakka.

Valituslautakunta toteaa, että lupahakemuksessa on kyse istutettujen lohikalojen kulkureittien selvittämisestä. Lohen palauttamisessa Ounasjokeen ei tavoitella elintarvikkeeksi tarkoitetun lohen kaupallisen pyynnin aloittamista joella, vaan lohien katsotaan edistävän virkistys- ja matkailukalastustoimintaa. Elintarviketurvallisuusvirasto ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos seuraavat kalojen dioksiinipitoisuuksia. Näihin tutkimustuloksiin perustuen Evira antaa internet-sivustoillaan suosituksia muun muassa kalojen ihmisravinnoksi käyttämistä koskien. Näitä ohjeita noudattaen virkistyskalastaja voi syödä kalaa turvallisesti. Valittajan väite hankkeen terveysvaaroista ihmisille on valituslautakunnan näkemyksen mukaan perusteeton.

Valittaja katsoo, että ELY-keskus on syyllistynyt menettelyvirheeseen lupapäätöstä 4.5.2011 valmistellessaan. Asiassa olisi myös tullut noudattaa asetuksen (470/2008) 20 §:n 2 momenttia ja pyytää Eviralta uusi lausunto sen jälkeen, kun maaseutuelinkeinojen valituslautakunta oli päätöksellään 27.1.2011 kumonnut aiemman lupapäätöksen.

Lapin ELY-keskuksen kalatalousosasto on ottanut ELY-keskuksen Y-vastuualueen 5.4.2011 toimittamaa lupahakemusta käsitellessään huomioon Eviran 18.3.2010 lohien siirtohankkeesta antaman lausunnon, jonka se pyysi 22.12.2009 Eviralta aiemman, 5.5.2010 annetun lupapäätöksen dnro 434/5711-2009 valmistelua varten. Valituslautakunta toteaa, että ELY-keskuksen päätös sisältää päätöksen Lapin ympäristökeskuksen 18.12.2009 toimittamasta lohien siirtolupahakemuksesta, joka tuli uudelleen käsiteltäväksi valituslautakunnan kumottua päätöksellään 27.1.2011 dnro 139/4/2010 ELY-keskuksen 5.5.2010 antaman ylisiirtoluvan, sekä päätöksen 5.4.2011 jätetystä vastaavansisältöisestä lupahakemuksesta dnro 636/5711-2011. Koska 18.12.2009 ja 5.4.2011 jätetyt lupahakemukset koskevat saman hankkeen toteuttamista, valituslautakunta katsoo Eviran 18.3.2010 antaman lausunnon riittäväksi selvitykseksi myös uuden lupahakemuksen käsittelylle.

Valittaja pyytää kiinnittämään huomiota myös siihen, että ELY-keskus on myöntänyt, että siirrettävien kalojen joukossa saattaa olla vastustettavan virus- ja BKD-tartunnan saaneita kantajakaloja. BKD-taudin vastustamisesta säädetään maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa (3/EEO/2003). Lupapäätöksen ehdoilla ei voida sulkea pois kalatautien mahdollisuutta. Tästä seuraa, että paikalliskalakantojen tuhoutuminen arvokalojen osalta on todennäköistä. Pahimmassa tapauksessa Kemijoen kalanviljelylaitokset joudutaan ajamaan alas, joka on erittäin todennäköistä silloin, jos merilohia siirretään Ounasjokeen suurempia määriä. Luontaisten kalakantojen tuhoutumisen osalta ei tulisi ottaa edes teoreettista riskiä suojellulla Ounasjoella.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan Ylä-Kemijoessa on tavattu jo 1990-luvulla lakisääteisesti vastustettavaa BKD-kalatautia kalanviljelylaitoksessa. Ylä-Kemijoki on kalatautinäkökulmasta samassa asemassa joen alaosien ja Ounasjoen kanssa, koska estettä taudinaiheuttajien tai kalojen alas vaeltamiselle ei ole. Ylä-Kemijoelle istutettujen taimenten on todettu Kemijoki Oy:n tekemien kalamerkintöjen perusteella vaeltavan runsain määrin jokea alavirtaan aina mereen saakka. Eviran Kemijokisuulla tekemissä tautiseurannoissa vuosilta 2005 - 2009 ei ole todettu vastustettavien kalatautien esiintymistä. Evira on tehnyt seurantaa myös ennen vuotta 2005, eikä näissä aiemmissakaan tautitutkimuksissa ole havaittu nykyisin lakisääteisesti vastustettavia kalatauteja.

Valituslautakunta toteaa, että maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 3/EEO/2003 mukaan BKD-tautia levittävän bakteerin on todettu kykenevän elämään steriilissä jokivedessä jopa kuukauden ajan, joten se voi kulkeutua veden mukana. BKD-taudin tai muiden vastustettavien kalatautien laajamittaista leviämistä ei kuitenkaan ole tapahtunut kalanviljelylaitoksista. Lisäksi on huomioitava, että ylisiirrettävien lohikalojen joukossa ei todennäköisesti ole infektoituneita kaloja tai näitä on vain yksittäiskappaleita, koska nostoalueen kaloissa ei ole tavattu BKD-tautia ja lupaehdoissa edellytetään kalojen kunnon huolellista tarkastamista. Näin ollen ylisiirtohankkeesta aiheutuvan laajan kalatautiepidemian mahdollisuus on häviävän pieni.

Asian lopputuloksen huomioon ottaen valituslautakunta on kumonnut välipäätöksellään 4.5.2011, oikeastaan 30.6.2011, antamansa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen E-vastuualueen kalatalouspalvelut-ryhmän päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan määräyksen.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Neuvoston direktiivi 91/67/ETY eläinten terveyttä koskevista edellytyksistä saatettaessa vesiviljeltyjä eläimiä ja tuotteita markkinoille 91/67/ETY 10, 12, 13 ja 14 artikla sekä A ja B liitteet

Neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 2, 3, 4 ja 6 artikla sekä liitteet I ja II

Luonnonsuojelulaki 64 ja 65 §

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 2, 3, 5, 6, 9, 10, 12 ja 16 §

Yhteisaluelaki 3, 6, 24 ja 25 §

Kalastuslaki 1, 2, 3 ja 48 § sekä 95 § 2 momentti ja 123 § 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6, 31 ja 32 §

Hallintolaki 6, 27, 28, 29 ja 31 §

Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 3, 4, 5, 18 ja 20 §

Laki valtion aluehallinnon uudistamista koskevan lainsäädännön voimaanpanosta 1, 7 ja 16 §

Valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 4, 5, 7, 8, 9, 10 ja 11 §

Valtioneuvoston asetus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 1, 2 ja 3 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta 19 ja 20 §

Asian ovat ratkaisseet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan jäsenet Esa Bomström, Jukka Anttila ja Ari Vesikkala. Esittelijä Kirsi Gröhn.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös kumotaan ja lohien ylisiirto kielletään.

A on uudistanut maaseutuelinkeinojen valituslautakunnassa lausumansa ja lisäksi esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valtion aluehallinnon uudistamista koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 7 § ei poista hallintolain mukaista virkamiehen esteellisyyttä. Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ylitarkastaja Jarmo Huhtala ei ole ainoastaan yksi Askel Ounasjoelle II -hankkeen vetäjistä, vaan hän on hankkeen alullepanija ja todellisuudessa myös sen johtaja. Huhtala on asiassa hallintolain 27 ja 28 §:ssä tarkoitetulla tavalla esteellinen. ELY-keskuksessa on riittävästi sellaisia mainittuun hankkeeseen osallistumattomia virkamiehiä, jotka olisivat voineet tehdä Natura-arvioinnin.

ELY-keskuksen lausumat osoittavat, että lohien ylisiirtohankkeessa on enintään osaksi kysymys tutkimuksesta. Hankkeen taustalla ovat virkistyskalastukseen ja matkailuun sekä kalaportaan rakentamiseen liittyvät taloudelliset edut. Virkistyskalastusta, matkailua ja kalaportaan rakentamista ei ole otettu Natura-arvioinnissa huomioon. Sadat, ehkä tuhannet perho- ja vapakalastajat tulevat polkemaan Ounasjoen rantoja. Ounasjoen varressa esiintyy tiukasti suojeltu laaksoarho.

Näin ollen asiassa suoritettua Natura-arviointia ei ole tehty lain eikä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

A on viitannut viranomaisten asiassa antamiin lausuntoihin, joissa on huomautettu hankkeeseen liittyvästä kalataudin leviämisen vaarasta. Lupamääräyksillä tuota vaaraa ei voida poistaa. Eläinlääkärin tekemä varmennus ei takaa lohien taudittomuutta, sillä tarttuva tauti on ulospäin havaittavissa vasta sen edettyä pitkälle. Lisäksi eläinlääkärin tarkastuskin tehdään vain tarvittaessa. Asiantuntijaviranomaisten lausuntojen perusteella on selvää, että ylisiirto johtaa ennemmin tai myöhemmin Kemijoen luonnonkalakantojen tuhoutumiseen ja kalanviljelylaitosten toiminnan lakkaamiseen.

Kemijoen oltua sisävetenä yli 50 vuotta kalojen vastustuskyky taudeille ei ole sama kuin tautien kanssa jatkuvassa kosketuksessa olevissa joissa elävien kalojen. Kalatautien vastustamiseksi annettuja säädöksiä ei tarvittaisi eikä istutuksia ja ylisiirtoja tarvitsisi rajoittaa, jos sisävesien kalakannat olisivat taudinkestäviä. Lisäksi Ounasjoen nykyiset taimen-, siika- ja harjuskannat ovat saaneet alkunsa velvoiteistutuksista, minkä vuoksi niiden vastustuskyky kalataudeille on vielä heikompi kuin luonnonkalan. Osana Natura 2000 -verkostoa suojeltu Ounasjoen vesistö ei voi olla kalataloudellisten toimien kokeilupaikka.

Valituslautakunta on erehtynyt, kun se Ounasjoen vesistöön vuosittain tehtävien velvoiteistutusten perusteella on arvioinut ylisiirrettävistä kaloista aiheutuvan kalataudin vaaran tarkastusten vuoksi vähäiseksi. Istukkaat kasvatetaan kalanviljelylaitoksissa tarkoin valvotuissa oloissa ja ilman, että ne olisivat yhteydessä mereen.

Lohien ylisiirto on Euroopan unionin perussopimuksen 191 artiklassa mainitun varautumisen periaatteen vastainen, koska kalataudin vaaraa ei voida ehkäisevin toimin poistaa. Ylisiirto on myös lojaliteettiperiaatteen vastainen. Heikentäessään suojelutason säilymistä ja luonnon monimuotoisuutta ylisiirto on lisäksi luontodirektiivin vastainen. Vaarana on, että Suomi joutuu unionin tuomioistuimeen vastaamaan Natura 2000 -verkostoon otetun vesistön turmelemisesta.

Lohien käyttäytymistä on tutkittu vapaana virtaavissa Simojoessa ja Tornionjoessa, eikä ylisiirtohanke tuo uutta selvitystä tähän. Vastineissaan ELY-keskus on korostanut Ounasjoen merkitystä poikastuotantoalueena, mutta hanketta ei voida perustella tälläkään. Ounasjoen kaloista 33,5 prosenttia on petokaloja, erityisesti haukia. Petokalojen osuus Kemijoen patoaltaissa olevista kaloista on 27 prosenttia. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen Pyhäjoella tekemän tutkimuksen mukaan viikon kestäneen seurantajakson aikana hauet söivät 19 prosenttia tutkimusalueille uineista lohenpoikasista. Vaikka perusteeksi otettaisiin ELY-keskuksen vastineissaan mainitsema Ounasjoen teoreettinen poikastuotanto 300 000 poikasta, mereen pääsevien poikasten määrä jää hyvin vähäiseksi. Näin ollen Ounasjoen kalanpoikastuotannolla ei ole juuri käytännön merkitystä, koska se edellyttäisi petokalojen hävittämistä Ounasjoesta ja Kemijoen pääuoman patoaltaista, mikä taas ei ole joen suojelun vuoksi mahdollista.

Valituslautakunnan mainitsema kalaportaiden sijoittelu jää merkitykseltään avoimeksi. Ylisiirretyt lohet laskeutuvat takaisin mereen voimalaitosten turbiiniaukkojen kautta. On epäselvää, mitä tietoa ne näin ollen voivat antaa kalaportaiden sijoitteluun. Muun muassa biologi Sakari Kännö on katsonut, että lohien nousu Ounasjokeen on käytännössä mahdotonta. Isohaaran kalaportaan lisäksi niiden olisi ennen Ounasjokea noustava vielä neljästä kalaportaasta. Ne eivät ehdi Ounasjokeen ennen talvea. Toimittuaan Rovaniemellä kalabiologina Kännö tuntee Kemijoen vesistöalueen hyvin. Lohien nousun mahdollisuuksista on myös toisenlaisia näkemyksiä, mutta niitä ovat esittäneet lähinnä sellaiset tutkijat, jotka ovat osallistuneet Isohaaran kalatien suunnitteluun ja rakentamiseen. Heidän lausuntoihinsa voi näin ollen liittyä taloudellisia motiiveja.

Myös kysymys kalaporrashankkeiden rahoituksesta on avoin, mikä johtuu lähinnä osakaskuntien, Kemijoki Oy:n sekä ELY-keskuksen välisistä erimielisyyksistä. Osakaskunnat pelkäävät, että kalateiden varjolla Kemijoki Oy irtautuu istutusvelvoitteista.

Rapuruttoa on tavattu Taivalkosken voimalaitoksen patoaltaassa jo vuonna 2006, mutta räjähdysmäisesti se levisi vuosina 2009 ja 2010, ELY-keskuksen aloitettua lohien ylisiirrot Ounasjokeen, ja ulottui ohi Rovaniemen Kemijärvelle päin. Ylisiirrettyjä lohia on noussut noin 40 kilometriä Rovaniemeltä Kemijärvelle päin, Vanttauskoskelle saakka. Näin ollen ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että siirretyt lohet ovat nopeuttaneet rapuruton leviämistä. Siirrettyjen lohien määrällä ei ole merkitystä. Periaatteessa yksikin ruttovirusta kantava lohi riittää turmelemaan rapukannan.

Kun osa vesistöstä on otettu Natura 2000 -verkostoon, hankkeen vaikutuksia ei voida arvioida pelkästään ympäristövaikutusten arvioinnista annetun asetuksen 6 §:n 1 - 11 kohdan mukaisessa menettelyssä. On otettava huomioon Euroopan unionin säädösten etusija kansallisiin säädöksiin nähden, kuten unionin tuomioistuin on muun muassa päätöksessään Costa v. ENEL todennut. Tässä tapauksessa arvioinnin perustaksi olisi tullut ottaa ELY-keskuksen vastineissaan mainitsemat hankkeen tavoitteet, jotka ylitarkastaja Huhtalan laatimassa arvioinnissa on kuitenkin sivuutettu.

Ympäristövaikutusten laajempi arvioiminen olisi ollut tarpeellista ja olisi todennäköisesti johtanut siihen, että hanke olisi todettu luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin vastaiseksi.

Valituslautakunta on vähätellyt dioksiinipitoisen lohen vaarallisuutta ihmisravintona. Dioksiinin haittavaikutusten vuoksi siitä on tiedotettava jokivarren väestölle. Yleensä tiedottamisesta kuuluu määrätä lupapäätöksessä. Siinä tai Natura-arvioinnissakaan dioksiinista ei ole mainintaa. Matkailijoille tieto dioksiinista olisi annettava heidän äidinkielellään.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan kumottua päätöksellään 27.1.2011 ELY-keskuksen 5.5.2010 tekemän päätöksen ELY-keskuksen olisi tullut hankkia Eviralta uusi lausunto ennen kuin se myönsi luvan 4.5.2011 antamallaan päätöksellä. Lausunnon hankkimisen tarkoituksena on, että päätös perustuu tuoreimpaan tietoon. Lausunnon puuttumisen vuoksi viimeksi mainittu päätös on kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun asetuksen 18 §:n ja 20 §:n 2 momentin vastainen ja siten laiton.

Lupapäätöksessä on ilman perusteluja lausuttu, että se voidaan panna täytäntöön mahdollisista valituksista huolimatta. Päätös sisältää siis perustelemattoman valituskiellon ja on siten hallintolainkäyttölain 31 §:n vastainen.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut-ryhmä

on lausunnossaan esittänyt valituksen hylkäämistä. Lausunnossa on viitattu asiassa maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle annettuun lausuntoon ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Ylisiirtohanke, jota varten lupa on 4.5.2011 annetulla päätöksellä myönnetty, on sisällöltään sama kuin hanke, josta Evira oli 18.3.2010 antanut lausunnon. Tämän vuoksi ja kulunut lyhyt aika huomioon ottaen uuden lausunnon hankkimista ei pidetty tarpeellisena. Alueellisena kalatalousviranomaisena ELY-keskus seuraa tarkasti kalatautien esiintymistä toimialueellaan ja koko maassa. Päätöstä 4.5.2011 annettaessa kalatautien esiintymisessä ei ollut tapahtunut muutosta, joka olisi edellyttänyt uuden lausunnon hankkimista. Eviran 18.3.2010 antama lausunto sekä ELY-keskuksella itsellään kalatalousviranomaisena oleva asiantuntemus ja tiedot kalatautitilanteesta antoivat riittävät edellytykset lupa-asian ratkaisemiseen.

Kalakantojen hoidossa ollaan siirtymässä istutuksista luontaisten kalakantojen tukemiseen. Tämä tehdään vesistöjä kunnostamalla ja kalojen kulkumahdollisuuksia parantamalla. Euroopan unionin vesipolitiikan puitteista annetun direktiivin mukaiseen vesienhoitoon ja luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen liittyvät kansainväliset tavoitteet ovat lisänneet tarvetta luoda mahdollisuuksia kalojen luontaiselle elämänkierrolle myös rakennetuissa vesistöissä. Myös muuttuneet yhteiskunnalliset arvostukset ja ekosysteemipalveluiden säilymisen periaatteet tukevat kiireellisiä toimia vaelluskalojen palauttamiseksi luontaiseen elinympäristöönsä.

Vaelluskalojen luontaisen elinkierron palauttamiseksi valtioneuvosto on 8.3.2012 hyväksynyt periaatepäätöksen kansalliseksi kalatiestrategiaksi. Sen mukaan kalojen kulkumahdollisuuksia parannetaan ja mahdollisten lisääntymisalueiden käyttöönottoa edistetään esimerkiksi rakentamalla kalateitä, vesittämällä uomia ja kunnostamalla perattuja koskia. Kemijoen vesistö on yksi kalatiestrategian kärkikohteista.

A

on antanut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen asian eri vaiheissa antamat lausunnot ovat hankkeen tavoitteiden osalta keskenään ristiriitaisia. Vaikka kaupallinen pyynti hankkeen tavoitteena on yritetty kiistää, matkailukalastuksen edellytysten parantamiseen liittyy aina kaupallisia näkökohtia. Kun hanke aiheuttaa rapuruton sekä terveydellisen ja kalatautien vaaran ja kun se johtaa luontodirektiivissä mainitun laaksoarhon häviämiseen Ounasjoen varresta, kysymys on lähinnä harkitusta ympäristörikoksesta. Eviran lausuntojen mukaan ylisiirtoihin liittyvä kalatautien vaara on niin selvä, että se vaarantaa tavoitteet, joiden vuoksi Ounasjoki on otettu Natura 2000 -verkostoon.

Itämerenlohen geeniperimä ei ole vaarassa, mitä osoittaa sekin, että laskurin mukaan Tornionjokeen on vuonna 2012 noussut 70 000 lohta.

Kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 20 §:n 1 momentissa ei ole mainittu virkistys- ja matkailukalastuksen edellytysten parantamista. Hankkeen mainittu tavoite voi olla yhteydessä Levillä oleviin matkailuyrityksiin. Yritysten liiketaloudellisen tuloksen parantaminen ei kuulu ELY-keskuksen kalatalousryhmän tehtäviin.

Evira on asiantuntijaviranomaisena antamissaan lausunnoissa varoittanut lohien ylisiirron seurauksista ja pitänyt mädillä tehtävää siirtoa ainoana oikeana toimena. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 20 §:n 2 momentin sanamuodon mukaisen tulkinnan huomioon ottaminen tarkoittaa tässä tapauksessa sitä, että ylisiirroista olisi tullut luopua.

Lupaehdot ovat keskenään ristiriitaisia, eikä niiden noudattamisesta ole varmuutta.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on päätöksellään 27.1.2011 kumonnut ELY-keskuksen 5.5.2010 antaman ylisiirtopäätöksen. ELY-keskuksen tämän jälkeen ratkaistua hakemuksen uuden lupaharkinnan jälkeen 4.5.2011 antamallaan päätöksellä kysymyksessä on uusi lupapäätös. Näin ollen ja asianomaiset säännökset huomioon ottaen ELY-keskuksella ei ole ollut harkintavaltaa sen suhteen, onko sen tullut hankkia Eviralta uusi lausunto. Jättäessään lausunnon kuitenkin hankkimatta ELY-keskus on ylittänyt toimivaltansa.

ELY-keskuksen lausunnossaan kalatautitilanteen muuttumattomuudesta esittämä ei pidä paikkaansa. Saalismäärät ovat pienentyneet. On todennäköistä, että siirretty infektoitunut lohi on aiheuttanut paikallisen mateiden kuoleman Lohinivassa ja Helpissä. Kalakuolemat olisivat edellyttäneet julkista tutkimusta, mutta ELY-keskus on jättänyt tutkimatta nuo tapaukset, jotka sillä lupapäätöstä 4.5.2011 antaessaan siis oli tiedossaan. Tähän nähden Eviran lausunnon hankkimatta jättämiseen ei ole ollut perustetta.

Vesistöjen kalataloudellisesta kunnostamisesta on asiantuntijapiireissä erilaisia näkemyksiä. Pirkanmaan ELY-keskuksen alueella on riskianalyysien perusteella luovuttu useiden merkittävien jokien kunnostamisesta. Lapin ELY-keskuksen alueella Raudanjoella arvokalakanta on kunnostuksen seurauksena hävinnyt. ELY-keskuksen lausunnossaan mainitsemat kunnostustoimet ja kulkuväylien parantamiset ovat vähintään kyseenalaisia tai jopa vahingollisia. Vesipolitiikan puitedirektiivi ei vapauta ottamasta huomioon säännöksiä, jotka Natura 2000 -verkostoon otetun vesistön osalta ovat noudatettavina.

Huolimatta valtioneuvoston periaatepäätöksellään hyväksymästä kalatiestrategiasta Euroopassa ei ole jokea, johon lohi nousisi viittä peräkkäistä kalaporrasta. Täkäläistä lohta ei pidä sekoittaa Tyynenmeren lohikantoihin, joilla nousuvietti on huomattavasti voimakkaampi.

Ylitarkastaja Huhtalan toiminta eri yhteyksissä on ollut virkamieslain 14 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hänen virka-asemansa vastaista ja vahvaan luonnonsuojeluideologiaan perustuvaa. Hänen toimintansa puolueettomuus on tämän vuoksi vaarantunut, ja häntä on pidettävä esteellisenä myös hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Johtavassa asemassa oleva virkamies ei voi yksityishenkilönä esiintyä eri roolissa kuin hän virka-asemansa perusteella on. Natura-arvioinnissaan Huhtala on lisäksi viitannut omaan teokseensa.

Pyytäessään ympäristöministeriön lausuntoa Natura-arvioinnista ELY-keskus ei ole toimittanut ministeriölle Eviran hankkeesta antamia lausuntoja. Ministeriön lausunnosta ilmenee, ettei se ole ollut tietoinen Eviran kannasta.

A

on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Lähtökohta

Asiassa on arvioitavana Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä ELY-keskus) elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri -vastuualueen kalatalouspalvelut-ryhmän 4.5.2011 antama päätös, jolla tämä on kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (470/2008) 20 §:n perusteella myöntänyt saman ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle luvan vuosina 2010 ja 2011 poiketa mainitun asetuksen 19 §:ssä säädetystä luonnonvaraisten kalojen siirtoa koskevasta kiellosta.

2. Riippumattomuutta ja esteellisyyttä koskevat valitusperusteet

A on esittänyt, että menettely, jossa ELY-keskuksen vastuualueet myöntävät lupia toisilleen, ei ole hallintolain 6 ja 28 §:n mukainen, ja että organisaation muutoksen tulos on esteellisyyttä silmällä pitäen huono. Lapin ELY-keskuksen ylitarkastaja Jarmo Huhtala on A:n mukaan Askel Ounasjoelle II -hankkeen vetäjänä ja julkisten kannanottojensa vuoksi ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 1, 3 ja 7 kohdan perusteella esteellinen Natura-arvioinnin laatijaksi.

ELY-keskuksen vastuualueiden oikeudellinen asema

ELY-keskuksen toimialasta säädetään yleisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:ssä. Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan ELY-keskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä tehtäviä muun muassa kalatalouden alalla. Momentin 10 kohdan perusteella ELY-keskusten tehtäviin kuuluu muun ohella luonnon monimuotoisuuden suojelu. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ELY-keskuksen tehtävänä on lisäksi muun muassa huolehtia ympäristö-, vesihuolto- ja vesistötöiden toteuttamisesta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan ELY-keskus jakautuu sille kuuluvien tehtävien hoitamista varten vastuualueisiin. Keskuksen vastuualueista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Muun ohella ympäristönsuojelun, luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön sekä vesivarojen käytön valvontatehtävien hoitaminen on edellä mainitun lain 4 §:n 3 momentin mukaan järjestettävä ELY-keskuksessa niin, että asioiden käsittelyn puolueettomuus varmistetaan.

Lupaa myönnettäessä voimassa olleen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (910/2009) 3 §:n 15 kohdan mukaan Lapin ELY-keskuksessa on elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri, ympäristö ja luonnonvarat sekä liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueet, joiden tehtäviä hoidetaan viraston toimialueella.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan ELY-keskuksen johtaja ratkaisee keskuksen toimivaltaan kuuluvat asiat, jollei niitä ole säädetty tai työjärjestyksessä määrätty keskuksen muun virkamiehen ratkaistaviksi. Pykälän 2 momentin mukaan ELY-keskuksen johtaja ei voi ottaa ratkaistavakseen asiaa, joka kuuluu keskuksen vastuualueen tehtäviin ja toimivaltaan.

ELY-keskuksen toimivalta kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 20 §:n mukaisissa asioissa perustuu mainitun pykälän 1 momenttiin. Momentin mukaan luvan poiketa saman asetuksen 19 §:ssä säädetystä luonnonvaraisten kalojen siirtoa koskevasta kiellosta voi momentissa mainituin edellytyksin myöntää työ- ja elinkeinokeskus. Valtion aluehallinnon uudistamista koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 7 §:n mukaan työ- ja elinkeinokeskuksissa mainitun lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat, jotka elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain nojalla kuuluvat ELY-keskuksille, siirtyivät tuolloin vastaavalle alueellisesti toimivaltaiselle ELY-keskukselle.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 20 §:ssä säädetään, että jos ELY-keskuksen toimivaltaan kuuluvan valvontaa, velvoitteiden asettamista tai oikeuden myöntämistä koskevan hallintoasian puolueeton käsittely voi ilmeisesti vaarantua sen vuoksi, että keskus on tai on ollut asiassa myös asianosaisena, keskuksen on, jollei asian puolueetonta käsittelyä voida keskuksen sisäisin toimenpitein järjestää, pyydettävä lain 8 §:ssä tarkoitettua ministeriötä määräämään toinen ELY-keskus käsittelemään ja ratkaisemaan asia.

Lapin ELY-keskus on lausunnossaan maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle todennut, että ELY-keskuksen työjärjestyksen mukaan ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle kuuluvat muun muassa ympäristönsuojelu ja luonnonsuojelu. Elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri -vastuualueelle kuuluu muun muassa kalatalous. Vastuualueet ovat substanssiasioissa itsenäisiä ja päättävät muun muassa tehtäväsektoreidensa lupien myöntämisestä. Viimeksi mainitulla vastuualueella kalatalousasioiden hoito on delegoitu maaseutu ja energia -yksikössä toimivalle kalatalouspalvelut-ryhmälle, joka siten päättää kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 20 §:n mukaisesta poikkeusluvasta.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputulosta ei näin ollen ole syytä muuttaa ELY-keskuksen vastuualueiden asemaan liittyvillä perusteilla.

Ylitarkastaja Huhtalan esteellisyys

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee pykälän 2 momentin mukaan myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan mainitussa momentissa säädetyin perustein tehtävä hankkeen tai suunnitelman alueen Natura 2000 -verkostoon ehdottamisen tai sisällyttämisen perusteena oleviin luonnonarvoihin kohdistuvien vaikutusten arviointi on hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan tehtävä. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto ELY-keskukselta. Jos ELY-keskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputulosta ei näin ollen ole syytä muuttaa myöskään ylitarkastaja Huhtalan toimintaan liittyvillä perusteilla.

3. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltaminen hankkeeseen

A on esittänyt, että hankkeeseen olisi tullut soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:ssä on kohdat 1 - 12 sisältävä luettelo lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetuista hankkeista ja niiden muutoksista. Luettelo, joka on tarkoitettu tyhjentäväksi, ei käsitä hankkeita, joiden sisältönä on kalojen siirtäminen. Näin ollen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaista menettelyä ei ole sovellettava kysymyksessä olevaan hankkeeseen lain 4 §:n 1 momentin perusteella.

Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin pykälän 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Tuhannen lohen siirtäminen Kemijoen suulta Ounasjokeen joen vaelluskalakantojen elvyttämiseksi ei valituksessa esitetyillä perusteilla todennäköisesti aiheuta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, joiden perusteella siihen olisi pykälän 2 momentin perusteella sovellettava mainitun lain mukaista arviointimenettelyä.

4. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen hankkeen arviointi

A on esittänyt, että Lapin ELY-keskuksen asiassa tekemä Natura-arviointi on puutteellinen. Hän on pitänyt ilmeisenä, että ympäristöministeriöllä ei ole ollut käytettävissään Elintarviketurvallisuusvirasto Eviran 18.5.2009 ja 18.3.2010 päivättyjä lausuntoja, mikä on vaikuttanut ministeriön Natura-arvioinnista antamaan lausuntoon.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C-127/02

Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee

antamassaan tuomiossa luontodirektiivin 6 artiklan tulkintaa koskevan ennakkoratkaisupyynnön johdosta lausunut muun ohella, että artiklan 3 kohdan nojalla suunnitelmasta tai hankkeesta kyseessä olevalle alueelle aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että ennen sen hyväksymistä on alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki sellaiset näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettynä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa alueen suojelutavoitteisiin. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä suunnitelman tai hankkeen vain varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta haitallisesti alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon tämän toiminnan vaikutusten asianmukaista arviointia koskevat päätelmät. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos lain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Ounasjoki (FI1301318; 4 730 ha) on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena yhteisön tärkeänä pitämänä alueena (SCI). Alue muodostuu Ounasjoesta (vesialue) Ounasjärven luusuan alapuolella ja Ounasjoen suiston tulvasaarista. Alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteessä I mainitut luontotyypit

Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit, pohjoiset, boreaaliset tulvaniityt

sekä

*Alnus glutinosa ja Fraxinus excelsior -tulvametsät

. Lisäksi alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteen II laji laaksoarho sekä lintudirektiivin liitteen I lintulajeja ja liitteessä mainitsemattomia säännöllisesti esiintyviä muuttolintulajeja.

Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on hakenut kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 20 §:n mukaista lupaa 1 000 lohen siirtoon Kemijoen suulta Ounasjoelle vuosina 2010 ja 2011 ja arvioinut hankkeen vaikutukset Ounasjoen Natura 2000 -verkostoon sisällyttämisen perusteena oleviin luonnonarvoihin. Arvioinnissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ounasjoen Natura 2000 -verkostoon sisällyttämisen perusteena olevista luontotyypeistä lohien ylisiirto voisi vaikuttaa vain luontotyyppiin Fennoskandian luonnontilaiset joet. Mainitun luontotyypin luonnontilan kannalta keskeisiä tekijöitä ovat uoman rakenteellinen luonnontilaisuus, rantavyöhykkeen luonnontilaisuus, joen luontainen virtaama vaihteluineen ja tulvarytmi, hyvä veden ja pohjan laatu sekä vaelluskalakantojen elinmahdollisuudet. Vaelluskalojen elinmahdollisuuksilla tarkoitetaan vaelluskaloille soveltuvien lisääntymis- ja poikastuotantoalueiden määrää ja laatua sekä sitä, että joen uoma on kalojen vaelluksen kannalta esteetön.

Lohien ylisiirroilla ei voi olla vaikutusta Ounasjoen rakenteelliseen luonnontilaisuuteen, rantavyöhykkeen luonnontilaisuuteen, virtaamiin eikä veden laatuun. Vaelluskalojen elinmahdollisuuksiin ylisiirrot eivät suoranaisesti vaikuta. Askel Ounasjoelle -hankkeen päätavoitteena kuitenkin on, että vaelluskaloille avataan kalateiden avulla mahdollisuus päästä Ounasjoessa sijaitseville lisääntymisalueille ja että Ounasjokeen palautetaan siihen leimautunut, vaellushaluinen kalakanta. Näin ollen hanke tukee Ounasjoen Natura 2000 -verkostoon ottamisen perusteena olevien luonnonarvojen säilymistä ja lisääntymistä.

Luontodirektiivin liitteessä II mainitun laaksoarhon esiintymiseen tai elinoloihin lohien ylisiirrot eivät vaikuta negatiivisesti. Hankkeen luonne tutkimuksena ja suhteellisen suppea toteuttaminen ei myöskään voi lisätä tässä vaiheessa kalastusta merkittävästi siten, että laaksoarhoesiintymät voisivat muutoinkaan kärsiä vapaa-ajankalastajien toiminnasta.

Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen näkemyksen mukaan lohien ylisiirto ei vaikuta luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetulla tavalla negatiivisesti Ounasjokeen.

Ympäristöministeriön arvioinnista antaman, 1.4.2011 päivätyn lausunnon mukaan arviointi on alueen suojelutavoitteiden kannalta kattavasti laadittu ja siinä esitetty johtopäätös on asianmukaisesti perusteltu. Ministeriöllä ei ole ollut arvioinnista huomautettavaa.

Hankkeen vaikutukset Ounasjoen niihin luonnonarvoihin, joiden vuoksi alue on otettu Natura 2000 -verkostoon, on arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla asianmukaisesti. Ympäristöministeriö on antanut arvioinnista lausuntonsa. Arvioinnin perusteella on voitu Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-127/02 antamassaan tuomiossa mainitsemin tavoin ilman tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä todeta, ettei hanke vaikuta haitallisesti alueen koskemattomuuteen. Valituksessa ei ole esitetty seikkoja, jotka antaisivat aiheen arvioida asiaa toisin.

Eviran lausunnot eivät koske edellä mainittuja luonnonarvoja, vaan liittyvät kalastuslain 95 §:n 2 momentin ja eläintautien vastustamisesta eläinten kuljetuksessa annetun asetuksen nojalla annetun kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamista koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 20 §:n mukaiseen poikkeuslupamenettelyyn.

5. Poikkeuslupa-asian ratkaisu

5.1 Asiassa sovellettavat ja muutoin huomioon otettavat säännökset

Yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY 1 artiklan mukaan mainitun direktiivin tarkoituksena on luoda sisämaan pintavesien, jokisuiden vaihettumisalueiden sekä rannikko- ja pohjavesien suojelua varten puitteet, jotka muun muassa estävät vesiekosysteemien sekä vedentarpeen kannalta vesiekosysteemeistä suoraan riippuvaisten maaekosysteemien ja kosteikkojen edelleen huononemisen sekä suojelevat ja parantavat niiden tilaa (artiklan a kohta). Direktiivi on pantu Suomessa täytäntöön muun muassa lailla vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä. Mainitun lain 28 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä viranomaistehtäviä hoitavien muiden elinten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon valtioneuvoston mainitun lain 17 §:n mukaisesti hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat.

Kalastuslain 95 §:n 2 momentin ja eläintautien vastustamisesta eläinten kuljettamisessa annetun asetuksen (1363/1994) nojalla kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (470/2008) 19 §:n mukaan meri- tai rannikkoalueelta taikka vaelluskalojen nousualueelta peräisin olevien elävien luonnonvaraisten kalojen siirtäminen vaelluskalojen nousualueella sijaitsevaan kalanviljelylaitokseen tai sisävesialueelle on kielletty.

Asetuksen 20 §:n 1 momentin mukaan TE-keskus, nyttemmin ELY-keskus, voi erityisistä syistä myöntää luvan poiketa 19 §:ssä säädetystä kiellosta, jos kyse on kalataloudellisesti merkittävästä hankkeesta kuten istutusvelvoitteen täyttämisestä, emokalaston perustamisesta, vaelluskalojen luonnontuotannon lisäämisestä tai tutkimisesta taikka hävinneen lajin tai kannan palauttamisesta, eikä vastaavia kaloja ole saatavissa sisävesialueelta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, että siirto ei oleellisesti lisää asetuksen liitteessä 1 tai 2 mainitun taudin eikä liitteessä 3 mainitun bakteeri- tai virustaudin leviämisen vaaraa nousualueen tai sisävesialueen kalanviljelylaitoksiin tai luonnonvaraisiin kalakantoihin. Ennen luvan myöntämistä keskuksen tulee ottaa huomioon Eviran lausunto siirtoon liittyvästä kalatautien leviämisen riskistä.

Pykälän 3 momentin mukaan tautien leviämisen riskin arvioimisessa tulee ottaa huomioon siirron kohteena olevan kalakannan näytteenoton tulokset vähintään viideltä edeltävältä vuodelta sekä pyyntialueen lähistöllä sijaitsevien kalanviljelylaitosten ja siirrettävien kalojen määränpäänä olevan alueen terveystilanne. Luvassa voidaan asettaa eläintautien vastustamiseksi välttämättömiä lupaehtoja ja -määräyksiä.

Pykälän 4 momentin mukaan sen 1 momentissa tarkoitetulla luvalla siirrettävien kalojen tulee olla silmämääräisesti terveitä ja elinvoimaisia, eikä siirrettävissä eläinryhmissä saa esiintyä lisääntynyttä kuolleisuutta. Ennen siirtoa suoraan vesistöihin tai siirron yhteydessä on, mikäli mahdollista, näytteenotoin varmistettava, ettei siirrettävissä kaloissa esiinny asetuksen liitteessä 2 tai 3 mainittuja bakteeri- ja virustauteja.

Kalastuslain 121 §:ssä säädetään, että jos vesialueelle istutetaan kala- tai rapulajia tai niiden kantaa, jota siellä ei ennestään ole, tai alueelle suoritetaan kalojen tai rapujen siirtoistutus, on toimenpiteelle saatava ELY-keskuksen lupa. Luvassa voidaan antaa määräyksiä toimenpiteen suorittamisesta. Kalastuslain 121 § on otettava huomioon, kun arvioidaan viranomaisen toimivaltaa asetuksen mukaisen päätöksen tekemiseen, vaikka ELY-keskus tai maaseutuelinkeinojen valituslautakunta eivät ole sitä ilmoittaneet päätöksessä sovellettuna oikeusohjeena.

5.2 Saatu selvitys

Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on hakenut kaloissa, äyriäisissä ja nilviäisissä esiintyvien eläintautien vastustamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 20 §:n mukaista poikkeuslupaa tuhannen lohen siirtämiseen Kemijoen suulta Ounasjokeen vuosina 2010 ja 2011 niin, että kumpanakin vuonna siirretään 500 lohta. Siirrettävistä lohista 200 (100/vuosi) varustetaan radiolähettimillä ja loput ulkoisilla nuolimerkeillä. Radiolähettimillä tehtävällä seurannalla saadaan tietoa siirrettyjen lohien vaellus- ja kutukäyttäytymisestä uudessa ympäristössä. Nuolimerkintöjen avulla saadaan tietoa muun muassa siirrettyjen lohien kalastuskuolevuudesta. Saatua tietoa voidaan hyödyntää, kun rakennettujen jokien luonnonlohikantoja elvytetään ja kalateitä suunnitellaan.

Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue vastaa Askel Ounasjoelle II -hankkeen hallinnoinnista ja lohien ylisiirtoluvan hakemisesta. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos vastaa siirrettävien lohien merkinnästä ja hankkeeseen liittyvästä tutkimustoiminnasta. Lohien keräämisestä, säilyttämisestä ja kuljettamisesta vastaavat ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue sekä Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos yhdessä. Lohet hankitaan Kemijoen suun ammattikalastajilta, Isohaaran tarkkailupyynnistä ja kalateistä. Siirrettäviksi valitaan terveimmät ja elinvoimaisimmat yksilöt. Valinnan tekee Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen henkilöstö.

Lohien siirron lisäksi Askel Ounasjoelle II -hankkeeseen kuuluu toisen kalatien rakentaminen Kemijoen Isohaaraan. Mainittua hanketta seuraavan Askel Ounasjoelle III -hankkeen tuloksena valmistuvat muun muassa Taivalkosken, Ossauskosken, Petäjäskosken ja Valajaskosken voimalaitosten yhteyteen tulevien kalateiden yleis- ja rakennesuunnitelmat.

Lapin ELY-keskuksen elinkeinot, työ, osaaminen ja kulttuuri -vastuualueen kalatalouspalvelut-ryhmä on, Eviran annettua hankkeesta 18.3.2010 päivätyn lausunnon, 5.5.2010 antamallaan päätöksellä myöntänyt ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle poikkeusluvan edellä mainittuihin siirtoihin. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on 27.1.2011 antamallaan päätöksellä A:n valituksesta kumonnut poikkeuslupapäätöksen ja palauttanut asian elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut-ryhmälle uudelleen käsiteltäväksi. Valituslautakunnan mainitun päätöksen perustelujen mukaan poikkeuslupapäätös ei ollut lainmukaisesti perusteltu, koska siitä eivät ilmenneet perusteet, joiden nojalla luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi oli jätetty tekemättä. Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen arvioitua hankkeen vaikutukset Ounasjoen luonnonarvoihin ja haettua poikkeuslupaa uudelleen, kalatalouspalvelut on päätöksellään 4.5.2011 myöntänyt luvan siirtoihin.

Isohaaraan on suunniteltu uusi yhdistelmäkalatie, jolla on lainvoimainen lupa. Hanke on vuonna 2009 rahoitusvaiheessa, maakunnan yhteistyöryhmä on myöntänyt hankkeelle tarvittavan EU-rahoituksen, mutta kuntien kanssa neuvotellaan vielä rahoitusosuuksista. Toteutuksen on arvioitu ajoittuvan vuosille 2009 - 2010. Kalatien rakentamisen yhteydessä on tarkoitus siirtää 1 000 kpl lohia Ounasjoelle. Sukukypsien vaelluskalojen (lohien) ylisiirrolla elvytetään Ounasjoen vaelluskalakantoja tuottamaan lisää kalateihin pyrkiviä vaelluskaloja."

Kansallista kalatiestrategiaa koskevassa, 8.4.2011 päivätyssä ehdotuksessa on todettu, että Suomen suurimmat vaelluskalajoet on valjastettu vesivoiman tuotantoon Teno-, Näätämö-, Tornion- ja Simojokea lukuun ottamatta. Rakennettujen jokien kalakannoille ja kalastukselle aiheutuneiden haittojen vesilain mukainen kompensaatio on painottunut kalanistutuksiin. Kalakantojen palauttaminen luonnolliseen elinympäristöönsä muun muassa kalateitä rakentamalla on ollut vähäistä verrattuna muihin Keski- ja Pohjois-Euroopan maihin. Vaelluskalakannat eivät pitkällä aikavälillä säily elinvoimaisina ilman luonnon lisääntymiskiertoa. Resurssien painopisteen ohjaaminen kalakantojen luonnonlisääntymistä edistäviin toimenpiteisiin on nykytilanteessa tarkoituksenmukaista ja jopa välttämätöntä vaelluskalakantojemme monimuotoisuuden säilyttämiseksi. Luontaisin lisääntymismekanismein vaelluskalakannan on mahdollista tuottaa runsaasti hyvälaatuisia vaelluspoikasia.

Tarvetta avata mahdollisuus kalojen luonnolliselle lisääntymiskierrolle myös rakennetuissa vesistöissä ovat lisänneet erityisesti Euroopan unionin vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisen vesienhoidon tavoitteet. Kiireellisiä toimia vaelluskalakantojen palauttamiseksi niiden luonnolliseen elinympäristöön tukevat myös muut kansainväliset ja kansalliset velvoitteet, yhteiskunnan arvostusten muutokset ja ekosysteemipalvelujen säilyttämisen periaatteet.

Vaelluskalojen kulku- ja lisääntymismahdollisuuksia edistäviä toimenpiteitä pyritään toteuttamaan erityisesti niissä vesistökohteissa, joissa on edellytyksiä valtakunnallisesti ja paikallisesti merkittävien vaelluskalakantojen kotiutukselle, elvyttämiselle tai suojelulle. Jos tiedot edellytysten arvioimiseksi ovat puutteellisia, tulee tietopohjaa lisätä. Rajalliset resurssit kalateiden rakentamiseen on kohdennettava kokonaisuuden kannalta hyödyllisimpiin kohteisiin. Kalakantojen uhanalaisuuden ja alkuperäisyyden ohella on otettava huomioon saavutettavan poikastuotantoalueen pinta-ala, jota tulee tarkastella myös suhteessa kalateiden rakennuskustannuksiin. Varsinkin usean perättäisen padon ohittamista vaativissa kohteissa on pystyttävä arvioimaan vaelluskalojen luonnollisen lisääntymiskierron onnistumisen mahdollisuudet. Lisäksi tarvitaan tietoa kalateiden sosiaalisista ja taloudellisista vaikutuksista etenkin suurten jokien kalatieratkaisuja arvioitaessa.

Jotta vaelluskalojen luonnonkierron onnistumista voidaan arvioida, tarvitaan muun muassa vaelluspoikasten kuolleisuudesta ja lisääntymisen onnistumismahdollisuuksista tietoa, jota voidaan saada esimerkiksi ylisiirtokokein. Kalatien suunnittelun ja sijoittamisen tueksi on tarpeen selvittää muun muassa voimalaitosten alle nousevien kalojen vaellusreittejä ja kerääntymisalueita.

Valtioneuvosto on 8.3.2012 tehnyt edellä mainitun ehdotuksen pohjalta kansallista kalatiestrategiaa koskevan periaatepäätöksen.

Elintarviketurvallisuusvirasto Eviran ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hakemuksesta antamassa 18.3.2010 päivätyssä lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kemijoen suualueelta ja Isohaaran kalatiestä on vuosina 2005 - 2009 tutkittu 229 merilohiemoa virusten varalta ja 231 merilohiemoa BKD-taudin varalta. Tutkituista kaloista ei löytynyt säädösten perusteella vastustettavia kalatauteja. Muista lohikaloista (meritaimen, siika ja kirjolohi) mainittuina vuosina tutkittiin virusten varalta 770 yksilöä ja BKD-taudin varalta 790 yksilöä. Niistäkään vastustettavia kalatauteja ei löytynyt.

Luonnonlohien ylisiirtoihin liittyy aina vaara kalatautien leviämisestä. Merialueen luonnonkaloista on Suomessa löydetty VHS- ja IPN-viruksia sekä BKD-bakteeria. Kemijoen suualueen lohipopulaation kokoon nähden edellä mainittu otanta on pieni eikä kerro koko todellista tautiriskiä. Riskin suuruuteen vaikuttavat siirrettävien kalojen määrä, siirtoa edeltävät toimenpiteet ja mahdolliset tautitilanteen muutokset merialueella.

Aineistoa koskevan matemaattisen tarkastelun perusteella Evira on päätynyt siihen, että siirrettäessä 1 000 lohta on 0,1 prosentin prevalenssillakin todennäköisempää, että joukossa on infektoitunut kala kuin että ei ole. Yhteenvetona Evira on todennut, että luonnonlohia koskevan tautiseurannan perusteella tarkasteltuina tautiprevalenssit ovat alhaisia. Siirrettävien kalojen määrän ollessa suuri on hyvinkin pienten tautiprevalenssien vallitessa kuitenkin todennäköistä, että siirrettävien kalojen joukossa on vastustettavan virus- tai BKD-tartunnan kantajia. Evira on muistuttanut, että lohien siirtäminen mereltä sisämaahan on mahdollista myös mätisiirroin, jolloin tautien leviämisen riski on huomattavasti pienempi kuin eläviä kaloja siirrettäessä.

5.3 Oikeudellinen arviointi

Istutettujen lohien menestyminen Itämeressä on heikentynyt. Vaelluskalakannat eivät pysy elinvoimaisina ilman luonnon lisääntymiskiertoa.

Kysymyksessä olevien siirtojen tavoitteena on vaelluskalakantojen elvyttäminen käynnistämällä lohen luonnonvaraista lisääntymistä Ounasjoessa. Ounasjoki on Itämeren alueen suurin käyttämätön vaelluskalojen poikastuotantoalue. Siirroilla myös hankitaan tietoa, jota tarvitaan vaelluskalakantojen elvyttämistä ja kalaportaiden rakentamista varten.

Kysymyksessä on maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 470/2008 20 §:n 1 momentissa tarkoitettu kalataloudellisesti merkittävä hanke. Vastaavia kaloja ei ole saatavissa sisävesialueelta. A:n valituksessa ei ole kyse siirrettävien lohien perinnöllisistä ominaisuuksista tai alkuperästä.

Siirrot on tarkoitettu edistämään luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä ja ne ovat valtioneuvoston 10.12.2009 hyväksymän Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman mukaisia.

Evira on 18.3.2010 päivätyssä lausunnossaan todennut, että siirtoihin liittyy aina vaara kalatautien leviämisestä ja että leviäminen on sitä todennäköisempää mitä suurempi siirrettävien kalojen määrä on. Mätiä siirrettäessä tautien leviämisen riski on huomattavasti pienempi kuin eläviä kaloja siirrettäessä.

Maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 470/2008 20 §:n mukaan poikkeamisen edellytysten kannalta ratkaisevaa on, ettei siirto oleellisesti lisää asetuksen liitteissä mainittujen tautien leviämisen vaaraa.

Eviran edellä mainitun lausunnon mukaan Kemijoen suualueelta ja Isohaaran kalatiestä vuosina 2005 - 2009 tutkituista merilohiemoista ja muista lohikaloista ei löytynyt vastustettavia kalatauteja. Hakemuksen mukaan siirrettäviksi valitaan terveimmät ja elinvoimaisimmat yksilöt. Kun lisäksi otetaan huomioon, että lupamääräyksen 2 mukaan kaikkien siirrettävien kalojen on oltava virkaeläinlääkärin tarkastamia, ja muut luvassa asetetut lupaehdot ja -määräykset, kysymyksessä olevat siirrot eivät oleellisesti lisää asetuksen 470/2008 liitteissä mainittujen tautien leviämisen vaaraa. Leviämisen vaaraa arvioidessaan korkein hallinto-oikeus on lisäksi ottanut huomioon, mitä Lapin ELY-keskuksen kalatalouspäällikkö on lausunnossaan maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle kalatautitilanteesta Kemijoen vesistössä, eräissä muissa vesistöissä ja Suomen merialueella esittänyt.

Lohen luonnonvaraisen lisääntymisen käynnistämisen lisäksi siirtojen tarkoituksena on hankkia kalojen käyttäytymistä ja kalastuskuolevuutta koskevaa tietoa, jonka saaminen ei ole mahdollista, jos hanke toteutetaan elävien kalojen sijasta mätiä siirtämällä.

Evira on antanut lausunnon hankkeesta 18.3.2010. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksellään 27.1.2011 kumottua Lapin ELY-keskuksen kalatalouspalvelut-ryhmän poikkeuslupapäätöksen ja palautettua asian sille uudelleen käsiteltäväksi tämä on, sitten kun ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue oli arvioinut hankkeen vaikutukset Ounasjoen luonnonarvoihin ja hakenut poikkeuslupaa uudelleen, 4.5.2011 antamallaan päätöksellä myöntänyt luvan lohien siirtoihin. Kun otetaan huomioon, että asia on palautettu uudelleen käsiteltäväksi ja että lupaviranomainen on siten jatkanut hakemuksen käsittelyä, ja Eviran edellä mainitun lausunnon antamisesta kulunut lyhyt aika, asiassa ei ole ilmennyt perustetta, jonka vuoksi Eviralta olisi tullut pyytää vielä uusi lausunto.

Kysymyksessä olevat lohien siirrot ovat osa Askel Ounasjoelle II -hanketta. Kun otetaan huomioon, mitä maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen perusteluissa on hankkeesta ja sen sidosryhmistä lausuttu, lohien siirtoja koskevasta hakemuksesta kuuleminen on ollut hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesti muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

ELY-keskuksen kalatalouspalvelut-ryhmän päätös ei ole sellainen, että se olisi hallintolainkäyttölain 31 §:n 2 momentin mukaan voitu määrätä täytäntöönpantavaksi lainvoimaa vailla olevana. Kun valitus kuitenkin tällä päätöksellä on lainvoimaisesti ratkaistu, ei asiasta ole tarpeen enemmälti lausua.

6. Lopputulos

Edellä esitetyillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori ja hallintoneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Petri Leinonen.

---

[SV]

Efter att ha gjort en sådan bedömning som avses i 65 § i naturvårdslagen sökte ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid Lapplands närings-, trafik- och miljöcentral tillstånd att avvika från förbudet att förflytta levande fisk för att flytta 1 000 laxar från Kemi älvs mynning till Ounasjoki under åren 2010 och 2011. Tillståndet söktes hos ansvarsområdet för näringar, arbetskraft, kompetens och kultur vid samma närings-, trafik- och miljöcentral.

Det beviljade tillståndet belastades inte av ett fel på den grunden att ansvarsområdet för miljö och naturresurser vid samma miljöcentral både hade varit sökande och utfört den bedömning som avses i 65 § i naturvårdslagen, och inte heller på den grunden att det var det nyss nämnda ansvarsområdet som skulle avgöra om det fanns behov att genomföra ett förfarande för miljökonsekvensbedömning.

Samma tjänsteman vid ansvarsområdet för miljö och naturresurser hade deltagit såväl i planeringen av projektet och uppsättandet av tillståndsansökan som i den bedömning som gjorts med stöd av 65 § i naturvårdslagen. Tillvägagångssättet kunde inte anses stå i strid med 27 eller 28 § i förvaltningslagen, då man tog hänsyn till 65 § 1 mom. i naturvårdslagen, där det föreskrivs att den som genomför projektet eller gör upp planen är skyldig att bedöma konsekvenserna. När man dessutom beaktade att utlåtande av miljöministeriet hade begärts enligt 65 § 2 mom. i naturvårdslagen och att tillståndsmyndigheten hade varit en fiskerigrupp vid ansvarsområdet för näringar, arbetskraft, kompetens och kultur som med stöd av lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna hade särskilts vid ifrågavarande miljö-, trafik- och miljöcentral, var gruppens beslut inte heller felaktigt på någon annan av de grunder som anförts i besvären.

Se även HFD 2012:6 och HFD 2.3.2011 L 540.