Supreme Administrative Court dismisses hunting association appeal for failing to prove necessity of spring alga hunting permit.

Metsästysseura oli hakenut lupaa 150 allin metsästykseen 3 075 hehtaarin suuruisella merialueella rauhoitusaikana keväällä 2011. Suomen riistakeskus oli päätöksellään myöntänyt luvan 49 allin metsästämiseen ajalle 28.4. - 21.5.2011. Luonnonsuojelujärjestö valitti päätöksestä.

Allien esiintymisestä ja sääoloista alueella saadun selvityksen mukaan allien metsästys syksyisin rauhoitusajan ulkopuolella oli mahdollista. Mahdollisuuksia allien syysmetsästykseen ei saadun selvityksen perusteella voitu myöskään pitää sillä tavoin vähäisinä, että tasapainon lajin suojelun ja metsästyksen välillä olisi katsottava järkkyvän, ellei kevätmetsästystä sallittaisi. Metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa tarkoitettu muu tyydyttävä ratkaisu, eli allien metsästäminen niiden rauhoitusajan ulkopuolella 1.9. - 31.12., oli siten olemassa.

Metsästysseuran hakemusta ratkaistaessa alli oli vielä luokiteltu maailmanlaajuisesti elinvoimaiseksi lajiksi. Tiedossa kuitenkin oli, että Itämerellä talvehtivien allien kanta oli vähenemässä. Kun otettiin huomioon myös varovaisuusperiaate, poikkeuslupaa allien kevätmetsästykseen ei olisi tullut tämänkään vuoksi myöntää.

Metsästyslaki 5 § 1 momentti, 37 § 1 momentti, 41 § 1 momentti ja 41 b §

Metsästysasetus 24 §

Metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisten poikkeuslupien rajoittamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetus (296/2011) 1 §

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus 191 artikla 2 kohta

Euroopan unionin perusoikeuskirja 37 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2009/147/EY) 1 artikla 1 kohta, 2 artikla, 7 artikla 1 ja 4 kohta, 9 artikla 1 kohta c alakohta, 13 artikla

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin C-118/94, WWF Italia v. Regione Veneto, C-182/02, Ligue pour la protection des oiseaux ja muut v. Ranska, C-344/03, komissio v. Suomi ja C-76/08, komissio v. Malta

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 2.2.2012 nro 136/4/2011

Asian aikaisempi käsittely

Skåldö skärgårds jaktförening rf

on 27.3.2011 hakenut metsästyslain 41 b §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa 150 allin kevätmetsästykseen.

Suomen riistakeskus

on päätöksellään 28.4.2011 nro 2011/00141 myöntänyt Skåldö skärgårds jaktförening rf:lle, hakemuksen enemmälti hyläten, luvan allin rauhoituksesta poikkeamiseen Raaseporissa ja Hangossa, hakemuksen liitteenä olevalle kartalle merkityllä 3 075 hehtaarin alueella. Luvan perusteella saa metsästää 49 allia 28.4. - 21.5.2011 välisenä aikana.

Poikkeuslupaan on liitetty muun muassa seuraavat määräykset:

Pyyntiin saavat osallistua ainoastaan hakemuksessa mainitut yhdistyksen jäsenet. Lupa koskee vain niitä hakemuksessa mainittuja ja Suomen riistakeskuksen hyväksymiä paikkoja, joilla hakijalla muutenkin on oikeus metsästää. Hakijan tulee järjestää alueella riittävä riistanhoito ja pyynnin valvonta. Pyydystettyjä lintuja ei saa pitää kaupan. Pyynti saadaan toimeenpanna ainoastaan niillä ampuma-aseilla, jotka mainitaan metsästyslain 16 - 20 §:ssä. Pyyntiä ei saa järjestää niin, että rikotaan metsästyslain 32 ja 33 §:ää. Lupa ei koske komission päätöksessä nro 2006/115/EY tarkoitettuja suoja- ja valvontavyöhykkeitä.

Lisäksi päätöksessä on pyynnin toteutumista ja tuloksia koskevaa tietojenantovelvollisuutta ja muuta seurantaa koskevia määräyksiä. Luvansaajan on ilmoitettava riistaviranomaisille muun muassa ammuttujen lintujen määrä ja sukupuoli sekä kunkin linnun ampumapaikka.

Päätös on riistahallintolain 31 §:n 2 momentin perusteella täytäntöönpantavissa muutoksenhausta huolimatta.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Poikkeusluvan perusteella metsästettävien lintujen määrää on maa- ja metsätalousministeriön asetus 296/2011 huomioon ottaen vähennetty siitä, mitä hakemuksessa on esitetty, jotta pienien määrien vaatimus tulee Lounaissaariston osalta täytetyksi. Suomen riistakeskus on asiassa tekemänsä lupaharkinnan perusteella sekä parhaat saatavissa olevat selvitykset ja päätöksessä mainitut säännökset huomioon ottaen todennut hakemuksen muilta osin täyttävän poikkeusluvalle metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset.

Riistakeskuksen mukaan hakija, jolla on paras tietämys alueen linnustosta ja sen metsästettävyydestä, on esittänyt hakemuksessaan, ettei alleja ole alueella syksyisin riittävästi metsästykseen. Vuonna 2000 toteutetusta syysinventoinnista laaditun, Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen vuonna 2001 julkaiseman raportin (Juha Tiainen, Jukka Rintala ja Johanna Stigzelius) mukaan hakijan alueella ei ollut syksyllä metsästettävää määrää alleja.

Sisäsaaristossa alleja ei syksyisin käytännössä esiinny. Uloimmassa saaristossa on syksyllä ajoittain suuriakin alliparvia, mutta niiden esiintymisen aikaa ja paikkaa ei voi ennakoida niin, että järjestelmällinen metsästys olisi mahdollista. Ulkosaaristossa metsästyksen edellytyksenä on tyyni sää ja vähäinen merenkäynti. Ulkosaaristossa metsästyksen mahdollistavat sääolot sattuvat yksiin allien syysmuuton kanssa vain muutamana päivänä, joiden ennakoiminen on mahdotonta. Syksyn edetessä olosuhteet merellä muuttuvat yhä vaikeammiksi ja vaarallisemmiksi.

Edellä mainittu Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen raportti tukee käsitystä, jonka mukaan alleja ei esiinny Länsi-Uudenmaan saaristossa sellaisissa paikoissa ja sellaisia määriä, että niiden syysmetsästys olisi riittävässä määrin mahdollista. BirdLife Suomi ry:n internetissä ylläpitämästä Tiira-lintutietopalvelusta saatava selvitys tukee mainittua raporttia. Näin ollen alueella ei ole allien metsästyksen kannalta muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen päätöksessä mainituksi ajaksi.

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C-76/08 (komissio v. Malta) vahvistanut, etteivät rajalliset mahdollisuudet syysmetsästykseen estä lintudirektiivin 9 artiklassa säädetyn poikkeuksen soveltamista.

Kevätmetsästys on perinne, joka johtuu syksyllä vallitsevista metsästystä vaikeuttavista olosuhteista ja lintujen huonosta metsästettävyydestä syksyllä. Kevätmetsästys on osa riistalintukantojen hoitoa saaristossa, sillä siihen on perinteisesti yhdistynyt velvollisuus järjestää riistanhoito ja metsästyksen valvonta alueella. Kevätmetsästyksen lakatessa mahdollisuudet riistalintukantojen seuraamiseen ja hoitoon lounaissaaristossa heikkenevät ratkaisevasti.

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä (79/409/EEG) koskevan komission ohjeasiakirjan mukaan direktiivin 9 artiklan mukainen poikkeus voidaan myöntää vain sellaisten lajien osalta, joiden suojelun taso on suotuisa. Ohjeasiakirjan kaavion 10 mukaan allin suojelun taso on suotuisa. Myös BirdLife Internationalin mukaan allin suojelun taso on suotuisa sekä Euroopan unionin alueella että koko Euroopassa.

Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) kriteerein, jotka perustuvat ennusteeseen lajien sukupuuton vaarasta, alli on luokassa elinvoimainen.

Edellä mainittu selvitys huomioon ottaen allin suojelun taso on suotuisa eikä päätöksen mukainen rajoitettu metsästys uhkaa allin suotuisaa suojelutasoa.

Komission ohjeasiakirjan mukaan käsite "pieni määrä" tarkoittaa noin yhtä prosenttia poikkeuksen tarkoittaman populaation vuotuisesta kuolleisuudesta. Itämerellä talvehtivan allipopulaation koko on 4 450 000 lintua. Komission mukaan näistä 2 500 000 lintua kulki muuttomatkallaan Ahvenanmaan ja Suomen lounaisen saariston kautta. Lintujen kuolleisuuden ollessa 28 prosenttia kannasta on kuolleiden lintujen määrä Ahvenanmaan ja lounaissaariston kautta kulkevan kannan osalta 700 000, josta yksi prosentti on 7 000 lintua.

Koska allipopulaatio Suomen lähialueilla on viime vuosina osoittanut vähenemisen merkkejä, maa- ja metsätalousministeriö on yhdessä Ahvenanmaan maakunnan hallituksen kanssa vahvistanut poikkeuslupakiintiön suuruudeksi 7 000 lintua, mikä vastaa yhtä prosenttia kannan vuotuisesta kuolleisuudesta. Ministeriö jakaa kiintiön kevätpyyntiä Ahvenanmaalla ja lounaissaaristossa harjoittavien metsästäjien määrän mukaisessa suhteessa. Näin ollen ministeriö on vahvistanut lounaissaariston kevätpyynnin osuudeksi enintään 2 500 allia. Näin myös metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa säädetty pienien määrien edellytys on täyttynyt.

Euroopan unionin tuomioistuimen käytännön (asia C-182/02) mukaan villien lintujen pyynti virkistäytymistarkoituksessa lintudirektiivin 7 artiklan 4 kohdassa mainittuina aikoina rinnastuu sellaiseen järkevään käyttöön, joka mainitaan direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa. Poikkeuksen nojalla harjoitettava metsästys on kuitenkin toteutettava niin, että asianomaiset lajit säilyvät tyydyttävällä tasolla. Kuten edellä on selvitetty ja todettu, allipopulaatio on tyydyttävällä tasolla ja metsästys on sallittu ainoastaan pienessä määrin. Lisäksi vesilintujen käyttö ravintona on vahva perinne Suomen lounaisessa saaristossa ja pyynnin perimmäinen syy, mikä myös on riistan järkevää käyttöä metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisesti.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta

on valituksenalaisella päätöksellään, viitaten hallintolainkäyttölain 38 §:ään ja pääasiaratkaisunsa perusteluihin, hylännyt luonnonsuojelujärjestö B ry:n vaatimuksen suullisen käsittelyn järjestämisestä ilmeisen tarpeettomana.

Valituslautakunta on hylännyt yhdistyksen valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset säännökset

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi N:o 2009/147/EY, jäljempänä lintudirektiivi, on Suomessa pantu täytäntöön luonnonsuojelulailla ja metsästyslailla.

Lintudirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan silloin, kun on kyse muuttavista lajeista, jäsenvaltioiden on huolehdittava erityisesti siitä, että metsästyslainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 7 artiklasta salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussa pitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön.

Metsästyslain 5 §:n mukaan alli kuuluu riistaeläimiin. Lain 37 §:n mukaan rauhoitusaikana riistaeläintä ei saa metsästää tai vahingoittaa. Lain 41 §:n mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta 41 a - 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Lain 41 b §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen säännöksessä tarkoitetuissa tapauksissa. Metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää myös tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen muiden kuin rauhoittamattomien lintujen pienien määrien tappamiseksi, pyydystämiseksi, hallussa pitämiseksi tai muutoin asiallisen hyötykäytön mahdollistamiseksi.

Metsästysasetuksen 24 §:n mukaan allin rauhoitusaika on 1.1. - 31.8.

Metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisten poikkeuslupien rajoittamisesta 6.4.2011 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (296/2011) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa tarkoitettuja poikkeuslupia voidaan myöntää vain allin rauhoituksesta poikkeamiseen.

Tapauksen olosuhteet ja johtopäätökset

Suomen riistakeskuksen poikkeuslupapäätöksen mukaan allien metsästys sallitaan lajin rauhoitusaikana keväällä niin, että metsästys on sallittu päätösten antamispäivästä lukien. Mainitun päätöksen mukaan haetulla alueella ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua kuin allien metsästys poikkeusluvan nojalla päätöksen mukaisena aikana. Pyydystettävien lintujen määrää on hakemukseen verrattuna rajoitettu vastaamaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 296/2011 säännöksiä.

Suomen riistakeskuksen päätöksen mukaan hakijayhdistys on parhaiten perehtynyt hakemusalueen lintukantaan ja metsästysmahdollisuuksiin. Hakemuksessa on ilmoitettu, että kyseessä olevilla alueilla ei esiinny alleja syksyllä siinä määrin, että alueilla olisi tuolloin lajin riittävät metsästysmahdollisuudet. Allin kevätmetsästys ei kohdistu lajin Suomessa elävään kantaan, vaan lähinnä läpimuuttoon, sillä laji ei yleensä pesi Itämeren alueella. Metsästys 2009 -tilaston taulukossa 8 (vesilintusaalis alueittain vuonna 2009) esitetyt tiedot allisaaliista Uudellamaalla (11 400 kappaletta) koskevat koko Uudenmaan aluetta, eikä tilastossa ole eroteltu syys- ja kevätmetsästyksen saalista saati tarkempaa aluetta. Näin ollen tilastosta ei voi suoraan päätellä, voidaanko alleja metsästää hakijayhdistyksen hakemusalueella syksyllä. Edellä mainittu virallinen tilasto ei siten anna riittäviä tietoja saalistiedoista.

Toisaalta marraskuussa 2011 julkaistun, Itämeren maita koskevan selvityksen Waterbird Populations and Pressures in the Baltic Sea 2011 (SOWBAS-­tutkimus) mukaan Itämerellä talvehtiva populaatio on aikavälillä 1992 - 2007 taantunut 65,3 prosenttia eli 4,4 prosenttia vuodessa. Selvitys perustuu vesilintulaskentoihin vuosina 1992 - 1993 sekä 2007 - 2009.

Suomen riistakeskuksen lausunnon mukaan Suomessa on vuosina 2004 - 2009 Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen tilastojen mukaan pyydetty keskimäärin 9 800 allia. Julkaisun Metsästys 2009 (Riista- ja kalataloustilastoja 6/2010) taulukon 23 mukaan koko maan allisaalis on ollut seuraavanlainen:

v. 2004 9 100

v. 2005 8 000

v. 2006 12 900

v. 2007 7 700

v. 2008 7 800

v. 2009 13 400

Valittajan vastaselityksessä mainitussa maa- ja metsätalousministeriön asetusta 296/2011 koskevassa muistiossa esitetyn taulukon mukaan kevätmetsästyssaaliit ovat olleet Manner-Suomessa ja Ahvenanmaalla yhteensä seuraavat:

v. 2006 - 2007 3 041

v. 2007 - 2008 3 229

v. 2008 - 2009 3 284

v. 2009 - 2010 3 430

Edellä mainitun esittelymuistiotaulukon mukaan Manner-Suomen osuudet kevätmetsästysluvuista ovat olleet seuraavat:

v. 2006 - 2007 1 607

v. 2007 - 2008 1 653

v. 2008 - 2009 1 702

v. 2009 - 2010 1 762

Edellä selostettujen lukujen perusteella esimerkiksi vuonna 2009 allisaalis koko maassa on ollut 13 400 kappaletta, josta Uudenmaan osuus on ollut 11 400 kappaletta. Vuosina 2009 - 2010 allin kevätmetsästyssaalis Manner-Suomessa, eli edellä olevien lukujen perusteella arvioiden todennäköisesti pääosin Uudellamaalla, on ollut 1 762 kappaletta.

Valittajan julkaiseman ja valituksen liitteeksi toimittaman Tringa-lehden numeron 4/2010 - 1/2011 sivulla 164 on muun muassa Segelskärin matalikkoon viitaten todettu seuraavaa: Allin kertymät keskittyvät ulkosaariston matalikoille ja ovat parhaimmillaan veneilykauden jälkeen. Ehkä tästäkin syystä tiedot ovat tärkeimmistä alueista puutteelliset. Artikkelissa "Allin aallonpohjat Itämerellä - taustalla öljyvahingot, sopulisyklit vai metsästys?" (Hario - Rintala - Nordenswan, Suomen Riista 55/2009 ss. 83 - 96) on johtopäätösosassa todettu, että allikantojen koon ja kannanvaihtelujen arviointi on osoittautunut vaikeaksi kaikkialla.

Tammisaaren kansallispuistoa on esitetty laajennettavaksi niin, että siihen liitettäisiin muun muassa Segelskärin matalikko. Asian käsittely ympäristöministeriössä on vielä kesken.

Marraskuussa 2011 julkaistun SOBWAS-tutkimuksen jälkeen IUCN-prosessissa on alkanut allia koskeva uudelleentarkastelu. Asian käsittely on vielä kesken. Suomen riistakeskuksen päätöksen antamisaikana huhtikuussa 2011 ei ollut käytettävissä SOBWAS-tutkimuksen tuloksia eikä siihen verrattavia tutkimustuloksia.

Ottaen huomioon asian edellä selostetut olosuhteet, Suomen riistakeskuksen päätöksen antamisaikana käytössä olleet tutkimustulokset, suhteellisen pienen myönnettyjen lupien määrän tiukkoine lupaehtoineen sekä muun muassa allin kevätmetsästystä Suomessa koskeneen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 15.12.2005 annetun tuomion C-344/03 valituslautakunta on hylännyt valituksen.

Ottaen huomioon pääasiaratkaisu ja se, että poikkeusluvan mukainen metsästysaika on päättynyt, enemmän lausunnon antaminen Suomen riistakeskuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen.

Valittajan arvosteltua Suomen riistakeskuksen päätöksen välitöntä täytäntöönpanoa viitaten erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden 30.3.2007 antamaan päätökseen taltionumero 874, maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on todennut oikeusturvan ja toimivan oikeussuojajärjestelmän kannalta tärkeäksi, että poikkeuslupia koskevat asiat käsitellään niin ajoissa, ettei rauhoituksesta poikkeaminen ole mahdollista ennen valitusajan päättymistä.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi luonnonvaraisten lintujen suojelusta N:o 2009/147/EY 2, 7, 9 ja 13 artikla Riistahallintolaki 31 §

Metsästyslaki 5, 20, 37, 41 ja 41 b §

Luonnonsuojelulaki 3, 37 ja 38 §

Laki maaseutuelinkeinojen valituslautakunnasta 1 ja 4 §

Hallintolainkäyttölaki 31, 32, 38 ja 79 §

Metsästysasetus 24 §

Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista (169/2011) 2, 4 ja 6 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisten poikkeuslupien rajoittamisesta (296/2011) 1, 2 ja 3 §

Asian ovat ratkaisseet Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan jäsenet Bomström, Anttila ja Vesikkala. Asian esittelijä Marketta Lehtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys Tringa ry

on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan ja hakemus hylätään.

Yhdistys on vaatinut, että asiassa järjestetään suullinen käsittely todistajien kuulemista varten.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Alleja esiintyy alueella myös syysmetsästyksen aikaan. Näin ollen kevätmetsästykselle on tyydyttävä vaihtoehto. Allikanta on vuosikymmenen kuluessa puolittunut, ja allien poikastuotto on romahtanut. Allin suojelutilanne on epäsuotuisa.

Kysymyksessä oleva poikkeuslupa on metsästyslain, sen nojalla annettujen säädösten ja lintudirektiivin 7 artiklan vastainen. Asiassa ei voi soveltaa lintudirektiivin 9 artiklaa.

Toisin kuin Suomen riistakeskuksen päätöksessä valituslautakunnan päätöksessä ei ole mainittu luontodirektiiviä koskevaa komission ohjeasiakirjaa. Ohjeasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova. Ohjeasiakirjasta ei voi tehdä vastakohtaispäätelmää, jonka mukaan muiden kuin siinä mainittujen lajien suojelun tila olisi suotuisa. Muiden kuin ohjeasiakirjassa mainittujen lintulajien kantojen suojelun tilaa ei ehkä ole ohjeasiakirjaa julkaistaessa tunnettu, ja lisäksi eri lajien suojelun tila on ajan kuluessa voinut muuttua. Ohjeasiakirja ei ole itsenäinen lähde, joka tieteellisesti pätevällä tavalla osoittaisi jonkin lajin kannan tilan.

Ohjeasiakirjaa ei voi ottaa sellaisenaan perusteeksi, kun yksittäisessä asiassa arvioidaan, onko poikkeusluvan myöntämiseen edellytyksiä. Yhdessä Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-182/02 antaman tuomion kanssa voidaan kuitenkin katsoa, että pienien määrien kriteerin edellytys poikkeusluvalle ei täyty, mikäli kannat ovat laskussa, levinneisyysalue on supistumassa tai suojelutilanne on epäsuotuisa.

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa valittaja on esittänyt allin esiintymisestä läntisellä Suomenlahdella näyttöä, joka osoittaa, että kysymyksessä olevalla alueella alli on syksyllä yleisin vesilintu, että lajia metsästetään yleisesti syksyllä ja että lajia voidaan kysymyksessä olevalla alueella kohtuudella metsästää. Jos Euroopan unionin tuomioistuimella olisi ollut käytössään nykyinen aineisto, sen tuomio edellä mainitussa asiassa olisi ollut toisen sisältöinen. Tuomiolla voi olla tulkintavaikutus normien soveltamiseen, ei näytön arviointiin.

Skåldö skärgårds jaktförening rf:llä (jäljempänä hakija) on metsästyslain 7 §:n mukainen oikeus metsästää yleisellä vesialueella ja siellä sijaitsevilla valtion saarilla ja luodoilla tavanomaisen syysmetsästysajan puitteissa. Hakija ei voi perustella oikeutta kevätmetsästykseen sillä, että alueilla, joilla sillä on maanomistukseen tai sopimukseen perustuva metsästysoikeus, ei voi metsästää alleja syksyllä, koska hakija voi siirtyä metsästämään yleiselle vesialueelle ja siellä sijaitseviin saariin. Hakija on itse hakenut kevätmetsästysoikeutta valtion yleiselle vesialueelle ja sen saariin eikä ole rajoittanut hakemustaan käsittämään vain käytettävissään olevat yksityiset alueet. Hakijan kannalta kysymyksessä on lintudirektiivin 9 artiklassa mainittu muu tyydyttävä vaihtoehto.

Hakija on saanut kevätmetsästysluvan Trutharunin ampumapaikalle, mutta Hangon rannikkopatteriston merilinnustajat ry ei ole saanut lupaa 260 metrin päässä mainitusta paikasta sijaitsevalle Hästö Busön länsireunan ampumapaikalle tai muillekaan ampumapaikoilleen, koska se ilmoitti Suomen riistakeskukselle, että alleja esiintyy sen alueella myös syksyllä. Tämä osoittaa lupaharkinnan sattumanvaraisuuden ja sen, ettei hakijan tässä asiassa esittämä selvitys ole uskottava. Suomen riistakeskus ei voi jättää allien esiintymisen selvittämistä hakijalle eli taholle, jolla on intressi saada lupa, vaan sen tulee itse se selvittää. Näin ei siis ole asiassa tapahtunut.

Allin Itämerellä talvehtiva kanta on taantunut lyhyessä ajassa eli noin kymmenessä vuodessa yli 65 prosenttia, mikä on tuotu esiin Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen lausunnossa. Myös poikkeusluvan perusteluissa on todettu, että allikanta on laskeva. Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) lajien uhanalaisuuden kriteereistä vuonna 2001 julkaiseman ohjeen valossa ei ole epäselvää, etteikö allin kyseinen populaatio täyttäisi vähintään vaarantumisen kriteerejä. Ennakkotiedon mukaan keväällä 2012 päätetään, että allin maailmanlaajuinen uhanalaisuusluokka tulee nousemaan luokkaan vaarantuneet. Ei ole näyttöä siitä, etteikö allikanta edelleen vähenisi.

Suomen riistakeskus on viitannut vanhentuneisiin tietoihin (Scott ja Rose 1996, johon myös Suomen riistakeskuksen mainitsemassa Wetlands Internationalin julkaisussa Waterbird population estimates on viitattu, ja Väisänen 1998), jotka eivät enää ole käyttökelpoisia. Allin sukupolven pituus on neljä vuotta. Allikannan taantuman suuruuden arvioinnissa tulee IUCN:n kriteerien mukaan käyttää kolmea sukupolvea, eli 12 vuotta. Allia koskevien vuonna 2011 tehtävien päätösten taustalla tulisi siten olla mahdollisimman tuoreiden, mieluiten kannankehitystä vuosina 1998 - 2010 koskevien tietojen. Suomen riistakeskuksen asiassa käyttämät lähteet eivät anna kuvaa allin kannankehityksestä mainitulla ajanjaksolla, lukuun ottamatta BirdLife Internationalin www-sivuja. Sivuilla on todettu, että allin Itämeren populaation on vähentynyt 70 prosenttia.

On kiistatonta, että allin Itämeren kanta on romahtanut. Tämän tosiasian huomiotta jättäminen on hyvän hallintotavan vastaista ja vastuutonta.

Edellä mainitusta allin huolestuttavasta kannankehityksestä huolimatta lajin koko kanta on toistaiseksi luokiteltu elinvoimaiseksi, kuten Suomen riistakeskus on todennut. Kaikkien maailman 10 000 lintulajin uhanalaisuutta ei voida selvittää vuosittain.

Allikannan tilasta on keskusteltu ensimmäisen kerran vuonna 2008. Taustalla on talvella 2006 toteutettu vesilintulaskenta (Status of wintering Waterbird populations in the Baltic Sea, SOWBAS), jossa havaittiin allikantojen pienentyneen huomattavasti useissa maissa. Asiantuntijaryhmä totesi kuitenkin, että allin uhanalaisuutta on syytä arvioida uudelleen vasta, kun laskennan perusteella tehty koko Itämeren aluetta koskeva raportti julkaistaan. Raportin viivästyminen on myöhästyttänyt myös allin uhanalaisuustarkastelun päivitystä. Allin nykyinen uhanalaisuusluokka ei siis kerro lajin tilanteesta, koska lajin osalta ei tällä vuosituhannella ole tehty uhanalaisuustarkastelua.

SOWBAS-tutkimuksen tulokset julkaistiin syksyllä 2011. Sen mukaan Itämerellä talvehtiva populaatio on pienentynyt tuntuvasti, eli vuosien 1992 - 1993 ja 2007 - 2009 välillä 4 270 000 yksilöstä 1 482 000 yksilöön. Selvityksen mukaan Itämerellä talvehtiva populaatio on mainitulla ajanjaksolla taantunut 65,3 prosenttia eli 4,4 prosenttia vuodessa.

Alli on Suomen rannikkoalueilla talvehtiva ja läpimuuttava vesilintu, mutta se kuuluu myös Suomen pesimälinnustoon. Pohjois-Suomen tunturialueilla pesii pieni, noin 1 500 - 2 000 parin allikanta. Suomessa pesivien allien kanta arvioidaan vakaaksi, mutta kannan kehitys tunnetaan huonosti.

Allit, joihin syys- ja kevätmetsästys kohdistuvat, ovat valtaosin arktista Venäjällä pesivää kantaa. Lajia tavataan sekä syksyllä että keväällä kaikkialla Suomen rannikkoalueilla. Laji on runsain Suomenlahdella, jota kautta allien muuttoreitti kulkee. Suomenlahtea pitkin muuttaa satojatuhansia alleja joka kevät ja syksy.

Alli on tyypillisesti ulkomeren lintu. Valtaosa linnuista on kaukana rannoista, mutta muutaman tai muutaman kymmenen linnun ryhmiä tavataan yleisesti myös rantojen tuntumassa.

Talvella allien runsaus riippuu rannikkoalueen jäätilanteesta. BirdLife Suomi ry:n ylläpitämän Tiira-lintutietopalvelun mukaan Uudenmaan alueella on havaittu joulu - helmikuussa säännöllisesti tuhansien allien kerääntymiä.

Keväällä alli on Uudenmaan rannikkoalueella runsaslukuinen. Suurimmissa kerääntymissä tavataan tuhansia lintuja maaliskuulta toukokuulle. Allin päämuutto ajoittuu toukokuun puolivälin tienoille. Määrät vähenevät hyvin nopeasti päämuuton jälkeen, ja kesä - elokuussa allia tavataan hyvin pieniä määriä.

Allin syysmuutto käynnistyy yleensä heikkona syyskuun loppupuoliskolla. Syyskuussa havaitaan yli tuhannen allin kerääntymiä ja esiintyminen painottuu Suomenlahden itäosaan. Lokakuun ensimmäisellä kolmanneksella tuhansien allien paikalliskerääntymiä havaitaan kaikkialla Suomenlahdella. Allimuuton huippu on lokakuun toisella kolmanneksella. Lokakuussa alli on merialueilla runsaimmillaan. Se on myöhäisenä muuttajana lokakuun lopulla ulkosaariston selvästi runsain vesilintu. Esimerkiksi Hangon lintuasemalla allien lukumäärät ovat syksyllä suurempia kuin keväällä. Laji on koko marraskuun ajan ulkomerialueilla runsas ja suurimmissa kerääntymissä havaitaan jopa kymmeniä tuhansia lintuja.

Uudenmaan linnusto -kirjan (2010) mukaan allit levähtävät Suomenlahden pohjoisosissa ja ulkomerellä havaitaan joka syksy tuhansien tai jopa 10 000 - 20 000 yksilön paikalliskerääntymiä. Allit viivyttelevät läntisellä Suomenlahdella runsaina loppusyksyyn saakka.

Hangon lintuasema sijaitsee lähimmillään 18 kilometrin päässä Suomen riistakeskuksen päätöksen mukaisista kevätmetsästyspaikoista, samalla maantieteellisellä alueella kuin suurin osa hakijan ampuma-alueista. Hangon lintuaseman havainnot kuvastavat hyvin allin esiintymistä kysymyksessä olevalla alueella. Myös Rönnskärin lintuasemalla vuorokausittain vuosina 1996 - 2010 tehdyt allihavainnot osoittavat, että syysmuuton aikana havaitaan päivittäin tuhansia alleja.

Valittaja on julkaissut selvityksen läntisen Uudenmaan maakunnallisesti tärkeistä lintualueista (Tringa 4/2010 - 1/2011). Allin osalta yli 5 000 yksilön syyskerääntymät on katsottu maakunnallisesti arvokkaiksi. Luvun suuri yksilömääräraja osoittaa allin runsautta alueella syksyllä. Tärkeiksi allin syyskertymisalueiksi selvityksessä on nimetty muun muassa Segel­skärin matalikko. Segelskärin matalikko on hakijan ampuma-alueena ja hakijan saama poikkeuslupa oikeuttaa metsästämään siellä.

Valittaja on selvittänyt allien runsauden Uudenmaan saaristossa syksyllä 2011. Tringa-lehdessä 4/2011 julkaistun raportin mukaan alli oli loka - marraskuussa 2011 ylivoimaisesti runsain vesilintu ulkosaaristossa ja sen edustan matalikoilla (97 prosenttia tavatuista vesilinnuista oli alleja). Rannikko-osuudella Hangosta Helsinkiin laskettiin samanaikaisesti jopa 80 000 allia. Suurin yksittäinen havainto saatiin 15 000 paikallisesta allista. Merenpohjasta ravintoa noutavan allin keskittyminä olivat odotetusti laajat matalikkoalueet ja niiden ryhmät Porkkalanniemen edustalla ja Raaseporin läntisillä merialueilla.

Mainittu selvitys osoittaa, että alli on syksyisin helposti metsästettävissä Uudenmaan saaristossa. Selvitystä tehtäessä suurin osa alleista tavattiin yleisillä valtion vesialueilla. Siellä tavattiin myös useita venekuntia metsästämässä alleja, muun muassa Segelskärin luona. Suurin osa alleista oli helposti metsästettävissä veneistä, ja metsästyskausi oli pitkä. Koemetsästäjä sai ankkuroidusta veneestä käsin kuvilta metsästettäessä Helsingin-Espoon edustalla saaliiksi 19 (12.10.), yhdeksän (26.10.) ja neljä (10.11.) allia. Myös saarista käsin metsästäminen on mahdollista, sillä 4,5 prosenttia alleista oli laskentahetkellä alle 50 metrin etäisyydellä luotojen rantaviivasta ja 33 prosenttia 50 - 500 metrin etäisyydellä rantaviivasta.

Allin metsästystä harjoitetaan Suomenlahden merialueilla yleisesti loppusyksyllä, ja pyynti tuottaa saalista. Vuonna 2009 alli oli toiseksi yleisin syysmetsästyksessä saaliiksi saatu vesilintu Uudenmaan riistanhoitopiirin toimialueella. Raaseporin ulkosaaristo, johon hakemuksen mukainen aluekin suurelta osin kuuluu, on yksi läntisen Uudenmaan suosituimmista allin syysmetsästysalueista.

Ei ole selvitetty, ettei kevätmetsästys kohdistu Suomessa pesivään pieneen allikantaan. Ympäristöministeriö on poikkeuslupa-asetusta valmisteltaessa antamassaan lausunnossa maininnut tästä mahdollisuudesta.

Ilmatieteenlaitoksen (Jussarön sääasema) taulukosta ilmenee, että 67 päivän ajanjaksolla 25.9. - 30.11. on keskimäärin 51 päivää, jolloin tuulen keskinopeus on alle kymmenen metriä sekunnissa, ja 16 päivää, jolloin tuulen nopeus on alle viisi metriä sekunnissa. Vastaavasti 24 päivän ajanjaksolla 28.4. - 21.5. on keskimäärin 23 päivää, jolloin tuulen keskinopeus on alle kymmenen metriä sekunnissa, ja 12 päivää, jolloin tuulen nopeus on alle viisi metriä sekunnissa. Sumuisia päiviä on kummankin jakson aikana keskimäärin yhtä monta. Jussarö on ulkosaaristossa, jossa tuuli on usein todennäköisesti hieman kovempi kuin mitä se hakemuksen mukaisen alueen pohjoisosissa on. Jussarön etäisyys hakemuksen mukaisen alueen eri ampumapaikoista on noin 1,5 - 19 kilometriä.

Toisin sanoen syyskaudella on usein sellaiset sääolosuhteet, että metsästys on kohtuudella mahdollista myös ulkosaaristossa. Alleja metsästetään yleisesti veneestä käsin, joten rantautuminen ei ole allin metsästyksessä välttämätöntä. Väite, että syksyllä ei ole säiden vuoksi mahdollista metsästää, ei perustu tosiasioihin.

Suomen riistakeskus on käyttänyt BirdLife Suomi ry:n ylläpitämän Tiira-lintutietopalvelun sisältämiä havaintoja virheellisesti, ikään kuin tietopalvelu osoittaisi, ettei alueella syksyisin esiinny alleja kuin harvoin ulkosaaristossa. Tietopalvelussa olevat havainnot eivät ole systemaattinen otos kaikkialta Suomesta, eikä niihin voi tukeutua niin kuin lintulaskentaan, kuten Suomen riistakeskus on kuitenkin tehnyt. Varsinaisissa lintulaskennoissa kirjataan kaikki havaitut yksilöt sekä tieto siitä, ettei jotakin lajia ole havaittu.

Esimerkiksi allin osalta harrastajat kirjaavat päämuuton aikana Suomenlahdelta lähinnä vain lintujen suuret määrät. Raaseporin merialueilta on lokakuussa 2010 kirjattu Tiira-tietopalveluun neljä havaintoa, joiden yksilömäärät olivat 1 000 - 17 140. Tätä pienemmän yksilömäärän sisältäviä allihavaintoja järjestelmässä ei tuolta alueelta ole. Sen perusteella ei voi päätellä, ettei alueella ole ollut pienempiä määriä alleja, vaan vain sen, että alueella on käyty kyseisellä ajanjaksolla havainnoimassa lintuja vähintään neljä kertaa ja että näistä kerroista jokaisella on havaittu vähintään tuhat allia.

Tiira-lintutietopalvelun havaintoja voidaan käyttää ainoastaan positiiviseen todistamiseen. Tietopalvelun aineisto ei kerro, missä lintuja ei esiinny, eikä tässä tapauksessa edes sitä, missä lintuja esiintyy pienempiä määriä. Sen sijaan tietopalveluun kirjatut havainnot suurista allikerääntymistä osoittavat allin olevan runsaslukuinen läntisen Uudenmaan merialueilla, myös Raaseporissa.

Parhaiten allin esiintymistä läntisellä Suomenlahdella kuvaa Hangon lintuasemalla kerätty kattava aineisto. Samankaltaisen kuvan allin esiintymisestä saa Kirkkonummen Rönnskärin lintuaseman havaintoaineistosta. Tiira-lintutietopalveluun kirjatut havainnot osoittavat, etteivät Hangon ja Rönnskärin lintuasemien alueet ole allin esiintymisen suhteen poikkeuksellisia.

Maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 296/2011 perustelumuistiossa mainitulle Uppsalan yliopistossa vuonna 2010 tehdylle selvitykselle (M. Johansson: Ducks on Åland and in the southwestern Finland) ei tule antaa näyttöarvoa allin syksyistä metsästettävyyttä arvioitaessa eikä poikkeuslupia tukevana näyttönä. Mainittu selvitys ei osoita, että syksyisin alleja esiintyisi metsästettävyyden kannalta vain merkityksettömiä määriä. Valittaja on hankkinut tätä kantaansa tukevan asiantuntijalausunnon dosentti Mikael Kilveltä.

Saalistietojen mukaan mediaanisaalis vuosina 1991 - 1995 oli koko maassa 60 000 allia. Vuosina 2004 - 2009 saalis oli noin 9 800 allia. Tämä tukee valittajan perustetta allinkannan voimakkaasta laskusta.

Suullinen käsittely on tarpeellinen allin esiintymistä koskevan ristiriitaisen selvityksen vuoksi.

Suomen riistakeskuksen päätös on perustelematta määrätty täytäntöönpantavaksi muutoksenhausta huolimatta. Kevätmetsästys ei ole luonteeltaan ennalta arvaamatonta eikä seikka, jota koskeva lupa tulisi panna täytäntöön ilman tosiasiallista mahdollisuutta valittaa luvasta. Päätöksen välitön täytäntöönpano rikkoo suhteellisuusperiaatetta ja Suomen perustuslaissa suojattuja oikeuksia.

Riistahallintolain 31 §:n mukaan yksittäistä lupaa koskeva Suomen riistakeskuksen päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Hallituksen esityksessä riistahallintolaiksi ei ole mainittua säännöstä koskevia erityisiä perusteluja. Säännös ei kuitenkaan tarkoita, että viranomainen voisi määrätä jokaisen päätöksensä välittömästi täytäntöönpantavaksi, vaan välittömän toimeenpanon tarve on erikseen perusteltava. Tässä tapauksessa näin ei ole tehty. Luvan hakeminen niin myöhään, että pyyntiaika uhkaa jäädä lyhyeksi, ei ole laillinen peruste määrätä lupa välittömästi täytäntöönpantavaksi.

Suomen riistakeskus

on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään.

Suomen riistakeskus on viitannut päätökseensä ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle antamaansa lausuntoon ja on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suomen riistakeskus arvioi allikannan suojelutilan keväällä 2011 silloin käytettävissä olleiden parhaiden tieteellisten tietojen valossa. Valituksenalaisessa päätöksessä viitatussa julkaisussa Hario ym., Suomen riista 55 s. 83 - 96 (2009) on todettu, että allikantojen koon ja kannanvaihtelun arviointi on osoittautunut vaikeaksi kaikkialla. Valittajan viittaamaa SOWBAS-raporttia ei hakemusta ratkaistaessa ollut vielä julkaistu. Olemassa olleiden tutkimustietojen ja uhanalaisuusluokitusten perusteella Suomen riistakeskus päätyi tulkintaan, että allin suojelun taso oli suotuisa ja että poikkeuslupapäätöksen mukaisesti rajoitetulla pyynnillä ei haitata allin suojelutason säilymistä.

Suomen riistakeskuksen tehdessä lupaharkintaa BirdLife Internationalin www-sivuilla ei ollut valituksessa mainittua kuvausta Itämeren allikannan heikkenemisestä.

Esimerkiksi vuosina 2007 - 2011 vuotuinen kevätlinnustussaalis Uudellamaalla oli keskimäärin 324 allia. Muutaman sadan allin tappaminen miljoonissa laskettavasta allipopulaatiosta ei vaikuta allin suojelutilanteeseen.

Poikkeuslupaharkinnan jälkeen allien esiintymisestä on saatu lisää tietoa. Oleellista kuitenkin on, onko Suomen riistakeskus toiminut oikein lupaharkintaa tehtäessä vallinneessa tilanteessa ja silloin käytettävissä olevien tietojen valossa.

Alli on loka - joulukuussa ajoittain runsaslukuinen Suomenlahdella. Todennäköisesti alli on myöhään syksyllä yleisin vesilintu ulkomerialueilla. Allien esiintyminen kyseisillä alueilla kuitenkin vaihtelee, eikä yksittäisten havaintojen perusteella voi päätellä yleisemmin, miten allit ovat alueella yleensä syksyisin metsästettävissä. Esimerkiksi Luonnontieteellisen keskusmuseon lausunnossa mainitut luvut allien kerääntymisestä syksyllä osaltaan tukevat Suomen riistakeskuksen tulkintaa, jonka mukaan allien esiintyminen Suomenlahdella on vaihtelevaa ja huonosti ennustettavaa.

Valituksessa on viitattu Luonnontieteellisen keskusmuseon lausuntoon Ahvenanmaalla talvella (25.12. - 7.1.) tehtyjen lintulaskentojen reittien osalta. Allien esiintyminen Ahvenanmaan talvilintulaskentareiteillä vuoden vaihteen tietämissä on epäoleellista, kun arvioidaan Raaseporin alueen syksyisiä metsästysmahdollisuuksia. Tapa, jolla valittaja on pyrkinyt käyttämään lausunnosta irrottamaansa yksityiskohtaa, herättää epäilyn valittajan tarkoitushakuisuudesta myös muiden viittausten osalta.

Valituksessa mainittu Uppsalan yliopistossa laadittu selvitys on yksi harvoista julkaisuista, joissa on pyritty selvittämään allien metsästettävyyttä Suomessa. Suomen riistakeskus tuntee menetelmän, jota käyttäen selvityksen pohjana olevan aineisto on kerätty. Silloiset riistanhoitopiirit olivat järjestämässä aineiston keruuta. Selvitys kuvaa hyvin asianomaisten lintulajien esiintymistä ja metsästettävyyttä. Olennaista muun tyydyttävän vaihtoehdon olemassaoloa arvioitaessa on, ovatko kyseessä olevat lintulajit metsästettävissä syksyllä. Kysymykseen kyetään vastaamaan parhaiten mahdollisimman tarkasti metsästystilannetta vastaavissa olosuhteissa kerättyjen tietojen perusteella. Mainitussa tutkimuksessa sovellettua aineistonkeruumenetelmää käyttäen allien metsästettävyyttä voidaan arvioida parhaiten. Tutkimus on läpäissyt riittävän vertaisarvioinnin.

Allien metsästettävyyttä poikkeuslupa-alueella on selvitetty myös hakijalta pyydetyn selvityksen ja hakemuksessa annettujen tietojen pohjalta. Suomen riistakeskus on hyödyntänyt käytettävissä olevat allihavainnot. Selvitys on osoittanut, että tyydyttävää vaihtoehtoa allien kevätmetsästykselle ei ole ollut.

Alleja voidaan metsästää Uudellamaalla. Suomen riistakeskus kuitenkin arvioi allien esiintymisestä ja metsästettävyydestä olevien tietojen perusteella, että valtaosa Suomenlahdella syksyisin metsästettävistä alleista metsästetään itäisellä tai keskisellä Suomenlahdella eikä lännessä, johon yksittäisiä poikkeuslupia allien kevätmetsästykseen on myönnetty. Allien esiintymisen vaihtelua Suomenlahden eri osissa kuvaa tuore julkaisu (Ellermaa, M. ja Lehikoinen, A. 2011). Julkaisussa tarkastellaan yhtä syksyä, mutta siitä ilmenee, että eniten alleja havaitaan alueen itäosassa ja että lännessä havaittujen lintujen määrät ovat lähes poikkeuksetta pieniä.

Allit esiintyvät olemassa olevan tiedon perusteella runsaimpina Kirkkonummelta Porvooseen ulottuvalla alueella, mikä ilmenee myös Luonnontieteellisen keskusmuseon lausunnosta. Hangon lintuasema on mainittu lausunnossa, mutta toisin kuin Luonnontieteellinen keskusmuseo on arvioinut, siellä tehtyjen havaintojen edustavuus on kyseenalainen. Kohtuullisen laajalla alueella Hangon lintuaseman läheisyydessä ei voi metsästää, eivätkä tuolla alueella tehdyt havainnot suuristakaan paikallisista lintumääristä tarkoita, että linnut olisivat edes siellä metsästettävissä. Vielä epävarmempaa on tehdä noiden havaintojen pohjalta arvioita laajemman alueen lintumääristä ja lintujen metsästettävyydestä. Rönn­skär sijaitsee alueella, jolle kevätlinnustuslupia ei ole myönnetty. Rönn­skäriltä on matkaa kysymyksessä olevalle alueelle vähimmilläänkin yli 45 kilometriä. Rönnskärissä tehtyjen havaintojen todistusarvo asiassa on hyvin vähäinen.

Valituksessa esitetty ei osoita, että kysymyksessä olevaa poikkeuslupaa myönnettäessä olisi menetelty väärin. Valituksessa mainitulla alueella, joka ulottuu idässä Helsingin edustalle, harjoitetaan vesilintujen pyyntiä syksyisin. Suuressa osassa tuosta alueesta, muun muassa Helsingin ja Espoon edustalla, poikkeuslupia allien kevätmetsästykseen ei olekaan myönnetty. Havainto Segelskäriltä ei osoita Suomen riistakeskuksen tehneen väärää tulkintaa muun tyydyttävän ratkaisun olemassa olosta asiassa. Valituksessa mainittu laskenta on tehty syksyllä 2011, eikä sen tietoja ollut käytettävissä lupaharkintaa keväällä 2011 tehtäessä. Valittaja on lisäksi suullisesti ilmoittanut, ettei Tringan allihavaintoja saa hyödyntää Suomen riistakeskuksen poikkeuslupia koskevaa harkintaa tehtäessä.

Komission ohjeasiakirja ei ole ollut asiassa yksinomaisena lähteenä. Ohjeasiakirja on ollut yhtenä tulkintaa tukevana selvityksenä.

Metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisten poikkeuslupien rajoittamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (296/2011) perustelumuistion mukaan "Suomen riistakeskuksen tulee harkita ennen lupapäätöksen tekemistä vielä erikseen ennen poikkeusluvan myöntämistä, onko alueittain muuta tyydyttävää ratkaisua ja haittaako metsästys suotuisan suojelutason säilyttämistä. Tämä Suomen riistakeskuksen täytyy todentaa erikseen jokaisen lupahakemuksen kohdalla. Samoin sen on dokumentoitava tarkasti poikkeuslupapäätökseen kaikki lintudirektiivin 9 artiklan 2 kohdassa edelletyt yksityiskohtaiset muotovaatimukset, jotta lintudirektiivin jäsenvaltioille asettamat velvoitteet raportoinnista voidaan täyt­tää." Suomen riistakeskus on menetellyt asiassa juuri näin, mikä on nähtävissä myös hakemuksia käsiteltäessä tehdyistä välitoimista, päätöksen yksityiskohtaisista perusteluista ja päätöksen perusteena olevista asiakirjoista.

Suomen riistakeskuksen asiassa antama päätös täyttää metsästyslain ja asianomaisten asetusten edellyttämät vaatimukset.

Riistahallintolain 31 § huomioon ottaen Suomen riistakeskuksen asiassa antama päätös on voitu panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Ellei päätöstä olisi pantu välittömästi täytäntöön, päätöksellä sallittua pyyntiä ei olisi voitu harjoittaa. Suomen riistakeskus on sittemmin antamissaan päätöksissä ottanut huomioon maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan muun muassa tässä asiassa antaman päätöksen perustelut tältä osin.

Poikkeuslupahakemuksia ei keväällä 2011 voitu senkään vuoksi ratkaista hyvissä ajoin ennen pyyntikauden alkua, että maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 296/2011 antaminen ja voimaantulo viivästyivät.

Skåldö skärgårds jaktförening rf

on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Metsästysseuran asiassa tekemä hakemus on perustunut vanhaan perinteeseen, metsästyslain muutokseen ja ulkoisiin olosuhteisiin. Aikaisemmin oli mahdollista metsästää allin lisäksi muitakin lintuja, ja alleja oli sisäsaaristossa myös syksyisin.

Allikanta on pienentynyt, mutta kanta ei ole uhattuna. Alleja on runsaasti myös syksyisin, mutta hyvin rajoitettu kevätmetsästys ei vaikuta allikantaan.

Alleja ei esiinny saaristossa syksyisin. Saariston vakituiset asukkaat tuntevat vallitsevat olot parhaiten.

Kevätmetsästystä ei harjoiteta suuressa mitassa.

Se, että syksyllä on joitakin heikkotuulisia päiviä, ei ole ratkaisevaa. Merenkäynti jatkuu voimakkaana useita päiviä, vaikka tuuli on tyyntynyt. Vain pohjoistuulen jälkeen merenkäynti lakkaa jokseenkin pian. Tuulisten päivien määrä on viime vuosina lisääntynyt, minkä vuoksi mahdollisuudet allien syysmetsästykseen ovat rajoitettuja.

Estettä pienessä mitassa harjoitetun kevätmetsästyksen sallimiseen ei ole myöskään lintudirektiivin kannalta.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys Tringa ry

on antanut Suomen riistakeskuksen lausunnon ja Skåldö skärgårds jaktförening rf:n selityksen johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhdistys ei tiedä kieltäneensä omistamiensa allihavaintojen käyttöä kysymyksessä olevassa asiassa.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään vanhentuneilla tiedoilla ja sivuuttanut lähteet, joissa allin Itämerellä talvehtivan kannan taantuminen oli todettu. Vaikka SOWBAS-selvitys julkaistiin loppuvuonna 2011, Itämeren allikannan huono tila on ollut esillä vuosia. Allin maailmanlaajuista uhanalaisuusluokitusta muutettiin vasta vuonna 2012, mikä johtui SOWBAS-julkaisun viivästymisestä. Allikannan tilasta mainittu julkaisu ei kuitenkaan tuonut tietoon olennaista uutta siihen nähden, mitä muiden tutkimusten perusteella jo tiedettiin ja minkä myös riistahallinto tunsi.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen tilastojen mukaan vuotuinen allisaalis Uudenmaan riistanhoitopiirin alueella vuosina 2007 - 2011 oli keskimäärin 6 340 yksilöä, josta saaliista keskimäärin yli 6 000 yksilöä metsästettiin syksyllä. Syysmetsästyksessä saadun saaliin määrä on suuri, kun otetaan huomioon, että allin kevätmetsästystä on Uudellamaalla harjoitettu lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisena poikkeuksena sillä perusteella, ettei pienten määrien metsästykselle ole muuta tyydyttävää ratkaisua. Samojen tilastojen mukaan alli on ollut Uudenmaan maakunnassa keskimäärin toiseksi metsästetyin riistasorsalaji vuosina 2007 - 2011.

Riistaviranomaisen tulee itse tuottaa asianmukaista tietoa, ja lupaviranomaisena sillä tulee olla paras tietämys metsästettävien lajien esiintymisestä.

Valituksessa olevalla viittauksella Luonnontieteellisen keskusmuseon lausuntoon on tarkoitettu osoittaa, että talvella tehtyjen lintulaskentojen aineisto, niiltä osin kuin se kuvaa lajien esiintymistä vuodenvaihteen tienoilla, kuvaa myös lajin esiintymistä syysmuuttokauden jälkeen siihen saakka, kunnes merialue jäätyy. Talvilaskennat ovat osoittaneet, että alli esiintyy niiden aikana rannikolla, mikä tukee sitä, että alli esiintyy rannikolla myös syksyllä.

Syysmetsästystä koskevat tilastot osoittavat, että lintujen keskittymisestä, sääoloista ja esiintymisen satunnaisuudesta huolimatta myös Uudenmaan länsiosista saadaan syysmetsästyksessä saaliiksi merkittäviä määriä alleja. Alleja on runsaasti myös Uudenmaan länsiosassa. Havaintoasemien aineistojen perusteella voidaan tehdä yleistyksiä lajien esiintymisestä. On ilmeistä, että Rönnskärin ja Hangon välisellä alueella allin esiintyminen on samanlaisissa ympäristöissä samankaltaista

Allin kevätmetsästys ei ole toimintaa, jonka välitön täytäntöönpano olisi tarpeen. Kyse on harrastuksesta, johon ei liity yleistä etua tai haitan torjuntaa. Viranomaisen ja hakijan on meneteltävä niin, että oikeussuojaa voidaan antaa ja hyvää hallintoa toteuttaa. Toisin kuin Suomen riistakeskus on vastaselityksessään antanut ymmärtää, se ei ole myöhemminkään muuttanut päätöksen täytäntöönpanoa koskevaa käytäntöään.

Valituksessa mainitussa toista poikkeuslupaa koskevassa asiassa hakija toi esiin mahdollisuuden metsästää alleja syksyllä. Ei ole uskottavaa, että olosuhteet kysymyksessä olevassa asiassa ja mainitussa toisessa tapauksessa olisivat allin esiintymisen suhteen poikkeavat.

Vaikka heikkotuulisten päivien määrä on syksyllä noin puolet pienempi kuin keväällä, määrä on asiaansa vihkiytyneille metsästäjille riittävä. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen tilastojen mukaan vuosina 2010 - 2011 vesilinnuilla oli keskimäärin 106 800 metsästäjää ja vesilintusaalis oli yhteensä keskimäärin 526 700 yksilöä, eli 4,9 lintua metsästäjää kohti. Allin helpon metsästettävyyden vuoksi mainitun keskimääräisen saaliin saa helposti myös Raaseporissa. Allin metsästystä harjoittavat metsästäjät pystyvät rantautumaan ja metsästämään alleja myös viittä metriä tuulisemmissa oloissa, varsinkin kun on kyse saaristolaisista.

Huolimatta kaikesta edellä mainitusta ja vaikka alleja on runsaasti myös syksyllä, lintudirektiivin 9 artiklan mukainen muu tyydyttävä ratkaisu asiassa on metsästäminen yleisellä merialueella, jolle siirtymään joutumista ei voi pitää kohtuuttomana.

Skåldö skärgårds jaktförening rf:n selityksestä ilmenee, että alli esiintyi aikaisemmin sisäsaaristossa myös syksyllä. Tämä osoittaa allin luonnollisen syysesiintymisen sisäsaaristossa ja poikkeusluvan tarpeettomuuden. Epäselväksi jää, miksi alli ei enää esiintyisi sisäsaaristossa. Syynä voisi olla Itämeren allikannan romahtaminen. Toivottavaa on, ettei allin uhanalaistuminen ole peruste kevätmetsästyksen jatkamiselle.

Merkitään,

että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri ry:n valituksen Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan 4.8.2011 annetusta päätöksestä nro 115/4/2011 metsästyslain rauhoitussäännöksistä poikkeamista koskevassa asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Perusteluissa jäljempänä lausuttavista syistä Suomen riistakeskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökset eivät ole lainmukaisia. Lausuminen Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys Tringa ry:n valituksesta enemmälti kuitenkin raukeaa.

Perustelut

1. Suullista käsittelyä koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys Tringa ry on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, ja asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

Asiassa on kysymys edellytyksistä myöntää allin metsästykseen keväällä 2011 poikkeuslupa metsästyslain rauhoitussäännöksistä. Lupaharkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota ensiksikin siihen, onko olemassa jokin muu tyydyttävä ratkaisu, ja toiseksi siihen, haittaako lupa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä.

Euroopan unionin oikeus

Perussopimukset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 191 artiklan 2 kohdan mukaan unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan mukaan ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2009/147/EY) luonnonvaraisten lintujen suojelusta (lintudirektiivi)

Lintudirektiivin johdanto-osan 3. perustelukappaleen mukaan monien sellaisten luonnonvaraisten lintulajien kannat, joiden luontaisena elinympäristönä on jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluva alue, ovat pienenemässä, eräissä tapauksissa hyvin nopeasti, ja tämä kantojen pieneneminen uhkaa vakavasti luonnollisen ympäristön säilymistä, erityisesti sen vuoksi, että se uhkaa biologista tasapainoa.

Direktiivin 10. perustelukappaleen mukaan eräiden lajien suuren kannan, laajan maantieteellisen levinneisyyden ja suuren lisääntymisnopeuden vuoksi koko yhteisössä, niitä voidaan metsästää, mikä on hyväksyttävää hyödyntämistä. Jos tiettyjä rajoituksia asetetaan ja niitä noudatetaan, näiden metsästystä koskevien lakien on oltava sopusoinnussa näiden lajien kantojen tyydyttävällä tasolla säilymisen kanssa. Direktiivin 13. perustelukappaleen mukaan lintujen, erityisesti muuttolintujen, suojeluun liittyy edelleen ongelmia, jotka vaativat tieteellistä tutkimusta. Tutkimuksen avulla olisi lisäksi voitava arvioida toteutettujen toimenpiteiden tehokkuus.

Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan mainittu direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä.

Direktiivin 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon.

Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan mainitun direktiivin liitteessä II lueteltujen lajien kantojen koon, maantieteellisen levinneisyyden ja lisääntymisnopeuden takia koko yhteisössä niitä voidaan metsästää kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lajien metsästys ei vaaranna suojelutoimenpiteitä niiden levinneisyysalueella.

Direktiivin liitteessä II on mainittu muun muassa alli

(Clangula hyemalis).

Direktiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan silloin, kun on kyse muuttavista lajeista, jäsenvaltioiden on huolehdittava erityisesti siitä, että metsästyslainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen.

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 7 artiklasta salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussa pitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön.

Direktiivin 13 artiklan mukaan mainitun direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi Suomea koskevassa ratkaisussaan C-344/03 (

komissio

v.

Suomi

, kohdat 43 ja 45), että allin --- osalta on kiistatonta, että sitä ei voida metsästää syksyllä niillä maantieteellisillä alueilla, joilla kevätmetsästystä harjoitetaan. Tästä seuraa, että allin kevätmetsästys täyttää muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista koskevan lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun edellytyksen. Edelleen tuomioistuin totesi (kohta 60), että Suomen hallitus ei ole näyttänyt toteen sitä, että Manner-Suomessa ja Ahvenanmaan maakunnassa tapahtuvassa vesilintujen kevätmetsästyksessä direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan poikkeusedellytys, joka koskee muun tyydyttävän ratkaisun kuin kevätmetsästyksen puuttumista, täyttyy haahkan, telkän, tukkakoskelon, isokoskelon, pilkkasiiven ja tukkasotkan osalta ---.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi ratkaisussaan C-76/08 (

komissio

v.

Malta

, kohdat 48 - 51), että lintudirektiivin 9 artiklassa on kyseessä poikkeusjärjestelmä, jota on näin ollen tulkittava suppeasti ja jonka täytäntöön panemiseksi jäsenvaltioiden on osoitettava, että sen soveltamisedellytykset täyttyvät. Edellytyksiin, jotka on täytettävä, jotta jäsenvaltiot voivat turvautua kyseiseen poikkeusjärjestelmään, kuuluu direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa muun tyydyttävän ratkaisun puuttuminen. Tämän osalta yhteisöjen tuomioistuin on katsonut toistuvasti, että tämä edellytys ei täyty, kun poikkeukseen perustuva metsästyskausi ajoittuu tarpeettomasti niihin kausiin, joina direktiivissä pyritään erityisen suojelun toteuttamiseen. Tällaista tarvetta ei muun muassa ole, jos toimenpiteen, jolla metsästys poikkeuksellisesti sallitaan, ainoana tavoitteena on tiettyjen lintulajien metsästyskausien pidentäminen alueilla, joilla näitä lintuja jo esiintyy direktiivin 7 artiklan mukaisesti vahvistettuina metsästyskausina (ks. em. asia

Ligue pour la protection des oiseaux ym.,

tuomion 16 kohta ja asia C-135/04,

komissio

v.

Espanja

, tuomio 9.6.2005, Kok., s. I‑5261, 19 kohta). Oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällaista tarvetta ei myöskään ole, kun asianomaiset lajit tosiasiassa esiintyvät syksyllä kevätmetsästykselle avoimilla alueilla, vaikka niitä esiintyisi huomattavasti vähäisemmissä määrin kuin keväällä, kun nämä määrät eivät ole merkityksettömiä (ks. vastaavasti em. asia

komissio

v.

Suomi

, tuomion 35 ja 43 kohta).

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (lintudirektiivin) mukaisesti harjoitettavaa metsästystä koskeva komission ohjeasiakirja (helmikuu 2008)

Asiassa C-182/02 yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että edellytystä, jonka mukaan voidaan pyydystää vain "tiettyjä lintuja pienessä määrin" "ei voida täyttää, jos poikkeuksellisesti sallittu metsästys ei takaa kyseessä olevien lajien kantojen säilymistä tyydyttävällä tasolla." Siksi on vaikea kuvitella tilannetta, jossa 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan poikkeus olisi perusteltu sellaisen lajin kohdalla, jonka suojelun tila on epäsuotuisa. (Kohta 3.5.22)

Kansallinen oikeus

Metsästyslain 5 §:n mukaan alli kuuluu riistaeläimiin.

Metsästyslain 37 §:n mukaan rauhoitusaikana riistaeläintä ei saa metsästää tai vahingoittaa.

Metsästyslain 41 §:n mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta 41 a - 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin.

Metsästyslain 41 b §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen momentin 1 - 5 kohdassa mai­nituista syistä.

Metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen muiden kuin rauhoittamattomien lintujen pienien määrien tappamiseksi, pyydystämiseksi, hallussa pitämiseksi tai muutoin asiallisen hyötykäytön mahdollistamiseksi.

Metsästyslain 41 b §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 237/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

--- "Pykälässä pantaisiin täytäntöön lintudirektiivin 9 artiklan mukainen sääntely, jonka mukaan direktiivin mukaisesta rauhoituksesta tai muusta suojelusta voidaan poiketa vain 9 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Nämä edellytykset säädettäisiin näin ollen kansallisesti voimaan 41 b §:ssä, joka on lintudirektiivin 9 artiklan mukainen." --- "myös 41 b §:ssä säädetään edellytyksistä sekä vahinkoperusteisille poikkeusluville (1 momentin 1 - 5 kohdat) että niin sanotuille tavallisille rauhoituksesta poikkeamisille (2 momentti). ---

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että poikkeuslupa voitaisiin myöntää tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen muiden kuin rauhoittamattomien lintujen pienien määrien pyydystämiseksi tai tappamiseksi, hallussa pitämiseksi tai muutoin asiallisen hyötykäytön mahdollistamiseksi. Pykälän 2 momentin sanamuoto perustuu lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohtaan."

Metsästysasetuksen 24 §:n mukaan allin rauhoitusaika on 1.1. - 31.8.

Hakemusta ratkaistaessa voimassa olleen, metsästyslain 41 b §:n 2 momentin mukaisten poikkeuslupien rajoittamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (296/2011) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa tarkoitettuja poikkeuslupia voitiin myöntää vain allin rauhoituksesta poikkeamiseen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Saatu selvitys

Skåldö skärgårds jaktförening rf on 28.3.2011 Suomen riistakeskukselle jättämässään hakemuksessa pyytänyt poikkeuslupaa 150 allin kevätmetsästykseen 3 075 hehtaarin merialueella Hangossa ja Raaseporissa. Hakemuksessa tarkoitettuun allien pyyntiin on kerrottu osallistuvan 40 metsästäjää. Hakemuksen liitteenä olevalla kartalla on osoitettu useita ampumapaikkoja, ulkosaaristossa sijaitsevaa Segelskäriä myöten.

Suomen riistakeskus on 28.4.2011 antamallaan päätöksellä myöntänyt yhdistykselle poikkeusluvan 49 allin metsästämiseen. Poikkeuslupa on ollut voimassa 28.4. - 21.5.2011.

Ilmatieteen laitoksen Raaseporin Jussarön sääaseman selvityksen mukaan syksyisin (otos 11 vuodelta) ajalla 25.9. - 20.11. keskimäärin 51 päivänä tuulen keskinopeus oli alle 10 m/s ja niistä 16 päivänä alle 5 m/s, sumua oli keskimäärin kolmena päivänä. Sääaseman etäisyyden pyyntialueista on ilmoitettu olevan 1,5 - 19 kilometriä.

Allisaalis Manner-Suomessa oli vuodesta 2004 vuoteen 2009 yhteensä 9 100, 8 000, 12 900, 7 700, 7 800 ja 13 400 yksilöä. Uudellamaalla allisaalis oli 11 400 yksilöä vuonna 2009 (Metsästys 2009. Riista- ja kalatalous - tilastoja 6/2010). Maa- ja metsätalousministeriössä asetusta 296/2011 valmisteltaessa selvitettyjen Manner-Suomen kevätmetsästyksessä saatavien allisaaliiden määrät olivat vuosittain selvästi alle 2 000 yksilöä.

Niin sanotun SOWBAS-hankkeen (Status of wintering Waterbird populations in the Baltic Sea) tulokset on julkaistu 18.11.2011 (Waterbird Populations and Pressures in the Baltic Sea). Raportin mukaan vuosina 1992 - 1993 alleja talvehti Itämerellä 4 270 000. Vuosina 2007 - 2009 Itämerellä talvehtivien allien määrä oli 1 482 000. Allin Itämerellä talvehtiva populaatio taantui 1990-luvun alkupuolelta 2000-luvun loppuun 65,3 prosenttia eli 4,4 prosenttia vuodessa.

Vuodesta 2012 alli on ollut kansainväliseltä uhanalaisuusluokitukseltaan vaarantunut ja sellaisena uhanalainen (vulnerable, Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton IUCN:n julkaisema niin sanottu punainen kirja). Si­tä ennen alli luokiteltiin elinvoimaiseksi (least concern).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Lintudirektiivin tavoitteena on suojella Eurooppaan kuuluvaa aluetta luontaisena elinympäristönään pitäviä luonnonvaraisia lintulajeja, ja direktiivissä tarkoitetut linnut ovat lähtökohtaisesti rauhoitettuja. Toisaalta tavoitteena on ollut lajisuojelun sovittaminen yhteen muun muassa metsästyksen tarpeiden kanssa, kuitenkin niin, ettei suojelua vaaranneta. Direktiivin perusteluosassa on lausuttu muun ohella, että toteutettavia toimenpiteitä on sovellettava niihin eri tekijöihin, jotka voivat vaikuttaa lintukantoihin, kuten ihmisten harjoittamaan pyydystämiseen ja tappamiseen, ja nämä toimenpiteet olisi mukautettava eri lajien tilanteeseen osana suojelupolitiikkaa.

Lintudirektiivin liitteessä II mainittuihin lajeihin kuuluvia lintuja saa direktiivin 7 artiklassa säädetyin edellytyksin metsästää muulloin kuin lisääntymisaikana ja niiden palatessa pesimisalueilleen. Direktiivin 9 artiklan perusteella metsästys voidaan sallia poikkeuksellisesti lisääntymis- ja muuton aikanakin. Rauhoituksesta poikkeamiselle säädettyjä edellytyksiä on kuitenkin tulkittava suppeasti ja poikkeuksen on oltava oikeassa suhteessa sen oikeuttavaan tarpeeseen (niin sanottu suhteellisuusperiaate), mikä on todettu muun muassa unionin tuomioistuimen asiassa C-76/08 (

komissio

v.

Malta

) 10.9.2009 antamassa tuomiossa. Lintudirektiivin 13 artiklan mukaan mainitun direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa sen 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen. Suotuisan suojelutason tärkeyteen viitataan myös Euroopan komission lintudirektiivistä antamassa, tosin oikeudellisesti sitomattomassa ohjeasiakirjassa.

Lintudirektiivin 9 artikla on pantu kansallisesti täytäntöön metsästyslain 41 b §:llä. Pykälän mukaan poikkeusluvan edellytyksenä on, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja ettei päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä. Asiassa on kysymys pykälän 2 momentissa säännellystä niin sanotusta tavallisesta rauhoituksesta poikkeamisesta.

Valittajan asiassa esittämän selvityksen mukaan alleja esiintyy suurina ryhminä Suomenlahden ulkosaaristossa loka - marraskuussa. Loppusyksyllä alli on yleisin vesilintu alueella ja esiintyy tärkeimpien kerääntymisalueidensa (matalikot ulkosaaristossa) ulkopuolellakin, yksittäin tai pieninä parvina myös sisälahdilla ja jopa sisämaan järvillä. Alli on metsästäjien saaliina toiseksi yleisin vesilintu. Esitettyjen lukujen valossa suurin osa vuosittaisesta saaliista on saatu allien rauhoituksen päätyttyä syksyllä.

Alue, jota asiassa tehty hakemus koskee, on pinta-alaltaan 3 075 hehtaaria ja käsittää myös yleistä vesialuetta ja siellä olevan Segel­skärin matalikon, joka on merkitty hakemuksen liitteenä olevalle kartalle ampuma-alueeksi (noin 13 kilometriä Tvärminnestä kaakkoon). Saadun selvityksen mukaan Segelskärin matalikko on yksi allien merkittävistä kerääntymispaikoista syksyllä. Näin ollen myös nyt kysymyksessä olevalla alueella esiintyy alleja syksyisinkin.

Alueen tuuli- ja sumuolosuhteita kuvaava Ilmatieteen laitoksen tilasto tukee sitä käsitystä, että syysmetsästys alueella on myös sääolosuhteiden puolesta mahdollista.

Nyt kysymyksessä olevan asian yhteydessä ei ole esitetty sellaista erityistä selvitystä, joka osoittaisi, ettei allien metsästys ole alueella syksyllä kohtuudella mahdollista. Tuomiossa C-344/03 otetulla kannalla allin syysmetsästysmahdollisuuksiin ei esitettyjen uusien selvitysten valossa ole merkitystä. Näin ollen allien metsästys syksyisin hakemuksen tarkoittamalla alueella ei ole mahdotonta. Metsästysmahdollisuuksia ei voida myöskään pitää sillä tavoin vähäisinä, että tasapaino lajien suojelun ja metsästyksen välillä olisi järkkynyt. Asiassa on näin ollen ollut olemassa kevätmetsästyksen sijasta metsästyslain 41 b §:n 2 momentissa tarkoitettu muu tyydyttävä ratkaisu eli allien metsästäminen syksyllä niiden rauhoitusajan ulkopuolella 1.9. - 31.12.

Unionin oikeuskäytännön mukaan todistustaakka poikkeusluvan edellytysten olemassaolosta on valtiolla. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Näin ollen poikkeusluvan edellytysten täyttyminen on asianomaisen viranomaisen, tässä tapauksessa Suomen riistakeskuksen, selvitettävä ja osoitettava. Luvan hakijan tai muun asianosaisen ilmoitukselle tosiseikoista tai näiden käsityksille poikkeamisedellytysten soveltamisesta ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä, kun edellytysten täyttymistä arvioidaan.

Kun otetaan huomioon kaikki edellä lausuttu ja sen ohella myös tällaisessa lupaharkinnassa huomioon otettava varovaisuusperiaate, poikkeuslupaa allien kevätmetsästykselle ei olisi tullut myöntää tilanteessa, jossa allikannan vähittäinen heikkenemiskehitys on ollut tiedossa. Poikkeuslupahakemus olisi näin ollen tullut hylätä. Suomen riistakeskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökset olisi tämän vuoksi kumottava.

Koska aika, jonka asiassa myönnetty poikkeuslupa on ollut voimassa, on kuitenkin jo päättynyt, valituksesta lausuminen ei enemmälti ole tarpeen.

Valittajan esitettyä näkökohtia rauhoituksesta poikkeamista koskevan Suomen riistakeskuksen päätöksen välittömästä täytäntöönpanosta korkein hallinto-oikeus toteaa, että tällainen päätös on riistahallintolain 31 §:n 2 momentin perusteella täytäntöönpantavissa muutoksenhausta huolimatta, ellei muutoksenhakuviranomainen kiellä täytäntöönpanoa. Kuten maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksessä on todettu, toimivan oikeussuojajärjestelmän kannalta on kuitenkin tärkeää hakea poikkeuslupaa ja ratkaista hakemus niin ajoissa, ettei rauhoituksesta voida poiketa ennen valitusajan päättymistä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petri Leinonen.

---

[SV]

En jaktförening hade ansökt om dispens för att få jaga 150 alfåglar på ett 3 075 hektar stort havsområde under alfågelns fredningstid våren 2011. Finlands viltcentral hade beviljat dispens för jakt på 49 alfåglar under tiden 28.4 - 21.5.2011. En naturvårdsorganisation överklagade beslutet.

Enligt den utredning som erhållits om förekomsten av alfågel och väderförhållandena på området var det möjligt att jaga alfågel på hösten, alltså under en annan tid än fredningstiden. Möjligheterna till höstjakt på alfågel kunde enligt utredningen inte heller anses vara så små att det fanns orsak att anse att jämvikten mellan skyddet av arten och jakten på den skulle komma att rubbas om vårjakt inte tilläts. Det fanns således en sådan annan tillfredsställande lösning som avsågs i 41 b § 2 mom. i jaktlagen, nämligen att alfågel kunde jagas 1.9. - 31.12., alltså under annan tid än fredningstiden för alfågel.

När viltcentralen tog ställning till jaktföreningens ansökan, klassificerades alfågeln fortfarande som en globalt livskraftig art. Det fanns dock uppgifter om att den alfågelpopulation som övervintrade på Östersjön höll på att minska. Dispens för vårjakt på alfågel borde således inte ha beviljats heller av denna anledning, även med hänsyn till försiktighetsprincipen.

Jaktlagen 5 § 1 mom., 37 § 1 mom., 41 § 1 mom. och 41 b §

Jaktförordningen 24 §

Jord- och skogsbruksministeriets förordning om begränsning av dispenser enligt 41 b § 2 mom. i jaktlagen (296/2011) 1 §

Förvaltningslagen 31 § 1 mom.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt artikel 191.2

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna artikel 37

Europaparlamentets och rådets direktiv (2009/147/EG) artikel 1.1, 2, 7.1 och 7.4, 9.1 c, 13

Europeiska gemenskapernas domstol C-118/94, WWF Italia mot Regione Veneto, C-182/02, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl. mot Frankrike, C-344/03, kommissionen mot Finland och C-76/08, kommissionen mot Malta