Supreme Administrative Court allows municipality to withhold one month disability aid when employer violates immigration law.

Sosiaalityön johtajan tekemän päätöksen perusteella vaikeavammaiselle henkilölle oli korvattu tämän henkilökohtaiseksi avustajakseen palkkaaman ulkomaalaisen työntekijän palkkaamisesta aiheutuneet kustannukset. Kunnassa käyttöön otetun sijaispalkanlaskentajärjestelmän mukaisesti kunta suoritti palkan suoraan työntekijälle. Kun ilmeni, ettei avustajalla ollut oleskelulupaa tai muulla perusteella oikeutta oleskella ja työskennellä Suomessa, sosiaalityön johtaja teki uuden päätöksen, jolla aiemmin myönnetty korvaus evättiin yhdeltä kuukaudelta.

Asiassa tuli ratkaistavaksi, oliko kunnalla oikeus evätä korvaus jo suoritetun avustamisen osalta ja ottaen huomioon, että ulkomaalaislain säännösten rikkominen oli myös erikseen sanktioitu.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei kunta voinut korvauksen maksatuksesta päättäessään olla ottamatta huomioon sitä, noudattiko vaikeavammainen työnantaja työnantajavelvoitteitaan. Yksittäistapauksessa ratkaistavaksi jäi, millä tavoin tilanteeseen puututtiin, kun huomioon otettiin hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet. Kunnan toimenpiteet eivät saaneet muodostua työnantajan laiminlyöntiin nähden ilmeisen kohtuuttomiksi. Korvauksen maksatuksen keskeyttäminen yhden kuukauden ajalta ei ollut tapauksen olosuhteissa ilmeisen kohtuutonta. (Äänestys 7 - 1)

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 momentti, 8 d § 2 momentti 1 kohta ja 3 momentti (981/2008)

Ulkomaalaislaki 73 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeus 20.2.2012 nro 12/0055/1

Asian aikaisempi käsittely

A:lle

on 26.4.2011 myönnetty vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista annetun lain (vammaispalvelulaki) mukaista henkilökohtaista apua ajalle 1.5. - 31.8.2011. Päätöksen mukaan A:lle korvataan henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuneet kustannukset enintään 120 tunnilta kuukaudessa. Päätös sisältää ohjauksen, jonka mukaan henkilökohtaisen avustajan työsuhteessa on noudatettava työoikeudellisia säännöksiä.

Inarin sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija

on 12.7.2011 antamallaan päätöksellä evännyt korvauksen maksamisen kesäkuulta 2011, koska A ei ole noudattanut työsuhteessa työ­oikeudellisia säännöksiä. A:n henkilökohtaisella avustajalla, jonka työ­tunteja kesäkuun 2011 työtunnit ovat, ei ole voimassa olevaa oleskelulupaa.

A on lautakunnalle jättämässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että hänen henkilökohtaiselle avustajalleen maksetaan kesäkuun 2011 työtunneista palkka aikaisemman päätöksen mukaisesti.

Inarin sosiaali- ja terveyslautakunta

on 27.9.2011 tekemällään päätöksellä pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. A:lla on ollut oikeus henkilökohtaiseen apuun 25.2.2010 lukien. Hän on toiminut työnantajana avustajilleen siitä lähtien. Vuoden 2011 vaihteessa Inarin kunta siirtyi henkilökohtaisten avustajien palkanlaskennassa sijaispalkanlaskennan malliin, jolloin kunta maksaa palkan suoraan avustajalle. Sijaispalkanlaskenta oli lähinnä tekninen muutos, työn­antajavastuu säilyi edelleen vammaisella henkilöllä. A ilmoitti tammikuussa 2011 siirtyvänsä sijaispalkanmaksuun. A on toimittanut kunnalle sijaispalkanlaskennassa tarvittavat avustajien tiedot: työsopimuksen, vero­kortin, avustajien pankkiyhteystiedot ja osoitetiedot sekä kuukausittain tuntilistat.

Vammaispalvelulain mukaan vammaista henkilöä on tarvittaessa ohjattava ja autettava avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa. Kunnan ohjaus- ja avustamisvelvollisuus ei tarkoita sitä, että kunnalle siirtyisi työnantajan valvonta- tai ohjausoikeutta. Tämä oikeus pysyy vammaisella henkilöllä ottaen huomioon hänen työnantaja-asemansa. A:n 1.7.2011 päiväämä kirje tuo esiin, että A:lla on tietoa ulkomaalaisen henkilön työnantajana toimimisesta ja että hän on selvittänyt asiaa myös keväällä 2011. Sosiaalityöntekijät ovat arvioineet, että A pystyy itsenäisesti toimimaan työnantajana.

A:lle ei ole kesäkuussa 2011 korvattu henkilökohtaisen avustajan 120 työtuntia, koska työnantaja ei ole noudattanut työsuhteessa työ­oikeudellisia säännöksiä. A:n avustajalla ei ole ollut voimassa olevaa työhön oikeuttavaa oleskelulupaa. Työnantajan velvollisuus on varmistua siitä, että palveluksessa olevalla henkilöllä on voimassa oleva työ­lupa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n lautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun muassa henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Lain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta voi järjestää henkilö­kohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettaviksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut.

Pykälän 3 momentista ilmenee, että mainitun 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa vaikeavammaista henkilöä on tarvittaessa ohjattava ja autettava avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa.

Ulkomaalaislain 73 §:n 2 momentin mukaan työnantajan on varmistauduttava siitä, että palvelukseen tulevalla ja palveluksessa olevalla ulkomaalaisella on vaadittava työntekijän oleskelulupa tai että hän ei tarvitse oleskelulupaa.

Hallintolain 50 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos päätös perustuu selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen. Pykälän 2 momentista ilmenee, että virheen korjaamiseen ei tarvita asianosaisen suostumusta, jos virhe on ilmeinen ja se on aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä.

Asian oikeudellinen arviointi

A:lle on myönnetty vammaispalvelulain 8 §:n mukaista henkilökohtaista apua 25.2.2010 lukien. A:lle on 26.4.2011 tehty henkilökohtaisen avun jatkopäätös ajalle 1.5. - 31.8.2011. Päätöksen mukaan A:lle korvataan henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuneet kustannukset enintään 120 tunnilta kuukaudessa. Kunta on tammikuusta 2011 alkaen huolehtinut avustajan palkan maksamisesta niin sanottuna sijaispalkanmaksajana.

A:n palkkaamalle henkilökohtaiselle avustajalle, joka on Venäjän kansalainen, on myönnetty työntekijän oleskelulupa vasta 16.8.2011 alkaen. Hänellä ei ole kesäkuussa 2011 ollut muutakaan ansiotyön tekemiseen oikeuttavaa oleskelulupaa. Koska avustajan työskentely näin ollen on ollut laitonta, A:lla ei ole ollut oikeutta vammaispalvelulain mukaiseen korvaukseen avustajalle kesäkuulta 2011 maksettavaksi sovitun palkan osalta.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunta on sinänsä laiminlyönyt asiassa vam­mais­palvelulain mukaisen, avustajan palkkaukseen liittyvän neuvontavelvollisuutensa, kun se ei ole ohjannut A:ta avustajan oleskelulupa-asiassa. Kunnan laiminlyönti tai se seikka, että kunta on A:n puolesta teknisesti hoitanut avustajan palkanmaksun, ei kuitenkaan poista A:l­la ollutta työnantajan vastuuta. A on siten ollut ennen työsuhteen alkamista velvollinen huolehtimaan siitä, että avustajalla on ollut työntekoon oikeuttava oleskelulupa.

Koska se seikka, ettei avustajalla ole ollut oleskelulupaa, on tullut tie­toon vasta kesäkuussa, 26.4.2011 tehty päätös on perustunut selvästi puutteelliseen selvitykseen. Näin ollen päätöksessä ollut asiavirhe on voitu korjata hallintolain 50 §:n mukaisesti. Koska virhe on ollut ilmeinen ja se on aiheutunut A:n omasta menettelystä, päätöstä on voitu korjata ilman A:n suostumusta. Valituksenalaista päätöstä ei siis ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Pirjo Pyhäjärvi ja Anna-Kaisa Marski. Asian esittelijä Sari Herttua.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset kumotaan. Kesäkuun 2011 palkka on maksettava A:n henkilökohtaiselle avustajalle alkuperäisen päätöksen mukaisesti.

Sosiaaliviranomaisen on oma-aloitteisesti selvitettävä asiakkaalle tämän oikeudet ja velvollisuudet sekä vammaispalvelujärjestelmään sisältyvät eri vaihtoehdot. Sosiaaliviranomaisten on myös otettava huomioon A:n sairaus, jonka vuoksi hän kärsii muun muassa keskittymishäiriöstä ja siitä seuraavasta ahdistuneisuudesta. Toisinaan A:lla on myös vaikeuksia ilmaista itseään. A ei ole kyennyt hoitamaan paremmin velvollisuuksiaan työnantajana. Sosiaaliviranomaiset eivät saa toimillaan aiheuttaa taloudellista vahinkoa henkilökohtaista apua saavalle.

Inarin sosiaali- ja terveyslautakunta

on antanut valituksen johdosta selityksen.

Inarin kunta järjestää henkilökohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset. A:n kanssa noudatetaan yleistä Inarin kunnan tapaa järjestää henkilön palvelut, sillä erityisiä perusteita palvelun toisenlaiseen järjestämistapaan ei ole tullut esiin. Sosiaalityöntekijät ovat arvioineet A:n pystyvän toimimaan työnantajana. Hän on toiminut henkilökohtaisten avustajien työnantajana alusta alkaen. A ei ole tuonut esiin, ettei hän pysty suorittamaan työnantajan velvoitteita ennen kesäkuuta 2011. Psykiatrin lausunnossa 24.2.2011 ja 25.1.2012 laaditussa kuntoutus- ja palvelusuunnitelmassa ei mainita psyykkistä sairautta, joka heikentäisi A:n toimintakykyä.

A:lla on ollut oikeus henkilökohtaiseen apuun helmikuusta 2010 lukien ja hän on toiminut ensimmäisestä päätöksestä lähtien työnantajana avustajilleen. A:lla on ollut yhteensä neljä avustajaa. A:n avustajat ovat kaikki olleet ulkomaalaistaustaisia ja venäjän kielen taitoisia. A ei ole tuonut esiin, että tarvitsisi apua henkilökohtaisen avustajan palkkaamisessa.

Henkilökohtaisen avun päätöksissä A:lle on ilmoitettu, että työntekijän palkkausasioissa voi olla yhteydessä sosiaalitoimistoon tai yhtiöön, joka hoitaa avustajien palkanmaksun.

A:n 1.7.2011 päiväämästä kirjeestä sosiaalitoimistolle käy ilmi, että A:lla on tietoa ulkomaalaisen henkilön työnantajana toimimisesta ja että hän on selvittänyt asiaa jo keväällä 2011.

A

on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet ja niiden merkitykselliset esityöt

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (

vammaispalvelulaki

) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun muassa henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Lain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta voi järjestää henkilö­kohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettaviksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut.

Vammaispalvelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun säännöksen perusteluina muun ohella seuraavaa:

(…)

Tosiseikat

Sosiaalityön johtajan 26.4.2011 tekemän päätöksen mukaan A:lle korvataan 1.5.2011 - 31.8.2011 henkilökohtaisen avun palkkaamisesta aiheutuneet kustannukset enintään 120 tunnilta/kuukausi. Päätöksen mukaan henkilökohtaisen avun työsuhteessa on noudatettava työ­oikeudellisia normeja (korvauksen peruste).

Päätöksellään 12.7.2011 sosiaalityön johtaja on evännyt korvauksen maksamisen kesäkuulta 2011, koska A ei ollut noudattanut työsuhteessa työoikeudellisia säädöksiä. Päätöksessä on selostettu ulkomaalaislain (301/2004) 73 §:n 2 momentti, jonka mukaan työnantajan on varmistauduttava siitä, että palvelukseen tulevalla tai palveluksessa olevalla ulkomaalaisella on vaadittava työntekijän oleskelulupa tai että hän ei tarvitse oleskelulupaa. A:ta kesäkuussa 2011 avustaneella henkilökohtaisella avustajalla ei ole ollut voimassa olevaa oleskelulupaa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei sosiaalityön johtajan päätöstä 12.7.2011 voida sisältönsä puolesta pitää aiemmin tehtyä päätöstä korjaavana, vaan siinä on kysymys aiempaan päätökseen perustuneen korvauksen maksatuksen keskeyttämisestä edellä tarkoitetun rikkomuksen tultua kunnan tietoon. Tällaisen päätöksen tekeminen ei riipu hallintolain 50 §:ssä säädetyistä asiavirheen korjaamisen edellytyksistä.

Asiassa on ratkaistava, onko sijaistyönantajana toimineella kunnalla ollut oikeus keskeyttää korvauksen maksaminen ilmi tulleissa olosuhteissa, kun korvattava avustustyö joka tapauksessa oli jo tehty, ja ulkomaalaislain säännösten rikkominen on myös erikseen sanktioitu.

A:n henkilökohtainen apu on järjestetty vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla korvaamalla hänelle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen. Tähän henkilökohtaisen avun järjestämistapaan kuuluu laaja työnantajavastuu. Asiaa ei ole tältä kannalta arvioitava toisin sillä perusteella, että kunta toimii asiassa niin sanottuna sijaistyönantajana huolehtien työtuntilistausten perusteella palkanmaksusta suoraan työntekijälle.

Hallituksen esityksestä (HE 166/2008 vp) ilmenevät henkilökohtaisen avustajajärjestelmän perusteet osoittavat, että vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan säännöksellä pyritään suojaamaan työntekijää. Samalla niistä käy ilmi se sinänsä selvänä pidettävä seikka, että työnantajavelvoitteet kokonaisuudessaan siirtyvät vaikeavammaiselle työnantajalle silloin, kun henkilökohtainen apu järjestetään mainitun säännöksen nojalla. Selvää on myös, ettei vammaispalvelulaissa tarkoitettua henkilökohtaista apua järjestettäessä voida poiketa muistakaan laissa työnantajalle säädetyistä velvoitteista.

Edellä olevan jälkeen vastattavana on kysymys siitä, oikeuttaako työnantajavelvoitteiden rikkominen tai laiminlyönti alentamaan tai poistamaan korvausta, joka vammaispalvelulain nojalla suoritetaan henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen. Laajemmasta tarkastelukulmasta kysymys on siitä, onko kunnalla oikeus maksaa mainittua korvausta työstä, jota teetetään lakia rikkoen. Hallinnon lainalaisuusperiaate ja tarve edistää yleistä lainkuuliaisuutta johtavat siihen, ettei kunta voi korvauksen maksatuksesta päättäessään olla ottamatta huomioon sitä, noudattaako vaikeavammainen työnantaja työnantajavelvoitteitaan. Yksittäistapauksittain ratkaistavaksi jää, millä tavoin lainvastaiseen tilanteeseen puututaan. Toimenpidettä harkittaessa on otettava huomioon muun muassa hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet.

A:n avustajana on toiminut henkilö, jolla ei ole ollut tarvittavaa oleskelulupaa. Hänet palkatessaan A on rikkonut keskeistä lain säännöstä ulkomaalaisen työvoiman käytöstä. Vain A on voinut tältä osin vastata lain noudattamisesta. Tietämättömyys tai erehtyminen lain sisällöstä ei ole peruste saada korvausta laittomasti teetetyn työn palkkaukseen. Hallinnossa noudatettava suhteellisuusperiaate edellyttää kuitenkin, että tapauksen olosuhteet otetaan huomioon, jottei ratkaisu muodostu laiminlyöntiin nähden ilmeisen kohtuuttomaksi. Sosiaalityön johtajan päätöksessä 12.7.2011 on kysymys korvauksen epäämisestä vain yhden kuukauden ajalta keskeyttämällä korvauksen maksaminen. Rikkomuksen laatu huomioon ottaen tämä ei ole ilmeisen kohtuutonta.

Edellä mainituista syistä hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Camilla Sandström.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto:

"Kumoan Inarin kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan alaisen viranhaltijan päätöksen 12.7.2011, sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen 27.9.2011 sekä Rovaniemen hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen.

Samoin kuin enemmistö katson, että viranhaltijan 12.7.2011 päätöksessä ei ole kysymys viranhaltijan päätöksen 26.4.2011 korjaamisesta hallintolaissa tarkoitetulla tavalla. Pidän selvänä myös sitä, että A:n olisi avustajansa työnantajana tullut noudattaa ulkomaalaislain 73 §:n 2 momentin säännöstä ja että hän tämän laiminlyödessään on menetellyt lainvastaisesti. Katson kuitenkin, ettei esillä olevassa asiassa ole kysymys mainitun lainrikkomisen seuraamuksista.

Esillä olevassa asiassa on kysymys korvauksesta, joka koskee A:n avustajan jo tekemää työtä, josta A:lla joka tapauksessa on palkanmaksuvelvollisuus.

Kesäkuun korvausta koskevien päätösten kumoaminen merkitsisi sitä, että Inarin kunta olisi velvollinen suorittamaan korvausta avustajan palkkaamisesta viranhaltijan päätöksen 26.4.2011 mukaisesti myös kesäkuulta 2011."

---

[SV]

Enligt ett beslut av kommunens socialdirektör hade en gravt handikappad person fått ersättning för de kostnader som hon hade för avlöning av en personlig assistent, som var en utländsk person. Enligt det system för löneräkning och löneutbetalning som tillämpades i kommunen betalade kommunen lönen direkt till den anställda assistenten. När det framgick att assistenten inte hade uppehållstillstånd eller på någon annan grund rätt att uppehålla sig och arbeta i Finland, fattade socialdirektören ett nytt beslut, med vilket den beviljade ersättningen annullerades för en månad.

Det gällde att avgöra om kommunen hade rätt att annullera ersättningen för redan utförd assistans, när man också tog hänsyn till att det fanns särskilda sanktioner för brott mot bestämmelserna i utlänningslagen.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att kommunen i sina utbetalningsbeslut inte kunde underlåta att ta hänsyn till om den gravt handikappade arbetsgivaren fullgjorde sina skyldigheter som arbetsgivare eller inte. På vilket sätt kommunen kunde ingripa om så inte skedde skulle avgöras från fall till fall och med hänsyn till de rättsprinciper inom förvaltningen som avses i 6 § i förvaltningslagen. Kommunens åtgärder fick inte vara uppenbart oskäliga i förhållande till arbetsgivarens försummelser. Under de förhållanden som det var fråga om i det aktuella fallet var det inte uppenbart oskäligt att kommunen annullerade ersättningen för en månad. (Omröstning 7 - 1).

Lagen om service och stöd på grund av handikapp 8 § 2 mom., 8 d § 2 mom. 1 punkten och 3 mom. (981/2008).

Utlänningslagen 73 § 2 mom.