Supreme Administrative Court dismisses city's appeal to allow demolition of a building housing bats under strict EU nature directive protection.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hylännyt kaupungin hakemuksen saada luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukainen lupa poiketa saman pykälän 1 momentissa tarkoitetusta uhanalaisen eläinlajin (pohjanlepakon) lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta kaupungin omistaman, vuonna 1951 rakennetun rakennuksen purkamiseksi ja tontin ottamiseksi asemakaavan mukaiseen käyttöön asuinkerrostalojen korttelialueena.

Hallinto-oikeus on hylännyt kaupungin valituksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä ja korkein hallinto-oikeus sitä koskevan jatkovalituksen.

Asiaa ratkaistaessa tulivat sovellettaviksi Suomea sitovat EU-oikeudelliset velvoitteet uhanalaisten eläinlajien suojelusta. Oikeudellisessa harkinnassa oli otettava huomioon tähän liittyvän sääntelyn tarkoitus ja tavoitteet.

Vaikka lisääntymis- ja levähdyspaikan käsitteen sisältöä ei ole unionin eikä kansallisissa säädöksissä tarkemmin määritelty, sitä koskeva suojelu on kuitenkin tarkoitettu toteutettavaksi tiukasti. Kanta, jonka mukaan ihmisen asumia rakennuksia tai rakennuksia, joissa on oleskellut ihmisiä, ei voitaisi pitää pohjanlepakon lisääntymispaikkoina, ei sovi yhteen kysymyksessä olevan sääntelyn tavoitteen eli pohjanlepakon ja muiden yhteisön tärkeinä pitämien lajien tiukan suojelun kanssa.

Poikkeamislupa-asia ratkaistiin valituksessa esitettyjen perusteiden ja asiaa käsiteltäessä saadun selvityksen perusteella. Kaupunki voi hakea luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin nojalla uudelleen poikkeamislupaa, mikäli se arvioi luvan myöntämisen perusteiden muuttuneen.

Luontodirektiivi (92/43/ETY) 16 artikla 1 kohta ja liite IV (a)

Luonnonsuojelulaki 3 §, 4 §, 5 §, 49 § 1 ja 3 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 25.8.2011 nro 11/0235/1

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ratkaisu

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskuksen) ympäristö ja luonnonvara -vastuualue

on 26.5.2010 tekemällään päätöksellä hylännyt K:n kaupungin hakemuksen saada luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukainen lupa poiketa pohjanlepakon lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta kaupungin keskustassa korttelissa 5268 tontilla n:o 6 sijaitsevan, vuonna 1951 rakennetun 1,5-kerroksisen puurakenteisen rintamamiestalon purkamisen mahdollistamiseksi ja tontin ottamiseksi vuonna 2003 hyväksytyn asemakaavan mukaiseen käyttöön.

ELY-keskuksen päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Pohjanlepakko on pohjoisin ja Suomen yleisin lepakkolaji, jonka levinneisyyden ydinalueeseen Suomi kuuluu. Pohjanlepakon päivä- ja talvehtimispiilot ovat useimmiten rakennuksissa. Lajin levinneisyys ja kannan tiheys ovat selvästi sidoksissa ihmisen rakentamiin elinympäristöihin. Lepakot ovat pitkäikäisiä ja ne käyttävät toistuvasti samoja suojapaikkoja ja saalistusalueita.

K:n ”lepakkotalon” yhdyskunta on suurin tunnettu lisääntymisyhdyskunta Turun seudulla. Rakennus on ollut poissa käytöstä noin 2,5 vuoden ajan. Sen peruskunto on kuitenkin edelleen kohtalaisen hyvä, joten on oletettavaa, että lepakot edelleen palaavat talolle kuten edellisinäkin vuosina. Vaikka kaavaa onkin yleensä pidettävä yleisen edun kannalta erittäin tärkeänä suunnitelmana, tulee myös muiden direktiivissä mainittujen poikkeusluvan myöntämisperusteiden täyttyä. Kun otetaan erityisesti huomioon mahdollisuus muuttaa kaavaa, kunnan asema kaavan laatijana ja alueen omistajana sekä lisäksi kunnalle luonnonsuojelulain 6 §:ssä säädetty velvollisuus edistää luonnonsuojelua alueellaan, asiassa ei ole riittävällä tavalla selvitetty, ettei vaihtoehtona poikkeamiselle ole olemassa luontodirektiivin tarkoittamaa muuta tyydyttävää ratkaisua.

Asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa

K:n kaupunki / kaavoitus- ja rakennuslautakunta

on valituksessaan vaatinut ELY-keskuksen päätöksen kumoamista ja haetun poikkeuksen myöntämistä.

K:n kaupungin omistama keskusta-alueella sijaitseva omakotitalo on käyttämätön ja kylmillään, ja se on tarkoitus purkaa. Koska maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset purkamisluvan edellytykset ovat rakennuksen osalta olemassa, lupa rakennuksen purkamiseen on myönnettävä. Tontille rakennettaisiin asuinkerrostalo voimassa olevan asemakaavan mukaisesti. Keskustan eteläosan vuonna 2003 hyväksytyssä asemakaavassa kortteli on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK). Tontille 6, jolla omakotitalo sijaitsee, saa kaavan mukaan rakentaa yhden viisikerroksisen asuintalon, jonka rakennusoikeus on 1 600 k-m

. Käytöstä poistettu omakotitalo on osittain kaavan mukaisella rakennusalalla.

Ydinkysymys on, voidaanko luonnonsuojelulain perusteella velvoittaa säilyttämään käytöstä poistettu rakennus, kun luonnonvarainen eläin, esimerkiksi lepakko tai liito-orava, on ottanut rakennuksen osan käyttöönsä. Kysymyksellä on yleistä merkitystä rakennuksen omistajan kannalta. ELY-keskuksen ratkaisu ei voi jäädä pysyvästi valtion ympäristöhallinnon linjaksi.

Tässä tapauksessa pohjanlepakot käyvät lisääntymässä rakennuksen ullakolla kesällä. Luonnonsuojelulakia sovelletaan luonnon ja maiseman suojeluun ja hoitoon, ja luontodirektiivi koskee luonnonvaraisen eläimistön suojelua. Suojelusäännösten voidaan tulkita viittaavan nimenomaan luontoympäristöihin. Luonnonsuojelulakia ei tulisi tulkita niin, että se velvoittaa säilyttämään käytöstä poistetun rakennuksen tapauksessa, jossa luonnonvarainen eläin on ottanut osan siitä käyttöönsä.

Poikkeus tulisi joka tapauksessa myöntää. Luontodirektiivi ei sisällä lisääntymis- ja levähdyspaikan aktiivista hoitovelvoitetta, eikä rakennusta siten voida direktiivin nojalla edellyttää pidettävän kunnossa. Koska käytöstä poistettu rakennus ei säily ilman hoitoa, tulisi poikkeus suojelusta myöntää, kun maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen purkamisluvan edellytyksetkin ovat olemassa. Lepakoiden määrä näyttää myös olevan vähenemässä muutamaan yksilöön talon jäätyä kylmilleen.

Voimassa oleva uudehko asemakaava tähtää asuntojen täydennysrakentamiseen K:n keskustassa, mikä on yksi keskustan kehittämisen päätavoite. Kortteliin on vireillä palveluasumisen rakentamista. Asemakaavan muuttamiseen ei ole tarvetta, sillä korttelissa on voimassa uudehko asemakaava, jonka muutoksella ei ratkaista velvollisuutta säilyttää luonnonsuojelulain nojalla käytöstä poistettu rakennus. Rakennuksen ylläpito käyttämättömänä ja kylmillään olevanakin aiheuttaa kustannuksia. Ilman poikkeusta asemakaavan mukaisen tontin myynti ja keskustaa täydentävien asuntojen rakentaminen estyy. Korvaavien suojien rakentaminen lepakoille uusien kerrostalojen ullakoille saattaa olla mahdollista, ja kaupunki tulee neuvottelemaan sellaisten toteuttamisesta tontille aikanaan rakennettavaan kerrostaloon.

Kunnan velvollisuus säilyttää käytöstä poistettu rakennus on ELY-keskuksen päätöksen perustelujen mukaan seurausta kunnalle luonnonsuojelulain 6 §:n nojalla kuuluvasta velvollisuudesta edistää luonnon- ja maisemansuojelua alueellaan. Lakia laadittaessa on tuskin tarkoitettu tätä. Koska luonnonsuojelua voidaan edistää esimerkiksi hankkimalla kunnan omistukseen arvokkaita luonnonalueita, on tästä pääteltävissä, että poikkeamislupa olisi myönnetty, jos rakennus olisi yksityisessä omistuksessa. ELY-keskus ei ole tällöin ratkaissut asiaa luonnonsuojelun kannalta, vaan sillä perusteella, kuka rakennuksen omistaa.

Kielteinen poikkeamispäätös on rakennuksen omistajan kannalta kohtuuton, kun otetaan huomioon vielä se, että lepakot ovat muualla suurimman osan vuodesta. Lisäksi ELY-keskuksen ratkaisu johtaisi laajemmin sovellettuna kestämättömään tilanteeseen rakennusten omistajien kannalta. Päätöksen seurauksia ei ole harkittu riittävästi. On tuskin mahdollista tai edes järkevää, että valtio ryhtyy lunastamaan käytöstä poistettuja rakennuksia luonnonsuojelukohteiksi.

K:n kaupunginhallitus

on lähettänyt hallinto-oikeudelle sinne 30.6.2010 saapuneen pöytäkirjan tiedoksi 21.6.2010 pitämästään kokouksesta, jossa kaupunginhallitus oli asiasta äänestettyään päättänyt pitäytyä kaavoitus- ja rakennuslautakunnan valituksessa hallinto-oikeudelle.

K:n ympäristönsuojelulautakunta

oli kaupunginhallitukselle antamassaan lausunnossa, joka on liitetty kaupunginhallituksen edellä mainittuun pöytäkirjaan, esittänyt, ettei kaupunki hakisi muutosta ELY-keskuksen päätökseen, että alueelle ryhdyttäisiin laatimaan uutta asemakaavaa, jolla nykyinen lepakoiden asuttama rakennus säilytettäisiin sekä että rakennuksen kunto turvattaisiin siinä pidettävin erilaisin tilapäisin ja väliaikaisin toiminnoin. Lisäksi ympäristönsuojelulautakunta on viitannut maankäyttö- ja rakennuslain 1 ja 5 §:ään sekä esittänyt seuraavaa:

Kaupungilla ei ole perusteita hakea muutosta ELY-keskuksen päätökseen. Tässä asiassa on kysymyksessä poikkeuksellisen hyvin dokumentoitu pohjanlepakkoyhdyskunta, jonka säilyminen on mahdollista, vaikka rakennuksen ympäristöä muutettaisiin, mutta lähiympäristö säilytettäisiin jokseenkin nykyisen kaltaisena. Asemakaavan mukainen rakennusoikeus pystytään toteuttamaan rakennusten uudelleen sijoittelulla tai alueen uudella kaavoituksella siten, että kyseinen lepakoiden asuttama rakennus voidaan säilyttää. Rakennuksen kunto on yhä niin hyvä, että sinne voidaan sijoittaa sellaisia toimintoja, jotka eivät edellytä jatkuvaa oleskelua rakennuksessa. Tämä ei myöskään olennaisesti heikennä kaupungin keskustan maisemakuvaa.

ELY-keskus

on lausunnossaan viitannut päätöksensä perusteluihin ja lausunut, ettei valituksessa ole esitetty sellaista, joka antaisi aihetta päätöksen muuttamiseen. Lisäksi ELY-keskus on esittänyt seuraavaa:

Lepakoiden ja liito-oravien luontaiset elinympäristöt poikkeavat toisistaan. Näitä eläinlajeja ei muutoksenhakijan esittämin tavoin voida rinnastaa toisiinsa. Pohjanlepakoiden lisääntymisyhdyskunnat ovat usein vanhoissa rakennuksissa, kun taas liito-oravanaaras tekee pesänsä luonnonympäristössä mieluiten esimerkiksi käpytikan aiemmin rakentamaan koloon, varpuspöllön pönttöön tai risupesään. Pesäpaikkojen puuttuessa se voi poikkeuksellisesti tulla sisälle rakennuksiin.

Luonnontieteellinen keskusmuseo

on hallinto-oikeuden pyynnöstä asian selvittämiseksi antanut 12.11.2010 päivätyn lausunnon pohjanlepakon ekologiasta ja esiintymisestä Suomessa. Lausunnossa on erityisesti pyydetty kiinnittämään huomiota rakennusten merkitykseen lajin kannalta.

Luonnontieteellinen keskusmuseo on lausunnossaan muun ohella korostanut, että K:n ”lepakkotalossa” tehty ja käynnissä oleva tutkimus tuottaa Suomen oloissa uutta tietoa pohjanlepakon saalistusympäristöistä ihmisen muokkaamissa ympäristöissä sekä eläinlajin päiväpiiloista ja paikkauskollisuudesta. Lepakoiden rengastaminen mahdollistaa maailman pohjoisimman lepakkolajin pitkäaikaisen tutkimuksen lajin levinneisyyden ydinalueella.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta

on vastaselityksessään uudistanut aiemmin esittämänsä ja lausunut vielä muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden hankkimat lausunnot ovat puutteellisia. Niissä ei selvitetä sitä, mistä asiassa on varsinaisesti kysymys. Lausunnot on annettu pelkästään luonnonsuojelun kannalta. Alueella voimassa olevan asemakaavan muuttaminen sillä tavalla, että kerrostalojen väliin jäisi yksinäinen omakotitalo, ei ole todellinen vaihtoehto. Hallinto-oikeuden tulisi pyytää lausunto myös kiinteistöjuridiikan asiantuntijalta.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunnalle

on vielä varattu tilaisuus esittää asiassa sen ratkaisemisen kannalta tarpeelliseksi katsomaansa lisäaineistoa, esimerkiksi lautakunnan vastaselityksessä esitetty kiinteistöjuridiikan asiantuntijan lausunto.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus

on hylännyt K:n kaupungin kaavoitus- ja rakennuslautakunnan valituksen ELY-keskuksen päätöksestä ja valitukseen sisältyneen vaatimuksen kiinteistöjuridisen asiantuntijalausunnon hankkimiseksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiantuntijalausunnon pyytäminen

Kaupunki on pitänyt hallinto-oikeuden asiassa hankkimaa selvitystä puutteellisena sekä vaatinut, että hallinto-oikeus hankkii kiinteistöjuridiikan asiantuntijan lausunnon.

Hallintolainkäyttölain mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Valitusviranomaisen on hankittava lausunto siltä hallintoviranomaiselta, joka on tehnyt asiassa päätöksen, jollei se ole tarpeetonta. Selvityksen hankkimiseksi voidaan pyytää lausunto myös muulta viranomaiselta.

Hallinto-oikeus on asian selvittämiseksi pyytänyt päätöksen tehneen viranomaisen lausunnon ohella Luonnontieteellisen keskusmuseon lausunnon varmistaakseen, että oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy riittävä luonnontieteellinen tosiasiaselvitys asian ratkaisemiseksi. Tuomioistuimen on sitä vastoin tunnettava viran puolesta lain sisältö. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kaupungille on varattu tilaisuus esittää lisäselvitystä, hallinto-oikeus on katsonut, että asiakirjoihin sisältyy muutoinkin riittävä selvitys asian ratkaisemisen kannalta tarpeellisista seikoista.

Valituksen hylkääminen

Luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin säännökset

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä siinä säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Lain 5 §:n mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Lain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluu pohjanlepakko (

Eptesicus nilssonii

).

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 (1) artiklan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Sopimus Euroopan lepakoiden populaatioiden suojelusta

Lontoossa 1991 tehty sopimus Euroopan lepakoiden suojelusta, sittemmin Euroopan lepakoiden populaatioiden suojelusta (SopS 104/1999), on saatettu Suomessa voimaan asetuksella 943/1999. Pohjanlepakko (

Eptesicus nilssonii

) kuuluu sopimuksen liitteessä mainittuihin Euroopassa esiintyviin lepakkolajeihin, joihin sopimusta sovelletaan.

Sopimuksen III artiklan mukaisten perusvelvoitteiden 3 kohdan mukaan kukin sopimuspuoli kiinnittää päättäessään yleisten suojelupäämääriensä mukaisesti elinympäristöjen suojelusta riittävästi huomiota lepakoiden kannalta tärkeisiin elinympäristöihin. Saman artiklan 5 kohdan mukaan kukin sopimuspuoli nimeää asianmukaisen viranomaisen, jonka tehtävänä on neuvoa lepakoiden suojelua ja hoitoa koskevissa kysymyksissä, erityisesti rakennuksissa olevien lepakoiden osalta.

Luonnontieteellinen keskusmuseo ja Suomen ympäristökeskus ovat sopimuksen mukaisesti nimetyt asiantuntijaviranomaiset Suomessa.

Selvitys pohjanlepakosta ja kyseessä olevasta esiintymispaikasta

Luonnontieteellisen keskusmuseon lausunnon mukaan pohjanlepakko on Suomessa yleinen ja laajalle levinnyt laji. Se ei ole uhanalainen, ja sen suojelutila on Suomessa arvioitu suotuisaksi. Laji on generalisti saalistusympäristöjensä osalta, mutta käyttää päiväpiiloinaan lähes yksinomaan rakennuksia.

Lajin suojelutaso on arvioitu suotuisaksi Suomessa ja Ruotsissa sekä Baltian maissa. Keski-Euroopassa suojelutaso on epäsuotuisa - riittämätön tai ei tiedossa. Pohjanlepakko on Suomessa laajimmalle levittäytynyt lepakkolaji, ja se esiintyy koko maassa saaristosta pohjoisimpaan Lappiin asti. Maan etelä- ja keskiosissa laji on runsas. Maan pohjoisimmissa osissa päiväpiiloiksi sopivien rakenteiden, erityisesti rakennusten vähäisyys ja toisaalta valoisat kesäyöt voivat olla esiintymistä ja runsautta rajoittavia tekijöitä.

Nyt kyseessä oleva puolitoistakerroksinen rintamamiestalo sijaitsee K:n keskusta-alueella osoitteessa Paraistentie 15. Tontti on K:n kaupungin omistuksessa. Asiassa saadun selvityksen mukaan rakennus on ollut K:n kaupungin sosiaalitoimen käytössä syksyyn 2007 saakka, jolloin toiminta siirrettiin muualle ja rakennus jätettiin kylmilleen.

Raportin mukaan tutkimus vahvisti käsitystä lepakkotalosta yhdyskunnan tärkeimpänä päiväpiilona touko-kesäkuun vaihteesta heinäkuun lopulle. K:n lepakkotalon yhdyskunta on suurin tunnettu pohjanlepakoiden lisääntymisyhdyskunta Turun seudulla. Raportissa arvioidaan, että jos lepakkotalo puretaan tai yhdyskunta joutuu muista syistä siirtymään muualle, saattaa pohjanlepakko hävitä K:n keskusta-alueella lisääntyvästä eläimistöstä ainakin väliaikaisesti. Lisäksi raportissa arvioidaan keinoja vähentää rakentamisesta lepakoille aiheutuvia haittoja kyseisellä alueella.

ELY-keskus on lausunnossaan todennut, että sen saamien tietojen mukaan valvontakamerat on asennettu myös vuonna 2010. ELY-keskuksen tutkijoilta saaman tiedon mukaan lepakoiden määrä oli alkukesästä suunnilleen sama kuin edellisinäkin vuosina ja käyttäytyminen edellisten vuosien kaltaista.

Poikkeusta edellyttävä hanke

Alueella on voimassa K:n kaupunginvaltuuston vuonna 2003 hyväksymä Keskustan eteläalueen asemakaava. Talo sijaitsee kaavassa asuinkerrostalojen korttelialueen (AK) 5268 tontilla nro 6. Tontille saa kaavan mukaan rakentaa yhden viisikerroksisen asuintalon, jonka rakennusoikeus on 1 600 k-m

. Puutalo sijoittuu osin kaavan mukaiselle rakennusalalle. Korttelialue rajoittuu pohjoisessa asuinkerrostalojen korttelialueeseen, lännessä ja etelässä virkistysalueisiin ja idässä Paraistentiehen rajoittuviin paikoitusalueisiin. Kaavan laatimisen yhteydessä tehdyt selvitykset eivät ole sisältäneet tietoa lepakoiden esiintymisestä alueella.

Kaupunki on hakenut poikkeusta lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta puutalon purkamista varten, koska suojelu estää tontin kaavanmukaisen käytön. Valituksessa esitetyn ohella kaupunki on vastaselityksessään esittänyt, että K:n keskustan kehittämisen yksi tärkeä tavoite on asuntojen täydennysrakentaminen. Tämä tukee palvelujen kehittymistä. Asemakaavan muuttaminen niin, että kerrostalojen väliin jää yksinäinen omakotitalo, ei ole todellinen vaihtoehto.

Oikeudellinen arviointi

Lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelu

Kaupunki on valituksessaan saattanut kyseenalaiseksi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisen kiellon soveltumisen luonnonvaraisen eläinlajin asuttamaan rakennukseen. Tällöin kaupunki ei, toisin kuin ELY-keskus on katsonut, olisi lainkaan hakemansa poikkeuksen tarpeessa. Asiassa on siis aluksi ratkaistava, onko kyseessä luonnonsuojelulain tarkoittama luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitun pohjanlepakon lisääntymis- ja levähdyspaikka.

Luonnonsuojelulaki tai luontodirektiivi eivät sisällä mainintaa siitä, että niillä voimaan saatettu lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelu olisi riippuvainen paikan luonnontilaisuudesta, sen muuhun lakiin perustuvasta oikeudellisesta asemasta tai sen sijainnista muutoinkaan. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentista on lailla 553/2004 poistettu tarkennus, jonka mukaan vain ”selvästi luonnossa havaittavat” lisääntymis- ja levähtämispaikat olivat suojeltuja. Euroopan unionin oikeuden ohella säännöstä on tulkittava myös muiden Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden valossa. Tällaisia velvoitteita sisältyy muun muassa sopimukseen Euroopan lepakoiden populaatioiden suojelusta, jonka mukaan sopimuspuolten tulee päättäessään yleisten suojelupäämääriensä mukaisesti elinympäristöjen suojelusta kiinnittää riittävästi huomiota lepakoiden kannalta tärkeisiin elinympäristöihin.

Poikkeuksen myöntämisen edellytykset

Luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin edellä selostetut edellytykset poikkeuksen myöntämiselle ratkaistaan erillään muiden lakien mukaisista toimenpide-edellytyksistä. Sillä, että maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen purkamisluvan edellytykset mahdollisesti täyttyvät rakennuksen kohdalla, ei siten ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa edellytyksiä poiketa rakennuksessa sijaitsevan pohjanlepakon lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta.

Puutalon säilyttämisestä ja muusta lainsäädännöstä seuraavasta ylläpitovelvollisuudesta mahdollisesti koituva rasite ei riitä perusteeksi poiketa suojelusta. Lisääntymis- ja levähdyspaikan suojeluun liittyvät korvauskysymykset ratkaistaan erillisessä menettelyssä luonnonsuojelulain 53 §:n mukaisesti. Myöskään valtiolle tällä perusteella mahdollisesti syntyvä korvausvelvollisuus ei ole peruste, jolla poikkeus voitaisiin myöntää.

Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että vaikka poikkeukselle on esitetty yleiseen etuun perustuva tarve, hakemuksessa ei ole osoitettu tämän tarpeen pakottavuutta suhteessa alueellisesti merkittävän lisääntymis- ja levähdyspaikan suojeluun. Kun puutalon purkamista ei myöskään voida pitää ainoana tyydyttävänä vaihtoehtona hakemuksen perusteena olevien tavoitteiden saavuttamiseksi, edellytyksiä kaupungin hakemuksen hyväksymiselle ei ole ollut. ELY-keskuksen on tullut hylätä hakemus.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 33 § sekä 36 § 1 ja 2 momentti

Luonnonsuojelulaki 1 §, 3 §, 4 §, 5 § sekä 49 § 1 ja 3 momentti

Luonnonsuojeluasetus 23 §

Neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 16 artikla 1 kohta

Sopimus Euroopan lepakoiden populaatioiden suojelusta (SopS 104/1999), erityisesti III artikla 3 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannele Salminen, Hannamaija Falck ja Heikki Toivanen. Esittelijä Emil Waris.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

K:n kaupungin kaavoitus- ja rakennuslautakunta

on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätösten kumoamista ja kaupungin hakeman poikkeusluvan myöntämistä rakennuksen purkamisen mahdollistamiseksi.

Lautakunta on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa ratkaistava oikeuskysymys on, voidaanko luonnonsuojelulain nojalla velvoittaa säilyttämään asuinkerrostalojen korttelialueella sijaitseva, käytöstä poistettu asuinrakennus, jonka osan luonnonvaraiset eläimet, tässä tapauksessa pohjanlepakot, ovat ottaneet käyttöönsä ja käyvät kesäisin lisääntymässä asuinrakennuksen ullakolla. Muun muassa pohjanlepakot käyttävät hyväkseen ihmisen rakennelmia. Asialla on yleistä merkitystä rakennuksen omistajan kannalta. Asiassa tehty ratkaisu ei voi jäädä pysyvästi valtion ympäristöhallinnon linjaksi. Koko maata ajatellen se johtaa kestämättömään tilanteeseen. Käytöstä poistetun rakennuksen purkaminen vaikeutuu. On tuskin järkevää tai edes mahdollista, että valtio lunastaisi käytöstä poistetun rakennuksen luonnonsuojelukohteeksi. Ympäristöhallinnossa ei ole etukäteen riittävästi harkittu, mihin suojelu voi johtaa. Tätä osoittaa poikkeamislupahakemuksen pitkä käsittelyaikakin.

Luonnonsuojelulakia sovelletaan luonnon ja maiseman suojeluun ja hoitoon. Luontodirektiivi koskee luonnonvaraisen eläimistön suojelua. Luontodirektiivin alkuperäisen tekstin voidaan tulkita viittaavan juuri luontoympäristöihin. Luontodirektiivin tiukan suojelun järjestelmä ei sisällä lisääntymis- ja levähdyspaikan aktiivista hoitovelvoitetta. Rakennusta ei voida edellyttää pidettävän kunnossa. Se ei käytöstä poistettunakaan säily ilman hoitoa. Kun rakennusta koskevan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen purkamisluvan edellytykset ovat olemassa, lupa purkamiseen on myönnettävä.

ELY-keskuksen päätöksen perusteluiden mukaan luonnonsuojelulain 6 §:n nojalla kunnalle kuuluvasta velvollisuudesta edistää alueellaan luonnon ja maiseman suojelua seuraisi kunnalle myös velvollisuus säilyttää käytöstä poistettu rakennus. Lakia laadittaessa tätä tuskin on tarkoitettu. Luonnonsuojelua voidaan edistää esimerkiksi hankkimalla arvokkaita luonnonalueita kunnan omistukseen. Tästä voidaan päätellä myös, että poikkeamislupa olisi myönnetty, jos rakennus olisi yksityisomistuksessa. Tällöin asiaa ei ole ratkaistu luonnonsuojelun kannalta vaan sillä perusteella, kuka rakennuksen omistaa. Kunta rakennuksen omistajana ei voi olla erilaisessa asemassa yksityisomistajaan nähden.

Puheena olevalle tontille n:o 6 (rakennusoikeus 1 600 k-m

) saa rakentaa yhden 5-kerroksisen asuintalon. Tontilla oleva käytöstä poistettu rakennus on osittain sen rakennusalalla, osittain sen ulkopuolella. Tonteille 6 ja 11 on tarkoitus rakentaa palveluasumista. Tontti n:o 11 on yksityisomistuksessa. ”Lepakkotalo” jää korttelin pohjoisosan aiemmin rakennettujen ja eteläosaan nyt rakennettavien kerrostalojen väliin. ”Lepakkotalon” molemmin puolin sijaitsevien kerrostalojen välinen etäisyys olisi noin 50 metriä. Pohjoisen puoleisessa talossa on viisi kerrostasoa ja etelän puoleisessa talossa olisi seitsemän kerrostasoa.

K:n kaupungin ympäristönsuojelulautakunta

on kannanotossaan 28.9.2011, jonka lautakunta on lähettänyt toimenpiteitä varten K:n kaupunginhallitukselle sekä tiedoksi Varsinais-Suomen ELY-keskukselle ja 6.10.2011 korkeimmalle hallinto-oikeudelle, esittänyt, että kaupunki ei hakisi muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, tai mikäli valitus on jo tehty, peruuttaisi valituksen. Edelleen lautakunta on esittänyt, että kaupunki ryhtyisi valmistelemaan ”lepakkotalon” säilymisen turvaavaa asemakaavan muutosta sekä että kaupunki luovuttaisi talon kaupungin ympäristönsuojelutoimen käyttöön ja osoittaisi talousarviossa määrärahan sen kunnostamiseen.

Ympäristönsuojelulautakunta on lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymyksessä poikkeuksellisen hyvin, muun muassa radiotelemetriaa käyttäen dokumentoitu Turun seudun suurin tiedossa oleva pohjanlepakon lisääntymisyhdyskunta, jonka säilymisestä kunnalla on erityinen vastuu. Radiotelemetriaselvityksen perusteella merkityt lepakot oleskelevat hyvin laajalla alueella K:n kaupungissa. Lisääntymiskolonian sijainti on erinomainen, koska lähistöllä sijaitsevat sekä puustoiset mäet että Kuusistonsalmen ranta-alueet. Molemmat paikat ovat yhdyskunnalle tärkeitä ravinnonhakupaikkoja. Ympäristönsuojelutoimi on jo usean vuoden ajan esittänyt ”lepakkotalolle” muuta korvaavaa toimintaa, joka ei edellytä rakennuksen korjaamista asuttavaan kuntoon. Paikalle voidaan perustaa esimerkiksi luontoon ja ympäristöön keskittyvä informaatiopiste, jossa voisi erikoisuutena seurata infrapunakameroilla lepakoiden elämää. Vastaavanlaista ei ole muualla Suomessa.

Valituksessa esitetyt käsitykset lepakoiden määrän vähenemisestä sekä siitä, ettei luonnonsuojelulaki koskisi rakennuksissa eläviä eläinlajeja, ovat virheellisiä. Lautakunta on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuihin 17.8.2011 taltionumero 2230 (liito-orava) ja 30.5.2011 taltionumero 1439 (tervapääsky), joissa on ollut kysymys rakennuksessa elävistä eläinlajeista. Mainituissa päätöksissä ilmenevät tapaukset eivät myöskään sisällä kunnille esimerkiksi hoitovelvoitteita.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

on lausunnossaan viitannut 26.5.2010 tekemänsä päätöksen perusteluihin ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä esittänyt valituksen hylkäämistä. Valituksessa ei ole esitetty uusia seikkoja, joiden johdosta hallinto-oikeuden päätös olisi kumottava. Asiaa ratkaistaessa on tarkasteltava myös ympäristönsuojelulautakunnan 28.9.2011 päivätyssä kannanotossa ”lepakkotalon” purkamiselle esitettyjen vaihtoehtojen toteuttamismahdollisuuksia, joita poikkeamislupahakemuksessa ja tehdyissä valituksissa ei ole riittävästi arvioitu.

Kaavoitus- ja rakennuslautakunta

on vastaselityksessään uudistanut aiemmin esittämänsä ja todennut kaavoitus- ja rakennuslautakunnan, jonka alainen maankäytön vastuualue hallitsee ”lepakkotaloa”, päättävän konsernijohdon ja toimialojen johtosäännön mukaisesti valituksen tekemisestä ELY-keskuksen päätöksestä. Lepakkoyhdyskunnan suojelemiseksi on tutkittu vaihtoehtoisia ratkaisuja kerrostalorakentajan kanssa. Korvaavia suojia lepakoille olisi sijoitettu rakennettavan kerrostalon ullakolle purettavan talon välittömään läheisyyteen. Lautakunta on korostanut, että muuta käyttökelpoista vaihtoehtoa kuin talon purkaminen ei ole sekä että työ- ja yleisötilanakin rakennuksen on täytettävä toiminnan, esteettömyyden, turvallisuuden ja terveellisyyden vaatimukset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

K:n kaupungin kaavoitus- ja rakennuslautakunnan valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä siinä säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Lain 5 §:n mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Lain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluu pohjanlepakko (

Eptesicus nilssonii

).

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission direktiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (

Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007

).

Ratkaistavat oikeuskysymykset

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kaavoitus- ja rakennuslautakunnan valituksesta ensin ratkaistavana kysymys siitä, voidaanko asuintarkoituksiin alun perin rakennettua omakotitalorakennusta pitää luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitetun eläinlajin, tässä tapauksessa pohjanlepakon, luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettuna lisääntymispaikkana, jota lainkohdan mukaan ei saa hävittää eikä heikentää.

Mikäli luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu kielto tulee asiassa sovellettavaksi, on edelleen ratkaistava, onko asiassa esitetty luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisia perusteita myöntää luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin nojalla poikkeus saman pykälän 1 momentissa tarkoitetusta lisääntymispaikan hävittämis- ja heikentämiskiellosta.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentista voi seurata vain kielto heikentää kohdetta kajoamalla siihen siten, että sen merkitys pohjanlepakon lisääntymis- ja levähdyspaikkana heikkenee. Luonnonsuojelulaista ei seuraa rakennuksen omistajalle velvollisuutta pitää rakennus kunnossa. Esillä olevassa asiassa ei siten ole kyse kaupungin velvoittamisesta rakennuksen säilyttämiseen, vaan ainoastaan siitä, voidaanko kaupungille myöntää rakennuksen purkamisen mahdollistava poikkeus luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetystä kiellosta.

Rakennuksen omistajan velvollisuudesta pitää rakennus kunnossa säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 166 §:ssä, jonka soveltamisesta esillä olevassa asiassa ei ole kysymys. Kunnostettaessa mahdollisesti rakennus tuossa lainkohdassa säädettyjen velvoitteiden täyttämiseksi on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentti otettava huomioon.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Asiaa ratkaistaessa tulevat sovellettaviksi Suomea sitovat Euroopan unionin oikeuteen perustuvat velvoitteet uhanalaisten eläinlajien suojelusta. Oikeudellisessa harkinnassa on otettava huomioon tähän liittyvän sääntelyn tarkoitus ja tavoitteet.

Sen lisäksi, mitä hallinto-oikeus on lausunut poikkeuksen tarpeesta, korkein hallinto-oikeus toteaa seuraavaa. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa on kansallisesti saatettu voimaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja heikentämistä koskeva kielto. Vaikka lisääntymis- ja levähdyspaikan käsitteen sisältöä ei ole unionin eikä kansallisissa säädöksissä tarkemmin määritelty, suojelu on kuitenkin tarkoitettu toteutettavaksi tiukasti. Kanta, jonka mukaan ihmisen asumia rakennuksia tai rakennuksia, joissa on oleskellut ihmisiä, ei voitaisi pitää pohjanlepakon lisääntymispaikkoina, ei sovi yhteen kysymyksessä olevan sääntelyn tavoitteen eli pohjanlepakon ja muiden yhteisön tärkeinä pitämien lajien tiukan suojelun kanssa.

Kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asia on ratkaistu valituksessa esitettyjen perusteiden ja asiaa käsiteltäessä saadun selvityksen perusteella. K:n kaupungin kaavoitus- ja rakennuslautakunta voi hakea luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin nojalla uudelleen poikkeamislupaa, mikäli se arvioi luvan myöntämisen perusteiden muuttuneen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.

---

[SV]

Närings-, trafik- och miljöcentralen hade avslagit en stads ansökan att enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen beviljas tillstånd att avvika från i 1 mom. i samma paragraf föreskrivna skyddet för föröknings- och rastplatser för en hotad djurart (nordisk fladdermus). Undantaget hade sökts för att staden skulle kunna riva en byggnad från 1951 som den ägde och enligt stadsplanen ta tomten i bruk för ett kvartersområde för bostadshus.

Förvaltningsdomstolen har avslagit stadens besvär över närings-, trafik- och miljöcentralens beslut och högsta förvaltningsdomstolen de besvär som staden anfört över förvaltningsdomstolens beslut.

Vid avgörandet av ärendet skulle tillämpas de bestämmelser som medförde unionsrättsliga förpliktelser för Finland att skydda hotade djurarter. Vid den juridiska prövningen skulle hänsyn tas till bestämmelsernas syfte och målsättningar.

Fastän man vare sig genom bestämmelser i unionsrätten eller den nationella rätten närmare har definierat innehållet i begreppet föröknings- och rastplats, är skyddet för dessa platser dock avsett att genomföras på ett strikt sätt. Ståndpunkten att en byggnad där det bor människor eller där människor har vistats inte kan betraktas som en förökningsplats för den nordiska fladdermusen är inte förenlig med målsättningen för denna reglering, som är att strikt skydda den nordiska fladdermusen och andra arter som samhället anser viktiga.

Frågan om beviljande av rätt att avvika från förbudet avgjordes på de grunder som anförts i besvären och den utredning som mottagits vid handläggningen av ärendet. Om staden anser att de grunder på vilka ett ovan nämnt tillstånd kan beviljas har förändrats, kan staden med stöd av 49 § 3 mom. i naturvårdslagen göra en ny ansökan om tillstånd att avvika från förbudet.

Habitatdirektivet (92/43/EEG) artikel 16.1 och bilaga IV (a)

Naturvårdslagen 3 §, 4 §, 5 §, och 49 § 1 och 3 mom.