Administrative court allows agency to access probate records for Natura 2000 land acquisition negotiations.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli pyytänyt verotoimistolta jäljennöstä perukirjasta. ELY-keskus oli perustellut tietopyyntöään sillä, ettei se voinut täyttää velvollisuuttaan neuvotella Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen hankkimisesta valtion omistukseen alueen omistajien kanssa, jollei se tiennyt, ketkä olivat alueen omistajia. Alueen omistajat ilmenivät vain perukirjasta.

Luonnonsuojelun toteuttaminen kuului ELY-keskuksen viranomaistehtäviin. Sillä ei kuitenkaan ollut oikeutta saada tietoja verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin perusteella salassa pidettävästä perukirjasta yksinomaan tämän tehtävänsä perusteella.

Perukirja oli kuitenkin ennen kiinteistön omistajanvaihdoksen rekisteröintiä ainoa asiakirja, josta kuolleen henkilön sijaan tulleet henkilöt kävivät ilmi. Tietoja oli pyydetty käytettäväksi näiden henkilöiden lakiin perustuvien oikeuksien turvaamiseksi. Tietojen antamista yksityisen etujen ja oikeuksien toteuttamiseksi koskevaa verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 13 §:n 1 momenttia voitiin tässä tilanteessa tulkita laajentavasti niin, että ELY-keskukselle voitiin antaa ne osat perukirjasta, joista kuolinpesän osakkaita koskevat tiedot ilmenivät. Kun osakkaiden taloudellista asemaa koskevia tietoja ei luovutettu, ei osakkaiden yksityisyyden suojaa loukattu enempää kuin oli välttämätöntä heidän suojakseen luonnonsuojelulaissa säädettyjen menettelyllisten vaatimusten täyttämiseksi. Äänestys 4-1.

Suomen perustuslaki 10 § 1 momentti ja 12 § 2 momentti

Laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta 1 § 1 momentti, 2 §, 4 § 1 momentti ja 13 § 1 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 10 §, 26 § ja 29 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 4.11.2010 nro 10/0928/2

Asian käsittely Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimistossa

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

(ELY-keskus) on hakemuksellaan 8.2.2010, verotoimiston virkailijan hylättyä päätöksellään 4.12.2008 ELY-keskuksen aikaisemman asiakirjapyynnön, pyytänyt Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimistolta oikeaksi todistetun jäljennöksen 21.9.2001 kuolleen A:n jälkeen laaditusta perukirjasta sukuselvityksineen.

Asiakirjoja on pyydetty kiinteistökauppaa varten. Hakemuksen perusteena on esitetty, että ELY-keskuksilla on velvollisuus neuvotella luonnonsuojeluohjelmiin ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvien kiinteistöjen omistajien kanssa luonnonsuojelun toteuttamisesta alueella. Asiakirjoista ilmenee, että kysymyksessä oleva kiinteistö on Lopen kunnan Sajaniemen kylässä sijaitseva Mustinsuonmaan tila RN:o 6:127. Hakemuksen mukaan lainhuuto ostettavaan kiinteistöön on B:llä, jonka kuolinpesän osakkaana on C:n kuolinpesä, jonka osakkaana A oli.

Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimisto

on päätöksellään 11.2.2010 hylännyt ELY-keskuksen hakemuksen.

Verotoimiston päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Pyydettyä perukirjaa on pidettävä verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain (verotustietolaki) 4 §:ssä tarkoitettuna salassa pidettävänä verotusasiakirjana.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 26 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi antaa salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tiedon, jos: 1) tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty; tai 2) se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa.

Verotustietolain 13 §:n mukaan Verohallinto voi salassapitovelvollisuuden estämättä antaa Verohallinnon säilyttämästä perukirjasta tietoja sille, joka tarvitsee niitä etujensa, oikeuksiensa tai velvollisuuksiensa hoitamiseksi. Lainkohta koskee luonnollisten henkilöiden ja yksityisten yhteisöjen oikeutta saada tietoja perukirjasta. Koska ELY-keskus on valtion viranomainen, pyydettyjä tietoja ei voida mainitun lainkohdan nojalla luovuttaa. ELY-keskuksen tiedonsaantioikeudesta ei ole säädetty myöskään ELY-keskuksista annetussa laissa tai luonnonsuojelulaissa. Asiassa ei ole merkitystä sillä seikalla, että ELY-keskuksella on velvollisuus neuvotella kiinteistön omistajien kanssa luonnonsuojelun toteuttamisesta alueella.

Käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

on valituksessaan vaatinut, että Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimiston päätös kumotaan ja ELY-keskukselle luovutetaan sen pyytämä jäljennös perukirjasta sukuselvityksineen. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Verotoimiston päätöksen mukaan asiassa ei ole merkitystä sillä seikalla, että ELY-keskuksella on velvollisuus neuvotella kiinteistön omistajien kanssa luonnonsuojelun toteuttamisesta alueella. ELY-keskuksen mainittu velvollisuus perustuu luonnonsuojelulain 50 §:ään, jonka mukaan ympäristöministeriön on viipymättä ryhdyttävä toteuttamaan hyväksyttyä luonnonsuojeluohjelmaa. Ympäristöministeriö on puolestaan päätöksellään 4.4.2007/YM5/00/2007 päättänyt siirtää luonnonsuojelutarkoituksiin käytettävien alueiden hankintatehtäviä alueellisille ympäristökeskuksille (ELY-keskuksille) päätöksestä tarkemmin ilmenevillä tavoilla. ELY-keskuksen on välttämätöntä saada perukirjajäljennös näiden kiinteistöjen omistajatahojen ja mahdollisten testamenttimääräysten selvittämistä edellyttävien tehtävien hoitamiseksi. Tällöin vältytään myös luonnonsuojelulain mahdollistamien pakkolunastuskeinojen käyttämiseltä.

Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimisto

on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Verotoimisto on uudistanut päätöksensä perusteluissa lausutun ja katsonut lisäksi, että ELY-keskus ei ole edes väittänyt, että sillä olisi oikeus saada kysymyksessä olevat verotustiedot.

A:n kuolinpesän osakkaille

on, kullekin erikseen, varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimiston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Keskeisistä sovellettavista säännöksistä

Verotustietolain 13 - 20 §:ään sisältyvät sanotun lain säännökset salassa pidettäviksi säädettyjen verotusasiakirjojen ja -tietojen antamisesta.

Julkisuuslain 26 §:ssä on säädetty yleisistä perusteista salassa pidettävän tiedon antamiseen ja 29 §:ssä salassa pidettävien tietojen antamisesta toiselle viranomaiselle. Viimeksi mainitun pykälän 1 momentin mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos: 1) tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty; 2) se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa. Edelleen momentin 3 ja 4 kohdassa säädetään salassa pidettävän asiakirjan eräistä muista luovuttamisedellytyksistä.

2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Kuten edellä todetusta käy selville, salassa pidettävien tietojen antaminen toiselle viranomaiselle julkisuuslain 29 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan nojalla edellyttää, että tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty tai sitä, että se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa. Näitä edellytyksiä ei nyt ole käsillä.

Verotustietolain tai muunkaan lainsäädännön mukaan ei siis ole sellaista perustetta, jonka nojalla ELY-keskuksen pyytämä asiakirja voitaisiin sille antaa, ja ELY-keskuksen on täytettävä luonnonsuojelulain toteuttamiseen liittyvät tehtävänsä muulla tavoin, mikä puolestaan asettaa rajoja sille, mitä ELY-keskukselta voidaan tehtäviensä täyttämiseksi tältä osin edellyttää.

Edellä mainituilla perusteilla valitus on hylättävä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimiston päätökset kumotaan ja verotoimisto velvoitetaan antamaan ELY-keskukselle sen pyytämät tiedot.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ja verotoimisto eivät ole tarkastelleet julkisuuslain 26 §:n 2 momentin 1 kohdan edellytyksiä asiakirjan luovuttamiseksi eivätkä mainitun lain 10 §:n mukaisia edellytyksiä antaa tieto asiakirjan julkisesta osasta.

Kiinteistöjen omistajatiedot ovat julkisia, ja ne ovat yleensä saatavissa kiinteistötietojärjestelmästä. Kiinteistön omistajan kuoltua perukirja on ainoa tietolähde uusien omistajien selvittämiseksi, jollei saantoa ole lainhuudatettu ja merkitty kiinteistötietojärjestelmään. Viranomaisen tulisi virkatehtäviensä hoitamiseksi saada tarvitsemansa kiinteistöjen omistajatiedot myös perukirjoista.

Luonnonsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luonnonsuojeluohjelmaan kuuluvan alueen suojelu on pyrittävä toteuttamaan ensisijaisesti vapaaehtoisin keinoin. Ilman maanomistajatietoja ELY-keskus ei voi neuvotella alueen vapaaehtoisesta suojelusta.

ELY-keskus voi kuitenkin luonnonsuojelulain 52 §:n nojalla käynnistää alueen lunastuksen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan ennen 1 tai 2 momentissa tarkoitettuun lunastukseen ryhtymistä on, jos se on mahdollista ilman huomattavia vaikeuksia, neuvoteltava asiasta maanomistajan kanssa. Lunastusmenettelyssä noudatetaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain säännöksiä. Mainitun lain 9 §:ssä säädetään lunastuskuulemiseen liittyvästä tiedoksiannosta.

Luonnonsuojelulain mukainen velvoite neuvotella suojelun toteuttamisesta vapaaehtoisin keinoin tarkoittaa käytännössä yhteydenottoa maanomistajiin eri suojeluvaihtoehtojen selvittämiseksi. Tämä neuvotteluvelvoite on rinnastettava julkisuuslain 26 §:n 2 momentissa tarkoitettuun viranomaisen tiedonantovelvollisuuteen.

Se, että viranomaisen on käynnistettävä pakkotoimet päästäkseen neuvottelemaan suojelun eri vaihtoehdoista, on epätarkoituksenmukaista, voimavaroja tuhlaavaa sekä omiaan luomaan huonoa neuvotteluilmapiiriä. Luonnonsuojelulain tavoite vapaaehtoisen suojelun ensisijaisuudesta ei näissä tapauksissa toteudu.

Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimisto

on lausunnossaan esittänyt, että valitus tulisi hylätä. Verotoimisto on lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Julkisuuslain 26 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan salassa pidettäviä tietoja voidaan luovuttaa vain, jos tietojen käyttötarkoitus on laissa säädetyn tiedonantovelvollisuuden täyttäminen. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp mukaan esimerkkinä tiedonantovelvollisuudesta on verolainsäädännössä isännöitsijälle säädetty velvollisuus antaa tietoja Verohallinnolle verotuksen toimittamista varten. Verolainsäädännössä tällaisia ilmoitus- ja tiedonantovelvollisuutta koskevia säännöksiä on runsaasti.

Valituksessa viitatussa kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 9 §:ssä säädetään siitä, miten hakemus- ynnä muut asiakirjat annetaan tiedoksi kiinteistön omistajalle ja haltijalle lausunnon antamista ja kuulemista varten. Säännös koskee siis asiakirjan tiedoksi antamisessa noudatettavaa menettelyä. Itse tiedoksiantovelvollisuudesta on säädetty hallintolain 54 §:ssä.

Asiakirjan tiedoksiantovelvollisuutta ei voida pitää julkisuuslain 26 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna tiedonantovelvollisuutena. Tiedoksianto ja tiedonanto ovat eri asioita.

Luonnonsuojelulain 52 §:n 3 momentissa säädetty neuvotteluvelvollisuus ei merkitse sitä, että neuvottelussa olisi velvollisuus luovuttaa neuvottelukumppanille joitakin yksilöityjä tietoja tai ylipäätään mitään tietoja. Neuvotteluvelvollisuus ja tiedonantovelvollisuus eivät ole myöskään siinä määrin samansisältöisiä, että ne voitaisiin rinnastaa toisiinsa.

Verohallinnolle toimitettu perukirja on verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan yksiselitteisesti salassa pidettävä asiakirja. Julkisista verotustiedoista on säädetty mainitun lain 5 - 9 ja 21 §:ssä. Perukirja ei säännösten mukaan ole osaksikaan julkinen asiakirja.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaikka ELY-keskuksen oikeudesta saada verotustietoja ei ole erikseen säädetty, verotoimisto voi antaa pyydetyt tiedot julkisuuslain nojalla. Verotustietolain 20 § ei ole tyhjentävä.

Luonnonsuojelulain 50 §:n 2 momentin ja 52 §:n 3 momentin mukaisella neuvotteluvelvollisuudella tähdätään siihen, että suojelu voitaisiin toteuttaa vapaaehtoisin ratkaisuin. Luonnonsuojeluviranomaisella on neuvottelutilanteissa velvollisuus kertoa siitä, mitä alueen kuuluminen suojeluohjelmaan tarkoittaa, mitkä ovat kunkin alueen erityiset suojeluarvot, mitä käytön rajoituksia suojeluohjelmaan kuuluminen mahdollisesti aiheuttaa, mitkä ovat eri vaihtoehdot juuri tuon alueen suojelun toteuttamiseksi sekä miten suojelusta aiheutuvat menetykset korvataan. Näitä neuvotteluja käydään nimenomaan tiedonantovelvollisuuden täyttämiseksi ja tarkoituksenmukaisen toteutusratkaisun löytämiseksi.

Monissa tapauksissa kohteen luonnonarvot saadaan riittävästi turvattua rauhoituksella alueen valtiolle hankkimisen sijaan. Vapaaehtoinen rauhoitus edellyttää kuitenkin luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaan rauhoitussäännöistä ja korvauksesta sopimista maanomistajan kanssa. Silloin, kun tietoa maanomistajista ei saada, joudutaan suhteellisuusperiaatteen vastaisesti käyttämään pakkokeinoja suojelun toteuttamiseksi. Näin ollen kuolinpesän osakkaina olevat maanomistajat joutuvat tässä suhteessa muita maanomistajia heikompaan asemaan.

Hallintopäätöksiin liittyvä kuulemisvelvoite samoin kuin tehdyn päätöksen sisällön tiedoksi saattaminen ilmentävät viranomaisen tiedonantovelvollisuutta. Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 9 §:n mukainen lunastuskuuleminen ja 10 §:ssä tarkoitettu lunastuspäätöksestä tiedottaminen sekä se seikka, että hallintolain 57 §:n 2 momentin mukaan tiedoksianto kuolinpesälle toimitetaan sille pesän osakkaalle, jonka hallussa pesä on, tai pesänhoitajalle, synnyttävät julkisuuslain 26 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun tilanteen, jolloin verotiedot tulee luovuttaa ELY-keskukselle sen tiedonantovelvollisuuden täyttämiseksi.

A:n kuolinpesän osakkaille

on, kullekin erikseen, varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Helsingin hallinto-oikeuden ja Uudenmaan veroviraston Pääkaupunkiseudun verotoimiston päätökset kumotaan. Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oikeutetaan saamaan pyytämästään perukirjasta johdanto-osa ja Mustinsuonmaan tilaa RN:o 6:127 koskeva osa 5.5.1. lukuun ottamatta eräitä näissä osissa mainittuja markkamääriä sekä eräät otsikkotiedot. Nämä tiedot sisältävä kopio perukirjasta annetaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle tämän päätöksen toimittamisen yhteydessä.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

Perustuslain säännökset

Suomen perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu.

Verotustietolain säännökset

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain (jäljempänä verotustietolaki) soveltamisalaa koskevan 1 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan verotusta varten Verohallinnolle annettuihin ja Verohallinnossa laadittuihin yksittäistä verovelvollista koskeviin asiakirjoihin (

verotusasiakirjat

) ja niihin sisältyviin tietoihin (

verotustiedot

).

Suhdetta muihin säännöksiin koskevan verotustietolain 2 §:n mukaan verotusasiakirjoihin ja -tietoihin sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) ja henkilötietolain (523/1999) säännöksiä, ellei mainitussa tai muussa laissa toisin säädetä.

Salassa pidettäviä verotusasiakirjoja koskevan verotustietolain 4 §:n 1 momentin mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on 5 - 9 ja 21 §:ssä säädetyin poikkeuksin pidettävä salassa.

Tietojen käyttöä verohallinnossa ja tietojen antamista koskevaan verotustietolain 3 lukuun sisältyvän tietojen antamista yksityisen etujen ja oikeuksien toteuttamiseksi koskevan verotustietolain 13 §:n 1 momentin mukaan Verohallinto voi salassapitovelvollisuuden estämättä antaa Verohallinnon säilyttämästä perukirjasta tietoja sille, joka tarvitsee niitä etujensa, oikeuksiensa tai velvollisuuksiensa hoitamiseksi.

Verotustietolain 14 - 20 §:ssä säädetään verotustietojen antamisesta säännöksistä tarkemmin ilmeneville viranomaisille.

Julkisuuslain säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (jäljempänä julkisuuslaki) 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 26 §:ssä säädetään yleisistä perusteista salassa pidettävän tiedon antamiseen ja 29 §:ssä salassa pidettävien tietojen antamisesta toiselle viranomaiselle.

2. Lainvalmisteluaineisto

Verotustietojen salassa pidettävyys

Verotustietolain 4 §:ää on perusteltu laiksi verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annetun hallituksen esityksen (HE 149/1999 vp) yleisperustelujen kohdassa 3.3. seuraavasti:

"Viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta voidaan hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin mukaisesti erikseen rajoittaa ainoastaan välttämättömistä syistä. Verotusasiakirjat ja -tiedot koostuvat pääasiassa tiedoista, jotka suoraan tai välillisesti kertovat jotakin verovelvollisten taloudellisesta asemasta. Ne voivat sisältää myös asioita, jotka ovat verovelvollisten liike- tai ammattisalaisuuksia. Nämä tiedot kuuluvat joko hallitusmuodossa säädetyn yksityiselämän suojan piiriin tai niihin on julkisuuslain 24 §:ssä mainituilla perusteilla salassapitointressi.

Veroviranomaisilla on käytettävissään yksittäisen verovelvollisen taloudellista asemaa koskevien tietojen lisäksi muun muassa tietoja verovelvollisen perhesuhteista, huoltosuhteista omaan tai kasvattilapseen, työkyvyttömyyseläkkeistä ja työttömyydestä, invalidiprosentista, verovelvollisen kuulumisesta kirkkokuntaan, hänen pankkiyhteyksistään ja tietoja turvakiellosta. Nämä tiedot ovat yksityisyyttä koskevina salassa pidettäviä.

Näistä syistä jatkossakin tarvitaan verotustietojen salassapitoa koskevaa täsmentävää säännöstä. Salassapito ehdotetaan rajattavaksi niin, että verovelvollisen taloudellista asemaa koskevat verotusasiakirjat samoin kuin muut verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, olisivat salassa pidettäviä. Tämä olisi pääsääntö. Kaikki julkiset tiedot tai tietoryhmät lueteltaisiin erikseen. Asiallisesti tilanne ei muuttuisi nykyiseen verrattuna."

Mainitun hallituksen esityksen kyseistä pykälää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Verotusasiakirjat sisältävät pääosin yksityiselämän piiriin kuuluvia tietoja, joiden suojan tarve muodostaa hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin tarkoittaman välttämättömän syyn rajoittaa oikeutta saada verotusasiakirjoista tietoja. Pykälän 1 momentissa määritellään verotusasiakirjojen salassapito viittaamalla 5-9 §:ään, joissa säädetään niistä tiedoista, jotka verohallinnossa ovat julkisia. Lisäksi verojäämätietojen julkaisemisesta erikoisperintänä säädettäisiin 21 §:ssä. Kaikki muut tässä laissa tarkoitetut yksittäisen verovelvollisen taloudellista asemaa koskevat verotusasiakirjat sekä muut asiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, olisivat salassa pidettäviä. - - "

Samasta hallituksen esityksestä ilmenee, että viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 10 §:n säännöstä tietojen antamisesta asiakirjan julkisesta osasta sovellettaisiin myös verotusasiakirjoihin.

Tietojen luovuttaminen perukirjasta ja viranomaisen tietojensaantioikeus

Verotuslain 132 §:n muuttamiseen (736/1994) johtaneesta hallituksen esityksestä perintökaaren 20 luvun ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 21/1994 vp) ilmenee muun ohella seuraavaa:

"Perukirjojen tarkastaminen

Voimassa olevat perukirjan tarkastamista koskevat säännökset merkitsevät sitä, että Suomessa vuosittain laadittavat noin 50 000 perukirjaa joudutaan tarkastamaan kahteen kertaan. Perukirja on ensisijaisesti veroilmoitus. Sen oikeellisuus sekä omaisuus- että osakasilmoituksena kyetään verohallinnon tarpeisiin riittävällä luotettavuudella tutkimaan verotoimistoissa. Tuomioistuimen suorittama uusi tarkastus ei tältä kannalta ole aiheellinen, vaan aiheuttaa tuomioistuimelle tarpeetonta työtä."

"2. Esityksen tavoitteet ja ehdotukset

"Esityksen tavoitteena on purkaa kaksinkertainen perukirjojen tarkastusjärjestelmä. Koska perukirja on ensisijaisesti veroilmoitus, ehdotetaan, että perintökaaresta kumotaan ne säännökset, jotka edellyttävät perukirjan antamista tuomioistuimeen. Edellä mainitun perintö- ja lahjaverolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen mukaan vastaava muutos tehtäisiin myös tuohon lakiin. Perukirjan antamista verotoimistoon edellyttävät säännökset sisältyisivät perintökaaren sekä, kuten nykyäänkin, perintö- ja lahjaverolakiin. - - "

"132 §. Esityksessä ehdotetaan, että verotuslain 132 §:n 3 momenttiin lisätään säännös, jonka nojalla verotoimistolle annetusta perukirjasta voidaan antaa tietoja henkilölle, joka tarvitsee näitä tietoja etujensa, oikeuksiensa tai velvollisuuksiensa hoitamiseksi. Säännös on tarpeellinen, koska mahdollisuus saada perukirjasta tieto tuomioistuimen arkistosta jää uudistuksen myötä pois. Esimerkiksi kiinteistön viimeksi ostanut henkilö voi lainhuutoa hakiessaan joutua selvittämään kiinteistön aikaisempien myyjien oikeutta myydä kiinteistö. Myös eräissä puolisoiden välisissä ositustilanteissa, joissa toinen puoliso on kuolinpesän osakas ja kieltäytyy näyttämästä perukirjaa toiselle puolisolle, on tämän puolison aseman turvaamiseksi tarpeellista voida saada kopio perukirjasta verotoimistosta."

Verotustietolakia koskevassa hallituksen esityksessä 149/1999 vp todetaan vain, että verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 13 §:n 1 ja 2 momentti vastaavat kumottavan verotuslain 132 §:n 3 momenttia.

Viranomaisen tietojensaantioikeuden osalta hallituksen esityksen 149/1999 vp 2 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee seuraavaa:

"Muun viranomaisen tehtävän hoitaminen edellyttää usein salassa pidettävän tiedon saamista veroviranomaisilta, mistä säädetään asianomaisen viranomaisen toimivaltaa säätelevässä laissa. Näitä muihin lakeihin sisältyviä erityissäännöksiä on useita, ja niitä sovellettaisiin täydentävästi mainittuihin yleislakeihin nähden. Muuhun lakiin sisältyvää säännöstä sovellettaisiin ensisijaisesti myös nyt ehdotetun verotustietojen julkisuutta ja salassapitoa koskevan lain säännökseen nähden silloin, kun sitä voidaan pitää tästä laista poikkeavana erityissäännöksenä. Asia on tältä osin ratkaistava kussakin tapauksessa erikseen.

Salassa pidettävän tiedon antamisen yleisistä perusteista säädetään julkisuuslain 26 §:ssä, arkistoon siirrettyjen asiakirjojen antamisesta 27 §:ssä ja viranomaisen luvasta salassa pidettävän asiakirjan saamiseen 28 §:ssä.

Salassa pidettävien tietojen antamisesta toiselle viranomaiselle otettaisiin nyt ehdotettuun lakiin julkisuuslakia ja henkilötietolakia täydentävät erityissäännökset (15-20 §), jotka tulisivat sovellettaviksi yleislain säännösten edellä, eräin osin niitä täydentäen. Salassa pidettävän tiedon antaminen muissa tapauksissa toiselle viranomaiselle määräytyisi julkisuuslain 29 §:n mukaan, ellei muussa laissa toisin säädetä. Siten salassa pidettävän tiedon antamiseen esimerkiksi muutoksenhakuviranomaiselle sen käsitellessä verovalitusta sovellettaisiin julkisuuslain 29 §:n 1 momentin 3 kohtaa."

3. Pyydetyt tiedot ja ilmoitettu käyttötarkoitus

ELY-keskus on pyytänyt tietoa 21.9.2001 kuolleen A:n jälkeen laaditusta perukirjasta sukuselvityksineen.

Hakemuksessa on todettu, että ELY-keskuksella on velvollisuus pyrkiä toteuttamaan Natura 2000 -verkostoon sisällytettyjen alueiden suojelu ensisijaisesti vapaaehtoisin keinoin. ELY-keskuksen tulee siis pyrkiä ensisijaisesti hankkimaan alue omistukseensa vapaaehtoisella kaupalla tai muulla sopimuksella.

Natura 2000 -verkostoon on sisällytetty Lopen kunnan Sajaniemen kylässä sijaitseva Mustinsuonmaan tila RN:o 6:127. Lainhuuto ostettavaan kiinteistöön on tuolloin ollut B:llä, jonka kuolinpesän osakkaana on C:n kuolinpesä, jonka osakkaana A oli.

Suojelun toteuttaminen vapaaehtoista tietä edellyttää, että ELY-keskus saa tiedon siitä, ketkä ovat tilan nykyiset omistajat, joiden kanssa neuvotteluja on käytävä.

4. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Perukirjan tarkoitus

Perunkirjoitusvelvollisuudesta ja perukirjan sisällöstä säädetään perintökaaren 20 luvussa. Perukirjassa mainitaan pesän osakkaat, testamentin saajat, perittävän laatimat avioehtosopimukset sekä luetellaan perittävän varat ja velat sellaisina kuin ne olivat kuolinhetkellä. Perukirja on perustana myöhemmälle perinnönjaolle, josta säädetään perintökaaren 23 luvussa.

Perukirja on myös perintöverotuksen perustana ja on toimitettava veroviranomaiselle siten kuin perintökaaren 20 luvun 8 §:stä ja perintö- ja lahjaverolain 26 §:stä ilmenee. Perintö- ja lahjaverolain 28 §:ssä ja verohallituksen päätöksessä perintö- ja lahjaverotusta varten annettavista tiedoista (539/1994) on tarkempia määräyksiä perukirjaan sisällytettävistä verotusta varten tarpeellisista tiedoista.

Perukirjaa ei näin ollen laadita yksinomaan verotusta varten, vaan se on tarpeen muidenkin kuolinpesää koskevien asioiden hoitamiseksi.

Perukirjan salassa pidettävyys

Voimassa olevan verotustietolain 4 §:n 1 momentin mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja on pidettävä salassa.

Edellä mainittujen säännösten mukaisesti laadittu perukirja koskee säännönmukaisesti verovelvollisen taloudellista asemaa ja siitä ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja. Perukirja on näin ollen salassa pidettävä verotusasiakirja.

Se perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu tärkeä syy, joka vaatii perukirjan säätämistä salassa pidettäväksi, liittyy kuitenkin vain perukirjasta ilmeneviin yksityisyyden piiriin kuuluviin tietoihin. Lain esitöistä ilmenee, että julkisuuslain 10 §:ää sovellettaisiin myös verotusasiakirjoihin. Näin ollen tieto osasta perukirjasta voidaan antaa, jos se on mahdollista paljastamatta verovelvollisen taloudellista asemaa tai tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja.

Verotustietolaissa säädetään salassa pidettäväksi vain veroviranomaisen hallussa oleva perukirja. Jos perukirja on muun viranomaisen hallussa, ratkaistaan sen salassa pidettävyys julkisuuslain pohjalta. Tällöin tulevat sovellettavaksi julkisuuslain 24 §:n salassapitoperusteet ja vastaavasti julkisuuslain 10 §.

Tietojen antamista perukirjasta koskeva säännös

Vuoteen 1994 perukirjojen käsittely oli kaksivaiheista siten, että perukirja oli toimitettava kaksin kappalein alioikeuteen sen jälkeen, kun siihen oli tehty veroviranomaisen merkinnät. Alioikeuteen saapumisen jälkeen perukirjaan sovellettiin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain (945/1984) viittaussäännöksen mukaisesti yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia (83/1951). Mainitun lain mukaan perukirja oli alioikeuteen saavuttuaan julkinen asiakirja.

Luovuttaessa velvollisuudesta toimittaa perukirja alioikeuden tarkastettavaksi ei perusteena ollut se, että perukirjan julkisuuteen olisi katsottu liittyvän erityisiä ongelmia ja että olisi ollut vahvat perusteet säätää perukirja aiemmasta oikeustilasta poiketen salassa pidettäväksi. Päinvastoin salassapitovelvollisuudesta aiheutuvia ongelmia haluttiin vähentää sallimalla tietojen antaminen yksityisille heidän oikeuksiensa, etujensa tai velvollisuuksiensa hoitamiseksi. Perukirjan salassapitovelvollisuuteen säädettiin tämän vuoksi poikkeus, jonka mukaan tietojen antaminen oli salassapitovelvollisuuden estämättä mahdollista muillekin kuin perintöverotusasian asianosaisille.

Verotuslain 132 §:ään vuonna 1994 tehdyn muutoksen sanamuoto on sittemmin sellaisenaan siirretty voimassa olevan verotustietolain 13 §:ään, tosin siten muutettuna, että pykälän otsikoksi on otettu "tietojen antaminen yksityisen etujen ja oikeuksien toteuttamiseksi".

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana se, onko ELY-keskuksella oikeus saada perukirjasta tieto erään tilan omistajien nimien selvittämiseksi. Tietopyynnön tarkoituksena on mahdollistaa se, että ELY-keskus olisi omistajiin yhteydessä, jotta tilan omistajien kanssa voitaisiin neuvotella vapaaehtoisista toimenpiteistä luonnonsuojelun toteuttamiseksi.

Perukirja on edellä esitetyn mukaisesti nykyisin voimassa olevan lainsäädännön mukaan salassa pidettävä asiakirja. Viranomaisilla ei ole viranomaisasemaan perustuvaa yleistä oikeutta salassa pidettävien verotustietojen saamiseen eikä verotustietoja siten voida luovuttaa viranomaisille yksinomaan sillä perusteella, että tieto on viranomaiselle välttämätön sille kuuluvien tehtävien hoitamiseksi. Viranomainen voi saada tiedon salassa pidettävistä verotusasiakirjoista vain, jos viranomaiselle on erikseen säädetty oikeus saada tieto salassa pidettävästä verotusasiakirjasta.

ELY-keskukselle ei ole säädetty verotustietolaissa, julkisuuslaissa tai missään muussakaan laissa oikeutta saada tietoja salassa pidettävistä verotusasiakirjoista luonnonsuojelualueiden toteuttamiseen liittyvien tehtävien hoitamiseksi. ELY-keskuksen oikeus saada tieto perukirjasta ei siten voi perustua yksinomaan sille luonnonsuojelualueiden toteuttamisessa säädettyihin viranomaistehtäviin.

ELY-keskukselle ei näin ollen ole erikseen säädetty oikeutta saada tietoa perukirjasta. Myöskään edellä selostettu verotustietolain 13 §:n 1 momentti ei sanamuotonsa eikä otsikkonsa puolesta sellaisenaan hyvin sovellu nyt kysymyksessä olevaan tietopyyntöön, jossa tietoa pyytää viranomainen. Asiassa on siten arvioitava tarvetta ja mahdollisuutta tulkita laajentavasti verotustietolain 13 §:n 1 momenttia, jolloin laventavan tulkinnan oikeutusta on punnittava vasten niitä perusteita, joiden vuoksi perukirja on nykylainsäädännössä säädetty salassa pidettäväksi asiakirjaksi, sekä asiaan liittyviä perusoikeussäännöksiä.

Johtopäätökset ja lopputulos

ELY-keskus on pyytänyt tietoa perukirjasta Natura 2000 -verkostoon kuuluvan luonnonsuojelulain nojalla toteutettavaksi merkityn alueen suojelun toteuttamiseksi. Maanomistajalle suojelun toteuttamisesta aiheutuvia haittoja rajoitetaan osaltaan pyrkimällä luonnonsuojelulain 50 §:n 3 momentista ja 52 §:n 3 momentista ilmenevien periaatteiden mukaisesti ensisijaisesti sopimaan suojelun toteuttamisesta kaupalla, kiinteistöjen vaihdolla tai muulla soveltuvalla yksityisoikeudellisella oikeustoimella. Jollei sopimusta saada aikaan, suojelu voidaan toteuttaa perustamalla alueelle luonnonsuojelualue luonnonsuojelulain 24 §:n 3 momentin mukaisesti vastoin maanomistajan tahtoa tai lunastamalla alue. Viimeksi mainituissa tilanteissa maanomistaja saa korvauksen aiheutuvasta haitasta. Tavoitteena on näin ollen suojelun turvaamisen ohella maanomistajan oikeusaseman turvaaminen antamalla tälle mahdollisuus kauppahintaan, vaihtomaahan tai korvaukseen.

Suojelun toteuttaminen kuuluu ELY-keskuksen viranomaistehtäviin. Kuten edellä on todettu, ELY-keskuksella ei kuitenkaan ole oikeutta saada tietoja perukirjasta yksinomaan tämän tehtävänsä perusteella. Luonnonsuojelun toteuttamisella sopimuksin pakkolunastuksen sijasta kuitenkin turvataan luonnonsuojeluintressin ohella yksityisen maanomistajan oikeutta. ELY-keskukselle on säädetty tehtäviä myös tämän yksityisen edun turvaamiseksi. Esillä olevassa asiassa tietoja onkin pyydetty ensisijaisesti yksityisen maanomistajan suojaksi säädettyjen menettelyllisten vaatimusten täyttämiseksi.

Perukirja on ennen omistajanvaihdoksen rekisteröintiä ainoa asiakirja, josta kuolleen henkilön sijaan tulleet henkilöt käyvät ilmi. Kun tietoja on pyydetty käytettäväksi näiden henkilöiden lakiin perustuvien oikeuksien turvaamiseksi, voidaan tietojen antamista pitää verotustietolain 13 §:n 1 momentissa tarkoitettujen etujen, oikeuksien ja velvollisuuksien hoitamiseksi hyväksyttävänä. Tietojen luovuttaminen voidaan edellä lausuttuun nähden perustaa mainittuun säännökseen, vaikka pyynnön onkin esittänyt viranomainen.

Tietoja voidaan kuitenkin antaa vain siltä osin kuin tiedot ovat välttämättömiä yksityisen aseman turvaamiseksi. Tämän vuoksi tiedot on annettava vain edeltä ratkaisuosasta ilmeneviltä osin. Rajattaessa annettavat tiedot ratkaisuosasta ilmenevin tavoin ei verovelvollisen taloudellista asemaa koskevia tietoja luovuteta. Tällöin verotustietolain 4 §:n 1 momentin taustalla olevan, perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitetun intressin loukkaaminen rajoitetaan tietoon siitä, ketkä ovat kuolinpesän osakkaita ja perintöverovelvollisia. Tämä tieto ei sellaisenaan ole erityisen voimakkaan suojaamisen tarpeessa.

Tämän vuoksi verotoimiston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava ja ELY-keskus oikeutettava saamaan edeltä ratkaisuosasta ilmenevät tiedot.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Hannu Ranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Äänestyslausunto ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Matti Pellonpään äänestyslausunto:

"Tutkin asian ja hylkään valituksen. En muuta Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 26 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi salassapitosäännösten estämättä antaa tiedon toisen taloudellisesta asemasta taikka liike- tai ammattisalaisuudesta, terveydenhuollon tai sosiaalihuollon asiakassuhteesta tai myönnetystä etuudesta taikka 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitetusta henkilön yksityiselämää koskevasta tai sitä vastaavasta muun lain mukaan salassa pidettävästä seikasta, jos tieto on tarpeen yksityisen tai toisen viranomaisen laissa säädetyn tiedonantovelvollisuuden toteuttamiseksi.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin perusteella perukirja on salassa pidettävä. Perukirjan salassapidettävyys perustuu muun ohella siihen, että se on asiakirja, joka koskee verovelvollisen taloudellista asemaa. Viranomainen voi kuitenkin julkisuuslain 26 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella antaa salassapitosäännösten estämättä tiedon perukirjasta muun ohella siinä tapauksessa, että tieto on tarpeen toisen viranomaisen laissa säädetyn tiedonantovelvollisuuden toteuttamiseksi. Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen perukirjajäljennöksen saamista koskevan vaatimuksensa tueksi esittämät seikat, jotka koskevat luonnonsuojelun toteuttamiseen liittyvää neuvotteluvelvollisuutta ja eräiden asiakirjojen tiedoksiantovelvoitetta, eivät kuitenkaan koske viimeksi mainitussa lainkohdassa tarkoitettua, laissa säädettyä tiedonantovelvollisuutta eikä sillä mainitun lainkohdan perusteella ole oikeutta saada pyytämäänsä perukirjajäljennöstä.

Otsikkonsa mukaan tietojen antamista yksityisen etujen ja oikeuksien toteuttamiseksi koskevan verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 13 §:n 1 momentin mukaan Verohallinto voi salassapitovelvollisuuden estämättä antaa Verohallinnon säilyttämästä perukirjasta tietoja sille, joka tarvitsee niitä etujensa, oikeuksiensa tai velvollisuuksiensa hoitamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan Verohallinto antaa salassapitovelvollisuuden estämättä: 1) leskelle, puolisolle, käräjäoikeuden määräämälle pesänselvittäjälle, pesänjakajalle ja pesän osakkaille verotustietoja, jotka ovat tarpeen pesän selvittämiseksi ja osituksen tai perinnönjaon toimittamiseksi; 2) konkurssipesän pesänhoitajalle verotustietoja, jotka ovat tarpeen konkurssipesän selvittämiseksi; pesänhoitajalle ei kuitenkaan voida antaa yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia henkilötietolaissa tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja.

Sanamuotonsa ja otsikkonsa valossa tulkittuna verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 13 § ei koske viranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Edellä mainitut hallituksen esityksen lausumat tukevat tämän olleen myös lainkohdan tarkoituksena, joten sanamuodon vastaiselle tulkinnalle ei ole perusteita. Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ei ole oikeutta saada pyytämäänsä perukirjajäljennöstä myöskään sen enempää mainitun pykälän 1 momentin kuin 2 momentinkaan perusteella.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi oli saman sisältöinen kuin hallintoneuvos Matti Pellonpään äänestyslausunto.

---

[SV]

En närings-, trafik- och miljöcentral (NTM-central) hade av en skattebyrå begärt att få en kopia av ett bouppteckningsinstrument. NTM-centralen hade motiverat sin begäran om utlämning av handlingen med att centralen inte kunde fullgöra sin skyldighet att med ägarna till ett område förhandla om att till staten köpa in området, som hörde till nätverket Natura 2000, om centralen inte fick reda på vem som ägde området. Ägarna framgick endast av bouppteckningsinstrumentet.

Att genomföra naturvården var en av närings-, trafik- och miljöcentralens myndighetsuppgifter. Enbart med stöd av denna uppgift hade centralen dock inte rätt att ta del av uppgifter i ett bouppteckningsinstrument, som var en sekretessbelagd myndighetshandling enligt 4 § 1 mom. i lagen om offentlighet och sekretess i fråga om beskattningsuppgifter.

Före registreringen av att fastigheten hade bytt ägare var bouppteckningsinstrumentet dock den enda handlingen av vilken det framgick vilka personer som hade trätt i stället för den avlidne. NTM-centralen hade begärt att få uppgifterna för att använda dessa till att trygga nämnda personers lagfästa rättigheter. Bestämmelsen i 13 § 1 mom. i lagen om offentlighet och sekretess i fråga om beskattningsuppgifter, som reglerade utlämnande av uppgifter i syfte att tillgodose en enskild persons intressen och rättigheter, kunde i denna situation tolkas extensivt så, att till NTM-centralen kunde utlämnas de delar av bouppteckningen av vilka det framgick vilka som var delägare i dödsboet. Då inga uppgifter om delägarnas ekonomiska ställning lämnades ut, kränkte utlämningen inte delägarnas skydd för privatliv mera än vad som var nödvändigt för att tillgodose de procedurkrav som tagits in i naturvårdslagen i syfte av skydda dessa markägare. Omröstning 4 - 1.

Finlands grundlag 10 § 1 mom. och 12 § 2 mom

Lagen om offentlighet och sekretess i fråga om beskattningsuppgifter 1 § 1 mom., 2 §, 4 § 1 mom. och 13 § 1 mom.

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 10 §, 26 § och 29 §