Supreme Administrative Court dismisses appeal; general plan's broad rules do not require content review for each site.

Kaupunginvaltuuston hyväksymän rantayleiskaavan RA-1-alueita (loma-asuntoalue) koskevan yleiskaavamääräyksen mukaan alueella voi lomarakennuksen muuttaa ympärivuotiseksi asunnoksi tai rakentaa uuden ympärivuotisen asunnon uuden lomarakennuksen sijaan mikäli rakennuspaikka teknisesti ja ympäristön kannalta oli siihen sopiva. Harkittaessa rakennuspaikan soveltuvuutta ympärivuotiseen asumiseen perusteena oli:

- rakennuspaikalle on laadittu vesihuoltosuunnitelma, jossa osoitetaan, voidaanko rakennuspaikka liittää alueelliseen verkostoon tai useamman rakennuspaikan yhteisverkostoon tai että ratkaisu muuten täyttää ympäristön kannalta vastaavat vaatimukset,

- rakennuspaikan pinta-ala on vähintään 5 000 neliömetriä,

- alueelle on hyvät tieyhteydet,

- lähialueella on vakituista asutusta.

Rantayleiskaavassa oli määrätty, että yleiskaavaa saatiin käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Asiassa saadun selvityksen mukaan rantayleiskaavassa oli osoitettu 582 RA-1-rakennuspaikkaa, joista 92 oli uusia, rakentamattomia rakennuspaikkoja. RA-1-rakennuspaikoista 468 oli yli 5 000 neliömetrin suuruisia. RA-1-rakennuspaikat sijoittuivat eri puolille rantayleiskaava-aluetta. Rantayleiskaavan ympäristövaikutusselvityksessä oli käsitelty lyhyesti rantayleiskaavan ja sen RA-1-alueiden vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että rantayleiskaavassa RA-1-merkinnällä osoitetuille loma-asuntoalueille oli yleiskaavamääräyksessä määritelty vaihtoehtoiseksi käyttötarkoitukseksi ympärivuotinen asuminen. Kaavamääräyksen mukaan rakennuspaikan soveltuvuus ympärivuotiseen asumiseen harkittiin tapauskohtaisesti vasta rakennuslupamenettelyssä.

Kaavamääräyksellä lupaharkintaa oli ohjattu hyvin väljästi. Kun myös otettiin huomioon rantayleiskaavassa osoitettujen RA-1-rakennuspaikkojen suuri määrä ja sijoittuminen eri puolille kaava-aluetta, asiassa ei ollut edellytyksiä arvioida, perustuiko yleiskaava näiltä osin riittäviin selvityksiin ja täyttikö se yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 1-4 kohdassa asetetut sisältövaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 35 § 1 ja 2 momentti, 39 § 2 ja 3 momentti, 41 § 1 momentti, 42 § 1 momentti, 44 § 1 momentti, 72 § 1 ja 2 momentti sekä 73 § 1 momentti

Årsboksbeslut

---

[SV]

I en strandgeneralplan som stadsfullmäktige hade antagit fanns beträffande RA-1-områdena (område för fritidsbostäder) en generalplanebestämmelse, enligt vilken på området kunde en existerande fritidsbostad ändras till åretruntbostad eller ny åretruntbostad uppföras i stället för ny fritidsbostad, om byggplatsen tekniskt och miljömässigt lämpade sig för detta. Då byggplatsens lämplighet för åretruntboende prövades, skulle grunden vara den att

- för byggplatsen uppgjorts en plan för vattenförsörjning och avloppsvattenhantering, där det framkommer om byggplatsen kan anslutas till ett lokalt nät eller till ett för flera byggplatser gemensamt nät eller att lösningen annars uppfyller motsvarande krav med tanke på miljön,

- byggplatsens areal är minst 5 000 kvadratmeter,

- området har goda vägförbindelser,

- i näromgivningen finns fast bosättning.

I strandgeneralplanen hade föreskrivits att generalplanen fick användas som grund för beviljande av bygglov.

Enligt vad som framgick av utredningen i målet hade i strandgeneralplanen anvisats 582 RA-1-byggplatser, av vilka 92 var nya och obebyggda och 468 över 5 000 kvadratmeter stora. RA-1-byggplatser hade anvisats till olika delar av strandgeneralplaneområdet. Strandgeneralplanens och RA-1-områdenas konsekvenser för samhällsstrukturen hade kortfattat behandlats i utredningen över strandgeneralplanens miljökonsekvenser.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att i strandgeneralplanen hade tagits in en bestämmelse om att de områden för fritidsbostäder som försetts med beteckningen RA-1 under vissa förutsättningar kunde användas för ett alternativt ändamål, det vill säga åretruntboende. Enligt bestämmelsen skulle byggplatsens lämplighet för åretruntboende avgöras från fall till fall och först i samband med att motsvarande ansökan om bygglov prövades.

Bestämmelsen i strandgeneralplanen styrde inte prövningen av bygglovsansökningar annat än inom mycket vida ramar. Med hänsyn till detta, det höga antalet RA-1-byggplatser i strandgeneralplanen samt att dessa byggplatser förlagts till olika delar av strandgeneralplaneområdet, fanns det inte förutsättningar att bedöma huruvida generalplanen till dessa delar baserade sig på tillräckliga utredningar och uppfyllde de krav på innehållet i en generalplan som föreskrivs i 39 § 2 mom. 1 - 4 punkten i markanvändnings- och bygglagen.

Markanvändnings- och bygglagen 9 §, 35 § 1 och 2 mom., 39 § 2 och 3 mom., 41 § 1 mom., 42 § 1 mom., 44 § 1 mom., 72 § 1 och 2 mom. samt 73 § 1 mom.

Lyhennelmä suomeksi

Beslut som överklagas

Helsingfors förvaltningsdomstol 10.3.2010 nr 10/0164/5

Ärendets tidigare handläggning

Ekenäs stadsfullmäktige

har 3.11.2008 under § 8 av sitt protokoll godkänt strandgeneralplanen över Ekenäs östra skärgård.

Nylands miljöcentral

har 30.12.2008 givit kommunen en rättelseuppmaning gällande stadsfullmäktiges beslut. Enligt rättelseuppmaningen bör strandgeneralplanen ändras så att möjligheten att placera en åretruntbostad på byggnadsplatserna inom RA-1-området slopas.

Raseborgs stadsfullmäktige

har 27.4.2009 under § 74 av sitt protokoll fattat beslut med anledning av rättelseuppmaningen och beslutat att inte ändra planbestämmelsen RA-1 i strandgeneralplanen.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Helsingfors förvaltningsdomstol

har, till den del som det nu är fråga om, med sitt överklagade beslut på besvär av Nylands miljöcentral upphävt stadsfullmäktiges beslut gällande planebestämmelsen, enligt vilken på strandgeneralplanens RA-1-område en existerande fritidsbostad kan ändras till åretruntbostad eller ny åretruntbostad uppföras istället för ny fritidsbostad, om byggplatsen tekniskt och miljömässigt lämpar sig för detta.

Förvaltningsdomstolen har i övrigt förkastat besvären.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på bland annat följande sätt:

(---)

Stadganden gällande ärendet

Enligt 35 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen är syftet med generalplanen att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den samt att samordna funktionerna. En generalplan kan också utarbetas för att styra markanvändningen och byggandet på ett visst område.

Enligt 39 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall, när en generalplan utarbetas, landskapsplanen beaktas på det sätt som bestäms i samma lag.

I 39 § 2 mom. har om kraven på generalplanens innehåll konstaterats att när en generalplan utarbetas skall beaktas

1) att samhällsstrukturen fungerar, är ekonomisk och ekologiskt hållbar,

2) att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas,

3) att behov i anslutning till boendet och tillgången till service beaktas,

4) att trafiken, i synnerhet kollektivtrafiken och gång-, cykel- och mopedtrafiken, samt energiförsörjningen, vatten och avlopp samt avfallshanteringen kan ordnas på ett ändamålsenligt och med tanke på miljön, naturtillgångarna och ekonomin hållbart sätt,

5) att det ges möjligheter till en trygg, sund och för olika befolkningsgrupper balanserad livsmiljö,

6) att det ordnas verksamhetsbetingelser för kommunens näringsliv,

7) att miljöolägenheterna minskas,

8) att den byggda miljön, landskapet och naturvärdena värnas, samt

9) att det finns tillräckligt med områden som lämpar sig för rekreation.

Enligt 3 mom. i ovannämnda paragraf skall de omständigheter som avses i 2 mom. utredas och beaktas i den omfattning som styrmålet för generalplanen och generalplanens noggrannhet förutsätter. Vidare får generalplanen enligt 4 mom. inte orsaka markägare eller andra rättsinnehavare oskäliga olägenheter.

Enligt 41 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan i generalplanen utfärdas bestämmelser som med beaktande av syftet med planen och de krav som ställs på dess innehåll behövs när generalplaneområdet planeras eller bebyggs eller annars används (generalplanebestämmelser). Generalplanebestämmelserna kan bland annat gälla särskild styrning av markanvändningen och byggandet på ett visst område samt förhindrande eller begränsning av skadliga miljökonsekvenser. Enligt 2 mom. i samma paragraf kan, om något område eller någon byggnad skall skyddas på grund av landskapet, naturvärden, den byggda miljön, kulturhistoriska värden eller andra särskilda miljövärden, nödvändiga bestämmelser om detta utfärdas i generalplanen (skyddsbestämmelser).

Enligt 73 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall det, när en generalplan utarbetas för att i huvudsak reglera fritidsbebyggelse på ett strandområde, utöver vad som i övrigt bestäms om generalplaner ses till att

1) det planerade byggandet och annan markanvändning lämpar sig för strandlandskapet och omgivningen i övrigt,

2) naturvård, landskapsvärden, rekreationsbehov, vattenvård och vatten och avlopp samt vattnens, terrängens och naturens särdrag beaktas även i övrigt, samt att

3) det kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt område på strandområdena.

Den jämställdhetsprincip som framgår ur 6 § i Finlands grundlag bör tillämpas även i planläggning enligt markanvändnings- och bygglagen. Hur denna princip förverkligas beror i sista hand på vilken plantyp det är fråga om. Principen förutsätter bland annat att områdesägarna inte försätts i olika ställning sinsemellan i planen, ifall det inte finns med markanvändningen förknippade skäl för detta med beaktande av stadgandena om planens innehåll.

Om dimensioneringen i strandgeneralplanen över Ekenäs östra skärgård

Enligt planbeskrivningen utgör dimensioneringsgrunderna riktgivande principer för hur den totala teoretiska byggrätten inom strandgeneralplaneområdet skall beräknas och hur den skall fördelas. Med hjälp av dimensioneringsgrunderna försöker man uppnå en planering som beaktar både naturförhållanden och en likvärdig behandling av markägarna. Det är möjligt att avvika från dimensioneringsgrunderna i sådana fall där antalet byggplatser enligt dimensioneringsnormen leder till orättvis lösning och oskälighet. Speciella dimensioneringsgrunder kan vara nödvändiga för näringsidkande och annan verksamhet som ger arbetsplatser.

Eftersom Ekenäs skärgård är mycket mångskiftande och omfattar både små och stora holmar, har som dimensioneringsgrund valts stamfastigheternas, egentligen moderfastigheternas, markareal. Enligt planbeskrivningen kan man på så vis undvika den ojämna fördelning av byggrätt som strandlinjenormen ofta ger på mindre holmar, vilka har en lång strandlinje jämfört med deras areal samt jämfört med större holmar och fastland.

Planområdet är indelat i fyra skärgårdszoner på naturvetenskaplig basis. Zonerna är uppgjorda i början av 1900-talet och de har kompletterats och korrigerats år 1994. Skärgårdszonerna benämns fastlandszon, inre skärgårdszon, yttre skärgårdszon och havszon.

Angående skärgårdszonernas inverkan på dimensioneringen har i planbeskrivningen konstaterats bland annat att skärgårdens vegetation är mångsidig och egenartad. Dess egenskaper förändras då man förflyttar sig från havszonens trädlösa skär till fastlandets skogsbevuxna landmassor. Vegetationens möjligheter att klara av slitage beror på undervegetationens förmåga att förnya sig, medan terrängens topografi inverkar på byggnadsmöjligheterna. Detta leder till att terrängens kapacitet att klara av fritidsbebyggelse och rörligt friluftsliv är nästan obefintlig inom den yttre skärgårdszonen och havszonen. Kapaciteten ökar rätt fort inom den inre skärgårdszonen och är som störst inom fastlandszonen.

Enligt planbeskrivningen är allmänna grundprinciper för dimensioneringen i strandgeneralplanen följande:

- För att kunna bemöta markägarna likvärdigt tillämpas den så kallade stamfastighetsprincipen, egentligen moderfastighetsprincipen, vid beräkningen av byggrätt. Stamfastighetsgranskningen, egentligen moderfastighetsgranskningen, sker enligt situationen 1.7.1959, då den tidigare byggnadslagen trädde i kraft, och på basen av när överlåtelsen (exempelvis köp eller arvskifte) ägde rum.

- För varje stamfastighet, egentligen moderfastighet, beräknas en teoretisk byggrätt i enlighet med vald dimensioneringsnorm. Från denna byggrätt räknas sedan bort all utnyttjad byggrätt. Såsom utnyttjad byggrätt beräknas byggda fritidsbyggnader och bostadshus, beviljade bygglov och undantag och utbrutna byggplatser inom stamlägenhetens, egentligen moderlägenhetens, område.

- Den återstående byggrätten fördelas mellan stomfastighet och styckningsfastighet i enlighet med vald dimensioneringsnorm.

- Alla obebyggda självständiga fastigheter, som styckats till byggplatser innan planeringen påbörjades 18.9.2000 och som vid styckningstidpunkten uppfyllde bestämmelserna för en byggplats enligt byggnadsordningen, erhåller i planen åtminstone en (1) byggrätt oberoende av hur stor del av stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, byggrätt som utnyttjats.

- Samma markägares områden utgör en så kallad markägoenhet, inom vilken det är möjligt att flytta byggrätter från en fastighet eller ett skifte till en annan fastighet eller skifte om man på detta sätt kan uppnå en mer ändamålsenlig planering.

- De olika skärgårdszonerna (fastlands-, inre skärgårds-, yttre skärgårds- och havszonen) kommer att påverka dimensioneringen.

- Slutligen avgör de egentliga, existerande förhållandena hur mycket av den teoretiskt uträknade byggrätten som kan erhållas.

- Byggrätten beräknas enligt vald dimensioneringsnorm och anges i antalet byggplatser. En byggplats har en minimistorlek och en maximibyggnadsvåningsyta.

Om grunder för beräkning av byggrätt och placering av byggrätten i strandgeneralplanen över Ekenäs östra skärgård

Enligt planbeskrivningen beräknas stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, totala teoretiska byggrätt på basis av den dimensionerande markarealen. Stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, tillämpade strandlinje avgör hur stor del av denna som kan utnyttjas.

Den markareal som används som grund för beräkningen är det område som sträcker sig 200 meter in på land från strandlinjen (strandzon).

Den tillämpade strandlinjen avgör hur många byggplatser som kan placeras vid strand. En stamfastighets, egentligen moderfastighets, tillämpade strandlinje erhålls genom att avrunda smala uddar och vikar till att motsvara en realistisk användbar strandlinje.

Den teoretiska byggrätt som erhålls på basen av den dimensionerande markarealen avrundas inte uppåt, utan det fordras alltid fulla hektar för envar byggrätt.

Följande dimensioneringsnormer tillämpas inom strandzonen för de olika skärgårdszonerna:

- fastlandszonen: högst 1 byggrätt / 3 hektar markareal (dimensionerande), högst 5 byggrätter / kilometer strand (tillämpad);

- inre skärgårdszonen: högst 1 byggrätt / 3,5 hektar markareal (dimensionerande), högst 5 byggrätter / kilometer strand (tillämpad);

- yttre skärgårdszonen: högst 1 byggrätt / 3,5 hektar markareal (dimensionerande), högst 4 byggrätter / kilometer strand (tillämpad); samt

- havszonen: ingen ny byggrätt.

Enligt planbeskrivningen tillämpas i vissa speciella fall en dimensionering som garanterar högst 2 - 3 byggrätter / kilometer strand (tillämpad). Dessutom har obebyggda holmar som är mindre än en hektar samt kala holmar ingen byggrätt. Dessa holmar beaktas inte vid dimensioneringen, det vill säga varken deras areal eller strandlinje tas i beaktande.

För de områden som blir utanför den 200 meter breda strandzonen tillämpas glesbyggnadsprincipen. Denna byggrätt får inte flyttas till strandzonen.

Mellan 50 och 60 procent av strandlinjen skall lämnas fri från bebyggelse. Den fria strandlinjen beräknas fastighetsvis. På mindre fastigheter kan i undantagsfall en mindre del av strandlinjen lämnas obebyggd.

Den teoretiska byggrätt som återstår idag erhålls genom att man från stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, totala teoretiska byggrätt räknar bort all redan utnyttjad byggrätt. Denna återstående byggrätt fördelas mellan dagens fastigheter i förhållande till deras areal.

För att markägaren skall kunna utnyttja den återstående teoretiska byggrätt som erhålls, fordras dock att området lämpar sig som byggnadsmark.

Områden som inte anses lämpliga för byggnadsmark är

- holmar under en (1) hektar;

- holmar som är kala eller områden där terrängförhållandet annars inte lämpar sig för byggnadsverksamhet, till exempel uddar och näs utan tillräcklig skyddsvegetation;

- områden med höga natur- eller kulturvärden vilka framkommer i olika inventeringar; samt

- områden som är viktiga med hänseende på naturförhållanden och rekreation.

Motivering och slutresultat till de enskilda besvären

A:s besvär

Dimensioneringen i strandgeneralplanen över Ekenäs östra skärgård baserar sig på stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, areal och strandlinje. Byggplatsernas maximiantal per strandkilometer har bestämts i dimensioneringsnormerna. Grunderna för delgeneralplanens dimensionering har relaterats i planbeskrivningen. Den omständigheten att dimensioneringen i andra planer baserar sig enbart på fastigheters strandlinjer förutsätter inte att man tillämpar samma princip också i den nu ifrågavarande strandgeneralplanen. A har inte framfört sådana grunder enligt vilka man borde anse att den valda dimensioneringen inte kunde ha tillämpats i planläggningen över Ekenäs östra skärgård.

A:s fastighet Rnr 1:94, som ligger på Kamparholmen, har i strandgeneralplanen anvisats som jord- och skogbruksdominerat område (M-1).

Enligt dimensioneringsnormerna avrundas stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, teoretiska byggrätter inte uppåt. Enligt planbeskrivningen är det möjligt att avvika från dimensioneringsgrunderna i sådana fall där antalet byggplatser enligt normerna leder till en orättvis lösning och oskälighet. Förvaltningsdomstolen har konstaterat att sagda avvikelse gäller delgeneralplanens ändamålsenlighet. Således kan besvär över planen inte anföras på den grund att en sådan avvikelse, till exempel avvikelse från avrundningsnormen, inte har gjorts.

Stadsfullmäktige har inte överskridit sina befogenheter genom beslutet och dess beslut strider inte heller mot lag på de i besvären anförda grunderna.

(---)

B:s och C:s besvär

B:s och C:s fastighet Rnr 1:100 består av tre skiften. Fastigheten har i strandgeneralplanen anvisats som bostadsområde (A-1) och som jord- och skogbruksdominerat område (M-1). Fastighetens A-1-område befinner sig på det västligaste skiftet. På skiftet befinner sig existerande bostadsbebyggelse (huvudbyggnad, drängsstuga, ekonomibyggnad och en hopsjunken byggnad). Enligt B:s och C:s besvär borde man anvisa ny byggrätt till det vid Långviken liggande skiftet eller flytta den hopsjunkna byggnadens byggrätt till det från fastighetens A-1-område.

Dimensioneringen i strandgeneralplanen över Ekenäs östra skärgård baserar sig både på stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, areal och strandlinje. B och C har inte framfört sådana grunder enligt vilka man borde anse att dimensioneringen är lagstridig och att den därför inte borde ha tillämpats i planläggningen. Således kan det anses att stadsfullmäktige på de i planbeskrivningen relaterade grunderna har kunnat välja och tillämpa dimensioneringen enligt sitt övervägande.

Fastigheten Rnr 1:100 tillhör stamfastigheten, egentligen moderfastigheten, Rnr 1:19. På fastigheten Rnr 1:100 har inte anvisats nya byggplatser i strandgeneralplanen. Enligt stadens utlåtande är stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, byggrätt enligt de i planen tillämpade dimensioneringsnormerna utnyttjad. Det har inte anförts sådana skäl enligt vilka det borde ha anvisats mera byggplatser på fastigheten.

Förvaltningsdomstolen har konstaterat att fastighetens A-1-område är en byggplats, trots att där befinner sig flera byggnader.

Om enligt B:s och C:s yrkande byggrätten för en stuga flyttas från fastighetens A-1-område till fastighetens M-1-område, skulle detta innebära att det på M-1-området bildas en ny byggplats. Sålunda skulle en sådan ändring vara i strid med strandgeneralplanens dimensioneringsnormer eftersom stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, byggrätt redan är utnyttjad.

Stadsfullmäktige har inte överskridit sina befogenheter genom beslutet och dess beslut strider inte heller mot lag på de i besvären anförda grunderna.

D:s och E:s besvär

1. Om byggplatsernas läge

Fastigheterna Rnr 1:3 och 1:28 ligger på holmen Själö, som i strandgeneralplanen anvisats bland annat som område för fritidsbostäder (RA-3) med totalt tre byggplatser, av vilka två är nya byggplatser. (---)

Själön ligger i yttre skärgården. Med beaktande av områdets landskapsvärden och kraven på generalplanens innehåll, enligt vilka det skall kvarstå ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt strandområde, har förvaltningsdomstolen ansett att det finns ett sådant till markanvändningen förknippat skäl, med stöd av vilket det är motiverat att placera byggplatserna relativt nära varannan.

I strandgeneralplanen har inte anvisats exakt var byggnader på RA-3-områden bör placeras, utan enligt planbestämmelsen avgörs byggnadernas slutliga placeringar i samband med behandlingen av bygglov. Strandgeneralplanens markeringar gällande byggplatsernas positioner kan anses vara endast vägledande. På de i besvären framförda skälen kan det inte anses att den östra sidan av RA-3-området på Själön skulle vara helt olämplig för byggande. I strandgeneralplanen har inte avgjorts hur landningen till Själön eller gångförbindelser på holmen skulle ordnas. Således är det inte skäl att ändra beslutet till den del det gäller den östliga nya byggplatsen på Själön.

(---)

3. Om byggrätt och markanvändning gällande D:s och E:s fastigheter Rnr 1:3 och 1:28

Dimensioneringen i strandgeneralplanen över Ekenäs östra skärgård baserar sig på stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, areal och strandlinje. Dimensioneringen styr beräkningen av byggrätten och placeringen av byggandet. D och E har inte framfört sådana grunder enligt vilka det borde anses att dimensioneringen strider mot kraven på planens innehåll enligt 39 § i markanvändnings- och bygglagen.

Enligt stadsstyrelsens utlåtande har fastigheten Rnr 1:28 en dimensionerande areal på 15,42 hektar. Av denna ligger dock 4,48 hektar i havszonen och bildar därför enligt dimensioneringsnormerna inte byggrätt. Endast den areal som ligger inom den yttre skärgårdszonen beaktas vid beräkningen av byggrätt det vill säga 10,94 hektar. Därav kommer man till en teoretisk byggrätt på 3,13 för fastigheten Rnr 1:28. Den byggrätt som enligt dimensioneringsnormerna bör beaktas är dock stamfastighetens, egentligen moderfastighetens, återstående byggrätt 0,81. Denna tilldelas fastigheten Rnr 1:28, då fastigheten har den största delen obebyggd strand, jämfört med övriga till stamfastigheten, egentligen moderfastigheten, hörande fastigheter. Tillsammans med fastighetens Rnr 1:3 återstående byggrätt 1,4 är D:s och E:s fastigheters totala byggrätt 2,21 byggplatser, vilka har anvisats på Själö.

Holmarna Rönnharun och Briggharuna, som tillhör fastigheten Rnr 1:28, har i strandgeneralplanen anvisats som naturskyddsområde (SL). Enligt planbestämmelsen är SL-området fredat eller avsett att fredas med stöd av naturvårdslagen. Holmarna ligger i havszonen. Således tillhör dem enligt planens dimensioneringsnormer ingen ny byggrätt.

Enligt planhandlingarna är de sagda holmarna värdefulla på grund av sina fågelbestånd. Det kan inte anses att den i D:s och E:s besvär anförda dykningsverksamheten skulle utgöra ett sådant till markanvändningen förknippat skäl med stöd av vilket man på holmarna borde ha anvisat byggrätt eller reserverat holmarna i övrigt för dykningsverksamheten. Ersättningsfrågor i anslutning till naturskyddsområden avgörs inte i planläggningen.

Förvaltningsdomstolen har konstaterat att det inte har framförts sådana grunder enligt vilka det med hänsyn till dimensioneringsnormerna borde ha anvisats mera byggrätt för fastigheterna Rnr 1:3 och 1:28. Man kan inte på de i besvären anförda grunderna anse att strandgeneralplanen orsakar D och E som markägare oskäliga olägenheter eller att planen står i strid med jämlik behandling av markägarna.

(---)

G:s besvär

Förvaltningsdomstolen har på de i beslutet nämnda grunderna förkastat besvären.

(---)

F:s besvär

Förvaltningsdomstolen har på de i beslutet nämnda grunderna förkastat besvären.

(---)

Nylands miljöcentrals besvär

Enligt 24 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen skall vid planering på landskapsnivå och annan områdesplanering de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas så att möjligheterna att uppnå dem främjas.

Enligt punkt 4.3 i statsrådets beslut om riksomfattande mål för områdesanvändningen (30.11.2000) är ett särskilt mål bland annat att i samband med planeringen av områdesanvändningen nya märkbara områden för bostäder inte får placeras utanför den befintliga samhällsstrukturen. Dessa mål kan frångås om man genom undersökningar av behoven och konsekvenserna kan påvisa att byggandet ligger i linje med en hållbar utveckling.

I strandgeneralplanens allmänna bestämmelser har med stöd av 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen bestämts att generalplanen får användas som grund för beviljande av bygglov.

Enligt planbeskrivningen sker vattenförsörjningen inom planområdet fastighetsvis, liksom avloppsvattenhanteringen.

Enligt RA-1-områdets planebestämmelse kan en existerande fritidsbostad ändras till åretruntbostad eller ny åretruntbostad uppföras istället för ny fritidsbostad om byggplatsen tekniskt och miljömässigt lämpar sig för detta. Byggrätten för åretruntboende bestäms enligt gällande byggnadsordning.

Då ändringen av byggplatsen från fritidsbostad till åretruntbostad inom RA-1-området prövas förutsätts bland annat följande:

- att för byggplatsen uppgjorts en plan för vattensörjning, där det framkommer om byggplatsen kan anslutas till ett lokalt nät eller till ett för flera byggplatser gemensamt nät eller att lösningen annars uppfyller motsvarande krav med tanke på miljön;

- att byggplatsens areal är minst 5 000 kvadratmeter;

- att området har goda vägförbindelser; och

- att i näromgivningen finns fast bosättning.

I planbeskrivningens motiveringar har om fast bosättning konstaterats bland annat att de områden som idag används för fast boende och de som tidigare använts för fast bosättning, det vill säga gamla hemman och byggnader med bygglov för åretombostad, i planen har anvisats som områden för fast bosättning. I anslutning till existerande bycentra har i planen anvisats mindre nya områden för fast bosättning. Över detta område bör uppgöras en noggrannare plan innan det kan förverkligas. I planen har inte anvisats nya enskilda byggplatser för fast bosättning vid strand.

Enligt planbeskrivningen har områden med fast vägförbindelse inom fastlandzonen och inre skärgårdszonen anvisats med beteckningen RA-1. Ur planbeskrivningen framgår inte exakt hur många byggplatser det finns inom RA-1-områdena, men enligt den är RA-1-områdenas totalareal 671 hektar. I alla fall finns det några hundra byggnadsplatser på RA-1-områdena.

Förvaltningsdomstolen har utgående från de i den ovannämnda planbestämmelsen givna tolkningreglerna konstaterat att det kan anses att en stor del av RA-1-områdenas byggplatser skulle vara lämpliga för åretruntboende. I planen har således i praktiken anvisats ett betydande antal byggplatser för ny fast bosättning, trots att byggplatserna ligger vid stränderna och utanför bycentra. Med hänsyn till detta bildar RA-1-områdena tillsammans ett sådant nytt och märkbart område för bostäder som avses i punkt 4.3 i statsrådets beslut om riksomfattande mål för områdesanvändningen.

Förvaltningsdomstolen har ansett att det inte har lagts fram sådan utredning som påvisar att det finns tillräckliga grunder att avvika från punkt 4.3 i statsrådets ovannämnda beslut. Med hänsyn till mängden potentiella byggplatser för fast bosättning på RA-1-områdena och dessa byggplatsers läge vid stränderna utanför bycentra, innehåller planhandlingarna inte någon tillräckligt utförlig redogörelse för hur planen skulle komma att inverka på samhällsstrukturen och till exempel arrangemangen att ordna avlopp. Således kan det inte anses att de riksomfattande målen för områdesanvändningen skulle ha beaktats i beslutet enligt 24 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen. På samma grunder kan det inte anses att de krav på generalplanens innehåll som stadgas i 39 § 2 mom. 1 - 4 och 7 punkterna i markanvändnings- och bygglagen skulle ha utretts och beaktats i den omfattning som styrmålet för generalplanen och generalplanens noggrannhet förutsätter.

Det är meningen att bygglov beviljas direkt med strandgeneralplanen som grund. Förvaltningsdomstolen har ansett att det utan utredningar och bestämmelser på den nivå som förutsätts för en detaljplan inte är möjligt att genom en strandgeneralplan anvisa områden för fast bosättning i så stor skala och i den omedelbara närheten av stränder som den ifrågavarande RA-1-bestämmelsen tillåter. Till denna del grundar sig planen inte på tillräckliga utredningar. Förvaltningsdomstolen har också ansett att bestämmelsen inte är tillräckligt exakt, eftersom den lämnar till den vederbörande myndighetens prövning om fast bosättning är tillåten eller inte.

Enligt stadsstyrelsens i Raseborg utlåtande är RA-1-planebestämmelsen om fast boende helt överensstämmande med strandgeneralplanen för Ekenäs södra skärgård och enligt utlåtandet har det inte framkommit något som skulle ge anledning att behandla markägarna i den östra skärgården på annat sätt och därmed frångå den tidigare linjen. Förvaltningsdomstolen har till denna del konstaterat att planen för Ekenäs södra skärgård, som har godkänts 13.12.1999 enligt den tidigare byggnadslagen (370/1958), inte har rättslig eller annars bindande verkan när man bedömer lagligheten av den överklagade planen. Principen om ett jämlikt bemötande av markägarna förutsätter inte att planebestämmelserna i olika planer är likadana.

Stadsfullmäktiges beslut är lagstridigt till den del det gäller de ifrågavarande RA-1-områdenas planbestämmelse på de grunder som nämnts ovan i motiveringen.

(---)

Rättsnormer som förvaltningsdomstolen har tillämpat

De i motiveringen nämnda

Markanvändnings- och bygglagen 9 §

Kommunallagen 90 §

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

1)

A

har i sina besvär yrkat att Helsingfors förvaltningsdomstols och Raseborgs stadsfullmäktiges beslut ska upphävas till den del de gäller hans fastighet Lounaistuuli Rnr 1:94.

A har motiverat sitt yrkande på bland annat följande sätt:

Förvaltningsdomstolens beslut baserar sig endast på dimensioneringsgrunderna. Åren 1987 - 1988, då bygglovet behandlades med stadsgeodeten, sades att 0,5 hektar är tillräckligt för en sommarstuga. Fastigheten Rnr 1:94 uppfyller dessa krav. Fastighetens areal är 0,52 hektar och dess strandlinje 140 meter.

Utan karenstid meddelades att staden skulle uppgöra en strandplan för Östra skärgården före utgången av år 1992. En strandplan företeddes 5.7.1990 och området hade RA-1-status. Stadsfullmäktige godkände 31.5.1994 en generalplan, som inte gick vidare till länsstyrelsen på grund av interna oklarheter. Sedan bollade man med planeringen utan att få några resultat och beslut. Plötsligt dök begreppet dimensioneringsgrund upp år 2003, alltså 15 år efter att planeringen startat. Saken är orimlig. Hur kan man år 1988 veta att staden inväntar ett planeringsbeslut år 2003 för att kunna gå vidare? Under planeringstiden har det varit byggförbud i Östra skärgården, men bygglov har ändå beviljats.

År 2000 besökte dåvarande planeringschefen Pentti Viljanmaa området, men han avgick innan han hann ge sitt utlåtande. Vid hans besök konstaterades att ett hus på fastigheten Rnr 1:94 inte stör östra grannen på fastigheten Rnr 1:59 och inte heller gör intrång på den planerade gäststugan på fastigheten Rnr 1:95. Denna synpunkt har aldrig beaktats i planeringsarbetet.

De ansökningar som har inlämnats om bygglov har förkastats med motiveringen att planering fortgår. Planeringsavdelningen har inte en endaste gång gett ett skriftligt utlåtande om varför lovet har nekats, men nog efter år 2003. Är inte dagen för köpebrevet bestämmande? Om staden fortsättningsvis inte kan ge ett bygglov för fastigheten, måste kommunen inlösa området till det pris som utgifterna visar. Om inte dåvarande tjänstemän skulle ha varit med om att positivt medverka till byggområde och dimensioneringsgrunderna hade varit klara år 1988, skulle detta område vara oberört.

2)

Raseborgs stadsstyrelse

har i sina besvär yrkat att högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva Helsingfors förvaltningsdomstols beslut till den del som förvaltningsdomstolen med anledning av Nylands miljöcentrals, numera Närings-, trafik- och miljöcentralen i Nyland, besvär har upphävt Raseborgs stadsfullmäktiges beslut och avslå miljöcentralens besvär över stadsfullmäktiges beslut.

Till stöd för sina yrkanden har stadsstyrelsen anfört bland annat följande:

I strandgeneralplanen över Ekenäs östra skärgård finns en bestämmelse om att det i kvarter med byggplatser som anvisats med planbeteckningen RA-1 under vissa förutsättningar är möjligt att ändra en fritidsbostad till åretruntbostad eller uppföra en ny åretruntbostad i stället för en ny fritidsbostad. På strandgeneralplanområdet finns 1 095 byggplatser som inte omfattas av stranddetaljplaner eller parcelleringsplaner. Dessa byggplatser har en sammanlagt areal om 1 347 hektar. Planområdets areal är 18 500 hektar. I strandgeneralplanen anvisas 582 RA-1-byggplatser med en sammanlagd areal om 667 hektar. Av dessa är 92 nya och obebyggda. Det finns 468 RA-1-byggplatser som är större än 5 000 kvadratmeter och sådana har anvisats till olika delar av planområdet så, att den största enskilda gruppen där byggplatserna har denna storlek omfattar 21 byggplatser. Inte heller alla dessa byggplatser skulle i dag beviljas bygglov för åretruntbostad.

I strandgeneralplanen för Ekenäs södra skärgård finns en bestämmelse som är samstämmig med den ovan nämnda. Under åren 2004 - 2008 har på områden som enligt nämnda generalplan är RA-1-områden beviljats åtta bygglov för åretruntbostad, vilket utgör cirka fyra procent av de byggplatser som i planen anvisats med beteckningen RA-1. I strandgeneralplanen för den östra skärgården skulle detta innebära 23 byggplatser, vilket innebär att användningsändamålet skulle ändras i färre än fem fall per år. I strandgeneralplanen för den södra skärgården har en planbestämmelse som är samstämmig med den som nu överklagats således inte medfört något okontrollerat byggande av åretruntbostäder i stor skala. Eftersom planbestämmelsen förutsätter prövning, kan kriterierna för hållbar utveckling dessutom beaktas vid tillståndsprövningen. Tillstånd behöver alltså inte automatiskt beviljas när kriterierna för en lämplig byggplats är uppfyllda.

De risker som planen kan medföra för samhällsstrukturen och miljön har noterats i planbeskrivningen. En spridning av åretruntboendet kan öka utgifterna för skoltransporterna samt social- och hälsovården. Permanent boende kan också skapa en bebyggelse som med åren blir så tät att behandling av avloppsvatten måste ordnas. Behov att bygga nya vägar och uppgradera vägunderhållet kan också innebära ökade utgifter för kommunen. De följder som RA-1-beteckningen i värsta fall kan få har således klarlagts i planbeskrivningen. För att bygglov för åretruntboende ska kunna beviljas förutsätts å andra sidan att det finns fast bosättning i näromgivningen, varför RA-1-beteckningen inte i sig splittrar samhällsstrukturen.

Byggplatserna i strandgeneralplanen har placerats längs existerande vägar. Enligt en bestämmelse i planen är goda vägförbindelser till byggplatsen en av de grunder som tillämpas vid tillståndsprövningen. Den möjliga ökningen av åretruntboende kommer därför inte att innebära att nya vägar måste byggas eller vägunderhållet uppgraderas. På ett generalplanområde hör detta inte ens till stadens skyldigheter. Ökat permanent boende kan visserligen innebära att allt flera kommer att röra sig på området, men detta kan samtidigt ge området möjlighet till kollektivtrafik och tillgång till tjänster.

När man ser till avsikten och ändamålet med strandgeneralplanen för Ekenäs östra skärgård har RA-1-beteckningens konsekvenser utretts tillräckligt väl i strandgeneralplanen. De krav som en hållbar utveckling ställer har vid utformningen av planbestämmelsen beaktats i kriterierna för en lämplig byggplats. Bestämmelsen ger även tillräcklig prövningsrätt, varför den inte leder till okontrollerad bosättning utanför samhällena. RA-1-byggplatserna är visserligen många till antalet, men belägna så att de, om de bebyggs, inte kommer att skapa nya stora bostadsområden vid sidan av den existerande samhällsstrukturen. Strandgeneralplanen motsvarar bestämmelserna i 39 § i markanvändnings- och bygglagen och den står inte heller i strid med punkt 4.3 i de riksomfattande målen för områdesanvändningen.

3)

B och C

har i sina besvär yrkat att Helsingfors förvaltningsdomstols och Raseborgs stadsfullmäktiges beslut ska upphävas till den del som besluten gäller deras lägenhet Storgård Rnr 1:100 och att ärendet ska återförvisas till stadsfullmäktige, eller att planbestämmelserna ska ändras så, att bostadsbyggande och bebyggande på nedan nämnt sätt blir möjligt på det område av lägenheten som försetts med beteckningen M-1.

Till stöd för sina yrkanden har B och C upprepat vad de har anfört i förvaltningsdomstolen och dessutom anfört bland annat följande:

Det område av B:s och C:s lägenhet som har försetts med beteckningen M-1 är cirka åtta hektar stort och har en strandlinje om cirka 500 meter. På området bör anvisas en ny byggplats. Det är frågan om ett separat skifte av lägenheten. Ett område som tillhör en annan markägare och som sträcker sig till stranden skiljer skiftet från lägenhetens A-1-område. Till B:s och C:s lägenhet hör dessutom längst i öster ett mindre område som inte har någon strand. M-1-området av B:s och C:s lägenhet saknar helt byggnader.

I strandgeneralplanen har inte anvisats några nya byggplatser på B:s och C:s lägenhet. Enligt Raseborgs stads utlåtande skulle byggrätten på moderfastigheten vara utnyttjad enligt den dimensionering som använts i planen. B och C har inte kännedom om moderfastighetens byggrätt eller om hur denna tidigare har använts. De dimensioneringsgrunder som använts i strandgeneralplanen är oskäliga för B och C. Om dessa grunder används kommer ett bygglov som någon gång för länge sedan har sökts på någon fastighet att beröva andra fastigheter byggrätt, varför dimensioneringssättet står i strid med likställdhetsprincipen i 6 § i grundlagen. Dimensioneringsgrunden kan inte vara riktig om den innebär att de som är snabba i vändningarna slukar dem som inte är lika snabba, det vill säga att de som har bevarat sina områden orörda får lida för detta. En dimensionering som innebär att en över 16 hektar stor lägenhet har samma rätt till byggplats som en lägenhet som bara omfattar några tusen kvadratmeter är inte jämlik.

På det område av B:s och C:s lägenhet som bär beteckningen M-1 finns redan väg och elanslutning fram till gränsen. Vatten- och avloppsfrågan är ordnad och kommer att ordnas. Tillkomsten av nya byggnader försvårar i detta fall inte genomförandet av planen och medför inte heller annars olägenhet. Byggandet kan genomföras utan miljöolägenheter. Miljövärden eller landskapet blir inte heller lidande. Avståndet mellan stranden och områdets bortre gräns är rentav 200 meter. Generalplanens principer kan realiseras även i det fall att bostadsbyggande tillåts på området.

Med markägare avses i 39 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen områdets nuvarande markägare. I detta fall måste särskilda dimensioneringsgrunder användas, eftersom kalkylering av antalet byggplatser med tillämpning av de nu använda grunderna leder till ett orättvist och oskäligt slutresultat på B:s och C:s lägenhet.

Beteckningen M-1 i generalplanen hindrar helt och hållet uppförande av bostäder på området. Beteckningarna bör ändras så att även bostäder eller fritidsbostäder får byggas där. Området kan till sin storlek jämföras med ett normalt glesbygdsområde och B och C har för avsikt att där bedriva småskalig verksamhet inom fiske- och bondgårdsturism, vilket även skulle skapa arbetstillfällen.

På det skifte som ligger vid Långviken ska i planen anvisas en ny byggplats eller tillåtas att en bostad får byggas där, vilken kan ske genom att den existerande byggrätten för en förfallen byggnad på fastighetens A-1 -område överflyttas till detta skifte. Enligt planbeskrivningen bildar en markägares olika områden en markägarenhet, inom vilken byggrätt kan överföras från en fastighet eller ett skifte till en annan fastighet eller ett annat skifte, om detta bidrar till ändamålsenlig planläggning. Enligt den dimensionering som ska tillämpas i fastlandszonen är det område på B:s och C:s fastighet som är försett med beteckningen M-1 så stort och har så lång strandlinje att det rentav skulle finnas grunder att anvisa två byggplatser på området.

4)

D och E

har i sina besvär yrkat att Helsingfors förvaltningsdomstols och Raseborgs stadsfullmäktiges beslut ska upphävas till den del som det är fråga om den i strandgeneralplanen anvisade placeringen av den längst österut belägna byggplatsen på ön Själö, som hör till D:s och E:s fastigheter Grönholm Rnr 1:3 och Skälö Rnr 1:28, storleken av den byggrätt som anvisats på denna ö samt den markanvändning som i strandgeneralplanen har anvisats för ön Rönnharun, som hör till lägenheten Rnr 1:28, och att ärendet ska återförvisas för att beredas på nytt.

Till stöd för sina yrkanden har D och E anfört bland annat följande:

Den längst österut belägna byggplatsen på Själö är inte lämplig för sitt ändamål eller med hänsyn till landskapet. Byggplatsens placering strider således mot strandgeneralplanens målsättningar samt de krav på innehållet i en generalplan vilka syftar till att värna landskapet och naturvärdena. Enligt strandgeneralplanen är RA-3-området placerat så att det gränsar till stranden i norr, medan D och E har önskat att det området ska gränsa till stranden i söder. Som planen nu är måste strandbastun byggas på en brant klippa med ett flera meter högt fall ner mot havet. Även fritidsbostaden måste byggas högt upp på berget eller på en bättre grund längre in mot landet, där en brant kommer att skymma utsikten mot havet. Passagen till byggplatsen måste i varje fall ordnas via den södra havsviken, varför placeringen av byggplatsen på den plats där den har anvisats i strandgeneralplanen medför att slitage på naturen uppstår både på den norra och den södra stranden.

Med en strandgeneralplan som direkt styr byggandet avgör man på ett ganska detaljerat sätt vad de olika områdena ska användas till. Därför borde även konsekvenserna av olika markanvändningslösningar granskas från fall till fall. Vid planläggning i så stor skala som denna borde man utöver andra planläggningsprinciper värdesätta också lokalkännedom och information som markägarna kan lämna om förhållandena på planläggningsområdet.

Enligt stadsstyrelsens utlåtande har lägenheten Rnr 1:28 en dimensionerande areal om 15,42 hektar. Av arealen är 4,48 hektar dock områden i havszonen, som inte ger byggrätt. Själö har en yta på över 20 hektar. Ön är till stor del trädbevuxen; endast cirka en halv hektar av ytan är kalt berg. Stränderna är av varierande slag och en del av dem är grunda. Till sina naturförhållanden motsvarar ön således inte den beskrivning av en ö i havszonen som ingår i planbeskrivningen.

Själö ligger i den yttre skärgården och D och E accepterar en något lägre dimensionering för den än vad som tillämpas för den inre skärgården och fastlandet. Däremot accepterar de inte att 4,5 hektar av ön inte alls tagits med vid dimensioneringen. Dimensioneringsprinciperna borde vara flexiblare och bättre beakta lokala förhållanden. Stora sammanhängande planeringszoner får inte leda till oskälighet i enskilda fall. Det är inte rätt att man med stöd av en allmän princip i generalplanen konstaterar att 4,5 hektar av ön, som i fråga om sin lämplighet att bebyggas inte skiljer sig från motsvarande öar i den yttre eller inre skärgården, i strandgeneralplanen konstateras vara ett område som är otjänligt som byggplats, vilket dimensioneringsnormen 0 de facto innebär.

Generalplaneringen regleras av flera samtidigt gällande krav på innehållet i planen. Målsättningen att stöda näringslivet ska vara en av strandgeneralplanens målsättningar, vid sidan av målsättningen att skydda naturen och landskapet. D och E har föreslagit att ett dykningscenter ska få byggas på Rönnharun. Företagen Elämys Center och Polar-Sukellus Oy, som D och E äger, har redan använt området för dykningskurser. Byggrätten behöver inte motsvara den som anvisas på RA-området, utan dykningscentret kan ha en våningsyta om cirka 50 - 60 kvadratmeter.

På de områden som D och E äger har hittills inte inrättats några skyddsområden. I strandgeneralplanen har av de öar som de äger anvisats skyddsområden på öarna Själö, Rönnharun, Bryggharun och Gråharun. Eftersom D och E bedriver dykningsverksamhet rör de sig mycket på Rönnharun, men de har inte i högre grad observerat lämningar av fåglar eller andra tecken på att fåglar skulle häcka eller vistas där. Fåglarna häckar på skären, bland annat på Gråharun. Ett dykningscenter skulle inte ha några negativa följder för fågelbeståndet.

På Själö måste man göra avsteg från dimensioneringsnormerna. Hela ön ska räknas med vid dimensioneringen av byggrätten, enligt den dimensioneringsnorm som tillämpas för den yttre skärgården. Detta är skäligt med hänsyn till hur D:s och E:s områden i sin helhet har behandlats i strandgeneralplanen och hotar inte planens målsättningar. Eventuell ny byggrätt ska anvisas på Rönnharun för anläggning av ett dykningscenter där.

5)

F

har i sina besvär yrkat att Helsingfors förvaltningsdomstols och Raseborgs stadsfullmäktiges beslut ska upphävas.

6)

G

har i sina besvär yrkat att Helsingfors förvaltningsdomstols och Raseborgs stadsfullmäktiges beslut ska upphävas. Lägenheten Skataholmarna Rnr 1:83 ska anvisas som RA-3-område.

Raseborgs stadsstyrelse

har i sin förklaring med anledning av A:s, B:s och C:s samt D:s och E:s besvär anfört att besvären ska avslås på de grunder som förvaltningsdomstolen anfört i sitt beslut.

A

samt

D och E

har i sina genmälen till stadsstyrelsens förklaring upprepat vad de tidigare har anfört i saken.

B och C

har beretts tillfälle till genmäle.

Närings-, trafik- och miljöcentralen i Nyland

har i sitt utlåtande med anledning av stadsstyrelsens besvär konstaterat bland annat att stadsstyrelsen i sina besvär koncentrerar sig på att förringa konsekvenserna av den bestämmelse i planen som gäller RA-1-områdena. Man har för avsikt att med stöd av 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen använda strandgeneralplanen såsom grund för beviljande av bygglov. En prövning av förutsättningarna för att bevilja bygglov är enligt 19 kap. i markanvändnings- och bygglagen rättslig prövning. Bygglovsmyndigheten kan förvägra en sökande tillstånd endast om de allmänt hållna kraven i bestämmelsen i strandgeneralplanen inte uppfylls.

Den nämnda bestämmelsen i strandgeneralplanen innebär att RA-1-områdena i planen anvisas för två olika användningsändamål med olika konsekvenser. Enligt 35 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen borde syftet med en generalplan dock vara att styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den.

Raseborgs stadsstyrelse

har i sitt genmäle med anledning av närings-, trafik- och miljöcentralens utlåtande upprepat vad stadsstyrelsen tidigare har anfört i saken.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen avvisar F:s och G:s besvär utan att pröva dem i sak.

2. Högsta förvaltningsdomstolen har i övrigt prövat ärendet och avslår Raseborgs stadsstyrelses, A:s, B:s och C:s samt D:s och E:s besvär. Ärendet slutar på det sätt som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Varför F:s och G:s besvär avvisas

Enligt den lagliga besvärsanvisning som har fogats till förvaltningsdomstolens beslut borde F och G för att få anföra besvär ha sett till att besvärsskriften hade varit framme hos högsta förvaltningsdomstolen senast den 30:e dagen efter det att beslutet gavs, nämnda dag oräknad. Förvaltningsdomstolens beslut har getts efter anslag 10.3.2010. Besvärsskriften borde således ha varit framme hos högsta förvaltningsdomstolen senast fredagen 9.4.2010.

F:s besvärsskrift har anlänt till högsta förvaltningsdomstolen måndagen 12.4.2010, alltså efter besvärstidens utgång och således för sent.

G:s besvärsskrift har anlänt till högsta förvaltningsdomstolen tisdagen 13.4.2010, alltså efter besvärstidens utgång och således för sent.

Enligt 198 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen, 100 § i kommunallagen och 22 §, 26 § 1 mom. och 51 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen ska F:s och G:s besvär därför avvisas utan att prövas i sak.

2. Lagligheten av Raseborgs stadsfullmäktiges beslut

2.1 Raseborgs stadsstyrelses besvär

2.1.1 Tillämpliga rättsregler

Enligt 9 § i markanvändnings- och bygglagen ska en plan basera sig på tillräckliga undersökningar och utredningar. När en plan utarbetas skall miljökonsekvenserna, inklusive de samhällsekonomiska, sociala, kulturella och övriga konsekvenserna, av planen och av undersökta alternativ utredas i nödvändig omfattning. Utredningarna skall omfatta hela det område där planen kan tänkas ha väsentliga konsekvenser.

Enligt 35 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen är syftet med generalplanen att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den samt att samordna funktionerna. En generalplan kan också utarbetas för att styra markanvändningen och byggandet på ett visst område. Enligt 2 mom. anges i generalplanen principerna för den eftersträvade utvecklingen och anvisas nödvändiga områden till grund för den detaljerade planläggningen och annan planering samt byggande och annan markanvändning.

Enligt 39 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska när en generalplan utarbetas beaktas

1) att samhällsstrukturen fungerar, är ekonomisk och ekologiskt hållbar,

2) att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas,

3) att behov i anslutning till boendet och tillgången till service beaktas,

4) att trafiken, i synnerhet kollektivtrafiken och gång-, cykel- och mopedtrafiken, samt energiförsörjningen, vatten och avlopp samt avfallshanteringen kan ordnas på ett ändamålsenligt och med tanke på miljön, naturtillgångarna och ekonomin hållbart sätt,

5) att det ges möjligheter till en trygg, sund och för olika befolkningsgrupper balanserad livsmiljö,

6) att det ordnas verksamhetsbetingelser för kommunens näringsliv,

7) att miljöolägenheterna minskas,

8) att den byggda miljön, landskapet och naturvärdena värnas, samt

9) att det finns tillräckligt med områden som lämpar sig för rekreation.

Enligt 3 mom. i nämnda 39 § ska de omständigheter som avses i 2 mom. utredas och beaktas i den omfattning som styrmålet för generalplanen och generalplanens noggrannhet förutsätter.

Enligt 41 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan i generalplanen utfärdas bestämmelser som med beaktande av syftet med planen och de krav som ställs på dess innehåll behövs när generalplaneområdet planeras eller bebyggs eller annars används (generalplanebestämmelser). Generalplanebestämmelserna kan bland annat gälla särskild styrning av markanvändningen och byggandet på ett visst område samt förhindrande eller begränsning av skadliga miljökonsekvenser.

Enligt 42 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska generalplanen tjäna till ledning när detaljplanen utarbetas och ändras samt när åtgärder annars vidtas för att reglera områdesanvändningen.

Enligt 44 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ingår bestämmelser om användning av generalplanen som grund för bygglov på strandområde i 72 §.

Enligt 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen får i en strandzon som hör till ett strandområde vid hav eller annat vatten byggnader inte uppföras utan en detaljplan eller en sådan generalplan med rättsverkningar där det särskilt bestäms att generalplanen eller en del av den kan användas som grund för beviljande av bygglov. Enligt 2 mom. i samma paragraf gäller vad som bestäms i 1 mom. också ett strandområde där det på grund av det byggande som kan väntas på området är nödvändigt att planera byggande och annan användning för att reglera i huvudsak strandbaserad fritidsbebyggelse.

Enligt 73 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska det när en generalplan eller detaljplan (

stranddetaljplan

) utarbetas för att i huvudsak reglera fritidsbebyggelse på ett strandområde, utöver vad som i övrigt bestäms om general- eller detaljplaner ses till att

1) det planerade byggandet och annan markanvändning lämpar sig för strandlandskapet och omgivningen i övrigt,

2) naturvård, landskapsvärden, rekreationsbehov, vattenvård och vatten och avlopp samt vattnens, terrängens och naturens särdrag beaktas även i övrigt, samt att

3) det kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt område på strandområdena.

2.1.2 Fakta i målet

I strandgeneralplanen finns beträffande RA-1-områdena (område för fritidsbostäder) en generalplanebestämmelse, enligt vilken på området kan en existerande fritidsbostad ändras till åretruntbostad eller ny åretruntbostad uppföras i stället för ny fritidsbostad, om byggplatsen tekniskt och miljömässigt lämpar sig för detta. Då byggplatsens lämplighet för åretruntboende prövas, är grunden den att

- för byggplatsen uppgjorts en plan för vattenförsörjning och avloppsvattenhantering, där det framkommer om byggplatsen kan anslutas till ett lokalt nät eller till ett för flera byggplatser gemensamt nät eller att lösningen annars uppfyller motsvarande krav med tanke på miljön,

- byggplatsens areal är minst 5 000 kvadratmeter,

- området har goda vägförbindelser,

- i näromgivningen finns fast bosättning.

I de allmänna bestämmelserna i strandgeneralplanen har med stöd av 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen bestämts att generalplanen får användas som grund för beviljande av bygglov.

Enligt Raseborgs stadsstyrelses besvär har i strandgeneralplanen anvisats 582 RA-1-byggplatser, av vilka 92 är nya och obebyggda och 468 är över 5 000 kvadratmeter stora. Enligt den karta som fogats till besvären har RA-1-byggplatser anvisats till olika delar av strandgeneralplaneområdet. Strandgeneralplanens och RA-1-områdenas konsekvenser för samhällsstrukturen i Ekenäs behandlas kortfattat i den utredning över strandgeneralplanens miljökonsekvenser som har fogats till planbeskrivningen.

2.1.3 Juridisk bedömning

I strandgeneralplanen har tagits in en bestämmelse om att de områden för fritidsbostäder som försetts med beteckningen RA-1 under vissa förutsättningar kan användas för ett alternativt ändamål, det vill säga åretruntboende. Enligt bestämmelsen ska byggplatsens lämplighet för åretruntboende avgöras från fall till fall och först i samband med att motsvarande ansökan om bygglov prövas.

Bestämmelsen i strandgeneralplanen styr inte prövningen av bygglovsansökningar annat än inom mycket vida ramar. Med hänsyn till detta, det höga antalet RA-1-byggplatser i strandgeneralplanen samt att dessa byggplatser förlagts till olika delar av strandgeneralplaneområdet, finns det inte förutsättningar att bedöma huruvida generalplanen till dessa delar baserar sig på tillräckliga utredningar och uppfyller de krav på innehållet i en generalplan som föreskrivs i 39 § 2 mom. 1 - 4 punkten i markanvändnings- och bygglagen.

2.1.4 Kompletterande skäl till avgörandet och slutledning

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte med anledning av Raseborgs stadsstyrelses besvär skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

2.2 A:s, B:s och C:s samt D:s och E:s besvär

Med beaktande av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte heller med anledning av A:s, B:s och C:s eller D:s och E:s besvär skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori samt förvaltningsråden Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta och Tuomas Lehtonen. Föredragande i ärendet var Jukka Reinikainen.