HFD:2012:4 · Korkein hallinto-oikeus

Kysymys oli muun ohella virkamieslautakunnan toimivallasta ratkaista valtion virkamieslain 56 §:n mukainen palkkaa vastaavaa korvausta koskenut hakemus silloin, kun yliopiston palveluksessa määräaikaisissa virkasuhteissa ennen 1.1.2010 olleen työntekijän määräaikainen palvelussuhde oli päättynyt sen jälkeen, kun hänet oli yliopistolain voimaanpanosta annetun lain 10 §:n 1 momentin nojalla otettu uuden yliopiston palvelukseen määräaikaiseen työsuhteeseen.

A, jonka perättäiset nimitykset niihin määräaikaisiin virkasuhteisiin, joiden oli virkamieslautakunnan päätöksen mukaisesti katsottu voivan olla perusteena palkkaa vastaavan korvauksen määräämiselle, olivat alkaneet 4.5.1998 ja lyhyttä katkoa lukuun ottamatta kestäneet 31.12.2009 asti, oli 1.1.2010 lukien siirtynyt nimittämiskirjassaan määritetyksi loppuajaksi määräaikaiseen työsuhteeseen 30.6.2010 asti. Työsuhde oli päättynyt samana ajankohtana kuin olisi päättynyt se määräaikainen virkasuhde, johon A viimeksi oli yliopistoon nimitetty.

A:n oikeusturva edellytti edellä todetuissa oloissa, että hän sai määräaikaista työsuhdettaan välittömästi edeltäneiden määräaikaisten virkanimitystensä laillisuuden arvioitavaksi valtion virkamieslaissa säädetyssä menettelyssä. Näin ollen virkamieslautakunta oli valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaisesti ollut toimivaltainen ratkaisemaan A:n hakemuksen palkkaa vastaavan korvauksen määräämiseksi.

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kappale

Valtion virkamieslaki 9 §, 49 § 1 momentti ja 56 §

Laki yliopistolain voimaanpanosta (559/2009) 10 § 1 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Virkamieslautakunta 13.5.2011 nro 38/2011

Korvausvaatimus virkamieslautakunnalle

A

on virkamieslautakunnalle osoittamassaan 18.5.2010 saapuneessa hakemuksessa vaatinut, että Oulun yliopisto velvoitetaan maksamaan hänelle valtion virkamieslain 9 §:n vastaisen menettelyn johdosta 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

A on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, ollut Oulun yliopiston palveluksessa 4.5.1998 - 31.12.2009 määräaikaisissa virkasuhteissa. Yliopistolla ei ole ollut pätevää syytä nimittää A:ta toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin.

Ajalla 4.5.1998 - 31.3.2000 A on työskennellyt toimistosihteerinä määräaikaisissa virkasuhteissa opintotoimistossa. Hänen työtehtävänsä ovat olleet yliopiston perustoimintaan liittyviä pysyviä tehtäviä.

Ajalla 1.4.2000 - 30.4.2001 A on työskennellyt amanuenssina määräaikaisissa virkasuhteissa. Hänen työtehtävänsä ovat olleet yliopiston perustoimintaan liittyviä pysyviä tehtäviä.

Ajalla 1.5.2001 - 30.6.2008 A on vuoden 2007 loppuun asti toiminut ESR-projektirahoitteisten maisteriohjelmien tehtävissä. Hän on kuitenkin tehnyt myös tietojenkäsittelytieteiden laitoksen perustoimintaan luettavia tehtäviä sekä toiminut erilaisten laitoksen työryhmien sihteerinä ja jäsenenä. Työnsä ohessa A on koko ajan opiskellut pätevyyttään lisääviä opintoja hallintotieteestä, korkeakouluhallinnosta ja tietojenkäsittelytieteestä. Lisäksi ulkopuolinen rahoitus ei yksinomaan ole ollut riittävä peruste määräaikaiselle virkasuhteelle.

Ajalla 1.7.2008 - 31.12.2009 A:n työtehtävät ovat olleet laitoksen perustoimintaan liittyviä pysyviä tehtäviä ja palkkaus on maksettu tietojenkäsittelytieteiden laitoksen perusbudjetista. Määräaikaisuuden perusteeksi on vastoin tosiseikkoja merkitty keskeneräiset virkajärjestelyt yksikössä.

Oulun yliopisto

on vastineessaan kiistänyt A:n korvausvaatimuksen sekä perusteeltaan että määrältään ja vaatinut, että korvausvaatimus kokonaisuudessaan hylätään.

A:n virkasuhteen päättyminen ei ole johtunut työnantajasta johtuvasta syystä eikä työnantaja näin ollen ole ollut korvausvelvollinen. A:n virkasuhde on päättynyt uuden yliopistolain voimaantulon takia, eikä työnantaja ole voinut vaikuttaa asiaan. Valtion virkamieslain mukaisen korvausvelvollisuuden syntyminen on edellyttänyt työnantajasta riippuvaa syytä, mikä on vahvistettu myös oikeuskäytännössä esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa 2.2.2009 taltionumero 243 ja 30.4.2009 taltionumero 1067. Koska virkasuhteen päättyminen on perustunut yksinomaan lainmuutokseen, A:n virkasuhteen yliopistoon ei näissä olosuhteissa voida katsoa päättyneen sen vuoksi, ettei häntä enää ole nimitetty yliopiston virkamieheksi.

A:n palvelussuhde Oulun yliopistoon ei myöskään ole päättynyt, vaan ainoastaan palvelussuhteen laji on muuttunut määräaikaisesta virkasuhteesta määräaikaiseksi työsuhteeksi. Mikäli työnantaja ei olisi muuttanut A:n virkasuhdetta työsuhteeksi, olisi työnantaja toiminut vastoin 1.1.2010 voimaantullutta yliopistolakia (558/2009) ja yliopistolain voimaanpanosta annettua lakia (559/2009).

A

on vastaselityksessään lausunut, että hänen virkasuhteensa Oulun yliopistossa oli uuden yliopistolain voimaantulon johdosta päättynyt 31.12.2009. Kun otetaan huomioon A:n lähes 11 vuotta ja kahdeksan kuukautta kestänyt yhtäjaksoinen palvelussuhde Oulun yliopistoon määräaikaisin virkasuhtein, hänellä on perusteltu tarve saada määräaikaisia nimityksiä koskevien päätösten lainmukaisuus selvitetyksi ja ratkaistuksi oikeusteitse. Näin ollen A:lla on oikeus saada määräaikaisten nimitystensä lainmukaisuus ja niihin liittyvä korvausvaatimus tutkituksi ja ratkaistuksi virkamieslautakunnassa.

Uutta yliopistolakia, yliopistolain voimaanpanosta annettua lakia ja valtion virkamieslakia sovellettaessa on perusoikeusmyönteisen laintulkinnan mukaisesti otettava huomioon perustuslain 21 §. Uutta yliopistolakia ja siihen liittyvää muuta lainsäädäntöä ei ole eduskunnassa käsitelty perustuslainsäätämisjärjestyksessä, joten uusilla säännöksillä ei ole voitu loukata perustuslaissa turvattuja oikeuksia. Uuden yliopistolain säätämisen tarkoituksena ei ole voinut olla, että yliopisto, joka on nimittänyt virkamiehiään valtion virkamieslain vastaisesti määräaikaisiin virkasuhteisiin, voisi uuden lain voimaan tullessa saada ennen 1.1.2010 tapahtuneet lainvastaiset menettelynsä anteeksi.

Oikea ei voi olla sellainenkaan tulkinta, että virkasuhde, joka nimittämishetkellä on ollut valtion virkamieslain vastainen, olisi yliopistolain voimaanpanosta annetun lain nojalla taannehtivasti (aika ennen 1.1.2010) muuttunut lainmukaiseksi.

Yliopiston vastineessa todetut oikeustapaukset ovat koskeneet tilanteita, joissa virkasuhde oli päättynyt virkamiehestä johtuvasta syystä. Kun A:n palvelusuhde ei ole päättynyt hänestä itsestään johtuvasta syystä, oikeustapaukset eivät sovellu A:n asiaan.

Oulun yliopisto

on lisävastineessaan siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys katsonut, että perustetta virkamieslain 56 §:n mukaiseen korvaukseen ei ole, ja on paljoksunut A:n esittämää korvausvaatimusta määrällisesti.

A oli 4.5.1998 lukien työskennellyt opintotukitoimistossa toimistosihteerinä 31.3.2000 saakka ja siirtynyt 1.4.2000 alkaen yliopiston luonnontieteellisen tiedekunnan tietojenkäsittelytieteiden laitokselle amanuenssiksi, jolloin hänen virkasuhteeseensa liittyvät tehtävät ovat täysin muuttuneet. Työtehtävät ovat ajalla 4.5.1998 - 31.3.2000 olleet tilapäisiä opintotukiasioihin liittyviä tehtäviä.

Oulun yliopistossa on alkuvuodesta 2010 käyty yhteistoimintaneuvottelut, joiden seurauksena tukipalveluhenkilöstön määräaikaisia työsuhteita ei ole uusittu. Tämän ja määräaikaisen hankkeen päättymisen johdosta A:n määräaikaista työsuhdetta ei ole jatkettu.

A

on antanut vastaselityksen.

Virkamieslautakunnan ratkaisu

Virkamieslautakunta

on määrännyt Oulun yliopiston maksamaan A:lle neljäntoista (14) kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen. Korvausvaatimus on hylätty enemmälti.

Virkamieslautakunta on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

Lain 9 §:n 2 momentin mukaan virkaan voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy sitä vaatii.

Lain 9 §:n 3 momentin (1088/2007), joka on tullut voimaan 1.1.2008, mukaan, jos virkamies nimitetään määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Valtion virkamieslain 49 §:n 1 momentin mukaan virkamieslautakunta käsittelee ja ratkaisee virkamieslautakunnalle valtion virkamieslain mukaan kuuluvat asiat.

Valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvauksen määrää maksettavaksi virkamieslautakunta.

Valtion virkamieslain 56 §:n 2 momentin mukaan korvausvaatimus on esitettävä virkamieslautakunnalle kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä.

Yliopistolain voimaanpanosta annetun lain (559/2009) 10 §:n 1 momentin mukaan yliopistojen virat lakkaavat ja niihin perustuvat virkasuhteet sekä määräaikaiset virkasuhteet päättyvät ilman irtisanomista 31 päivänä joulukuuta 2009, ja henkilöstö otetaan työsuhteeseen uusiin yliopistoihin 1 päivästä tammikuuta 2010 lukien. Virkojen lakkaaminen ja virkasuhteiden päättyminen ei edellytä suostumusta. Yliopistojen työsuhteiset tehtävät ja niissä oleva henkilöstö siirtyvät uusiin yliopistoihin työsuhteeseen 1 päivänä tammikuuta 2010. Määräaikainen virka- ja työsuhteinen henkilöstö otetaan tai siirtyy määräaikansa osoittamaksi ajaksi uusien yliopistojen palvelukseen määräaikaiseen työsuhteeseen.

Asiassa saatu selvitys

A on ollut Oulun yliopiston palveluksessa määräaikaisissa virkasuhteissa 5.5. - 31.10.1997 ja 4.5.1998 - 31.12.2009 yhteensä 18 eri nimityspäätöksellä.

Hänet on viimeisimmällä nimittämiskirjalla 2.6.2009 nimitetty koulutussuunnittelijan määräaikaiseen virkasuhteeseen ajalle 1.7.2009 - 30.6.2010. A:n määräaikainen virkasuhde on päättynyt 31.12.2009 yliopistolain voimaanpanosta annetun lain 10 §:n 1 momentin perusteella ja hänet on 1.1.2010 lukien otettu määräaikansa osoittamaksi ajaksi eli 30.6.2010 asti määräaikaiseen työsuhteeseen Oulun yliopiston palvelukseen. A on ollut vanhempainvapaalla 1.7. - 12.10.2009 ja hoitovapaalla 25.11.2009 - 28.2.2010. Hän on palannut töihin 1.3.2010. Henkilöstön vähentämistavoitteiden vuoksi käydyissä yhteistoimintaneuvotteluissa on käynyt ilmi, ettei A:n työsuhdetta enää jatketa 1.7.2010 jälkeen, ja hänen määräaikainen työsuhteensa yliopistoon on päättynyt 30.6.2010.

A:n virkasuhteen päättyminen

Yliopistolain voimaanpanosta annetun lain 10 §:n 1 momentin nojalla A:n määräaikainen virkasuhde on suoraan lain nojalla muuttunut 1.1.2010 alkaen määräaikaiseksi työsuhteeksi, jossa on kyse yksityisoikeudellisesta oikeussuhteesta, joka ei perustu valtion virkamieslakiin. Näin ollen virkamieslautakunnalla ei ole toimivaltaa tutkia A:n palvelussuhteen määräaikaisuuden lainmukaisuutta enää 31.12.2009 jälkeen. Toisaalta yleisellä tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia A:n määräaikaisten virkanimitysten lainmukaisuutta 1.1.2010 edeltävältä ajalta, vaan se voi korkeintaan harkitessaan työsopimuksen määräaikaisuuden perustetta ottaa huomioon sen, että työntekijä on ollut aikaisemmin julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa samaan työnantajaan (muun muassa Kouvolan hovioikeus 2009:1).

Virkamieslautakunta toteaa, että perustuslain tarkoituksena on turvata jokaiselle mahdollisuus säännönmukaiseen muutoksenhakukeinoon silloin, kun kysymys on muutoksenhakijan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetuista oikeuksista ja velvollisuuksista.

Lisäksi lautakunta toteaa, että oikeudesta vaatia korvausta perusteettomista määräaikaisista nimityksistä virkamieslautakunnalta on säädetty virkamiehen suojaksi. Jo tällä perusteella on katsottava asian koskevan A:n perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuja oikeuksia ja velvollisuuksia.

Edelleen lautakunta toteaa, että valtion virkamieslain 56 §:n sanamuodon mukaisella tulkinnalla päädytään siihen, että virkamiehellä voi olla oikeus korvaukseen virkasuhteen valtion virastoon päättyessä silloinkin, kun virkasuhde työnantajaan eli valtioon jatkuu katkeamatta toisen viraston tekemän nimityksen johdosta. Valtion virkamieslain esitöissä ei ole myöskään mainittu, että palvelussuhteen jatkuessa työsuhteessa, ei oikeutta korvaukseen olisi. Oikeuskäytännössä oikeutta korvaukseen ei ole kuitenkaan katsottu olevan silloin, kun virkasuhde on päättynyt virkamiehestä johtuneesta syystä.

Määräaikaiset nimitykset

Lautakunta toteaa, että määräaikaisen palvelussuhteen käyttämisen tarkoituksena ei saa olla virkamiehen palvelussuhdeturvan heikentäminen.

Nimitys 5.5. - 31.10.1997

- - -

Nimitykset 4.5.1998 - 31.3.2000

Nimittämiskirjojen mukaan A on työskennellyt toimistosihteerinä määräaikaisissa virkasuhteissa 4.5. - 3.8.1998, oikeastaan 4.5. - 31.8.1998, 1.9. - 31.12.1998 ja 1.1. - 31.12.1999 opintotoimistossa sekä 1.1. - 31.3.2000 (alkuperäinen nimitys 31.12.2000 asti) opetus- ja opiskelijapalveluissa.

Nimitys 1.1. - 30.4.2001

- - -

Nimitykset 1.4. - 31.12.2000 ja 1.5.2001 - 31.12.2009

Nimittämiskirjojen mukaan A on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, työskennellyt määräaikaisissa virkasuhteissa amanuenssina 1.4. - 30.6.2000, 1.7. - 31.12.2000 ja ---, projektisihteerinä 1.5.2001 - 31.3.2002 ja suunnittelijana 1.4.2002 - 31.8.2004, 1.9.2004 - 30.6.2006 ja 1.7.2006 - 30.6.2007 sekä koulutussuunnittelijana 1.7.2007 - 30.6.2008, 1.7.2008 - 30.6.2009 ja 1.7.2009 - 30.6.2010. Määräaikaisuuden perusteeksi on merkitty 1.4. - 31.12.2000 ja 1.5.2001 - 30.6.2008 projektiluonteinen työ sekä 1.7.2008 - 30.6.2009 ja 1.7.2009 - 30.6.2010 keskeneräiset virkajärjestelyt yksikössä.

Asiassa on selvitetty, että A on toiminut projektirahoitteisten maisteriohjelmien tehtävissä. Kuten yliopistokin vastineessaan toteaa, hän on kuitenkin tehnyt myös tietojenkäsittelytieteiden laitoksen perustoimintaan luettavia tehtäviä.

Virkamieslautakunta toteaa, että työn projektimaisuus ja se, että rahoitus on ollut riippuvainen ulkopuolisesta rahoituksesta, ei yksinomaan osoita, että määräaikaisille virkasuhteille olisi ollut laissa tarkoitettu hyväksyttävä peruste. Määräaikaisuuden perustetta on arvioitava kunkin nimittämishetken olosuhteiden mukaan työn luonne huomioon ottaen.

Virkamieslautakunta on korvauksen määrää arvioidessaan ottanut huomioon A:n iän (s. 1974), palvelussuhteen keston sekä hänen mahdollisuutensa saada ammattiaan tai koulutustaan vastaavaa työtä. Korvauksen määrää arvioitaessa ei sen sijaan ole voitu huomioida A:n aiempia määräaikaisia virkasuhteita ajoilta 15.7. - 3.8.1997 ja 4.8. - 31.10.1997, koska näiden nimitysten oikeellisuutta ei ole saatettu määräajassa virkamieslautakunnan tutkittavaksi.

Virkamieslautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Työsopimuslaki 3 §, oikeastaan 1 luku 3 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulun yliopisto

on valituksessaan vaatinut, että virkamieslautakunnan päätös kumotaan ja A:n korvausvaatimus hylätään, koska lautakunta ei ole ollut asiassa toimivaltainen. Vaihtoehtoisesti virkamieslautakunnan päätös on kumottava ja A:n korvausvaatimus kokonaisuudessaan hylättävä, koska määräaikaisille nimityksille on ollut laissa edellytetty peruste. Korvauksen määrää on ainakin alennettava.

Yliopisto on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Virkamieslautakunnan päätös on valtion virkamieslain 56 §:n vastainen. Valtion virkamieslain 56 § koskee tilanteita, joissa virkasuhde ja samalla palvelussuhde päättyy kokonaan. A:n palvelussuhde on muutettu yliopistolain nojalla työsuhteeksi ja se on jatkunut katkeamatta. A:n työsopimus on tehty tämän mukaisesti virkasuhteesta työsuhteeseen siirtyvänä työsopimuksena. Yliopistolakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa todetaan nimenomaisesti, että palvelussuhteet jatkuvat katkeamatta, eikä lakiin ole sisällytetty oikeusturvaa koskevaa erityissäännöstä. Yliopistolaki on erityislaki valtion virkamieslakiin verrattuna ja sitä tulee soveltaa ensisijaisesti tässä tapauksessa.

Yliopistolain ja sen esitöiden perusteella lailla ei ole ollut tarkoitus säätää tilanteesta, jossa valtion virkamieslain 56 §:n mukainen korvausvaatimus voitaisiin tehdä pelkästään yliopistolaista johtuvan palvelussuhteen lajin vaihtumisen vuoksi. A:n virkasuhteen muuttuminen työsuhteeksi ja palvelussuhteen jatkuminen 31.12.2009 jälkeen merkitsee sitä, että palvelussuhteeseen sovelletaan tuosta ajankohdasta alkaen työsopimuslakia. Tämä on todettu nimenomaisesti yliopistolakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa. Lisäksi A on allekirjoittanut työsopimuksen.

Oulun yliopisto ei ole nyt kyseessä olevassa tilanteessa kiertänyt A:n palvelussuhdeturvaa, koska yliopiston kaikki virkasuhteet ovat muuttuneet työsuhteiksi yliopistolain perusteella.

Mikäli virkamieslautakunnan ratkaisua ei kumota, valtion virkamieslain 56 §:n mukaista korvausta voidaan määrätä maksettavaksi riippumatta siitä, millaisessa työsopimussuhteessa vaatimuksen tekijä on palvelussuhteen lajin muututtua, esimerkiksi toistaiseksi voimassa olevassa työsopimussuhteessa saman viraston palveluksessa olevalle. Tämän ei voida katsoa olevan valtion virkamieslain 56 §:n tarkoituksen mukaista.

Yleinen tuomioistuin on toimivaltainen arvioimaan A:n määräaikaisen työsopimuksen lainmukaisuuden 1.1.2010 jälkeiseltä ajalta ja yleinen tuomioistuin voi harkitessaan työsopimuksen määräaikaisuuden perustetta ottaa huomioon sen, että työntekijä on ollut aikaisemmin julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa samaan työnantajaan (Kouvolan hovioikeus 2009:1). A:lla on siten mahdollisuus saattaa työsopimuksensa määräaikaisuuden päättyminen tuomioistuimen tutkittavaksi. A:n perustuslain 21 §:n mukaisen oikeussuojan toteutuminen ei edellytä, että 1.1.2010 edeltävien määräaikaisten nimitysten laillisuus tutkitaan ja ratkaistaan valtion virkamieslain perusteella. Virkamieslautakunnan tulkinta on tältä osin valtion virkamieslain 56 §:n sanamuodon vastainen eikä täytä perustuslain 106 §:n mukaista vaatimusta ilmeisestä ristiriidasta perustuslain kanssa. Virkamieslautakunnalla ei siten ole ollut toimivaltaa määrätä korvausta, vaan määräaikaisuuksien lainmukaisuuden arviointi kuuluu yleisen tuomioistuimen toimivaltaan.

Määräaikaisuuksien perusteista yliopisto on todennut seuraavaa:

Virkamieslautakunnan päätöksestä poiketen yliopistolla on ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukainen peruste nimittää A määräaikaisiin virkasuhteisiin myös ajalla 4.5.1998 - 31.3.2000, 1.4. - 31.12.2000 ja 1.5.2001 - 31.12.2009.

Maisteriohjelma tarkoittaa ylempään korkeakoulututkintoon johtavaa ohjelmaa, joka kestää yleensä 1,5 - 2 vuotta. Maisteriohjelmat on tarkoitettu pääsääntöisesti alemman korkeakoulututkinnon, ammattikorkeakoulututkinnon tai muun vastaavantasoisen tutkinnon tai opinnot kotimaassa tai ulkomailla suorittaneille. Tietojenkäsittelytieteiden laitoksella on maisteriohjelmilla toteutettu valtiovallan strategista tahtoa lisätä IT-alan koulutusta muun muassa siten, että jo työelämässä oleville tarjottiin täsmäkoulutusta mahdollisuutena valmistua filosofian maisteriksi tietojenkäsittelytieteestä. Maisteriohjelmat ovat lisänneet vuosina 2001 - 2005 tietojenkäsittelytieteiden laitoksen hakija- ja opiskelijamäärää merkittävästi normaalista.

Maisteriohjelmiin on saatu määräaikaista EU-rahoitusta (ESR), mikä toisaalta osoittaa maisteriohjelmien yhteiskunnallista merkitystä ja toisaalta sitä, että maisteriohjelmien aiheuttama opiskelijamäärän merkittävä kasvu normaalia huomattavasti suuremmalle tasolle ei ole ollut pysyvää.

Opiskelijamäärän merkittävä kasvu on aiheuttanut sen, että myös opetushenkilöstöä, tutkimushenkilöstöä ja tukipalveluhenkilöstöä on tarvittu normaalia enemmän maisteriohjelmien keston ajaksi. Tukipalveluhenkilöstöä on tarvittu normaalia enemmän suuremman opiskelijamäärän opintoasioiden käytännön hoitamiseen, suuremman opiskelijavalinnan käytännön tehtävien hoitamiseen sekä suuremman henkilöstömäärän edellyttämään henkilöstöasioiden hoitoon. Maisteriohjelmien päätyttyä lisätyövoiman tarve päättyi. Kaikkiaan vuosien 2006 - 2007 aikana päättyi 43 henkilön määräaikainen palvelussuhde tietojenkäsittelytieteen laitoksella. A:n tehtävien volyymin merkittävä kasvu on johtanut lisätyövoiman määräaikaiseen tarpeeseen.

EU-rahoitteisissa hankkeissa EU-tuen edellytyksenä on, että hankkeesta aiheutuu toteuttajalle lisäkustannuksia. Tämä toteutuu siten, että projekteihin palkataan lisähenkilöstöä. EU-tuella ei saa rahoittaa jatkuvia budjettirahoitukseen perustuvia toimintoja. Yliopisto ei ole voinut vakinaistaa näitä projektitehtäviä eikä ole edes voinut ennakoida kulloinkin käynnissä olevien määräaikaisten projektien jatkoja. Toiminta ei ole missään vaiheessa ollut yliopistollista pysyvää toimintaa. Toiminnan päättyminen on johtanut tukihenkilöstön määrän huomattavaan laskuun yliopistossa.

Nimityksissä 1.7.2008 - 30.6.2010 kyse on ollut keskeneräisistä virkajärjestelyistä yksikössä. A on osallistunut tutkintorakenteen ruuhkahuipun edellyttämään lisätyöhön ja kansainvälisen maisteriohjelman valmistelutyöhön, mutta Oulun yliopistossa on tuolloin ollut käynnissä myös tukipalvelujen tuottavuuden parantamista koskeva hanke, jonka seurauksena Oulun yliopiston talous-, henkilöstö- ja opintohallinnon asiat on keskitetty tiedekuntien palvelupisteisiin 1.11.2009 lukien. Palvelupistemallilla ja palvelukeskuksen käyttöönotolla on haettu merkittäviä tuottavuushyötyjä. Nämä seikat vaikuttivat opintohallinnon kokonaisuuteen ja töiden uudelleenjakamiseen. A on tämän seurauksena tapahtuneen työvoimatarpeen pysyvyyden ennakoimisen ja töiden suunnittelun vaikeutumisen vuoksi nimitetty määräaikaiseen virkasuhteeseen 1.7.2008 - 30.6.2009 ja 1.7.2009 - 30.6.2010.

Yliopisto on toiminnan sopeuttamiseksi joutunut päättämään tukipalveluhenkilöstön irtisanomisesta. Vuosina 2010 - 2012 Oulun yliopistossa irtisanotaan yhteensä 68 henkilöä, josta hallinto- ja toimistohenkilökuntaa on yhteensä 20 henkilöä. Eläköityminen, määräaikaisten työsopimusten päättyminen ja muu poistuma ei ole ollut riittävää toiminnan sopeuttamisen näkökulmasta. Näin ollen Oulun yliopistolla ei ole ollut tarjota A:lle tehtäviä muuallakaan yliopistolla.

Kaikki A:n määräaikaiset virkasuhteet ovat perustuneet selkeästi työn luonteeseen, muuntokoulutusohjelmien, maisteriohjelmien ja tutkinnonuudistuksen aiheuttamaan tilapäiseen lisätyövoiman tarpeeseen. A:n määräaikainen virkasuhde päättyi, kun lisätyövoiman tarve päättyi. Perustetta valtion virkamieslain 56 §:n mukaiseen korvaukseen ei ole.

Mikäli yliopiston katsottaisiin olevan velvollinen suorittamaan valtion virkamieslain 56 §:n mukaista korvausta, sitä alentavana seikkana tulee ottaa huomioon A:n ikä (syntynyt 1974) sekä hänen kasvatustieteen maisterin tutkintonsa ja työkokemuksensa, jotka antavat hyvät valmiudet saada tulevaisuudessa A:n ammattia ja koulutusta vastaavaa työtä. Mahdollisessa korvauksen määrässä tulee myös ottaa huomioon, että jos A olisi ollut pysyvässä palvelussuhteessa Oulun yliopistossa, hänen hoitamiinsa tehtäviin olisi kohdistunut tuotannollis-taloudellista irtisanomista koskeva yhteistoimintaneuvottelu keväällä 2010.

Virkamieslautakunta

on lausunnossaan viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin.

A

on selityksessään toistanut virkamieslautakunnalle annetussa vastaselityksessä lausumaansa ja vaatinut, että yliopiston valitus hylätään.

Uutta yliopistolakia, yliopistolain voimaanpanosta annettua lakia ja valtion virkamieslakia sovellettaessa on otettava huomioon perustuslain 21 §:n säännös jokaisen oikeudesta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Uutta yliopistolakia ja siihen liittyvää muuta lainsäädäntöä ei ole käsitelty perustuslain säätämisjärjestyksessä, joten uusilla säännöksillä ei voida loukata perustuslaissa turvattuja oikeuksia.

Oulun yliopiston kanta, jonka mukaan A ei saisi virkamieslautakunnassa käsiteltäväksi korvausvaatimuksessa tarkoitettuja päätöksiä, joilla hänet on vastoin valtion virkamieslaissa säädettyjä perusteita nimitetty lukuisia kertoja määräajoiksi virkasuhteeseen, on ristiriidassa perustuslain 21 §:n säännöksen kanssa. Virkamieslautakunta on päätöksessään oikein todennut, että oikeudesta vaatia korvausta perusteettomista määräaikaisista nimityksistä virkamieslautakunnalta on säädetty virkamiehen suojaksi. Jo tällä perusteella asian on virkamieslautakunnan mukaan katsottava koskevan A:n perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuja oikeuksia ja velvollisuuksia.

Virkamieslautakunnan ja korkeimman hallinto-oikeuden määräaikaisiin virkasuhteisiin liittyvä oikeuskäytäntö huomioon ottaen A:lla on perusteltu tarve saada määräaikaisia nimityksiä koskevien päätösten lainmukaisuus selvitetyksi ja ratkaistuksi oikeusteitse.

A:n virkasuhde Oulun yliopistossa on uuden yliopistolain voimaantulon johdosta päättynyt 31.12.2009. Perustuslain 21 §:n säännös huomioon ottaen valtion virkamieslain 56 §:n säännöksen kohtaa ”virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi” on tulkittava perusoikeusmyönteisesti siten, että A:lla on ollut oikeus saada määräaikaisten nimitystensä lainmukaisuus ja niihin liittyvä korvausvaatimus tutkituksi ja ratkaistuksi virkamieslautakunnassa.

Yliopistolain, yliopistolain voimaanpanosta annetun lain ja valtion virkamieslain 56 §:n oikea tulkinta tässä tapauksessa on se, että A:lla on - muiden edellytysten myös täyttyessä - oikeus vaatimaansa korvaukseen, koska häntä ei enää 31.12.2009 jälkeen ole nimitetty Oulun yliopiston virkamieheksi.

A on viimeisellä 2.6.2009 päivätyllä nimittämiskirjalla nimitetty määräajaksi ajalle 1.7.2009 - 30.6.2010. Huomioon on otettava, että yliopistolla on nimittämishetkellä ollut mahdollisuus ennakoida uuden yliopistolain voimaantulo eikä täysin poissuljettuna voida pitää sellaista ajatusta, että virkasuhteen kestosta olisi päätetty pyrkimyksenä välttää mahdollinen korvausvaatimus.

Jos yliopisto olisi ennen yliopistouudistusta toiminut A:n virkanimityspäätöksissä lainmukaisesti, A olisi uuden lain voimaan tullessa siirtynyt toistaiseksi voimassa olevaan työsopimussuhteeseen. Tällöin hänen palvelussuhteensa olisi ollut mahdollista päättää ainoastaan työsopimuslain 7 tai 8 luvussa säädetyillä perusteilla. Oikeussuojan tarve on ilmeinen jo pelkästään uuden yliopistolain voimaantulosäännökseen liittyen.

A:n työtehtävät määräaikaisissa virkasuhteissa 4.5. - 31.8.1998, 1.9. - 31.12.1998, 1.1. - 31.12.1999 ja 1.1. - 31.3.2000 ovat olleet yliopiston perustoimintaan liittyviä pysyviä tehtäviä. Nimityksiin määräajoiksi ei ole ollut valtion virkamieslaissa säädettyä perustetta. Yliopisto ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä sen kantansa tueksi, että A:n työtehtävät olisivat olleet tilapäisiä opintotukiasioihin liittyviä tehtäviä.

A:n työtehtävät amanuenssina ovat määräaikaisissa virkasuhteissa 1.4. - 30.6.2000 ja 1.7. - 31.12.2000 olleet yliopiston perustoimintaan liittyviä pysyviä tehtäviä eikä A:n kyseisiin nimityksiin ole ollut valtion virkamieslaissa säädettyä perustetta.

Ajanjaksolla 1.5.2001 - 30.6.2008 yliopisto on vedonnut määräaikaisten nimitysten perusteena siihen, että A on vuoden 2007 loppuun asti toiminut ESR-projektirahoitteisten maisteriohjelmien tehtävissä. A on kuitenkin kyseessä olevana ajanjaksona suorittanut koko ajan myös selityksestä tarkemmin ilmeneviä tietojenkäsittelytieteiden laitoksen perustoimintaan luettavia tehtäviä sekä toiminut erilaisten laitoksen työryhmien sihteerinä ja jäsenenä. Virkamieslain vakiintuneen tulkinnan mukaan ulkopuolinen rahoitus ei ole yksinomaan riittävä peruste määräaikaiselle virkasuhteelle. Vuoden 2007 jälkeen A ei ole enää ollut ESR-rahoitteisten projektien tehtävissä.

A:n esimiehen allekirjoittama työtodistus tietojenkäsittelytieteiden laitokselta vahvistaa sen, että A:n työ ei ole liittynyt ainoastaan projekteihin eikä tutkintojen ruuhkahuipun purkamiseen.

Yliopiston esittämä taulukko A:n työtehtävistä on tahallisen harhaanjohtava. Siinä esitetään ainoastaan ne projektit, joissa A on ollut mukana, mutta jätetään kokonaan mainitsematta laitoksen perustoimintaan kuuluvat tehtävät, kuten esimiehen antamassa työtodistuksessa todetut laitoksen johtoryhmän sihteerinä toimimisen, tutkielmaseminaarin koordinoinnin ja tietoyhteiskunta-kurssin tentaattorin tehtävät.

Kun keväällä 2008 on valmisteltu A:n seuraavaa määräaikaista nimitystä, hänen palkkauksensa on jo kokonaan maksettu tietojenkäsittelytieteiden laitoksen perusbudjetista. Määräaikaisuuden perusteeksi määräyskirjaan on merkitty "keskeneräiset virkajärjestelyt yksikössä". On epäuskottavaa, että yksikön keskeneräisiin virkajärjestelyihin olisi tarvittu aikaa peräti kaksi vuotta (nimittämiskirja 30.5.2008 ajalle 1.7.2008 - 30.6.2009 ja nimittämiskirja 2.6.2009 ajalle 1.7.2009 - 30.6.2010). Määräaikaisessa virkasuhteessa 1.7.2008 - 30.6.2009 A:n työtehtävät ovat olleet selityksestä tarkemmin ilmeneviä tietojenkäsittelytieteiden laitoksen perustoimintaan liittyviä pysyviä tehtäviä.

Nimityksessä määräajaksi 1.7.2009 - 30.6.2010 on perusteena edelleenkin "keskeneräiset virkajärjestelyt yksikössä", ja A:n työtehtäviksi on kirjattu kansainvälisen maisteriohjelman GSD valmistelun suunnittelutehtävät. Tehtävä on luonteeltaan tietojenkäsittelytieteiden laitoksen perustoimintaan liittyvä pysyvä tehtävä.

Yliopistolla ei määräyskirjoihin merkityllä perusteella ole ollut virkamieslaissa säädettyä perustetta nimittää A:ta määräaikaisiin virkasuhteisiin 1.7.2008 - 30.6.2009 ja 1.7. - 31.12.2009.

A on työnsä ohessa koko ajan opiskellut pätevyyttään lisääviä opintoja hallintotieteestä, korkeakouluhallinnosta ja tietojenkäsittelytieteistä. A:n tehtävää varten olisi ollut mahdollista perustaa virka, julistaa se haettavaksi ja nimittää A siihen pätevimpänä hakijana. Tietojenkäsittelytieteiden laitos on kasvanut voimakkaasti 2000-luvulla, ja opetukseen on tullut lukuisia uusia virkoja. Mahdollisuudet lisätä virkoja myös opetuksen tukitehtävissä ovat kasvusta johtuen olleet hyvät.

A on ollut vanhempainvapaalla 1.7. - 12.10.2009 välisen ajan ja hoitovapaalla 25.11.2009 lukien. Kun A on palannut hoitovapaalta töihin keväällä 2010, hänen tärkein tehtävänsä on liittynyt kansainväliseen maisteriohjelmaan. Tämä ohjelma ei saa ulkopuolista rahoitusta. A:lla ei ollut ollut mitään syytä epäillä, etteikö laitos olisi tarvinnut hänen työpanostaan edelleenkin, koska kansainvälisen maisteriohjelman sisäänotto oli juuri aloitettu ja tarkoituksena oli tehdä mainitusta maisteriohjelmasta pysyvä osa laitoksen sisäänottoa. Laitoksen vakinainen henkilökunta ei laitoksen tehtäviin nähden ole ollut riittävä. Koska laitos olisi tarvinnut A:n työpanosta, laitos olisi A:n mukaan halunnut jatkaa hänen palvelussuhdettaan. Jos A olisi ollut vakinaisessa palvelussuhteessa, näissä olosuhteissa ei olisi ollut itsestään selvää, että yliopistolla olisi ollut lakiin perustuva oikeus irtisanoa hänen työsopimussuhteensa kesäkuussa 2010.

Yliopistolla ei ole ollut pätevää syytä nimittää A:ta toistuvasti peräkkäin määräaikaisiin virkasuhteisiin. Työn luonne ei ole tätä edellyttänyt. A:lla on virkasuhteensa Oulun yliopistoon päättyessä ajalta 1.4. - 31.12.2000 ja 1.5.2001 - 31.12.2009 oikeus virkamieslain nojalla maksettavaan korvaukseen.

Korvaussumma on oikein mitoitettu, kun otetaan huomioon A:n lukuisat lainvastaiset nimitykset ja palvelussuhteen kesto. Korvaussummaa korottavana tekijänä on otettava huomioon, että jos yliopisto olisi ennen yliopistouudistusta toiminut lainmukaisesti, A olisi lain tullessa voimaan siirtynyt toistaiseksi voimassa olevaan työsopimussuhteeseen.

Oulun yliopisto

on vastaselityksessään uudistanut vaatimuksensa ja todennut muun ohella, että Oulun yliopistossa palvelussuhdelajin muutos määräaikaisesta virkasuhteesta määräaikaiseksi työsuhteeksi on tapahtunut 1.1.2010 yli 3 000 henkilöllä suoraan lain nojalla. Asiaa ratkaistaessa huomiota tulee kiinnittää myös siihen, että virkamieslautakunnassa on noin 50 muuta samalla perusteella tehtyä korvausvaatimusta odottamassa käsittelyä. Oulun yliopiston saamien tietojen mukaan virkamieslautakunnassa on vireillä myös tapaus, jossa korvausvaatimus on tehty tilanteessa, jossa aiemmin määräaikainen virkamies on vakinaistettu pysyvään työsuhteeseen yliopistouudistuksen yhteydessä.

Virkamieslautakunnan päätöksestä ilmeneviä perusteluja vastaan puhuu se, että virkamieslautakunta ei ole analysoinut päätöksensä merkitystä niissä tilanteissa, joissa virasto lakkautetaan tai se tai sen osa sulautetaan toiseen virastoon tai sen toiminnot ulkoistetaan. Näissä tilanteissa virkamieslautakunnan argumentointi johtaisi siihen, että määräaikaisessa virkasuhteessa ollut voisi vaatia korvausta määräaikaisuuden päättymisestä sen vuoksi, ettei häntä ole nimitetty virastossa pysyvään virkasuhteeseen, vaikka virkasuhde jatkuisi toisessa virastossa (pysyvänä tai määräaikaisena). Määräaikainen virkamies pääsisi näin parempaan asemaan kuin vakinainen virkamies. Myös viraston lakatessa tuotannollis-taloudellinen peruste olisi olemassa, eikä irtisanottu vakinainen virkamies voisi saada korvauksia, mutta määräaikaisessa virkasuhteessa oleva voisi saada. Tämä ei ole valtion virkamieslain 56 §:n tarkoituksen mukaista.

Valtion virkamieslain 56 § koskee tilanteita, joissa virkasuhde ja samalla palvelussuhde päättyy kokonaan. Pykälän tarkoituksena on turvata valtion virkamieslain 9 §:n nojalla määräajaksi nimitetyn virkamiehen asema tilanteissa, joissa virasto on nimittänyt henkilön ilman laissa säädettyä perustetta määräajaksi. Oulun yliopisto ei ole nyt kyseessä olevassa tilanteessa kiertänyt A:n palvelussuhdeturvaa, koska yliopiston kaikki virkasuhteet ovat muuttuneet työsuhteiksi yliopistolain perusteella. A ei ole pelkästään palvelussuhdelajin muuttumisen vuoksi jäänyt työtä vaille yliopistossa eikä hänellä siten ole oikeussuojan tarvetta.

Valtion virkamieslain 56 §:n korvaussäännöksen tarkoitus on lähestulkoon samanlainen kuin mistä työsopimuslaissa säädetään. Työsopimuslain mukaan nämä tilanteet tulkitaan työsuhteen perusteettomiksi päättämisiksi, joista maksetaan korvauksena enintään 24 kuukauden palkka. Työsopimuslain 12 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan korvauksen suuruutta määrättäessä otetaan työsopimuksen päättämisen syystä riippuen huomioon työtä vaille jäämisen arvioitu kesto ja ansion menetys, määräaikaisen työsopimuksen jäljellä ollut kestoaika, työsuhteen kesto, työntekijän ikä ja hänen mahdollisuutensa saada ammattiaan tai koulutustaan vastaavaa työtä, työnantajan menettely työsopimusta päätettäessä, työntekijän itsensä antama aihe työsopimuksen päättämiseen, työntekijän ja työnantajan olot yleensä sekä muut näihin rinnastettavat seikat.

A:n nimitys ajalle 1.7.2009 - 30.6.2010 on perustunut yliopiston tiedossa olleeseen työvoimatarpeeseen eikä nimityksen perusteena ole ollut mahdollisen korvausvaatimuksen välttäminen.

A on työskennellyt ESR-rahoitteisissa projekteissa 30.6.2008 saakka, kuten nimittämiskirjoista ilmenee, joten A:n väite, että hän ei enää vuoden 2007 jälkeen ole ollut ESR-rahoitteisten projektien tehtävissä, ei pidä paikkaansa. Siltä osin kuin A on väittänyt, että yliopiston esittämä taulukko A:n työtehtävistä on tahallisen harhaanjohtava, yliopisto on todennut, että toimikuntien sihteerien tehtävät sekä tietoyhteiskunta-opintojakson pelkkä kirjatentin laatiminen ja korjaus muodostavat kokonaistyöpanoksesta korkeintaan 10 prosentin osuuden.

Määräaikaisten virkasuhteiden perustetta arvioitaessa on otettava huomioon A:n työtehtävien pohjana olevien projektien ja hankkeiden määräaikaisuus. A:n asiantuntijatason työpanos ei ole välttämättä ollut hyödynnettävissä projektien vaihtuessa mahdollisissa uusissa projekteissa samalla tavalla kuin esimerkiksi tukitehtävissä työskentelevän henkilöstön työpanos. Näistä syistä määräaikaisille palvelussuhteille on ollut valtion virkamieslain mukainen peruste.

Nimityksissä 1.7.2008 - 30.6.2010 kyse on ollut keskeneräisistä virkajärjestelyistä yksikössä. A on osallistunut tutkintorakenteen ruuhkahuipun edellyttämään lisätyöhön ja kansainvälisen maisteriohjelman valmistelutyöhön, mutta tuolloin on käynnissä ollut myös tukipalvelujen tuottavuuden parantamista koskeva opintohallinnon kokonaisuuteen ja töiden uudelleenjakamiseen vaikuttanut hanke. Oulun yliopiston talous-, henkilöstö- ja opintohallinnon asiat on keskitetty tiedekuntien palvelupisteisiin 1.11.2009 lukien. Kyse on ollut suurista organisaatiomuutoksista, joiden toteuttaminen kaikkine eri tason neuvotteluvaiheineen on vienyt pitkän ajan sekä vaikeuttanut työvoimatarpeen pysyvyyden ennakoimista ja töiden suunnittelua.

Kansainvälinen maisteriohjelma GSD on alun perin suunniteltu pysyväksi ja sillä on Oulun yliopiston ja opetusministeriön vahvistama kansainvälisen maisteriohjelman status. A:n suorittama valmistelutehtävä kuitenkin oli kertaluonteinen eikä ohjelma ole edellyttänyt suunnitteluvaiheen jälkeen pysyvää suunnitteluhenkilöstöä. Itse opetus GSD-ohjelmassa on integroitu osaksi laitoksen maisterivaiheen opintoja. Tehtäviä hoidetaan nykyään pysyvässä työsuhteessa olevien amanuenssien ja laitoksen kehityspäällikön toimesta eikä lisähenkilöstöä ole palkattu 30.6.2010 jälkeen.

Mahdollisessa korvauksen määrässä tulee valituksessa esitetyn lisäksi ottaa myös huomioon se, että jos A olisi ollut pysyvässä palvelussuhteessa Oulun yliopistossa, hänet mitä suurimmalla todennäköisyydellä olisi keväällä 2010 irtisanottu. Esimerkiksi työtuomioistuin on tämäntyyppisissä tilanteissa tuominnut korvaukseksi vain irtisanomisajan palkan (TT 2006-65).

Yliopiston vastaselitys on toimitettu

A:lle

tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Pykälän 2 momentin mukaan virkaan voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy sitä vaatii. Saman pykälän tammikuun 1. päivänä 2008 voimaan tulleen 3 momentin (1088/2007) mukaan, jos virkamies nimitetään määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Valtion virkamieslain 49 §:n 1 momentin mukaan virkamieslautakunta käsittelee ja ratkaisee virkamieslautakunnalle valtion virkamieslain mukaan kuuluvat asiat.

Valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvauksen määrää maksettavaksi virkamieslautakunta. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvaatimus on esitettävä virkamieslautakunnalle kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä.

Yliopistolain voimaanpanosta annetun lain (559/2009) 10 §:n 1 momentin mukaan yliopistojen virat lakkaavat ja niihin perustuvat virkasuhteet sekä määräaikaiset virkasuhteet päättyvät ilman irtisanomista 31 päivänä joulukuuta 2009, ja henkilöstö otetaan työsuhteeseen uusiin yliopistoihin 1 päivästä tammikuuta 2010 lukien. Virkojen lakkaaminen ja virkasuhteiden päättyminen ei edellytä suostumusta. Yliopistojen työsuhteiset tehtävät ja niissä oleva henkilöstö siirtyvät uusiin yliopistoihin työsuhteeseen 1 päivänä tammikuuta 2010. Määräaikainen virka- ja työsuhteinen henkilöstö otetaan tai siirtyy määräaikansa osoittamaksi ajaksi uusien yliopistojen palvelukseen määräaikaiseen työsuhteeseen.

Asiassa saatu selvitys

A on, siltä osin kuin nyt on kysymys, ollut Oulun yliopiston palveluksessa määräaikaisissa virkasuhteissa 4.5.1998 - 31.12.2009 yhteensä 14 eri nimityspäätöksellä seuraavasti:

Nimitykset 4.5.1998 - 31.3.2000

Nimittämiskirjojen mukaan A on työskennellyt toimistosihteerinä määräaikaisissa virkasuhteissa 4.5. - 31.8.1998, 1.9. - 31.12.1998 ja 1.1. - 31.12.1999 opintotoimistossa sekä 1.1. - 31.3.2000 (alkuperäinen nimitys 31.12.2000 asti) opetus- ja opiskelijapalveluissa. Nimittämiskirjoissa ei ole ilmoitettu määräaikaisuuden perustetta. A on katsonut, että hänen työtehtävänsä ovat olleet yliopiston perustoimintaan liittyviä pysyviä tehtäviä. Yliopisto on lisävastineessaan virkamieslautakunnalle esittänyt, että A:n työtehtävät ovat olleet tilapäisiä opintotukiasioihin liittyviä tehtäviä.

Nimitykset 1.4. - 31.12.2000 ja 1.5.2001 - 31.12.2009

Nimittämiskirjojen mukaan A on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, työskennellyt määräaikaisissa virkasuhteissa amanuenssina 1.4. - 30.6.2000, 1.7. - 31.12.2000 ja ---, projektisihteerinä 1.5.2001 - 31.3.2002 ja suunnittelijana 1.4.2002 - 31.8.2004, 1.9.2004 - 30.6.2006 ja 1.7.2006 - 30.6.2007 sekä koulutussuunnittelijana 1.7.2007 - 30.6.2008, 1.7.2008 - 30.6.2009 ja 1.7.2009 - 30.6.2010. Määräaikaisuuden perusteeksi on merkitty 1.4. - 31.12.2000 ja 1.5.2001 - 30.6.2008 projektiluonteinen työ sekä 1.7.2008 - 30.6.2009 ja 1.7.2009 - 30.6.2010 keskeneräiset virkajärjestelyt yksikössä.

Asiassa on selvitetty, että A on toiminut projektirahoitteisten maisteriohjelmien tehtävissä. A on kuitenkin tehnyt myös tietojenkäsittelytieteiden laitoksen perustoimintaan luettavia tehtäviä, kuten yliopistokin on vastineessaan virkamieslautakunnalle todennut.

A on viimeisimmällä nimittämiskirjalla 2.6.2009 nimitetty koulutussuunnittelijan määräaikaiseen virkasuhteeseen ajalle 1.7.2009 - 30.6.2010. A:n määräaikainen virkasuhde on lakannut 31.12.2009 yliopistolain voimaanpanosta annetun lain 10 §:n 1 momentin perusteella, ja hänet on 1.1.2010 lukien otettu viimeisen määräaikaisen virkasuhteensa osoittamaksi ajaksi eli 30.6.2010 asti määräaikaiseen työsuhteeseen Oulun yliopiston palvelukseen. A on ollut vanhempainvapaalla 1.7. - 12.10.2009 ja hoitovapaalla 25.11.2009 - 28.2.2010. Hän on palannut töihin 1.3.2010. Henkilöstön vähentämistavoitteiden vuoksi käydyissä yhteistoimintaneuvotteluissa on käynyt ilmi, ettei A:n työsuhdetta enää jatketa 1.7.2010 jälkeen, ja hänen määräaikainen työsuhteensa yliopistoon on päättynyt 30.6.2010.

Virkamieslautakunnan toimivaltaa koskeva oikeudellinen arviointi

Asiassa on Oulun yliopiston valituksesta ensin arvioitava, onko virkamieslautakunta valtion virkamieslain 56 §:n mukaisesti ollut toimivaltainen ratkaisemaan A:n palkkaa vastaavaa korvausta koskevan hakemuksen. Mahdollinen palkkaa vastaava korvaus voidaan valtion virkamieslain nojalla muiden valtion virkamieslaissa säädettyjen edellytysten täyttyessä määrätä ainoastaan määräaikaisten virkasuhteiden perusteella eli ajalta ennen 1.1.2010.

Oulun yliopisto on valituksessaan ensisijaisesti katsonut, että virkamieslautakunnalla ei ole ollut toimivaltaa ratkaista A:n palkkaa vastaavaa korvausta koskevaa hakemusta. A:n osalta kysymys ei ole valtion virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetusta tilanteesta, jossa virkasuhde ja samalla palvelussuhde päättyy kokonaan, koska hänen palvelussuhteensa on 1.1.2010 muuttunut työsuhteeksi ja jatkunut katkeamattomana. Yliopiston mukaan yliopistolaki on erityislaki valtion virkamieslakiin verrattuna, eikä yliopistolailla ole ollut tarkoitus mahdollistaa palkkaa vastaavan korvauksen vaatimista pelkästään yliopistolaista johtuvan palvelussuhteen lajin muuttumisen vuoksi.

Virkasuhteen ja työsuhteen rinnasteisuus puoltaa lähtökohtaisesti tulkintaa, jonka mukaan työsuhteeseen siirtymisen myötä palvelussuhteeseen sovelletaan työsopimuslakia ja työsuhteeseen liittyvät erimielisyydet ratkaistaan yleisissä tuomioistuimissa. Näin on siitä huolimatta, että perusteettoman määräaikaisen palvelussuhteen käyttöön liittyvät oikeusvaikutukset ovat erilaiset siitä riippuen, onko kysymys virkasuhteesta vai työsuhteesta.

Asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon Suomen perustuslain 21 §:n säännökset oikeusturvasta. Perustuslain 21 §:n tarkoituksena on turvata Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen sekä kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 1 kappaleen edellyttämä oikeus oikeudenkäyntiin kaikissa sopimusmääräysten tarkoittamissa tilanteissa.

Valtion virkamieslain 56 §:ssä tarkoitetusta oikeudesta vaatia korvausta perusteettomista määräaikaisista nimityksistä on säädetty virkamiehen suojaksi. Työnantaja ei saa pyrkiä kiertämään toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen liittyvää irtisanomissuojaa toistuvilla määräaikaisilla nimityksillä. Kysymys on sellaisesta oikeudesta, jota perustuslain 21 §:ssä ja ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitetaan.

Työntekijän oikeussuojan tarvetta perustuslain 21 §:n kannalta arvioitaessa huomiota on kuitenkin kiinnitettävä erityisesti siihen, onko asianomainen yliopistolain voimaantulon jälkeen nimitetty useaan kertaan määräaikaiseen työsuhteeseen yliopistoon, ja kuinka pitkään palvelussuhde tämän jälkeen on jatkunut työsuhteena.

Lähtökohtaisesti valtion virkamieslain 56 §:n säännös oikeudesta palkkaa vastaavaan korvaukseen koskee tilanteita, joissa virkasuhde on päättynyt sen vuoksi, että määräaikaisiin virkasuhteisiin nimitetty virkamies ei vastoin toivettaan tule enää nimitetyksi kyseisen viraston virkamieheksi. Palkkaa vastaavaa korvausta voidaan siis valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentti huomioon ottaen määrätä vain sillä edellytyksellä, ettei asianomaisen palvelussuhde kyseiseen virastoon enää jatku. Tähän nähden edellytykset palkkaa vastaavan korvauksen määräämiseen eivät täyty tilanteessa, jossa asianomainen yliopistolain voimaan tultua otetaan toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteeseen. Ei ole myöskään ajateltavissa, että määräaikaisiin virkasuhteisiin perustuvia palkkaa vastaavaa korvausta koskevia hakemuksia voitaisiin rajoituksitta esittää virkamieslautakunnalle sen jälkeen, kun virkamiehen palvelussuhde yliopistolain voimaantulon myötä on muuttunut työsuhteeksi.

Nyt ratkaistavana olevassa tapauksessa perättäiset nimitykset niihin määräaikaisiin virkasuhteisiin, joiden on katsottu voivan olla perusteena palkkaa vastaavan korvauksen määräämiselle, ovat virkamieslautakunnan päätöksen mukaisesti alkaneet 4.5.1998 ja lyhyttä katkoa lukuun ottamatta kestäneet 31.12.2009 asti, jolloin virkasuhde on päättynyt sen vuoksi, että yliopiston virkasuhteet muuttuivat suoraan lain nojalla työsuhteiksi. A on siirtynyt 1.1.2010 lukien nimittämiskirjassaan määritetyksi loppuajaksi määräaikaiseen työsuhteeseen 30.6.2010 asti. Hän on allekirjoittanut tätä koskevan työsopimuksen. Määräaikainen työsuhde kuitenkin päättyi kestettyään ainoastaan kuusi kuukautta.

Jos A olisi kieltäytynyt siirtymästä edellä mainittuun, alkuperäisen virkasuhteen loppuajan kestäneeseen työsuhteeseen, virkasuhde olisi päättynyt sen johdosta, ettei A:ta enää nimitetty Oulun yliopiston virkamieheksi. Koska virkasuhteet suoraan lain nojalla muuttuivat vastaaviksi työsuhteiksi ja A:n työsuhde kattoi jo aiemmin määrättyä virkasuhdetta koskevan ajan, A:n kieltäytyminen siirtymästä Oulun yliopiston palvelukseen työsuhteeseen olisi mahdollisesti muodostanut esteen palkkaa vastaavan korvauksen määräämiselle. Näin ollen sitä, että palvelussuhde on virkasuhteen päättymisen 31.12.2009 jälkeen jatkunut vielä kuusi kuukautta, ei voida pitää esteenä asian ratkaisemiselle virkamieslautakunnassa.

A:n oikeusturva on edellä todetuissa oloissa edellyttänyt, että hän saa määräaikaista työsuhdettaan välittömästi edeltäneiden määräaikaisten virkanimitystensä laillisuuden arvioitavaksi valtion virkamieslaissa säädetyssä menettelyssä. Näin ollen virkamieslautakunta on valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaisesti ollut toimivaltainen ratkaisemaan A:n hakemuksen palkkaa vastaavan korvauksen määräämiseksi.

Lopputulos

Näillä perusteilla ja kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät virkamieslautakunnan päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, A:lla on oikeus virkamieslautakunnan määräämään 14 kuukauden palkkaa vastaavaan korvaukseen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Alice Guimaraes-Purokoski, Maarit Lindroos-Kokkonen ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Riitta Kreula.

---

[SV]

Målet gällde bland annat tjänstemannanämndens behörighet att med stöd av 56 § i statstjänstemannalagen besluta om rätt till ersättning som motsvarar lön. Sedan ändringssökanden flera gånger utnämnts till tjänsteförhållanden för viss tid vid ett universitet hade det sista av dessa tjänsteförhållanden upphört när hon med stöd av 10 § 1 mom. i lagen om införande av universitetslagen från 1.1.2010 hade anställts i ett arbetsförhållande på viss tid vid samma universitet.

De tjänsteförhållanden för viss tid som sökanden i en följd utnämnts till kunde enligt tjänstemannanämndens beslut anses vara sådana att hon med stöd av dem kunde beviljas ersättning som motsvarar lön. Det första tjänsteförhållandet hade inletts 4.5.1998, varefter tidsbestämda tjänsteförhållanden med ett kort uppehåll hade avlöst varandra till 31.12.2009. Från 1.1.2010 hade A blivit anställd i ett arbetsförhållande för den tid som enligt utnämningsbrevet återstod av hennes sista tjänsteförhållande, eller till 30.6.2010. Arbetsförhållandet hade upphört samma dag som tjänsteförhållandet skulle ha upphört.

Förarbetena till universitetslagen och lagen om införande av universitetslagen gav inte anledning att anse att man vid beredningen av nämnda lagar särskilt hade noterat möjligheten att med stöd av 56 § i statstjänstemannalagen bevilja en tjänsteman ersättning för att hon utan grund utnämnts till ett tjänsteförhållande för viss tid. Med undantag för det arbetsförhållande i vilket A anställts när anställningsformen ändrades, hade hon i en följd varit anställd vid universitetet i tjänsteförhållande. Med hänsyn till detta kunde man med tanke på tjänstemannens rättsskydd och syftet med bestämmelserna inte acceptera en tolkning som i en situation som denna hade hindrat en tjänsteman att hos tjänstemannanämnden framställa ett yrkande om betalning av ersättning som motsvarar lön.

Med beaktande av bestämmelserna i 21 § i grundlagen och artikel 6.1. i Europeiska människorättskonventionen kunde möjligheten att väcka talan vid tingsrätt under dessa förhållanden inte anses vara ett tillräckligt effektivt rättsskyddsmedel, trots att den omständigheten att ett tjänsteförhållande och ett arbetsförhållande jämställs i princip talade för en sådan tolkning att när ett tjänsteförhållande har omvandlats till ett arbetsförhållande, ska arbetsavtalslagen tillämpas och meningsskiljaktigheter som arbetsförhållandet avgöras i allmänna domstolar.

Under ovan refererade förhållanden förutsatte A:s rättsskydd att hon fick möjlighet att i det förfarande som föreskrivs i tjänstemannalagen få svar på frågan om det hade varit lagligt att utnämna henne till de tjänsteförhållanden för viss tid som omedelbart föregått hennes anställning i ett arbetsförhållande på viss tid. Följaktligen hade tjänstemannanämnden enligt 56 § 1 mom. i statstjänstemannalagen varit behörig att avgöra om A skulle få ersättning som motsvarar lön.

Finlands grundlag 21 § 1 mom.

Europeiska människorättskonventionen artikel 6.1

Statstjänstemannalagen 9 §, 49 § 1 mom. och 56 §

Lagen om införande av universitetslagen (559/2009) 10 § 1 mom.