Supreme Administrative Court dismissed appeal regarding access to UNHCR resettlement form under public access law.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta, 12 §, 13 § 2 momentti, 17 § 2 momentti, 22 § 1 ja 2 momentti, 24 § 1 momentti 2 ja 24 kohta ja 26 § 1 momentti 2 kohta

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 9.12.2010 nro 10/0948/2

Asian aikaisempi käsittely

Valittaja

on 20.1.2010 pyytänyt Maahanmuuttovirastoa luovuttamaan kappaleen valittajan pakolaisaseman myöntämistä koskevista asiakirjoista, etenkin Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestön (UNHCR) Resettlement registration form (RRF) -nimisestä asiakirjasta.

Maahanmuuttovirasto

on 5.2.2010 päivätyllä päätöksellä Dnro 8/061/2010 kieltäytynyt antamasta vaadittua Resettlement registration form (RRF) -asiakirjaa kokonaisuudessaan. Maahanmuuttovirasto on luovuttanut valittajalle asiakirjan siltä osin kuin valittajalla on oikeus saada itseään koskevina tiedot viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 12 §:n mukaisesti. Maahanmuuttovirasto on jättänyt luovuttamatta valittajalle asiakirjan ne sivut, joille on kirjattu osuudet "Refugee claim", "Assessment", "Summary of the claim", "Credibility", "Legal analysis", "Decision", "Need for resettlement" sekä "Declaration".

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Pyydetyt asiakirjat ovat UNHCR:n Maahanmuuttovirastolle vuoden 2002 pakolaiskiintiön kohdentamista ja kiintiöpakolaisten valintaa varten toimittamaa aineistoa. Asiakirjat sisältävät tietoa niistä henkilöistä, joita UNHCR esittää Suomelle uudelleen sijoitettaviksi pakolaiskiintiössä sekä UNHCR:n arvion vainoväitteiden uskottavuudesta ja pakolaisaseman antamisen edellytysten täyttymisestä. Pyydetty aineisto on salassa pidettävää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla.

Pyydetyt asiakirjat eivät ole K:n tyttären turvapaikka-asian asiakirjoja.

K:lla ei ole vireillä mitään sellaista asiaa Maahanmuuttovirastossa, jonka asiakirjoja pyydetyt asiakirjat ovat. K:lla ei ole asianosaisasemaan perustuvaa oikeutta saada asiakirjoja. Asiakirjat sisältävät K:ta koskevia tietoja, jotka ovat osittain peräisin häneltä itseltään. K:lla on oikeus saada tieto asiakirjoista näiltä osin julkisuuslain 12 §:n perusteella. Julkisuuslain 12 §:stä kuitenkin johtuu, että K:lla ei ole oikeutta saada asiakirjoja kokonaisuudessaan, koska se olisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

K:n julkisuuslain 12 §:n mukainen oikeus ei ulotu asiakirjojen niihin osiin, joiden sisältö on UNHCR:n tuottamaa. Maahanmuuttovirasto on selvittänyt UNHCR:n kantaa RRF-lomakkeiden luovuttamiseen henkilölle, jota asiakirjat koskevat. UNHCR:n kanta asiakirjojen luovuttamiseen kokonaisuudessaan on kielteinen ja perustuu siihen, että se haluaa suojata omien virkailijoidensa ja lukuunsa toimivien henkilöiden turvallisuutta sekä omia toimintaedellytyksiään YK:n antaman mandaatin perusteella. Asiakirjapyynnön osittainen epääminen perustuu siihen, että evättyjen tietojen luovuttaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua, joka tässä tapauksessa on Suomen valtion edellytykset toimia luottamuksellisessa yhteistyössä YK:n pakolaisjärjestön UNHCR:n kanssa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut soveltamansa julkisuuslain säännökset lainvalmisteluaineistoineen ja on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

K on valittu kiintiöpakolaisena Suomeen vuoden 2002 pakolaiskiintiössä. Hän on saanut ensimmäisen oleskeluluvan 11.7.2002 ja sittemmin pysyvän oleskeluluvan. K on pyytänyt saada kokonaisuudessaan hänen pakolaisasemaansa koskevat, vuonna 2002 laaditut UNHCR:n RRF-lomakkeet käytettäväksi hänen tyttärensä ja tämän perheen turvapaikkaa koskevan valitusasian käsittelyssä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

K:n valituksessa on kysymys Maahanmuuttoviraston hallussa olevista, YK:n pakolaisjärjestön UNHCR:n laatimista asiakirjoista. Asiakirjat koskevat varsinaisesti K:n pakolaisaseman määrittelyä, mutta ne sisältävät myös tietoja muista henkilöistä sekä UNHCR:n ohjeista koskien Iranista tulevia pakolaisia ja turvapaikan hakijoita. Asiakirjat liittyvät näin ollen Suomen ja UNHCR:n välisiin suhteisiin Suomeen tulevia kiintiöpakolaisia valittaessa. UNHCR:n kannan mukaan RRF-lomakkeita ei tulisi sellaisenaan antaa henkilöille, joita ne koskevat. Kun tämän kannan vastaisesti toimiminen saattaisi vastaisuudessa heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä UNHCR:n kanssa, RRF-lomakkeet ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja.

Pyydetyissä asiakirjoissa UNHCR arvioi K:n vainokertomusta eli väitetyn vainon perusteita ja kertomuksen uskottavuutta pakolaisaseman antamisen edellytyksiin nähden. Asiakirjat ovat vaikuttaneet K:n pakolaisaseman ja oleskeluluvan myöntämiseen. Tuon asian käsittely on kuitenkin päättynyt hänen saatuaan pysyvän oleskeluluvan. K:lla ei nyt ole Maahanmuuttovirastossa tai muussakaan viranomaisessa vireillä mitään sellaista asiaa, jonka käsittelyyn pyydetyt asiakirjat voivat vaikuttaa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että asiakirjoja on pyydetty hänen tyttärensä ja tämän perheen turvapaikka-asian käsittelyä varten, K:lla ei ole julkisuuslain 11 §:n 1 momenttiin perustuvaa asianosaisen oikeutta kyseisten salassa pidettävien asiakirjojen saamiseen.

K on saanut RRF-lomakkeiden ne osat, jotka sisältävät henkilö- ja muita tietoja vain hänestä itsestään sekä hänen lapsistaan ja lähisukulaisistaan. Valituksessa vaadittujen osien antaminen RRF-lomakkeista voi sen sijaan vaarantaa Suomen valtion ja UNHCR:n luottamuksellisen suhteen pakolaisia koskevien tietojen vaihdossa ja on siten vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. K:lla ei näin ollen ole myöskään julkisuuslain 12 §:n nojalla oikeutta saada vaatimiaan tietoja.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 9 § 1 momentti, 10 §, 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta, 12 §, 22 § sekä 24 § 1 momentti 2 kohta

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja

on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hänelle annetaan tieto häntä koskevasta UNHCR:n laatimasta Resettlement registration form -asiakirjasta kokonaisuudessaan mukaan lukien osuudet "Refugee claim", "Assessment", "Summary of the claim", "Credibility", "Legal analysis", "Decision", "Need for resettlement" ja "Declaration".

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Turun hallinto-oikeuden arvio asiakirjojen salassapidon perusteesta on väärä. Asiakirja, kuten Maahanmuuttovirastonkin laatimat pakolaisia koskevat asiakirjat, on salassa pidettävä vain julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan perusteella. Kyseinen säännös ei estä asiakirjan luovuttamista henkilölle, jota se koskee.

Pyydetyssä asiakirjassa ei ole mitään sellaista, minkä vuoksi sen voitaisiin katsoa koskevan Suomen ja UNHCR:n suhteita. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittamat Suomen kansainvälisiä suhteita koskevat asiakirjat ovat täysin erityyppisiä asiakirjoja. Yksittäisen Suomessa pakolaisaseman perusteella asuvan henkilön oikeusasemaa koskevan asiakirjan ei voida katsoa koskevan Suomen valtion kansainvälisiä suhteita. Asiakirja ei ole sellainen, että sillä olisi merkitystä Suomen ja vieraan valtion tai kansainvälisen järjestön keskinäisille suhteille, koska valittajan pakolaisasema Suomessa ei millään tavoin vaikuta tai edes voisi vaikuttaa tällaisiin suhteisiin. Asiakirja ei siis voi luonteensa puolesta olla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu asiakirja.

UNHCR:n henkilöstöön kuuluvien nimet voidaan tarvittaessa peittää asiakirjasta, koska niillä ei ole merkitystä asiakirjan käyttötarkoituksen kannalta. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että asiakirjan luovuttaminen saattaisi vastaisuudessa heikentää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittamaa intressiä. Julkisuusolettamaan perustuvan salassapitosäännöksen mukaan asiakirjan salassapito määräytyy asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella. Pelkästään haitallisten seurausten mahdollisuus ei ole riittävää asiakirjan salassapidolle. Hallinto-oikeuden olisi tullut kyetä esittämään päätöksensä perusteeksi konkreettinen vahingon tai haitan aiheutuminen Suomen edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä UNHCR:n kanssa. Tällaista asiakirjan luovuttamisesta johtuvaa haitallista seurausta hallinto-oikeus ei ole päätöksessään maininnut.

Hallinto-oikeus on tulkinnut väärin ja laajentavasti julkisuuslain 11 §:n 2 momentin l kohtaa. Toisaalta säännöksen soveltamisen perusteet ovat virheelliset. Esitettyjen perusteiden nojalla tiedon saamisen ei voida katsoa olevan vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Asianosaisjulkisuutta rajoittavaa poikkeussäännöstä ei tule tulkita laajentavasti. Oikeuskäytännössä on katsottu, että asiakirjat, jotka sisältävät Suojelupoliisin kansainvälisessä tiedonvaihdossa saamia tietoja, ovat kyseisen säännöksen johdosta asianosaisjulkisuuden ulkopuolella. Maahanmuuttoviraston UNHCR:ltä RRF-asiakirjoista saamia tietoja ei voi rinnastaa Suojelupoliisin saamaan valtion turvallisuuden ylläpidossa tarvittavaan tiedustelutietoon.

UNHCR:n RRF-asiakirjaa on pyydetty siinä tarkoituksessa, että se toimitettaisiin sellaisenaan Helsingin hallinto-oikeudelle. Mitään vaaraa asiakirjan sisältämien tietojen leviämisestä ei näin ollen ole olemassa. Asiakirjan tiedot sisältävät tiivistetyn selvityksen niistä seikoista, joita valittajat ovat esittäneet UNHCR:lle pakolaisasemaa koskevan hakemuksensa tueksi. Tällaisia seikkoja sisältävät myös Maahanmuuttoviraston laatimat turvapaikanhakijoiden turvapaikkapöytäkirjat, joista kappale luovutetaan aina hakijalle turvapaikkapuhuttelun päätteeksi. Oletus näidenkään asiakirjojen tietojen leviämisestä ei saata niitä asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle.

Turvapaikkaa ei vakiintuneen käytännön mukaan myönnetä pelkästään hakijan kertomuksen perusteella vaan kertomusta on tuettava aineellisilla todisteilla. RRF-asiakirjojen sisältö on myös hyvin suppea. Niihin kirjattu vainokertomus on pääsääntöisesti noin yhden sivun mittainen. Maahanmuuttoviraston tehdessä turvapaikkapuhuttelua tai UNHCR:n tehdessä pakolaishaastattelua hakijalle esitetään lukuisia kysymyksiä, joilla hänen kertomuksensa uskottavuutta ja johdonmukaisuutta selvitetään. Maahanmuuttovirasto kirjaa nämä kysymykset ja vastaukset turvapaikkapöytäkirjaan. UNHCR:llä näyttää tältä osin olevan erilainen käytäntö.

Ainakaan RRF-asiakirjaan lisäkysymyksiä ja niihin annettuja vastauksia ei kirjata. UNHCR:llä on ilmeisesti myös toisenlaisia asiakirjoja eli pöytäkirjoja, joihin kertomukset kirjataan yksityiskohtaisemmin. RRF-asiakirja näyttää ainakin vainon perusteiden arvioinnin osalta sisältönsä puolesta tiivistelmältä ja vaikuttaa luonteeltaan Maahanmuuttoviraston turvapaikkapäätöksiä vastaavalta asiakirjalta. Vaikka ulkopuolinen henkilö saisi tiedon RRF-asiakirjaan sisällytetystä pakolaisasemaa koskevasta arviosta, hän ei kuitenkaan kykenisi sen sisällön ulkoa opettelemalla vastaamaan haastattelijan lisäkysymyksiin uskottavalla tavalla.

Maahanmuuttovirasto

on lausunnossaan uudistanut päätöksessään sekä hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto yhtyy Turun hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyyn selkeään analyysiin sovellettavista julkisuuslain säännöksistä, asianosaisasemaan perustuvan tietojensaamisoikeuden puuttumisesta sekä itseään koskevien tietojen saamisen rajoittamisesta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.

RRF-asiakirjat ovat salassa pidettäviä kansainvälisen yhteistyön asiakirjoja, joiden luovuttaminen vastoin UNHCR:n kantaa aiheuttaa vahinkoa ja haittaa Suomen kansainvälisille suhteille sekä edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä kiintiöpakolaisten uudelleen sijoittamisessa Suomeen.

Valittajan kanta tarkoittaa sitä, että asiakirjoissa ei ole muuta suojattavaa kuin henkilöä pakolaisena yksilöivät tiedot. Kärjistettynä esimerkkinä siitä, mihin valittajan kannan hyväksyminen asiaan soveltuvasta salassapitoperusteesta johtaisi on, että sivullisen henkilön pyynnön johdosta Maahanmuuttovirasto joutuisi luovuttamaan nämä asiakirjat yleisöjulkisina sellaisessa muodossa, josta olisi pelkästään peitetty henkilöä yksilöivät tiedot. Tällöin kaikki asiakirjoissa olevat UNHCR:n ratkaisukäytäntöä ja toimintaa sekä henkilöstöä koskevat tiedot jaettaisiin viraston ulkopuolelle yleisöjulkisena. Tämä rikkoisi selvästi niitä käytäntöjä vastaan, jotka Suomi ja UNHCR ovat omaksuneet kiintiöpakolaisten valintamenettelyssä. UNHCR:n kantaa on selvitetty tarkemmin viraston päätöksessä ja lausunnossa Turun hallinto-oikeudelle.

RRF-asiakirjoissa on tietoja, joiden yleisöjulkisuutta on rajoitettava kansainvälisen yhteistyön suojaamiseksi ja tämä salassapitointressi on kirjattu selvästi julkisuuslain 24 §:n 1 momenttiin.

Koska valittajalta puuttuu asianosaisasema ja muu hänen yksityistä etuaan koskeva intressi evättyjen tietojen saamiseen, asiassa ei ole esitetty sellaista perustetta valittajan yksityisen edun kannalta, joka tapauskohtaisessa intressipunninnassa olisi suojattavaa erittäin tärkeää yleistä etua painavampi. Halu käyttää tietoja muiden ihmisten, vaikkakin sukulaisten asiassa, ei ole riittävän painava peruste kumota yleiseen etuun perustuva suojausintressi. Näin on etenkin kun otetaan huomioon, että turvapaikkahakemukset tutkitaan ja ratkaistaan yksilöllisesti henkilön esittämän vainokertomuksen ja vainoväitteiden perusteella ja ettei nyt käsiteltävänä olevien tietojen epääminen poissulje valittajalta tai hänen tyttäreltään mahdollisuutta tuoda esille ja vedota valittajaan liittyviä syitä muilla tavoin tyttären turvapaikkahakemusasiassa.

Valittaja tuo esille, että asiassa tulisi esittää konkreettisesti ne haitalliset vaikutukset, jotka aiheutuvat evättyjen tietojen luovuttamisesta. Kansainvälisen yhteistyön edellytysten vaarantuminen on juuri tällainen haitallinen vaikutus yhteistyökumppanin rikkoessa sovittuja ja nimenomaisesti ilmaistuja yhteistyön periaatteita ja yhteistyökumppanin sääntöjä. Se, että valittaja ja tämän avustaja on saanut haltuunsa toisten henkilöiden RRF-asiakirjoja ja sisällyttää niistä otteita hallinto-oikeudelle tekemänsä valituksen liitteeksi, osoittaa omalta osaltaan sen, että haitan ja vaaran olemassa olo on todellinen ja tietojen epääminen on perusteltua kansainvälisen yhteistyön edellytysten suojaamiseksi. Se, että valittajalla avustajineen on nyt hallussaan muiden henkilöiden asiakirjoja ja että Maahanmuuttovirasto on tarkentanut asiakirjakäytäntöjään aikaisemmasta, ei ole peruste hyväksyä valittajan valitusta.

Valittajan käsitys RRF-asiakirjojen rinnastumisesta turvapaikkapäätöksiin on virheellinen. Valittajalla ei ole asianosaisen asemaa ja siihen perustuvaa oikeutta saada asiakirjoja. Maahanmuuttoviraston työjärjestyksen mukaan asiakirjapyynnöt arkistoitujen asioiden osalta hoitaa viraston hallintoyksikkö.

Valittaja

on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttoviraston esittämät huolet eivät ole perusteltuja, sillä RRF-asiakirjat ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan. Näin ollen asiakirjat eivät ole yleisöjulkisia, vaikka ne eivät olisikaan pykälän 2 kohdassa tarkoitettuja asiakirjoja.

Toisten henkilöiden RRF-asiakirjat on esitetty hallinto-oikeudelle asianomaisten henkilöiden suostumuksella sen vuoksi, että Maahanmuuttovirasto on kiistänyt muuttaneensa käytäntöään RRF-asiakirjojen julkisuuden osalta. Asiakirjat on saatu aikaisemmin toisten Iranin kansalaisten turvapaikkamenettelyiden yhteydessä täysin vastaavaa tarkoitusta varten. Maahanmuuttovirasto ei ole tuonut esiin sellaista konkreettista tosiseikkaa, joiden johdosta Suomen ja UNHCR:n yhteistyön edellytykset olisivat vaarantuneet kyseisten asiakirjojen luovuttamisen johdosta. Viraston päätöksen kriittinen arvioiminen suhteessa UNHCR:n soveltamiin kriteereihin vaikeutuu, kun niiden luovuttaminen evätään.

Asian ratkaisemiseksi kaikkia intressejä tyydyttävällä tavalla voidaan viitata Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen 31.3.2011, 11/0372/2, dnro 06024/10/1203. Helsingin hallinto-oikeus on päätynyt siihen, että RRF-asiakirjasta voidaan luovuttaa kaikki muut osiot kuin "Refugee claim"-osioon sisältyvä UNHCR:n arvio ja virkailijoiden nimet. Tällaisella käytännöllä voidaan turvata niin asiakirjan pyytäjän intressit kuin valtion yleiset intressit mikäli niiden katsotaan tarvitsevan erityistä suojelua.

Merkitään

, että korkein hallinto-oikeus on istunnossaan tutustunut asiakirjaan, josta tässä asiassa on kysymys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

K:n valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on muun ohella antaa yksilöille mahdollisuus valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 12 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoista 11 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyin rajoituksin, jollei laissa toisin säädetä.

Julkisuuslain 13 §:n 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä asiakirjat, jotka koskevat pakolaista tai turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta.

Julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomainen voi antaa salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tiedon, jos se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen suostumuksensa.

2. Lainvalmisteluaineisto

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteluissa (edellä mainittu hallituksen esitys s. 67) lausutaan: "Sen selvittäminen, onko tiedon antaminen asiakirjasta vastoin erityisen tärkeää yleistä tai yksityistä etua, edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Viranomaisen tapauskohtaisessa kokonaisharkinnassa on pyrittävä sovittamaan yhteen yksilön oikeusturvan kannalta keskeinen vaatimus oikeudesta saada tietää itseään koskevan ratkaisun perusteet ja toista koskevat tärkeät edut samoin kuin keskeisten yhteiskunnallisten tavoitteiden ja sääntelyiden tarkoituksen toteutuminen."

Julkisuuslain 12 §:n perusteluissa (edellä mainittu hallituksen esitys s. 69) lausutaan: "Pykälässä säädettäisiin luonnollisen henkilön oikeudesta saada tieto itseään koskevista salassa pidettävään asiakirjaan sisältyvistä tiedoista silloinkin, kun kysymys ei ole 11 §:n 1 momentissa tarkoitetusta asianosaistilanteesta. Luonnollisella henkilöllä olisi siten oikeus saada tieto häntä itseään koskevista salassa pidettävään asiakirjaan sisältyvistä tiedoista, vaikka viranomaisessa ei olekaan eikä ole ollutkaan vireillä häntä koskevaa asiaa. Tällöin on usein kysymys tosiasialliseen toimintaan liittyvistä asiakirjoista, kuten potilaan hoitoon, laitoshoitoon ja opetukseen liittyvistä asiakirjoista."

3. Pyydetty asiakirja ja ilmoitettu käyttötarkoitus

K on pyytänyt Maahanmuuttovirastolta häntä koskevia Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestön UNHCR:n laatimia RRF-asiakirjoja kokonaisuudessaan.

K:lle on jätetty antamatta RRF-asiakirjoista ne osat, joissa on muun muassa kirjattu hänen esittämänsä vainokertomus ja jossa UNHCR on tehnyt arvionsa hänen esittämänsä vainokertomuksen uskottavuudesta suhteessa pakolaisaseman antamisen kriteereihin. Pyydetyt asiakirjat sisältyvät UNHCR:n Maahanmuuttovirastolle vuoden 2002 pakolaiskiintiön kohdentamista ja kiintiöpakolaisten valintaa varten toimittamaan aineistoon.

K on ilmoittanut tarvitsevansa asiakirjojen sisältämiä tietoja tyttärensä ja tämän perheen kielteistä turvapaikkapäätöstä koskevassa valitusasiassa.

4. Oikeudellinen arviointi

Asiakirjojen salassapitovelvollisuus

Pyydetyt asiakirjat koskevat pakolaisia ja turvapaikanhakijoita. Asiakirjojen sisältö huomioon ottaen ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisten tai heidän läheistensä turvallisuutta. Asiakirjat ovat siten salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan nojalla.

Valituksessa on kyse Maahanmuuttoviraston hallussa olevasta UNHCR:n laatimasta asiakirjasta, joka koskee valittajan pakolaisaseman määrittelyä. Asiakirjat liittyvät siten yllä mainitulla tavalla Suomen ja UNHCR:n välisiin suhteisiin Suomeen tulevia kiintiöpakolaisia valittaessa. UNHCR:n virkailijan esittämän kannan mukaan RRF-asiakirjoja ei tulisi sellaisenaan luovuttaa henkilöille, joita ne koskevat. Toimiminen UNHCR:n kannan vastaisesti saattaisi vastaisuudessa heikentää Suomen edellytyksiä toimia pakolaiskiintiövalinnoissa kansainvälisessä yhteistyössä UNHCR:n kanssa. Näin ollen RRF-asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä.

Edellytykset tietojen antamiseen

Kuten edellä on lausuttu, asiakirjat on säädetty laissa salassa pidettäviksi eikä niistä voi saada tietoa julkisuuslain 9 §:ssä säädetyn jokaiselle kuuluvan oikeuden nojalla. Tiedon antaminen asiakirjoista edellyttää siten erityistä perustetta.

Asiakirjat on säädetty julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdassa salassa pidettäviksi valittajan itsensä suojaamiseksi. Julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohta huomioon ottaen mainittu säännös ei ole esteenä tiedon antamiselle asiakirjoista säännöksen suojaamalle taholle itselleen. Kyseinen salassapitosäännös ei näin ollen estä tiedon antamista asiakirjasta valittajalle siltä osin kuin se sisältää häntä itseään koskevia tietoja.

Pyydetyt asiakirjat kuuluvat asiakirja-aineistoon, joka koskee vuonna 2002 ratkaistun oleskeluluvan myöntämistä valittajalle. Valittajalle on tuolloin myönnetty oleskelulupa ja pakolaisasema Suomessa. Asiakirjat ovat voineet vaikuttaa mainitun asian ratkaisemiseen. Valittajalla on siten oleskeluluvan myöntämistä itselleen koskevan asian asianosaisena lähtökohtaisesti julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa säädetty oikeus saada tieto asiakirjoista.

Valittaja ei sen sijaan ole asianosainen tyttärensä ja tämän perheen kielteistä turvapaikkapäätöstä koskevassa valitusasiassa. Näin ollen tässä yhteydessä ei siten tule arvioitavaksi valittajan oikeus saada tuon asian asianosaisena tietoa pyydetyistä asiakirjoista.

Julkisuuslain 12 §:n mukainen tiedonsaantioikeus ei tule sovellettavaksi tässä asiassa, koska valittaja on asianosainen asiassa, johon kuuluvasta asiakirjasta tietoa on pyydetty.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan esitöiden mukaan sen selvittäminen, onko tiedon antaminen vastoin erittäin tärkeää yleistä etua edellyttää aina tapauskohtaista arviointia. Arvioinnissa asianosaisen tarvetta saada tieto asiakirjasta oikeuksiensa toteuttamiseksi verrataan siihen haittaan, joka asiakirjan antamisesta aiheutuisi salassapitosäännöksen suojaamalle erittäin tärkeälle yleiselle edulle.

Valittaja on valittu kiintiöpakolaisena Suomeen vuoden 2002 pakolaiskiintiössä. Menettelyllisten oikeuksien turvaamisen kannalta on otettava huomioon, ettei hän ole esittänyt henkilökohtaisten oikeuksiensa turvaamiseen liittyvää tarvetta saada pyytämiään asiakirjoja.

Kun valittajan tiedon tarvetta häntä koskevan oleskelulupa-asian asianosaisena verrataan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun edun turvaamisen tärkeyteen, Maahanmuuttovirasto on voinut kieltäytyä luovuttamasta valittajalle valituksessa tarkoitettuja asiakirjoja siltä osin kuin ne koskevat UNHCR:n kirjaamaa vainokertomusta ja sen pohjalta tekemää arviointia sekä virkailijoiden nimiä.

Edellä lausutun vuoksi valitus on hylättävä. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eila Rother, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Pirita Pesonen.

---

[SV]

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet 1 § 1 mom., 3 §, 9 § 1 mom., 10 §, 11 § 1 mom. och 2 mom. 1 punkten, 12 §, 13 § 2 mom., 17 § 2 mom., 22 § 1 och 2 mom., 24 § 1 mom. 2 punkten och 24 punkten samt 26 § 1 mom. 2 punkten