Supreme Administrative Court dismisses appeal; council must hear employee before suspending duties under public service law.

Kuntayhtymän hallituksen kokouksen esityslistan mukaan kuntayhtymän hallitus tulisi kokouksessaan käsittelemään muun muassa kuntayhtymän ylläpitämän vanhainkodin hoivatyön johtajan kuulemista mahdollisen irtisanomisen varalta.

Kokouksen esityslista oli neljä päivää ennen kokousta toimitettu hoivatyön johtajan sähköpostiin. Hoivatyön johtajan lainopillinen avustaja oli esityslistan johdosta lähettänyt hallituksen puheenjohtajalle kirjeen. Hoivatyön johtaja ei ollut osallistunut kokoukseen, joka pidettiin hänen vuosilomansa aikana. Kokouksessaan kuntayhtymän hallitus oli päättänyt, että hoivatyön johtaja välittömästi vapautetaan virkatehtäviensä hoitamisesta kunnes hallitus häntä kuultuaan ottaa kantaa irtisanomisasiaan. Hallituksen päätöksen mukaan hoivatyön johtaja saa palkkaa ajalta, jonka vapautus virkatehtävistä kestää.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 47 ja 48 §

Årsboksbeslut

---

[SV]

Enligt föredragningslistan för ett sammanträde i en samkommuns (ett åländskt kommunalförbunds) styrelse skulle styrelsen vid sammanträdet behandla bland annat frågan huruvida vårdchefen vid det ålderdomshem som samkommunen upprätthöll skulle höras med tanke på en eventuell uppsägning från tjänsten som vårdchef.

Vårdchefen hade fyra dagar före sammanträdet per e-post tillställts föredragningslistan. Vårdchefens juridiska biträde hade med anledning av föredragningslistan sänt en skrivelse till styrelsens ordförande. Vårdchefen hade inte varit närvarande vid sammanträdet, som infallit under hennes semester. Vid sammanträdet hade styrelsen beslutat att med omedelbar verkan entlediga vårdchefen från hennes tjänsteuppgifter tills styrelsen efter hörandet skulle ta ställning till uppsägningen. Enligt beslutet skulle vårdchefen få lön under den tid som entledigandet varade.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det beslut som styrelsen fattat om entledigande av vårdchefen från hennes tjänsteuppgifter till sin natur var ett sådant beslut om avstängning från tjänsteutövning som avses i 47 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. Enligt 48 § 3 mom. i samma lag ska tjänsteinnehavaren ges tillfälle att bli hörd innan ett beslut om avstängning från tjänsteutövning fattas. Högsta förvaltningsdomstolen betonade att när en anställd enligt lag ska ges tillfälle att bli hörd i ett ärende, förutsätter hans eller hennes rättsskydd att den som ska höras i kallelsen till hörandet tydligt informeras om när, var och i vilken avsikt hörandet äger rum samt hur han eller hon kan uttala sig om de omständigheter som kommer att framföras vid hörandet. Då styrelsen beslutat avstänga tjänsteinnehavaren från tjänsteutövning utan att ha hört henne så som föreskrivs i 48 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare, hade beslutet tillkommit i felaktig ordning och var på denna grund lagstridigt.

Lagen om kommunala tjänsteinnehavare 47 och 48 §

Lyhennelmä suomeksi

Beslut som överklagas

Ålands förvaltningsdomstol 26.10.2011 nr 79/2011

Ärendets tidigare handläggning

Styrelsen för ålderdomshemmet A

har 7.6.2011 § 155 beslutat att med omedelbar verkan entlediga vårdchefen B från hennes tjänsteuppgifter fram till dess att styrelsen efter hörandet tar ställning till om vårdchefen sägs upp eller inte. Enligt beslutet ska B erhålla lön under tiden hon är entledigad från sina tjänsteuppgifter.

B

har framställt rättelseyrkande över styrelsens beslut.

Styrelsen för A

har 5.7.2011 § 175 konstaterat att B:s rättelseyrkande inte föranleder några åtgärder.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Ålands förvaltningsdomstol

har med sitt överklagade beslut, till den del som det nu är fråga om, upphävt styrelsens beslut 5.7.2011 och 7.6.2011.

Förvaltningsdomstolen har anfört följande skäl för sitt beslut:

Enligt 23 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare kan den kommunala myndighet som beslutar om anställning i ett tjänsteförhållande som gäller tills vidare sedan den gett tjänsteinnehavaren tillfälle att bli hörd besluta att tjänsteinnehavarens tjänsteutövningsskyldighet ska ändras, om en omorganisering av verksamheten eller någon annan grundad anledning så förutsätter.

Enligt lagens 47 § 1 mom. kan en tjänsteinnehavare avstängas från tjänsteutövning för tiden för undersökningen eller rättegången, om det på sannolika grunder kan misstänkas att han eller hon i sin tjänsteutövning har gjort sig skyldig till tjänstebrott eller på något annat sätt handlat i strid med sina skyldigheter.

Enligt 48 § 3 mom. i samma lag ska tjänsteinnehavaren ges tillfälle att bli hörd i saken innan ett beslut om avstängning från tjänsteutövning fattas.

Enligt lagens 50 § söks ändring i ett beslut som arbetsgivaren fattat med stöd av denna lag enligt kommunallagens bestämmelser om framställande av rättelseyrkande och anförande av kommunalbesvär.

Entledigandet av B från hennes tjänsteutövning kan inte anses som ett beslut som enbart hänför sig till arbetsledningsåtgärder eller som ändring av tjänsteutövningsskyldigheten utan med hänsyn till beslutets inverkan på B:s rättsliga ställning som ett beslut som avser i 47 § i 1 mom. lagen om kommunala tjänsteinnehavare avsedd avstängning från tjänsteutövning, som B har rätt att överklaga.

Vid behandlingen av B:s rättelseyrkande har yrkandet kunnat tas med som bilaga till styrelsens beslut. Styrelsens beslut har inte på denna grund tillkommit i felaktig ordning.

Styrelsens beslut om ett entledigande har enligt handlingarna fattats utan att B på i 48 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare förutsatt sätt getts tillfälle att bli hörd i saken. Beslutet har därför tillkommit i felaktig ordning. Styrelsens beslut om entledigande ska på grund härav med beaktande av bestämmelserna i 111 § i kommunallagen för landskapet Åland upphävas.

Vid denna utgång i ärendet finns det inte skäl för förvaltningsdomstolen att uttala sig om övriga besvärsgrunder.

Lagrum som förvaltningsdomstolen tillämpat

I motiveringen nämnda lagrum och 1 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagstiftning om kommunala tjänstemän

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Styrelsen för A

har yrkat att Ålands förvaltningsdomstols beslut ska upphävas.

Förvaltningsdomstolen har upphävt styrelsens beslut därför att domstolen ansett att B inte hade hörts inför beslutet. Styrelsen anser att B har beretts tillfälle att bli hörd om de centrala frågor som utmynnade i en arbetsledningsåtgärd av styrelsen.

Det har inte varit frågan om avstängning av B från hennes tjänsteutövning, utan om att B var befriad från sina arbetsuppgifter som vårdchef. Hon fick full lön och hade tillträde till sin arbetsplats, men behövde inte vara närvarande, eftersom hon var befriad från chefsskapet. Det var frågan om en arbetsledningsåtgärd som styrelsen ansåg nödvändig med hänsyn till att styrelsen var skyldig att se till att arbetsplatsen fungerade. Detta hade inte varit möjligt om B hade fortsatt sitt chefskap. Förvaltningsdomstolens beslut ska undanröjas på den grunden att det har varit fråga om en temporär arbetsledningsåtgärd.

Om situationen mot förmodan skulle tolkas som avstängning från tjänsteutövning, finns det ändå inga uttryckliga krav på att beslutet som föredrogs och fattades vid mötet på förhand skulle vara B till handa, utan det räcker att hon har getts tillfälle att bli hörd i sak avseende de centrala frågorna och dokumenten i ärendet.

B

har gett en förklaring. Besvären ska avslås och förvaltningsdomstolens beslut ska hållas i kraft. A ska åläggas att ersätta B:s rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen med 400 euro.

I den föredragningslista för mötet 7.6.2011 som B har fått 3.6.2011 har inte funnits upptaget något ärende om att B skulle bli hörd om entledigande av henne. Hon har inte heller blivit ombedd att infinna sig till något hörande gällande detta. B har haft av styrelsen beviljad semester under tiden 6.6. - 12.6.2011 och 6.6.2011 inlett en i förväg bokad semesterresa. En kallelse till ett styrelsemöte under den tid som B haft beviljad semester kan inte anses som en kallelse till hörande om att bli entledigad, då ordet inte ens fanns med på föredragningslistan. Även om beslutet hade varit en arbetsledningsåtgärd, borde B ha blivit hörd i ärendet, fått veta vad hon beskylldes för samt fått ge sin syn på ärendet.

Efter entledigandet har B inte heller på det sätt som A har påstått haft tillträde till sin arbetsplats. Efter att hon 19.4.2011 återvänt till arbetet efter sjukdom, fick hon inte längre ha med personalen att göra, utan det fanns en buffert. Från 26.4.2011 hade B inte längre tillgång till sin arbetsnyckel och från 9.5.2011 satt hon på sitt arbetsrum utan uppgifter.

B har som sin uppfattning framfört att det inte finns fog för att ändra förvaltningsdomstolens beslut.

A

har gett ett genmäle.

Genom att låta sitt ombud sända ett yttrande till styrelsemötet 7.6.2011 har B reagerat på den kallelse som hon 3.6.2011 fått till mötet. Hon hade också redan tidigare tagit del av den allvarliga kritik som bland annat revisorerna anfört och som varit orsaken till att frågan togs upp på styrelsemötet. Frågan som skulle behandlas har framgått av kallelsen och av ärendet i övrigt. Efter att B på detta sätt getts tillfälle att bli hörd har styrelsen beslutat att överväga att B sägs upp och att med stöd av sin arbetsledningsrätt entlediga B. B har i enlighet med 21 § i grundlagen getts tillfälle att bli hörd om sina tillkortakommanden.

B:s uppgifter om att hon inte skulle ha haft tillgång till sitt tjänsterum och skulle ha fråntagits alla arbetsuppgifter är inte en korrekt beskrivning av saken. I enlighet med ett styrelsebeslut i maj 2011 ändrades uppgiftsfördelningen så, att vårdchefen fick ett mindre ansvarsområde, i enlighet med en omorganisation med anledning av de brister som fanns. Nämnda beslut har överklagats. Ålands förvaltningsdomstol har 26.10.2011 avslagit besvären och beslutet har vunnit laga kraft.

Då B har initierat besvären och inte har visat att hon haft de rättegångskostnader som hon yrkar ersättning för ska hennes yrkande om ersättning för rättegångskostnader avslås med hänvisning till 74 § i förvaltningsprocesslagen.

Högsta förvaltningsdomstolen

har 29.5.2012 uppmanat A att till högsta förvaltningsdomstolen sända en avskrift av den förvaltningsstadga som var i kraft i kommunalförbundet 7.6.2011 och 5.7.2011 samt att i ett skriftligt yttrande redogöra för vårdchefens uppgifter och ställning i kommunalförbundet, enligt den organisationsmodell som var i kraft 7.6.2011 samt att i ett skriftligt yttrande redogöra för styrelsens behörighet att fatta beslut om vårdchefens tjänsteförhållande, med hänsyn till vad som föreskrivs om en samkommuns tjänsteinnehavare i lagen om kommunala tjänsteinnehavare.

A

har sänt in den begärda förvaltningsstadgan, som antagits av kommunalförbundets fullmäktige 30.9.2009, samt inkommit med yttrande. Kommunalförbundets fullmäktige har med stöd av kommunallagen för landskapet Åland delegerat beslutanderätten i personalfrågor till styrelsen genom att anta förvaltningsstadgan för kommunalförbundet. Enligt 9 § 3 mom. i förvaltningsstadgan beslutar styrelsen i de ärenden som åligger kommunalförbundet som arbetsgivare, såvida inte annorlunda bestämts i andra stadgor eller instruktioner. Enligt 11 § i förvaltningsstadgan beslutar styrelsen om anställande, uppsägning och avsked av personal. Beslutanderätten i övriga personalfrågor tillkommer vårdchefen, om inte styrelsen beslutar annat. Enligt 5 § i nämnda förvaltningsstadga leds kommunalförbundets verksamhet av vårdchefen under styrelsens övervakning. Kansliet leds av ekonomichefen.

B

har inkommit med genmäle. Entledigandet av henne under den semester som styrelsen beviljat henne har felaktigt motiverats med en omorganisation, som ingalunda skett i brådskande ordning, utan endast anförts som skäl att hålla B från hennes uppgifter.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Ärendet slutar på det sätt som framgår av Ålands förvaltningsdomstols beslut.

2. Högsta förvaltningsdomstolen ålägger A att ersätta B:s rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen med 400 euro.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Tillämpliga lagrum

1. Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen (ÅFS 2004:24) om tillämpning i landskapet Åland av lagstiftning om kommunala tjänstemän ska lagen om kommunala tjänsteinnehavare (FFS 304/2003) tillämpas i landskapet Åland med de avvikelser som anges i landskapslagen.

Om ändring av en kommunal tjänsteinnehavares tjänsteutövningsskyldighet bestäms i 23 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. Enligt nämnda paragraf kan den kommunala myndighet som beslutar om anställning i ett tjänsteförhållande som gäller tills vidare sedan den gett tjänsteinnehavaren tillfälle att bli hörd besluta att tjänsteinnehavarens tjänsteutövningsskyldighet skall ändras, om en omorganisering av verksamheten eller någon annan grundad anledning så förutsätter.

I 47 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare föreskrivs att om det på sannolika grunder kan misstänkas att en tjänsteinnehavare i sin tjänsteutövning har gjort sig skyldig till tjänstebrott eller på något annat sätt handlat i strid med sina skyldigheter, kan han eller hon avstängas från tjänsteutövning för tiden för undersökningen eller rättegången. Anmälan om brott skall göras utan dröjsmål, om det är fråga om ett uppenbart tjänstebrott.

I 48 § 3 mom. i nämnda lag föreskrivs att innan ett beslut om avstängning från tjänsteutövning fattas ska tjänsteinnehavaren ges tillfälle att bli hörd i saken.

Naturen av det beslut som styrelsen för A fattade 7.6.2011

Skyldigheten att höra B

Då styrelsens beslut 7.6.2012 ska betraktas som ett beslut om avstängning från tjänsteutövning, gäller det att avgöra om det förfarande som föreskrivs i 48 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare har iakttagits vid avstängningen. I 48 § 3 mom. föreskrivs att innan ett beslut om avstängning från tjänsteutövning fattas ska tjänsteinnehavaren ges tillfälle att bli hörd i saken.

Enligt föredragningslistan för styrelsens sammanträde 7.6.2011 skulle styrelsen under § 155 vid sammanträdet behandla bland annat ett förslag om hörande av vårdchefen om eventuell uppsägning av tjänsteförhållandet med hänvisning till bland annat revisorernas granskning av kommunalförbundet och konstaterade samarbetsproblem. Enligt såväl ändringssökanden som B har B 3.6.2011 per e-post tillställts föredragningslistan till sammanträdet. Av handlingarna i ärendet framgår inte att B skulle ha tillställts någon annan kallelse till sammanträdet än denna.

B:s juridiska ombud har 7.6.2011 tillställt styrelsens ordförande en skrivelse, som fogats till protokollet. Skrivelsen har gällt förslaget om att B ska höras med tanke på eventuell uppsägning. B, som 18.5.2011 av styrelsen beviljats semester för tiden 6.6. - 12.6.2011 har inte varit närvarande vid styrelsens sammanträde 7.6.2011.

Vid sammanträdet har styrelsen först beslutat utfärda och delge vårdchefen en kallelse till ett hörandetillfälle med anledning av styrelsens övervägande om uppsägning av henne från tjänsten som vårdchef. Därefter har styrelsen under samma paragraf av protokollet beslutat att med omedelbar verkan entlediga vårdchefen från hennes tjänsteuppgifter fram till dess att styrelsen efter hörandet tar ställning om huruvida vårdchefen sägs upp eller inte samt även beslutat att vårdchefen erhåller lön under den tid som hon är entledigad från sina tjänsteuppgifter.

När en anställd enligt lag ska ges tillfälle att bli hörd i ett ärende, förutsätter hans eller hennes rättssäkerhet att den som ska höras i kallelsen till hörandet tydligt informeras om när, var och i vilken avsikt hörandet äger rum samt hur han eller hon kan uttala sig om de omständigheter som kommer att framföras vid hörandet. Detta har inte skett i B:s fall, utan hon har endast tillställts en föredragningslista, av vilken det har framgått att styrelsen för A kommer att behandla frågan om att höra henne med tanke på eventuell uppsägning av hennes tjänsteförhållande. Styrelsen har dock utan att höra B tagit beslut om en annan åtgärd, nämligen avstängning av B från hennes tjänsteutövning. Styrelsen för A har således fattat sitt överklagade beslut 7.6.2011 utan att höra B på det sätt som förutsätts i 48 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare.

Slutsats

Beslutet har tillkommit i felaktig ordning och varit lagstridigt.

Av dessa skäl och med beaktande av yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Ålands förvaltningsdomstols beslut.

2. Enligt 53 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare ska utan hinder av vad som i förvaltningsprocesslagen (586/1996) bestäms om ersättning för rättegångskostnader den tjänsteinnehavare som anfört kommunalbesvär eller någon annan person som ska anses ha anfört besvär på tjänsteinnehavarens vägnar, på yrkande åläggas att ersätta arbetsgivarens skäliga rättegångskostnader, om besvären gäller en sak som avses i denna lag och besvären inte godkänns. På motsvarande sätt skall myndigheten åläggas att ersätta de skäliga rättegångskostnaderna för en part som anfört kommunalbesvär, om beslutet helt eller delvis upphävs på grund av besvären. Enligt 2 mom. i samma 53 § behöver med avvikelse från 1 mom. rättegångskostnaderna inte ersättas, om beslutet gäller anställning i en tjänst eller om ärendet rättsligt varit så oklart att det har funnits grundad anledning till rättegång eller det i övrigt med hänsyn till sakens natur eller omständigheterna skall anses vara oskäligt att rättegångskostnaderna ersätts.

Högsta förvaltningsdomstolen har inte ändrat Ålands förvaltningsdomstols slutsats. I målet har inte heller framgått något sådant att det med hänsyn till sakens natur eller omständigheterna i fallet vore oskäligt att ålägga A att ersätta B:s rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen. Kommunalförbundet ska därför åläggas att ersätta B:s rättegångskostnader med det skäliga belopp om 400 euro som hon yrkat i ersättning.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori samt förvaltningsråden Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen och Jukka Lindstedt. Ärendets föredragande var Freja Häggblom.