Supreme Court allows appeal to HFD without permission when part of a zoning change lies outside a legally binding master plan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa ja jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä siltä osalta, johon valitus kohdistuu, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kunnanvaltuusto oli 16.11.2009 hyväksynyt asemakaavan muutoksen. Hallinto-oikeus oli hylännyt kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyn valituksen.

Asemakaavan muutosalue oli osayleiskaava-alueen rajauksen sisäpuolella. Osayleiskaava oli vaihekaava, joka oli hyväksytty osittain oikeusvaikutteisena ja osittain oikeusvaikutuksettomana. Kun osa asemakaavan muutosalueesta oli osayleiskaavan oikeusvaikutteisen osan ulkopuolella, valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellyttänyt valituslupaa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 § 3 momentti, 45 § ja 188 § 5 momentti (1129/2008)

Ks. myös KHO 16.12.2010 T 3764.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 17.9.2010 nro 10/0736/5

Asian aikaisempi käsittely

Tuusulan kunnanvaltuusto

on 16.11.2009 §:n 164 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Bostonin alueen asemakaavan muutoksen. Asemakaavan muutos on koskenut 7. kunnan osan (Sula) kortteleita 33110 ja 33039 sekä katu- ja lähivirkistysaluetta. Asemakaavan muutoksella ovat muodostuneet korttelit 5503 - 5510 sekä niihin liittyvät katu- ja lähivirkistysalueet.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Tuusulan kunnanvaltuuston päätöksestä sekä hänen vaatimuksensa valtuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaava-alueen kuvaus ja kaavamuutoksen tavoitteet

Pinta-alaltaan noin 15 hehtaarin suuruinen alue sijaitsee Tuusulanväylän ja Korvenrannantien varrella Tuusulan Itäväylän pohjoispuolella. Kaava-alue on pääosin Amer-yhtymän entisen tupakkatehtaan teollisuus- ja varastoaluetta. Itse tehdasrakennus sijoittuu alueen länsireunaan Tuusulanväylän varteen. Muu osa alueesta on ollut lähinnä varastokäytössä.

Asemakaavan muutoksella entisen tehdasrakennuksen alue muuttuisi teollisuuskäytöstä (TYK-2) liike-, toimisto- ja toimitilarakennusten korttelialueeksi (KTY-15). Amer-yhtymän entinen tehdasrakennus on osoitettu muutoksessa suojeltavaksi rakennukseksi merkinnällä sr-16 (Rakennustaiteellisesti, kulttuurihistoriallisesti ja taajamakuvan kannalta arvokas rakennus). Korttelin täydennysrakentamiselle varattu rakennusala on tehdasrakennuksen takana. Kaava-alueen länsiosan, oikeastaan itäosan, toimitilarakennusten korttelialue (KTY) sekä teollisuusrakennusten korttelialue (TYK-2) muuttuisi asuinkäyttöön. Lisäksi kaava-alueeseen kuuluu yksi jo rakennettu AO-kortteli alueen eteläreunassa. Tällä alueella kaavamuutoksella mahdollistetaan autokatosten muuttaminen autotalleiksi.

Alueella voimassa olevan oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan 2010 mukaan alue on pääosin työpaikka-aluetta (T). T-merkintä ulottuu Amerintien pohjoispuolelle, jonne on kuitenkin rakentunut pienkerros- ja rivitaloalue, jossa sallitaan osin liike- ja toimistorakentamista. Etelässä aluetta rajaa yleiskaavassa pientalovaltainen AP-alue ja lähivirkistysalue (VL). Lisäksi alue on osin pohjavesialuetta (pv 1).

Uudenmaan maakuntakaavassa suunnittelualue on taajamatoimintojen aluetta ja pohjavesialuetta.

Valtuuston päätöksen selostusosan ja kaavaselostuksen mukaan alue sijaitsee kahden asuinalueen välissä, jolloin muuttamalla pääosin varastokäytössä oleva korttelin osa asuinalueeksi voidaan aluerakennetta eheyttää, sen visuaalista kokonaisilmettä kohentaa ja parantaa kevyen liikenteen kulkuyhteyksiä. Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on muodostaa viihtyisää asuinympäristöä kaavoittamalla tiivistä ja matalaa pientaloaluetta ja matalaa kerrostaloaluetta. Tavoitteena on myös ollut tutkia alueen maankäyttö laajemmassa kontekstissa ja suunnitella asemakaavan muutostyö siten, että alueen uusi maankäyttö tukee myös vireille tulleen Sulan osayleiskaavan tavoitteiden toteutumista.

Vuorovaikutus ja osallistumis- ja arviointisuunnitelma

Maankäyttö- ja rakennuslain 6 §:n 1 momentin mukaan kaavaa valmisteltaessa on oltava vuorovaikutuksessa niiden henkilöiden ja yhteisöjen kanssa, joiden oloihin tai etuihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan kaavoja valmistelevien viranomaisten on tiedotettava kaavoituksesta sillä tavoin, että niillä, joita asia koskee, on mahdollisuus seurata kaavoitusta ja vaikuttaa siihen. Tarkemmin kaavoitusmenettelystä ja vuorovaikutuksesta siinä on säädetty mainitun lain 8 luvussa (62 - 67 §). Asemakaavaluonnoksen ja -ehdotuksen nähtävillä pitämisestä mielipiteiden esittämistä ja muistutusten tekemistä varten on tarkemmat säännökset maankäyttö- ja rakennusasetuksen 27 ja 30 §:ssä.

Asiakirjojen mukaan asemakaavatyö on tullut vireille kuulutuksella kaavoituskatsauksessa vuonna 2006. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma kaavamuutoksesta on ollut nähtävillä 10.11. - 25.11.2006. Asemakaavan muutosluonnos on ollut nähtävillä 3.5. - 4.6.2007. Luonnoksesta on tiedotettu kuuluttamalla lehdessä ja kunnan ilmoitustaululla. Alueen maanomistajille ja lähinaapureille on ilmoitettu kaavaluonnoksesta kirjeitse. Kunnantalolla on järjestetty asiasta yleisötilaisuus 15.5.2007. Asemakaavan muutosehdotus on ollut julkisesti nähtävillä 17.4. - 19.5.2008.

Hallinto-oikeus on todennut, että vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei rajoiteta kunnanvaltuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisen yhteydessä esitettyihin mielipiteisiin, vaan turvataan maankäyttö- ja rakennuslain 1 §:n 2 momentin tavoite jokaisen osallistumismahdollisuudesta asioiden käsittelyyn.

Sillä seikalla, että valittajan mainitseman kiinteistön omistajaa ei ole kuultu kunnanhallituksen vuonna 2004 hyväksymästä Sulan ja Hyrylän työpaikka-alueiden asemakaavoituksen tavoiteohjelmasta, ei ole merkitystä nyt kyseessä olevan valtuuston kaavapäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Kunta on voinut perustaa kaavamuutokselle asettamansa tavoitteet vuonna 2004 hyväksyttyyn tavoiteohjelmaan, jolla ei kuitenkaan ole miltään osin ratkaistu nyt kysymyksessä olevan asemakaavan muutoksen sisältöä.

Hallinto-oikeus on katsonut, että vuorovaikutusmenettely on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa säädetyllä tavalla.

Kaavamuutoksen vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Valittaja on katsonut, että kaavoituksen yhteydessä ei ole tehty riittäviä liikenne- ja meluselvityksiä, ei selvitetty kaavan sosiaalisia vaikutuksia tai kaavan vaikutusta alueen palveluihin, eikä ole laadittu kaava-alueen itäiselle osalle maankäytöllisiä vaihtoehtoja.

Kaavaselostuksen liitteenä on 8.10.2008 päivätty Bostonin alueen asemakaavan muutokseen liittyvä liikenneselvitys. Selvitys käsittää muun ohella alueen liikenne-ennusteen vuodelle 2030. Selvityksen mukaan kaavan tuottama autoliikenne ei aiheuta kapasiteettiongelmia katuverkolle. Korvenrannantien ja Tuusulan Itäväylän liittymän toimivuus edellyttänee kuitenkin jatkossa toimenpiteitä. Tarvittaessa tulee tutkia mahdollisuutta ohjata liittymä liikennevaloin. Alueen sijainti on liikenteellisesti hyvä, myös joukkoliikenteen osalta. Kevyen liikenteen väylien lisärakentamiseen olemassa olevien ja uusien katujen yhteyteen on varauduttu, minkä lisäksi kaavassa on merkitty virkistysalueelle useita jalankulku- ja pyöräilyreittejä. Kaavamuutoksen valmistelua ei ole pidettävä liikenneselvitysten osalta puutteellisena.

Kaava-alue sijaitsee noin 1,5 kilometrin päässä Hyrylän keskustaajamasta. Suunnittelualueen sijaintiin ja kokoon sekä kaavassa osoitettuun alueiden käyttötarkoitukseen nähden kaavavalmistelu ei ole edellyttänyt laajempia selvityksiä kaavan sosiaalisista ja taloudellisista vaikutuksista, ympäristön palveluista tai ympäristön nykytilasta kuin mitä kaavaselostuksesta ilmenee.

Uudenmaan maakuntakaavassa alue on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi. Alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Välittömästi kaava-alueen pohjois- ja eteläpuolella sijaitsevat jo olemassa olevat asuinalueet. Nämä seikat huomioon ottaen kunnanvaltuusto on voinut päättää kaava-alueen itäosan osoittamisesta asuinalueeksi ilman tarkempia selvityksiä alueen muista vaihtoehtoisista käyttötarkoituksista.

Kaavamuutoksen sisältöä koskevat valitusperusteet

A on katsonut, että maanomistajia on kohdeltu kaavoituksessa eriarvoisesti, koska Korvenrannantien itäpuolen kortteleita ollaan vireillä olevassa osayleiskaavassa muuttamassa käyttötarkoitukseltaan huonompaan suuntaan mahdollisesti sen takia, että Bostonin alue on etupainoisesti muutettu asumiseen.

Asemakaavan muutos on 8.11.2006 vahvistetun Uudenmaan maakuntakaavan sekä kunnan vuonna 2004 hyväksymän tavoiteohjelman mukainen. Hallinto-oikeus on todennut, että alueiden käyttötarkoituksen osoittaminen kaavoituksessa on pitkälti tarkoituksenmukaisuuskysymys, jossa kunnalla on suuri harkintavalta.

Asiakirjojen perusteella voidaan katsoa, että asemakaavan muutoksella luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Kaavasuunnittelualueen pinta-alasta on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL) 2,35 hehtaaria. Kunnanhallituksen lausunnon mukaan virkistysalueen määrä on kasvanut voimassa olevaan kaavaan verrattuna noin kolminkertaiseksi. Lisäksi lähivirkistysalueiden kautta on yhteydet laajemmille virkistysalueille.

Hallinto-oikeus on katsonut, että asemakaavan muutos täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa ja 39 §:ssä asetetut sisältövaatimukset eikä se 54 §:n 3 momentin mukaisesti tarpeettomasti aiheuta A:n mainitseman kaavasuunnittelualueen ulkopuolelle jäävän kiinteistön RN:o 2:389 maanomistajalle sellaista elinympäristön laadun merkityksellistä heikentymistä, joka ei ole puollettavissa asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Kaava ei myöskään aiheuta sanotun kiinteistön maanomistajalle sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita syrjäyttämättä olisi voitu välttää.

Kaavaselostuksen mukaan kaavavalmistelussa on asemakaavan suunnittelun tarvetta arvioitaessa arvioitu myös sen suhdetta valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin ja tuotu tavoitteena esiin kaavan yhdyskuntarakennetta eheyttävä vaikutus. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon kaavan toteutunut sisältö, suunnittelussa on otettu riittävästi huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet.

Toisin kuin A on esittänyt, kaavakartassa on tärkeän pohjavesialueen merkintä (pv-27) Uudenmaan ympäristökeskuksen (nykyisin Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) edellyttämällä tavalla korttelialueilla.

Lopputulos

Hallinto-oikeus on katsonut edellä mainituin perustein, että A ei ole esittänyt sellaisia syitä, joiden vuoksi hyväksytty asemakaavan muutos olisi asemakaavaa koskevien sisältövaatimusten vastainen. Kunnanvaltuusto on voinut harkintansa mukaan hyväksyä asemakaavan muutoksen. Kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen.

Kysymys siitä, olisiko muunlainen kaavaratkaisu ollut parempi, koskee päätöksen tarkoituksenmukaisuutta. Sen tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan kaavaa koskevan kunnallisvalituksen johdosta.

Täytäntöönpanokielto

Koska asemakaavaa ei ole määrätty miltään osin tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman, ei asemakaavan täytäntöönpanon kieltämiseen ole tarvetta.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Muutoksenhaku

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituskirjelmä on toimitettava korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A

on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Tuusulan kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Päätösten täytäntöönpano on kiellettävä. A:n oikeudenkäyntikulut on korvattava.

Vaatimustensa tueksi valittaja on uudistanut hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kunnanvaltuuston jäsen Juhani Sjöblom on intressijäävinä osallistunut päätöksen tekemiseen.

Bostonin asemakaavan muutosta on alettu valmistella jo vuosina 2003 - 2004 laatimalla tavoiteohjelma. Tällöin ei kuitenkaan ole oltu vuorovaikutuksessa kaikkien niiden tahojen kanssa, joiden oloihin tai etuihin tavoiteohjelmassa esitetyt maankäyttötavoitteet saattoivat huomattavasti vaikuttaa. Vuorovaikutus- ja osallistumismenettelyä ei ole aloitettu riittävän ajoissa. Bostonin asemakaavoitus ei ole tullut vireille vuoden 2006 kaavoituskatsauksella, koska Tuusulan kaavoituskatsauksia ei ole laadittu vireilletulon edellyttämällä tavalla.

Bostonin asemakaavan muutoksen lähtökohta ja sisältö itäosan käyttötarkoituksen osalta on lyöty lukkoon jo tavoiteohjelmalla. Itäosaan ei ole tutkittu muita kuin asumisvaihtoehtoja. Erilaisten asumisvaihtoehtojen esittäminen ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain vaihtoehtojen laatimis- ja arviointivelvollisuutta. Tavoiteohjelmaa laadittaessa maanomistajia on kohdeltu eriarvoisesti. Ohjelmassa ei ole tarkasteltu kuin määrättyjen maanomistajien alueita, vaikka muutkin maanomistajat olivat tehneet kaavamuutosaloitteita. Koska tavoiteohjelma ei ollut nähtävillä, kaikilla maanomistajilla ei ollut mahdollisuutta vaikuttaa ohjelman sisältöön. Koska alueella ei ole yleiskaavaa ohjaamassa asemakaavaa, on tavoiteohjelma ohjannut Bostonin asemakaavan muutoksen laadintaa.

Alueen asemakaavaa muutettaessa on otettava huomioon ylempiasteisten kaavojen ohjausvaikutus ja oikeusvaikutteisen osayleiskaavan puuttuminen korttelialueiden osalta. Kaava-alueen itäosa muutetaan asuinkäyttöön. Kaava-alueen länsiosan käyttötarkoitus on jo muutettu poikkeusluvilla liike-, toimisto- ja toimitilakäyttöön. Bostonin asemakaavan muutoksessa ei ole kysymys korttelin täydennysrakentamisesta, vaan kokonaan rakennetun aikaisemmin teollisuus- ja varastokäytössä olleen työpaikka-alueen käyttötarkoituksen muuttamisesta suurelta osin asumiseen. Asemakaavan muutos johtaisi olemassa olevien varastorakennusten purkamiseen ja työpaikka-alueiksi varattujen alueiden huomattavaan vähenemiseen Sulan alueella ja koko Hyrylässä. Uusia laajoja asuntoalueita on samanaikaisesti suunnitteilla lähistöllä työpaikka-alueita enemmän sekä Riihikalliossa että Hyrylässä. Yhdyskuntarakenteen eheyttämisellä ei tarkoiteta alueen maankäytön yksipuolistamista tai tiivistämistä.

Jos kaava-alueeseen olisi sisällytetty myös Korvenrannantie ja kaavaselostukseen olisi sisältynyt myös Korvenrannantien itäpuolen ajantasa-asemakaava, olisi voitu esittää, että asumiskäyttöön muutettava kaava-alueen osa sijaitsee kahden työpaikka-alueen välissä. Kaavaselostuksessa on osittain peitelty todellista suunnittelu- ja nykytilannetta kaava-alueen ympäristössä.

Asiakirjoissa ei ole selvitystä Sulan alueen yhdyskuntarakenteen eheyttämistarpeista. Vallitsevan käytännön mukaan eheyttämistarpeet selvitetään yleiskaavatasoisessa suunnittelussa, jolloin myös maanomistajilla on yhtäläiset vaikutusmahdollisuudet. Tuusulan yleiskaavaan vuodelta 1989 ei sisälly eheyttämisselvitystä. Sulan osayleiskaava, jonka yhteydessä osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaan tarkastellaan myös yhdyskuntarakenteen eheyttämistarpeet, ei ole ollut edes luonnoksena kaavoituslautakunnan käsittelyssä, eikä Bostonin asemakaavan muutosta varten tehtyihin selvityksiin sisälly yhdyskuntarakenteen eheyttämisselvitystä. Asiakirjoista ei siten käy ilmi, että Sulan osayleiskaava-alueella olisi todettu tarve eheyttää yhdyskuntarakennetta voimassa olevan asemakaavan mukaisia käyttötarkoituksia muuttamalla tai että eheyttämistarve olisi juuri Bostonin asemakaava-alueella.

Kunnan kotisivujen ja kaavaselostuksen mukaan Bostonin asemakaavan muutoksen ensisijainen lähtökohta on ollut maanomistajan halu muuttaa alue osittain asumiseen. Muutostarvetta ei ole tavoiteohjelmassa tai asemakaavatyössä perusteltu yhdyskuntarakenteen eheyttämistarpeella. Kaava-asiakirjojen perusteella ei siten voida arvioida toteuttaako asemakaava valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita yhdyskuntarakenteen eheyttämistarpeen osalta. Sen sijaan asiakirjojen perusteella voidaan todeta, ettei Bostonin asemakaavan muutos toteuta Sulan osayleiskaavan tavoitteita työpaikkojen ja työpaikka-alueiden säilyttämisen osalta.

Bostonin asemakaava-alueen asumiseen suunnitellun osan sijainti Tuusulanväylän välittömässä läheisyydessä ja kahden merkittävän pääkokoojakadun Amerintien ja Korvenrannantien kulmauksessa rajoittaa viihtyisän asuinalueen muodostamisen mahdollisuuksia. Asemakaavassa on jo puutteellisten meluselvitysten perusteella jouduttu antamaan melumääräyksiä. Alueen sopivuus asumiseen on kyseenalainen. Asiakirjojen perusteella ei voida arvioida, onko välittömästi Korvenrannantien ja Amerintien varteen mahdollista sijoittaa asumista. Korvenrannantiellä liikennöidään raskaalla kalustolla myös yöllä. Tärinäselvityksiä ei kuitenkaan ole tehty.

Tuusulan Itäväylän varrella sijaitsee paljon liikennettä aiheuttavia kaupallisia palveluja ja lisää on suunnitteilla. Hyrylän entiselle varuskunta-alueelle suunnitellaan 15 000 asukkaan Rykmentinpuiston yhdyskuntaa. Nopein liikenneyhteys tältä uudelta asuinalueelta Itäisen ohikulkutien kaupallisiin palveluihin tulee kulkemaan Korvenrannantien kautta. Korvenrannantien liikennemäärät tulevat lisääntymään huomattavasti. Liikenneselvityksessä on näiltä osin vakavia puutteita.

Bostonin asemakaava-alueen hyvä liikenteellinen sijainti tukee alueen osoittamista edelleen työpaikka-alueeksi. Hyrylän ja Sulan alueilta ei ole ollut ajantasaista liikenneselvitystä eikä -suunnitelmaa Bostonin asemakaavan muutosta laadittaessa. Asiakirjoista ei käy ilmi, että Bostonin asemakaava-alueen itäosa olisi kokonaisuudessaan sovelias asumiseen, vaikka se onkin liikenteellisesti hyvässä paikassa.

Vajaat 10 vuotta sitten laadittu meluselvitys on vanhentunut. Melutilannetta vuonna 2030 ei ole kuvattu. Koska asemakaavaan liittyvät liikenneselvitykset ovat riittämättömiä, ei riittäviä meluselvityksiä ole voitukaan tehdä. Korvenrannantien ja Amerintien osalta olisi pitänyt tehdä omat meluselvitykset. Korvenrannantien merkitys yhdyskunnan sisäisenä väylänä tulee korostumaan ja liikennemäärät kasvamaan Rykmentinpuiston ja Sulan osayleiskaavojen toteuttamisen seurauksena. Bostonin asemakaavan muutoksessa muutetaan voimassa olevan asemakaavan työpaikka-alueita asumiseen. Meluselvitysten perusteella olisi mahdollisesti jouduttu toteamaan, etteivät välittömästi Korvenrannantien ja Amerintien varrella sijaitsevat alueet sovellu asumiseen. Melumääräykset on otettu asemakaavaan ilman meluselvityksiä, joten määräysten riittävyyttä ja alueen soveltumista asumiseen ei voida arvioida.

Alueella ei ole oikeusvaikutteista ja ajantasaista yleiskaavaa. Tämän vuoksi maankäyttö- ja rakennuslaki olisi edellyttänyt laajempia selvityksiä kaavan sosiaalisista ja taloudellisista vaikutuksista sekä ympäristön palveluista ja nykytilasta kuin mitä kaavaselostuksesta käy ilmi.

Uudenmaan maakuntakaava esittää lopputilannetta. Maakuntakaavassa on osoitettu muun muassa Hyrylän itäinen ohikulkutie. Järvenpää rakentaa Lepolan asuinaluetta, josta tullaan liikkumaan pääkaupunkiseudulle Hyrylän kautta. Tuusulan itäisen ohikulkutien jatkeen valmistumiseen menee vielä aikaa, joten liikennemäärät Tuusulanväylällä tulevat lisääntymään huomattavasti liikenneselvityksissä esitetyistä.

Bostonin asemakaava-alueen pohjoispuoliset asuinalueet on rakennettu ilman oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Lainvoimaisessa yleiskaavassa alueet ovat teollisuusaluetta. Se, että kunta on aikaisemmin osoittanut yleiskaavan vastaisesti asemakaavoilla yleiskaavan teollisuusalueita asumiseen, ei oikeuta jatkamaan käytäntöä. Kaava-alueen itäosan eteläpuoliset asuinalueet eivät ole peruste kaava-alueen muuttamiselle asuinalueeksi ilman vaihtoehtoisten maankäyttöratkaisujen esittämistä.

Asiakirjojen perusteella ei voida arvioida luodaanko Bostonin asemakaavan muutoksella edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Muodostuvien virkistysalueiden laatua ei ole arvioitu. Lisäksi viheralueiden määrää on tarkasteltava laajemmin esimerkiksi Sulan osayleiskaavan yhteydessä.

Korvenrannantie on jätetty Bostonin asemakaava-alueen ulkopuolelle. Kaavassa asuminen on osoitettu kiinni voimassa olevan kaava-alueen Korvenrannantien tilavaraukseen. Näin on varmistettu, ettei Korvenrannantien mahdollisen laajentumisen vaatimaa tilaa oteta Bostonin asemakaava-alueen maanomistajan alueelta. Bostonin asemakaavan muutosta laadittaessa ei ole selvitetty Korvenrannantien tilavarauksen riittävyyttä Hyrylän tulevaa maankäyttöä ajatellen. Koska Korvenrannantien länsipuolen maankäyttö on ratkaistu yhden maanomistajan tavoitteiden mukaisesti ja ilman riittäviä liikenneselvityksiä ja -suunnitelmia, kaava aiheuttaa kohtuutonta haittaa Korvenrannantien itäpuolen maanomistajille. Kaavan toteutuessa ja liikennemäärien lisääntyessä Korvenrannantietä voitaisiin laajentaa vain tien itäpuolelle.

Kaavakartassa ei ole kaikilla kortteli- ja katualueilla pohjavesimerkintää. Merkinnät puuttuvat Bostoninkaaren, Amerintien ja Korvenrannantien rajaamalta alueelta asuinkortteleiden osalta.

Tuusulan kunnanhallitus

on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitus hylätään. Lisäksi kunnanhallitus on muun ohella todennut valittajan esittäneen uutena asiana, että kunnanvaltuuston jäsen Juhani Sjöblom olisi intressijäävinä osallistunut päätöksentekoon. Kunnallisvalituksessa valituksen perusteet on esitettävä ennen valitusajan päättymistä. Kaavoituslautakunnan, kunnanhallituksen tai valtuuston pöytäkirjoista ei kuitenkaan käy ilmi, että Sjöblom olisi intressijäävinä osallistunut asemakaavan muutokseen liittyvien päätösten tekemiseen. Koska valittaja on esittänyt korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmeisen perusteettomia väitteitä, valittaja on velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Alueella on voimassa Hyrylän laajentumisalueiden osayleiskaava, joka on oikeusvaikutteinen. Osayleiskaavassa Bostonin asemakaavan alue on merkitty asemakaavoitetuksi alueeksi rasterimerkinnällä, joka ei ole käyttötarkoitusmerkintä tai muu alueen käyttöä ohjaava merkintä.

A

on antanut vastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus

on siltä varalta, että se katsoisi kysymyksessä olevan valituslupa-asian, varannut A:lle tilaisuuden ilmoittaa ne perusteet, joiden vuoksi hänelle tulisi myöntää valituslupa.

A

on vastauksessaan esittänyt, että hänellä on oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ilman valitusluvan myöntämistä, koska Bostonin alueella ei tosiasiallisesti ole sellaista oikeusvaikutteista osayleiskaavaa, josta on kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa. Koska Bostonin alueen maankäyttöä ei ole ratkaistu oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, A:lla ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa alueen maankäyttöratkaisuihin ja käyttää oikeusturvakeinoja ennen asemakaavaprosessia. Toissijaisesti A on vaatinut, että valituslupa myönnetään.

A

on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n valitusta siltä osin kuin valituksessa on vaadittu Helsingin hallinto-oikeuden ja Tuusulan kunnanvaltuuston päätösten kumoamista valtuutetun esteellisyyttä koskevalla valitusperusteella.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n ja Tuusulan kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

4. Lausuminen Helsingin hallinto-oikeuden ja Tuusulan kunnanvaltuuston päätösten täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

A ei ole valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut Tuusulan kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista valtuutetun esteellisyyttä koskevalla perusteella. Kuntalain 90 §:n 3 momentti huomioon ottaen tämä valitusperuste on vasta täällä esitettynä jätettävä tutkimatta.

2. Pääasiaratkaisu

2.1 Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätöksestä

2.1.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 45 §:n mukaan yleiskaava voidaan laatia ja hyväksyä myös siten, ettei sillä koko yleiskaavan tai sen osan alueella ole mainitussa laissa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin (1129/2008) mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella olevaa asemakaavaa ja jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä siltä osalta, johon valitus kohdistuu, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Mainittu säännös on tullut voimaan 1.1.2009.

Hallituksen esityksessä laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 102/2008 vp) todetaan maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Ehdotetulla muutoksella otettaisiin käyttöön valituslupajärjestelmä valitettaessa korkeimpaan hallinto-oikeuteen tiettyjä kaava-asioita koskevista päätöksistä. Järjestelmä koskisi muutoksenhakua sellaiseen päätökseen asemakaavaa koskevassa asiassa, jolla ei ole sisällöltään muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä tai jolla valitus on jätetty tutkimatta. Lisäedellytyksenä olisi, että ko. asemakaava sijoittuu oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle. Jos osa asemakaavasta ulottuu yleiskaavan alueen ulkopuolelle, valituslupaa ei tarvita. = = =

Valituslupajärjestelmän rajaus vain oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella oleviin asemakaavoihin varmistaisi, että osallisilla ja kunnan jäsenillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa alueen maankäyttöratkaisuihin ja käyttää oikeusturvakeinoja jo ennen asemakaavaprosessia. Yleis- ja asemakaavat käsittelevät tarkkuustasoltaan erilaisia asioita. Yleiskaavassa ratkaistaan mm. pääasiallinen maankäyttömuoto, kun taas asemakaava tarkentaa yleiskaavassa tehtyjä ratkaisuja osoittaen muun muassa korttelijaon ja rakentamisen sijoittumisen, määrän ja tavan yksityiskohtaisemmin. Taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävimmät ratkaisut alueen maankäytössä tehdään jo yleiskaavavaiheessa, millä on merkitystä arvioitaessa oikeusturvaperusoikeuden toteutumista valituslupajärjestelmän käyttöön ottamisessa.

Muutoksen yhteydessä poistuisi nykyiseen 5 momenttiin sisältyvä asemakaavojen valitusperusteita jatkovalitustilanteissa koskeva valituskielto, joka olisi osittain päällekkäinen ehdotetun valituslupajärjestelmän laajennuksen kanssa ja aiheuttaisi siten vaikeaselkoisuutta muutoksenhakujärjestelmään. Asemakaavoja koskevia valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei siis enää rajattaisi valitusperusteen osalta (voimassa olevan lain mukaan yleiskaavassa ratkaistu pääasiallinen maankäyttö), vaan valituslupajärjestelmä koskisi kaikkia asemakaavoihin kohdistuvia jatkovalituksia edellä kuvatuin perustein.”

Ympäristövaliokunnan mietinnössä edellä mainitusta hallituksen esityksestä (YmVM 13/2008 vp) todetaan valituslupajärjestelmän osalta muun ohella seuraavaa:

”Lakiehdotuksen 188 ja 190 § tarkoittavat valituslupajärjestelmän laajentamista valitettaessa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueelle hyväksytystä asemakaavasta. Valituslupa on ehdotuksen mukaan tarpeen silloin, kun valitus on jätetty tutkimatta tai valituksen kohteena ollutta viranomaispäätöstä ei ole valituksen johdosta muutettu. = = =

2.1.2 Ratkaistava kysymys

Tuusulan kunnanvaltuusto on 16.11.2009 hyväksynyt Bostonin aluetta koskevan asemakaavan muutoksen. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä. Asiassa on näin ollen ensin ratkaistava, edellyttääkö valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin nojalla valituslupaa.

2.1.3 Asiassa saatu selvitys

Tuusulan kunnanvaltuusto on 9.4.2001 hyväksynyt Hyrylän laajentumissuuntien osayleiskaavan. Valmisteluasiakirjojen mukaan osayleiskaavan tarkoituksena on turvata riittävät, laajat vapaa-alueet laajentuvalle Hyrylän taajamalle sekä laajentumisalueita tukeva tieverkko. Valmisteluasiakirjoista ilmenee edelleen, että osayleiskaavaan ei sisällytetty rakennettavia alueita eikä niitä alueita, joilla on voimassa oleva asemakaava. Kunnanvaltuusto on hyväksynyt osayleiskaavan oikeusvaikutteisena ja tieverkon (tiet, kadut, risteykset ja reitit) osalta oikeusvaikutuksettomana.

Kaavakartan merkinnöistä ilmenee, että osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 3 momentissa tarkoitettu vaihekaava, joka käsittää maa- ja metsätalousalueet, virkistysalueet, suojelualueet, erityisalueet ja vesialueet sekä tieverkon.

Osayleiskaavamerkintöjen ja -määräysten mukaan osayleiskaava koskee niitä alueita, joilla on käyttötarkoitusmerkintä tai muu alueen käyttöä ohjaava merkintä. Maankäyttö- ja rakennuslain 45 §:n mukaisesti oikeusvaikutuksettomana hyväksytään osayleiskaava teiden, katujen, risteyksien ja reittien osalta. Edelleen kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä todetaan, että kaavakarttaan on merkitty esitystavan selkeyttämiseksi asemakaavoitetut alueet rasterimerkinnällä, joka ei ole käyttötarkoitusmerkintä tai muu alueen käyttöä ohjaava merkintä.

Bostonin alueen asemakaavan muutosalue sijoittuu kokonaisuudessaan Hyrylän laajentumissuuntien osayleiskaava-alueen rajauksen sisäpuolelle. Asemakaavan muutosalue on osayleiskaavan kaavakartassa merkitty rasterimerkinnällä asemakaavoitetuksi alueeksi. Kysymyksessä oleva rasterimerkintä ei ole alueen maankäyttöä ohjaava käyttötarkoitusmerkintä. Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon edellä selostetut kaavamääräykset, osayleiskaava ei ole pelkästään tämän rasterimerkinnän perusteella voimassa oikeusvaikutteisena yleiskaavana puheena olevalla alueella.

Kaavakartasta ilmenee edelleen, että pääosa asemakaavan muutosalueesta on rajattu vedenhankintaa varten tärkeän pohjavesialueen osaksi (pv-1) ja pohjavedenottamon suoja-alueen osaksi (pv/s). Osayleiskaavamerkintöjen ja -määräysten mukaan tärkeillä pohjavesialueilla, vedenhankintaan soveltuvilla pohjavesialueilla ja pohjavedenottamon suoja-alueilla on kielletty kaikki pohjaveden laatua ja määrää heikentävät toimenpiteet. Näille alueille rakennettaessa tulee varmistaa pohjavesien laadun ja määrän säilyminen. Kaavamerkintöjen mukaan puheena olevat rajaukset ovat voimassa oikeusvaikutteisina.

2.1.4 Johtopäätös

Bostonin alueen asemakaavan muutosalueelle ei ole osoitettu edellä mainitussa yleiskaavassa käyttötarkoitusmerkintää. Alueella on siten voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava ainoastaan siltä osin kuin aluetta koskevat edellä mainitut pv-1- ja pv/s-rajaukset. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että näiltäkään osin yleiskaavassa ei ole lain esitöistä ilmenevällä tavalla ratkaistu alueen maankäyttöä. Mainitut rajaukset eivät kuitenkaan koske koko asemakaavan muutosaluetta. Koska osa asemakaavan muutosalueesta on näin ollen yleiskaavan oikeusvaikutteisen osan ulkopuolella, valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellytä valituslupaa.

2.2 Täydentävät perustelut ja lopputulos pääasiaratkaisun osalta

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole valituksessa esitetyn johdosta perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Tuusulan kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Täytäntöönpano

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.

---

[SV]

Enligt 188 § 5 mom. i markanvändnings- och bygglagen får ändring sökas genom besvär i ett beslut av förvaltningsdomstolen som gäller en detaljplan inom området för en generalplan med rättsverkningar och genom vilket besvär har lämnats utan prövning eller det överklagade myndighetsbeslutet inte har blivit ändrat till den del som besvären gäller endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd.

Kommunfullmäktige hade 16.11.2009 antagit en ändring av en detaljplan. Beslutet hade överklagats hos förvaltningsdomstolen, som hade avslagit besvären.

Det område som ändringen av detaljplanen avsåg låg inom gränserna för ett delgeneralplaneområde. Delgeneralplanen var en etapplan, som antagits delvis som en plan med rättsverkningar och delvis som en plan utan rättsverkningar. Eftersom en del av det område som ändringen av detaljplanen avsåg låg utanför det område där delgeneralplanen gällde med rättsverkningar, förutsattes inte besvärstillstånd för överklagande av förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen.

Markanvändnings- och bygglagen 35 § 3 mom., 45 § och 188 § 5 mom. (1129/2008)

Se även HFD 16.12.2010 liggare 3764.