Supreme Administrative Court quashes decision for dismissing interim relief based solely on main proceedings status, ignoring EU state aid rules.

Yhtiön kunnallisvalitus oli perustunut muun ohella siihen, että valituksenalaisessa kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitettu valittajan kilpailijayhtiölle myönnetty omavelkainen takaus on Euroopan unionin valtiontukimääräysten vastainen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana asiassa oli kysymys siitä, oliko hallinto-oikeus voinut yksin kuntalain 98 §:n nojalla ja sillä perusteella, ettei asian käsittelyn kyseisessä vaiheessa ollut ilmennyt aihetta täytäntöönpanon kieltämiseen, hylätä valittajan väliaikaissuojaa koskevan hakemuksen.

Päätöksen perusteluvelvollisuus, valtiontukiasioiden oikeudellinen luonne ja kansallisen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut valtiontukivalvontaan liittyvät tehtävät huomioon ottaen hallinto-oikeus ei voinut yksin pääasian käsittelyvaiheeseen liittyvällä perusteella hylätä täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa hakemusta. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen ja, ottamatta asiaa täytäntöönpanokiellon edellytysten osalta ensiasteena ratkaistavakseen, palautti hakemuksen hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Äänestys 3-2.

Kuntalaki 90 § 1 momentti, 98 § ja 100 §

Hallintolainkäyttölaki 53 §

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 107.1 ja 108.3 artikla

Ks. myös KHO 2010:29 ja KHO 2010:30.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeuden päätös 30.5.2011 nro 11/0212/3

Asian aikaisempi käsittely

Juankosken kaupunginvaltuusto

on päätöksellään 15.4.2011 § 15:

1. Merkinnyt tiedoksi vastavakuuden arvonmäärityksiä koskevat arviot sekä takauksen lainmukaisuuden arviointia koskevat lausunnot.

2. Päättänyt antaa Premium Board Finland Oy:lle 5 miljoonan euron omavelkaisen takauksen pankin myöntämään enintään 6,26 miljoonan suuruiseen lainaan, joka on myönnetty seuraavin ehdoin:

- laina-aika seitsemän vuotta,

- tasalyhennykset kolmen kuukauden välein,

- takaus koskee ainoastaan lainapääomaa, ei korkoja, kuluja tai muuta sellaista,

- takaus koskee ainoastaan 80 prosenttia lainan jäännöspääomasta.

3. Päättänyt periä takauksesta vuosittaisen EU-kriteerit täyttävän markkinaehtoisen 3,8 prosentin suuruisen takausprovision takausvastuun kohteena olevan lainan jäljellä olevasta pääomasta. Kaupunginhallituksella on oikeus tarkistaa takausprovision määrää myöhemmin luokituslaitosten arviointien ja komission tiedonannon perusteella.

4. Premium Board Oy ja Farocon Oy huolehtivat, että Farocon Oy luovuttaa kaupungin antaman omavelkaisen takauksen vastavakuutena panttikirjoja 5 miljoonan euron arvosta siten, että Juankosken kaupungin edut turvataan Premium Board Oy:n konkurssin sattuessa. Takauskovenantit määrittelevät myös Faroconin velkaantuneisuutta, jotta Juankosken kaupungin mahdollisuudet saada viiden miljoonan euron arvoinen korvaus Faroconin käyvästä arvosta on mahdollisimman suuri (jatkuvuusperiaatteen mukainen arvonmääritys / going concern valuation).

Kovenantit käytännössä estävät Faroconin ajautumisen selvitystilaan.

5. Antanut kaupunginhallitukselle valtuudet päättää erikseen vakuuden yksityiskohtaisista ehdoista sekä hyväksyä vakuuden panttaussitoumuksen ja kaupungille annettavan vastasitoumuksen edellyttäen, että niiden sisältö ei poikkea edellä mainituista ehdoista. Kaupunginvaltuuston päätös voidaan panna täytäntöön välittömästi.

Lisäksi valtuusto on merkinnyt tiedokseen päätöksessä tarkemmin mainitut liiteasiakirjat.

New Stroms Oy

on yllä mainittua päätöstä koskevassa valituksessaan Kuopion hallinto-oikeudelle vaatinut päätöksen kumoamista sekä sen täytäntöönpanon kieltämistä. Valitusperusteena yhtiö on esittänyt muun ohella, että valtuusto on ylittänyt asiassa toimivaltansa ja, ettei päätös ole ollut lain mukainen. Valituskirjelmässä on lisäksi esitetty, ettei kaupunginvaltuuston päätöksellä myönnetty takaus tarkemmin valituskirjelmästä ilmenevin perustein ole kuntalain tai Euroopan unionin säännösten mukainen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus

on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt New Stroms Oy:n täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus on lisäksi päätöksessään todennut, että se antaa päätöksen yhtiön valituksen osalta myöhemmin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään toteamalla, että täytäntöönpanon kieltämiseen ei asian käsittelyn tässä vaiheessa ole ilmennyt aihetta. Sovellettuna oikeusohjeena hallinto-oikeus on maininnut kuntalain 98 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

New Stroms Oy

on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös kumotaan ja Juankosken kaupunginvaltuuston 4.3.2011 ja 15.4.2011 tekemien päätösten täytäntöönpano kielletään, kunnes pääasia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

Täytäntöönpanokielto on välttämätön, jotta New Stroms Oy:n 4.3.2011 ja 15.4.2011 Kuopion hallinto-oikeudelle tekemät kunnallisvalitukset voidaan lainvoimaisesti ratkaista. Kuntalain 98 §:n mukaan päätöstä ei saa laittaa täytäntöön, mikäli valitus kävisi valittajalle hyödyttömäksi. Jos Juankosken kaupunginvaltuuston päätös takauksesta voidaan laittaa täytäntöön, yhtiön tekemä valitus on hyödytön.

Hallintolainkäyttölain 31 §:n mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa tai asetuksessa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä.

Koska New Stroms Oy on jo tehnyt tarjouksen sekä konkurssipesälle että Premium Board Finland Oy:lle Juankosken tehtaiden ostamisesta ja tuotantolaitoksen uudelleen käynnistämisestä elokuussa 2011, ei mikään yleinen syy vaadi takauspäätöksen täytäntöönpanoa ennen sen lainvoimaisuutta. Muissa vastaavissa tapauksissa kaupunkien tekemät takauspäätökset on asetettu täytäntöönpanokieltoon, kunnes valitukset on lainvoimaisesti ratkaistu.

Kuten yhtiön valituksessa on esitetty, viiden miljoonan euron takaus on suuruudeltaan luokkaa, joka ilman turvaavia vastavakuuksia vaarantaa selvästi jo ennestään alijäämäisen ja ylivelkaisen kunnan talouden.

Juankosken kaupunki on Pohjois-Savon velkaisin kunta. Tarkastuslautakunnan arviointikertomuksen mukaan kunnan talouden tunnusluvut vuonna 2010 olivat niin huonot ja niiden meneillään olevan vuoden kehitys sellainen, että kaupungille syntyy ensi vuonna velvoite yhdessä valtion kanssa selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännön edellyttämät palvelut sekä ryhtyä toimiin palvelujen edellytysten turvaamiseksi. Tilikauden 2010 taloudentasapainotuksen ja toimenpideohjelman osalta Tarkastuslautakunta esitti 27.5.2011, että kaupungin hallintoa ja taloutta hoitaneiden toimielinten jäsenille ja tehtäväalueiden johtaville viranhaltijoille ei myönnetä vastuuvapautta asian keskeneräisyyden vuoksi.

Juankosken kaupunki on perusteettomasti täytäntöönpanokieltoa vastustaessaan väittänyt, että kartonkitehdas ei lähtisi käyntiin ilman kunnan antamaa takausta. New Stroms Oy on kuitenkin tehnyt tarjouksen kartonkitehtaan liiketoiminnan ostamisesta sekä sen myyneelle konkurssipesälle että jälkeenpäin myös kartonkitehtaan ostaneelle Premium Board Finland Oy:lle. Jos New Stroms Oy saa ostettua tehtaan, yhtiö pyrkii käynnistämään tehtaan viimeistään elokuussa 2011. Yhtiö ei tarvitse kartonkitehtaan kauppaan ja käynnistämiseen kaupungin takauksia, vaan on valmis pääomittamaan kartonkitehtaan liiketoiminnan ilman Juankosken kaupungin myöntämiä takauksia.

Euroopan komissio on jo ilmoittanut ottavansa takauksesta tehdyn kantelun tutkittavaksi. EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina koskevan komission tiedonannon mukaan komission olisi perustettava arvionsa valtiontuesta markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan periaatteelle, jäljempänä ”markkinasijoittajaperiaate”. Sen vuoksi olisi otettava huomioon edunsaajayrityksen tosiasialliset mahdollisuudet saada vastaavaa rahoitusta pääomamarkkinoilta.

Valtiontukisäännösten nojalla kunnan antamien takausten on oltava turvaavia ja markkinaehtoisia eli niiden vastavakuuksien on oltava sellaisia, että mahdollistavat takauksen antamisen kenen tahansa markkinoilla toimijan osalta. Kaupallinen pankki ei ole kuitenkaan hyväksynyt Farocon Oy:n yrityskiinnityksiä niiden arvottomuuden vuoksi, vaan on vaatinut kaupungin takausta.

Takauksen muodossa annettu etu on ollut valikoivaa. Se kohdistuu vain yhteen yritykseen. Tällainen julkinen tuki on perustamissopimuksen 87 ja 86, oikeastaan 88, artikloiden mukaan kielletty, kun toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua. Koska tuesta ei ole tehty ennakkoilmoitusta, tullaan se todennäköisesti toteamaan laittomaksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valittajan vaatimusta, joka koskee Juankosken kaupunginvaltuuston 4.3.2011 antaman päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä.

2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Kuopion hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös kumotaan ja valittajan täytäntöönpanon kieltämistä koskeva hakemus palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Kuopion hallinto-oikeuden 30.5.2011 antama valituksenalainen päätös nro 11/0212/3 (dnro 00933/11/2299) koskee Juankosken kaupunginvaltuuston päätöstä 15.4.2011 (§ 15). Mainittu hallinto-oikeuden päätös ei sisällä Juankosken kaupunginvaltuuston 4.3.2011 antamaa päätöstä koskevaa hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua ratkaisua, johon voidaan hakea muutosta valittamalla. Tämän vuoksi viimeksi mainittua kaupunginvaltuuston päätöstä koskeva vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen ja asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi

2.1 Sovelletut oikeusohjeet

2.1.1 Kansalliset säännökset

Kuntalain

90 §:n 1 momentin mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 98 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Kuntalain 100 §:n mukaan kunnallisvalitukseen sovelletaan muuten, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain

53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

2.1.2 Unionin säännökset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen

(SEUT) 107 artiklan (entinen EY 87 artikla) 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suo­simalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan (entinen EY 88 artikla) komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

2.2 Unionin tuomioistuimen (EUT) oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuin on useassa ennakkoratkaisussa määrittänyt kansallisen tuomioistuimen velvollisuuksia unionin valtiontukivalvonnassa (esimerkiksi asia C-354/90 FNCE tuomio 21.10.1991, asia C-39/94 SFEI ym. vastaan La Poste ym. tuomio 11.7.1996, yhdistetyt asiat C-261/01 ja C-262/01 van Calster ym. tuomio 21.10.2003, asia C-368/04 Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH ym. vastaan Finanzlandesdirektion für Tirol ym. tuomio 5.10.2006, asia C-199/06 CELF ja Ministre de la Culture vastaan Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) tuomio 12.2.2008 sekä asia C-384/07 Wienstrom GmbH vastaan Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit tuomio 18.12.2008 ja asia C-01/09 CELF ja Ministre de la Culture et de la Communication vastaan Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) tuomio 11.3.2010).

Asiassa C-368/04 (Transalpine Ölleitung)

antamansa ratkaisun kohdissa 37 ja 38 unionin tuomioistuin on todennut, että komissiolla ja kansallisilla tuomioistuimilla on erilliset ja toisiaan täydentävät tehtävät valtiontukivalvonnassa. Kansalliset tuomioistuimet huolehtivat yksin yksityisten oikeuksien suojaamisesta siinä tapauksessa, että EY:n 88 artiklan 3 kohdassa (nykyisin SEUT 108 artiklan 3 kohta) säädettyjä velvoitteita ilmoittaa valtiontuista etukäteen on rikottu.

Saman tuomion kohdassa 40 unionin tuomioistuin on todennut, että EY 87 artiklan 1 kohdassa (nykyisin SEUT 107 artiklan 1 kohta) tarkoitettu tukitoimenpide, joka on toteutettu EY 88 artiklan 3 kohtaan (nykyisin SEUT 108 artiklan 3 kohta) perustuvien velvollisuuksien vastaisesti on sääntöjen vastainen.

Edelleen saman ratkaisun kohdasta 45 ilmenee, että kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yhteisön (nykyisin unionin) oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet, kuitenkin siten, että nämä menettelysäännöt eivät yhtäältä saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia oikeuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne toisaalta saa olla sellaisia, että yhteisön oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).

Saman ratkaisun kohdassa 46 todetaan, että kansallisessa oikeudessa säädettyjen oikeussuojakeinojen luonteen mukaisesti kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi voidaan saattaa vaatimus, joka koskee kyseisten toimenpiteiden keskeyttämistä koskevien määräysten kaltaisten väliaikaismääräysten antamista yksityisten intressien suojaamiseksi ja erityisesti niiden asianosaisten suojelemiseksi, joihin sääntöjenvastaisen tuen myöntämisestä johtuva kilpailun vääristyminen vaikuttaa.

Asiassa C-1/09 (CELF II)

, unionin tuomioistuin korosti kansallisen tuomioistuimen velvollisuutta olla lykkäämättä suojatoimia koskevien hakemusten tutkintaa (esimerkiksi kohdat 27 - 28). Se totesi lisäksi seuraavasti:

EY 88 artiklan 3 kohdan (nykyisin SEUT 108 artiklan 3 kohta) viimeinen virke perustuu turvaamistavoitteeseen eli tavoitteeseen taata, ettei yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea koskaan toteuteta. Näin järjestetyllä ehkäisyllä pyritään siis siihen, että pelkästään yhteismarkkinoille soveltuvat tuet toteutetaan. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi tukisuunnitelman toteuttamista lykätään siihen saakka, kunnes epäilys sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille poistetaan komission lopullisella päätöksellä (kohta 29).

Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on siis ottaa kantaa toimenpiteisiin, joilla tukien toteuttamisen sääntöjenvastaisuus voidaan korjata, jottei tuensaajalla olisi enää mahdollisuutta käyttää niitä vapaasti komission päätöksen tekemiseen saakka jäljellä olevan ajan (kohta 30).

Kansallinen tuomioistuin ei siis sovellettavien kansallisten menettelyjen tehokkuutta koskevan periaatteen vastaisesti voi lykätä asian käsittelyä, jottei EY 88 artiklan 3 kohta (nykyisin SEUT 108 artiklan 3 kohta) menettäisi tehokasta vaikutustaan (kohta 32).

Samassa ratkaisussaan unionin tuomioistuin kuitenkin täsmensi kansallisen tuomioistuimen suojatoimia koskevan velvoitteen laajuutta (kohdat 35-36). Se totesi kohdassa 36 seuraavasti:

Velvollisuus toteuttaa suojatoimia on olemassa ainoastaan, jos ne edellytykset, joiden perusteella tällaiset toimet voidaan toteuttaa, ovat täyttyneet eli jos valtiontueksi luonnehdinnasta ei ole epäilyä, jos tukea ollaan juuri toteuttamassa tai jos se on toteutettu ja jos ei ole todettu sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita, joiden johdosta takaisin periminen on epäasianmukaista. Jos nämä edellytykset eivät ole täyttyneet, kansallisen tuomioistuimen on hylättävä hakemus (kohta 36).

2.3 Komission tiedonanto EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C155/02)

Komission niin sanotun takaustiedonannon kohta 3.2 koskee yksittäisiä takauksia. Tiedonannossaan komissio katsoo, että kaikkien kohdassa määriteltyjen edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea.

2.4 Tosiseikat

Juankosken kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 15.4.2011 (§ 15) päättänyt antaa Premium Board Finland Oy:lle viiden miljoonan euron omavelkaisen takauksen enintään 6,26 miljoonan euron suuruiseen lainaan. Yhtiö on tehnyt aiesopimuksen, jolla se hankkii Stromsdal Oyj:n konkurssipesältä Juankoskella sijaitsevan tuotantolaitoksen. Tarkoituksena on ollut, että yhtiö käynnistää kartonkitehtaan tuotannon Juankoskella keväällä 2011.

New Storms Oy, joka on tehnyt tarjouksen Juankosken tehtaista sekä Stromsdal Oyj:n konkurssipesälle että Premium Board Finland Oy:lle, on valittanut kaupunginvaltuuston päätöksestä Kuopion hallinto-oikeuteen. Valituksessa on vaadittu kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista lainvastaisena muun ohella sillä perusteella, että myönnetty omavelkainen takaus on Euroopan unionin valtiontukisäännösten vastainen. Yhtiö on niin ikään vaatinut päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä kuntalain 98 §:n nojalla.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajayhtiön täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen. Päätöksen perustelujen mukaan täytäntöönpanon kieltämiseen ei asian käsittelyn kyseisessä vaiheessa ollut ilmennyt aihetta.

Juankosken kaupunginhallituksen selityksestä Kuopion hallinto-oikeudelle ilmenee, ettei kyseessä olevasta takauksesta ole tehty ilmoitusta Euroopan komissiolle, koska kaupunki on katsonut, että takaus täyttää komission EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan (nykyisin SEUT 107 ja 108 artiklat) soveltamisesta valtiontukiin takauksina annetussa tiedonannossa mainitut edellytykset.

2.5 Oikeudellinen arviointi

Edellä mainitun kuntalain 98 §:n perusteella kunnanvaltuuston päätös voidaan yleensä panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka, jos valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Kaupunginvaltuusto on asiassa päättänyt, että esillä oleva takausta koskeva päätös voidaan panna täytäntöön välittömästi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana asiassa on kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä kunnallisvalituksen tehneen yhtiön täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

Täytäntöönpanon kieltämisellä valitusprosessin ajaksi pyritään ensisijaisesti rajoittamaan sellaisia ajan kulumisen johdosta aiheutuvia seurauksia, joilla olisi merkittäviä vaikutuksia oikeusturvan toteutumisen kannalta.

Ratkaisulla, jolla täytäntöönpano kielletään valitusprosessin ajaksi, ei oteta kantaa siihen asiaratkaisuun, jonka tuomioistuin tulee myöhemmin tekemään, vaan kysymys on väliaikaissuojaa koskevasta ratkaisusta. Valitusasiaa käsittelevällä tuomioistuimella on oikeuskäytännössä katsottu yleensä olevan laaja harkintavalta sen suhteen, milloin valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpano kielletään. Täytäntöönpano voidaan kieltää missä käsittelyn vaiheessa tahansa.

Yhtiön valitus hallinto-oikeuteen on perustunut muun ohella siihen, että kyseessä olevassa kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitettu valittajan kilpailijayhtiölle myönnetty omavelkainen takaus on Euroopan unionin valtiontukimääräysten vastainen.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallisia menettelysääntöjään myös unionin oikeuteen perustuvia vaatimuksia ratkaistessaan ellei unionin oikeudesta muuta johdu. Kansallisten menettelysääntöjen osalta unionin tuomioistuin on kuitenkin asettanut kaksi edellytystä. Menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia oikeuksia. Menettelysäännöt eivät saa myöskään olla sellaisia, että unionin oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).

Edellä kohdasta ”Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö” ilmenee, että kansallisen tuomioistuimen tehtävä valtiontukivalvonnassa liittyy keskeisesti SEUT 108.3 artiklassa määrätyn menettelyn noudattamisen valvontaan. Mikäli toimenpide täyttää SEUT 107.1 artiklassa määritellyt valtiontuen tunnusmerkit, eikä kyseistä tukitoimenpidettä ole unionin lainsäädännössä vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta, ei tukea saa panna täytäntöön ennen kuin komissio tekee lopullisen päätöksen, jossa tukitoimi sallitaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeinen virke omaa välittömän oikeusvaikutuksen. Se sisältää niiden tukien osalta, joita ilmoitusvelvollisuus koskee, velvollisuuden pidättäytyä toimenpiteistä ennen komission hyväksyntää. Näin ollen kiellettyä tukitoimenpidettä ei saa panna SEUT 108.3 artiklan vastaisesti täytäntöön.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut kansallisen tuomioistuimen tehtävät ja edellä mainittu kansallisia menettelysääntöjä koskeva tehokkuusperiaate yhdessä edellä mainitun SEUT 108 artiklan 3 kohdan määräyksen kanssa edellyttävät, että kansallinen tuomioistuin ei lykkää täytäntöönpanokieltoa koskevan ratkaisun tekemistä. Unionin tuomioistuin on edellä mainituissa ratkaisuissa edellyttänyt, että kansallinen tuomioistuin ratkaisee, ovatko edellytykset väliaikaissuojan antamiselle olemassa. Jos suojatoimia koskevat edellytykset eivät täyty, kansallisen tuomioistuimen on hylättävä väliaikaissuojaa koskeva hakemus (asia C-1/09, CELF, kohta 36). Oikeuskäytännössä on erikseen määritelty edellytykset, joiden perusteella velvollisuus toteuttaa tarkoitetut suojatoimet on olemassa. Yksi mainituista edellytyksistä on, ettei kyseessä olevan toimenpiteen luonnehdinnasta valtiontueksi ole epäilyjä.

Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätökset on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty. Säännöstä koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 217/1995 vp) mukaan päätöksestä olisi käytävä ilmi, mitä säännöksiä tai määräyksiä on sovellettu.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisen päätöksensä perusteluna maininnut ainoastaan, ettei täytäntöönpanon kieltämiseen asian käsittelyn kysymyksessä olleessa vaiheessa ole ilmennyt aihetta. Perusteluista ei ilmene se hallinto-oikeuden tekemän päättelyn kulku, jonka perusteella kysymyksessä ollut asian käsittelyn vaihe olisi ollut ratkaisevalla tavalla merkityksellinen harkittaessa täytäntöönpanokiellon määräämistä. Hallinto-oikeus ei päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden perusteella ole soveltanut harkinnassaan SEUT 107.1 ja 108.3 artiklan määräyksiä eikä siten arvioinut SEUT 108.3 artiklan mahdollista vaikutusta väliaikaissuojaa koskevan ratkaisun osalta. Päätöksen perusteluissa ei ole myöskään tuotu esille mitään takausjärjestelyn valtiontukiluonnehdintaan liittyviä seikkoja.

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain perusteluvelvollisuutta koskeva vaatimus ja edellä kuvattu valtiontukiasioiden oikeudellinen luonne sekä kansallisen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut tehtävät, hallinto-oikeus ei ole voinut yksin mainitsemallaan pääasian käsittelyvaiheeseen liittyvällä perusteella hylätä valittajan täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa hakemusta.

Täytäntöönpanokieltoa koskeva kysymys liittyy välittömästi hallinto-oikeudessa vireillä olevaan pääasiaan. Asiassa esitetyt vaatimukset ja selvitys huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus ei ota ensiasteena ratkaistavakseen sitä, onko kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano unionin oikeuden säännökset huomioon ottaen kiellettävä.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa täytäntöönpanokieltoa koskevan hakemuksen, korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehdyn kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanoa koskevan vaatimuksen hyläten, Kuopion hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden tulee ottaa täytäntöönpanon kieltämistä koskeva asia välittömästi ratkaistavakseen.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Tuula Pynnä, Matti Halén, Eila Rother ja Hannele Ranta-Lassila. Asian esittelijä Mia Ekman.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Hannele Ranta-Lassilan äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Matti Halén yhtyi:

”Hylkään kohdan 2 osalta New Stroms Oy valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Yksi kansallisten tuomioistuinten tärkeimmistä tehtävistä valtiontuen alalla on kyseisten kanteiden käsittely ja sitä kautta kilpailijoiden oikeuksien suojaaminen perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan nojalla (kappale 23). Tiedonannossa todetaan, että kansallisissa tuomioistuimissa nostetut kanteet tarjoavat tärkeän muutoksenhakukeinon kilpailijoille ja muille sääntöjenvastaisen valtiontuen vaikutuspiiriin kuuluville kolmansille. Kansallisissa tuomioistuimissa saatavilla olevia oikeussuojakeinoja ovat tiedonannon kappaleen 26 mukaan seuraavat:

a) sääntöjenvastaisen tuen maksamisen estäminen; b) sääntöjenvastaisen tuen takaisinperintä (riippumatta siitä, soveltuuko tuki yhteismarkkinoille); c) korko sääntöjenvastaisuuden ajalta; d) vahingonkorvaukset kilpailijoille ja muille kolmansille; sekä e) sääntöjenvastaista tukea koskevat välitoimet.

Kuvattaessa näiden oikeussuojakeinojen käyttöä lausutaan välitoimien osalta, että tuomioistuimella on velvollisuus määrätä asianmukaisia oikeudellisia seuraamuksia toimenpiteistä pidättäytymistä koskevan velvollisuuden rikkomisten vuoksi. Kansallisten tuomioistuinten velvollisuus estää perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan rikkominen voi edellyttää, että ne määräävät välitoimia, joilla estetään sääntöjenvastaisen tuen maksaminen, kunnes tapauksen pääasia on ratkaistu. Jos sääntöjenvastainen tuki on jo maksettu, tiedonannossa mainitaan kysymykseen tulevana välitoimena, että tuomioistuin voi määrätä sääntöjenvastaisen tuen ja koron sääntöjenvastaisuuden ajalta talletettavaksi suljetulle tilille, kunnes tapauksen pääasia on ratkaistu.

Kun tarkastellaan, onko hallintotuomioistuimen ryhdyttävä edellä mainittuihin toimiin, on otettava huomioon, että velvollisuuksien todetaan tiedonannossa koskevan toimivaltaisia tuomioistuimia, ja tiedonannossa kappaleessa 70 tuodaan esille se yhteisöoikeuden periaate, että edellä mainittuihin oikeudenkäynteihin sovelletaan kansallisia menettelysääntöjä. Kansallisen oikeuden soveltamiselle tällaisissa tilanteissa on asetettu kaksi yhteisön oikeuden yleisiin periaatteisiin perustuvaa edellytystä: a) perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaan perustuviin kanteisiin sovellettavat kansalliset menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia oikeuksia (vastaavuusperiaate); ja b) kansalliset menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että yhteisön oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on kohtuuttoman vaikeaa tai käytännössä mahdotonta (tehokkuusperiaate).

Yhteisöoikeus ei siis edellytä eikä myöskään oikeuta tuomioistuinta poikkeamaan kansallisista prosessisäännöistä, kunhan kansallinen oikeusjärjestys turvaa tehokkuusperiaatteesta johtuvat vaatimukset.

Kunnallisvalituksen johdosta tuomioistuin voi vain kumota päätöksen, joka on valtiontukea koskevien säännösten vastainen. Se ei voi ryhtyä mihinkään muihin tiedonannossa mainittuihin toimiin, kuten määräysten antamiseen esimerkiksi rahojen tallettamisesta tilille, takaisinperintään tai korosta ja vahingonkorvauksesta päättämiseen. Kunnallisvalituksen käsittelyn ajaksi tuomioistuin voi kuntalain 98 §:n nojalla kieltää täytäntöönpanon, mutta sillä ei ole säännöksen nojalla toimivaltaa antaa määräyksiä esimerkiksi komissiossa tapahtuvan käsittelyn ajaksi. Kunnallisvalitusmenettelyyn liittyy myös monia muodollisia rajoituksia koskien valitukseen oikeutettujen piiriä, valitusperusteita ja lyhyttä valitusaikaa, jonka aikana kilpailevat elinkeinonharjoittajat eivät välttämättä saa päätöksestä tietoa. Kunnan solmimista sopimuksista valittavat useimmiten kunnan jäsenet, jotka eivät ole alalla toimivia kilpailijoita tai muuten väitetystä tuesta kärsiviä ja joiden valituksia tiedonanto ei sinänsä koske.

Valtion viranomaisen solmimista sopimuksista yritysten kanssa tai yrityksille annettua tukea koskevista päätöksistä ei kilpailijoilla tai muilla ulkopuolisilla ole hallintolainkäyttölain nojalla lähtökohtaisesti valitusoikeutta. Toisenlainen kanta johtaisi päätöksen lainvoimaisuuteen liittyvään epävarmuuteen. Julkisyhteisön omistamiensa yhtiöiden kautta antamaa tukea ei puolestaan voida saattaa lainkaan tutkittavaksi hallintolainkäytön järjestyksessä. Näistäkin syistä tiedonannossa tarkoitettu kanne, johon yksityisellä tulee olla mahdollisuus, ei voi olla pelkästään tai pääasiallisesti kunnallisvalitus tai hallintovalitus.

Tätä puoltaa sekin käytännön näkökohta, että väitettäessä julkisyhteisön ja yksityisen välisten sopimusjärjestelyiden sisältävän valtiontukea kysymys on usein sopimuskokonaisuudesta, jossa päätöksiä on tehty eri vaiheissa ja eri tahojen, kuten julkisyhteisön itsensä ja sen omistamien yhtiöiden toimesta. Valtiontuen olemassaolo edellyttää sopimuskokonaisuuden taloudellisten vaikutusten tarkastelua, mutta hallintolainkäytössä valitetaan erikseen kustakin päätöksestä ja voidaan tarkastella mainituin prosessuaalisin rajoituksin vain kunkin yksittäisen päätöksen lainmukaisuutta.

Tiedonannon edellyttämä oikeussuojan antaminen voi tapahtua mainituista syistä Suomessa lähinnä muussa menettelyssä kuin kunnallis- tai hallintovalituksin. Menettelyä ei ole Suomen lainsäädännössä erityisesti järjestetty, mutta tiedonannossa tarkoitettujen kanteiden nostamiselle ei ole Suomen lainsäädännössä myöskään estettä. Tässä tilanteessa ei ole perusteltua poiketa hallintolainkäytössä yleisesti noudatettavista menettelysäännöksistä sen vuoksi, että valituksen perusteena on väite valtiontuesta.

Hallintolainkäytön menettelysäännöksiä on pyritty tulkitsemaan joustavasti pitäen silmällä sitä, ettei yksityistä estetä saamasta asian laadun edellyttämää oikeussuojaa viranomaista vastaan. Tämä joustavuus voisi sinänsä puoltaa myös valtiontukiasioiden poikkeuksellista menettelyä. Valtiontukea koskevat asiat, joissa valitetaan julkisyhteisön päätöksestä solmia sopimus yksityisen kanssa, poikkeavat kuitenkin luonteeltaan muista hallintoasioista. Tuomioistuimen puuttuminen aktiivisesti ja prosessisäännöistä poiketen valtiontukivalvojana sopimuksen solmimiseen kohdistuu käytännössä ennen kaikkea yksityiseen, jonka taloudellinen toiminta vaikeutuu. Tämä on yleensä myös valittajan tarkoitus. Poikkeuksellinen menettely voi siten näyttää yksityisen sopimusosapuolen kannalta puolueelliselta.

Asiassa tulee näistä lähtökohdista ratkaistavaksi, onko hallinto-oikeuden päätös kansallisen menettelysäännöksen eli kuntalain 98 §:n mukainen ja jos näin on, onko menettely täytäntöönpanon kiellon suhteen sopusoinnussa yhteisön oikeuden tehokkuusperiaatteen vaatimusten kanssa.

Enemmistö katsoo, että asia on palautettava hallinto-oikeudelle muun ohella sen vuoksi, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa ei ole tuotu esille mitään takausjärjestelyn valtiontukiluonnehdintaan liittyviä seikkoja ja ettei hallinto-oikeus ole perusteluista päätellen soveltanut SEUT 107.1 ja 108.3 artiklan määräyksiä. Katson, että hallinto-oikeuden on tullut arvioida täytäntöönpanon kieltämistä myös valtiontukea koskevan valitusperusteen osalta kansallista kuntalain 98 §:n säännöstä soveltamalla.

Ottaen huomioon äänestyslausunnon alussa täytäntöönpanonkieltopäätöksen luonteesta mainitun katson, ettei hallinto-oikeudella ole ollut velvollisuutta käsitellä perusteluissa erikseen yksityiskohtaisesti valtiontukiluonnehdintaan liittyviä seikkoja. Kaupunginvaltuuston päätös voidaan kansallisen oikeuden mukaan kumota, jos asiassa on käynyt ilmi, ettei valtiontukea koskevia määräyksiä ole noudatettu. Koska valittaja on valituksessaan hallinto-oikeudelle vedonnut siihen, että kysymys on valtiontuesta, ei ole syytä olettaa, ettei hallinto-oikeus olisi tarkastellut asiaa myös tältä kannalta ja ettei täytäntöönpanosta päätettäessä olisi otettu huomioon, mitä takaustiedonanto sisältää ja mitä siitä ja täytäntöönpanon merkityksestä on asiassa lausuttu.

Hallinto-oikeus on yhtiön hakemuksesta ratkaissut täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen, jossa se on ottanut huomioon valitusperusteet, joista yksi on ollut väite kielletystä valtiontuesta. Yhtiö on voinut hakea päätökseen muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, jolla on toimivalta muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä ja kieltää täytäntöönpano. Kansalliset säännökset ovat tähänkin nähden sopusoinnussa yhteisön oikeuden tehokkuusvaatimuksen kanssa.

Katson, että hallinto-oikeus on voinut asiakirjoista ilmenevän perusteella hylätä täytäntöönpanonkieltohakemuksen. Näillä perusteilla hylkään New Stroms Oy:n valituksen."

---

[SV]

Ett bolag hade anfört kommunalbesvär och i dem anfört bland annat att den proprieborgen som stadsfullmäktige med sitt överklagade beslut hade beviljat bolagets konkurrent stod i strid med Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att ta ställning till om den regionala förvaltningsdomstolen hade kunnat avslå ändringssökandens ansökan om interimistiskt skydd enbart med stöd av 98 § i kommunallagen och genom att hänvisa till att det inte i nämnda skede av handläggningen hade framkommit skäl att förbjuda att borgensbeslutet verkställdes.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att den regionala förvaltningsdomstolen inte hade gjort rätt när den hade avslagit ändringssökandens ansökan om verkställighetsförbud enbart med hänvisning till det skede i vilket huvudsaken befann sig. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade härvid till skyldigheten att motivera ett avgörande, den juridiska karaktären hos ärenden som gäller statliga stöd samt den nationella domstolens i unionens domstols rättspraxis fastslagna uppgifter vid tillsynen gällande sådana stöd. Högsta förvaltningsdomstolen upphävde den regionala förvaltningsdomstolen beslut och prövade inte som första instans huruvida det fanns förutsättningar att meddela verkställighetsförbud, utan återvisade ansökan till den regionala förvaltningsdomstolen för ny handläggning.

Omröstning 3-2.

Kommunallagen 90 § 1 mom., 98 § och 100 §

Förvaltningsprocesslagen 53 §

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt artiklarna 107.1 och 108.3

Se även HFD 2010:29 och HFD 2010:30.