Supreme Administrative Court dismisses appeal against civil servant appointment due to lack of ordinary appeal rights under ECHR Article 6.

Virkanimitystä koskeva valtioneuvoston päätös ei koskenut valittajan oikeuksia ja velvollisuuksia Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitetuin tavoin siten kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut sopimusmääräystä erityisesti tapauksessa Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi. Valtionsisäinen oikeus ei turvannut mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimeen säännönmukaisen valituksen kautta, ja valitusoikeuden puuttumiselle oli olemassa mainitussa tapauksessa asetettujen edellytysten mukaiset oikeuttamisperusteet. Täten ei myöskään ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta johtuvien velvoitteiden takia ollut katsottava, että kysymys olisi perustuslain 21 §:n soveltamisalaan kuuluvista oikeuksista. Perustuslain säännös ei tullut sovellettavaksi muullakaan perusteella. Näissä olosuhteissa ei voinut myöskään olla kysymys perustuslain 106 §:ssä tarkoitetusta lain säännöksen soveltamisen ja perustuslain välisestä ilmeisestä ristiriidasta.

Kysymyksessä olevaa valtioneuvoston päätöstä koski valtion virkamieslain 59 §:n mukainen valituskielto. Valitus oli jätettävä tutkimatta.

Äänestys 4-1.

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti, 22 § ja 106 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla

Valtion virkamieslaki 1 § 1 momentti ja 59 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Valtioneuvosto 30.4.2008 nro 37/2008

Valtionneuvoston päätös

Valtioneuvosto

on ympäristöministeriön esityksestä nimittänyt ympäristöneuvos, diplomi-insinööri A:n Länsi-Suomen ympäristölupaviraston ympäristöneuvoksen virkaan 1.6.2008 lukien. Samalla on ilmoitettu, että valtion virkamieslain 59 §:n mukaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Virkaa hakenut

B

on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Päätös perustuu puutteelliseen ja yhdenvertaisuutta loukkaavaan valmisteluun.

Perustuslain 106 §:n perusteella valtion virkamieslain 59 §:ssä tarkoitettua valituskieltoa ei voida soveltaa, koska kielto on ilmiselvästi ristiriidassa perustuslain 21 §:n kanssa. Myös EU-säädökset edellyttävät valitusoikeutta.

Nimitysasiassa Länsi-Suomen ympäristölupaviraston lausunnon on esitellyt virkamies, joka on esittämänsä henkilön hyvä työtoveri pitkältä ajalta. Hän on siten hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla esteellinen.

Valitun henkilön ansioita on korostettu ja osa B:n ansioista on jätetty mainitsematta. Ympäristöministeriön esittelymuistiota ei ole tehty valtionvarainministeriön suositusten mukaisesti. Taitoa ei ole vertailtu riittävän tarkasti. Työkokemuksen vertailua ei ole tehty asianmukaisesti. Kyvyn osalta olisi tullut mainita lukuisat toteutuneet B:n lakialoitteet ja muu aloitteellisuus.

Ympäristöministeriö

on, pyydettyään Länsi-Suomen ympäristölupavirastolta selityksen, antanut valituksen johdosta lausunnon. Ministeriö on katsonut, että valitus tulisi perusteettomana hylätä.

A

on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa hän on valtion virkamieslain 59 §:ään viitaten katsonut, että valitus tulisi jättää tutkimatta.

B

on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta.

Perustelut

Suomen perustuslain säännökset

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 106 §:n mukaan jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Hallintolainkäyttölain säännökset oikeudesta valittaa valtioneuvoston päätöksestä

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallintolainkäyttölain 13 §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään erikseen siitä, milloin 7 - 9 §:ssä tarkoitetun viranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla tai milloin valittamiseen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarvitaan valituslupa.

Valtion virkamieslain säännökset

Valtion virkamieslain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion virkasuhteesta säädetään mainitussa laissa.

Valtion virkamieslain 59 §:n mukaan päätökseen, joka koskee virkamiehen nimittämistä, ei saa hakea muutosta valittamalla, jollei laissa toisin säädetä.

Muut huomioon otettavat säännökset

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986) asetetaan viranomaiselle velvollisuus edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa sekä kielletään työnantajaa työhön ottaessaan syrjimästä sukupuolen perusteella. Laki sisältää myös säännöksiä oikeussuojakeinoista, mukaan luettuna mahdollisuus vaatia hyvitystä syrjinnän perusteella yleisessä tuomioistuimessa.

Yhdenvertaisuuslaissa (21/2004) kielletään muilla perusteilla tapahtuva syrjintä. Mainittu laki sisältää niin ikään säännöksiä oikeussuojakeinoista, joihin kuuluu mahdollisuus hakea hyvitystä yleisessä tuomioistuimessa.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (

asianosainen

) sekä kunnan jäsen.

Euroopan ihmisoikeussopimus ja sen merkitys

Suomessa lailla (438/1990) voimaan saatetun Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.

Euroopan ihmisoikeussopimusta on sovellettava ottaen huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. Sen mukaan jokaiselle turvattu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin 6 artiklan soveltamisalalla, eli kun on kysymys yksityisluontoisista oikeuksista ja velvollisuuksista ("civil rights and obligations"), sisältää perustavanlaatuisen oikeuden saada asia vireille tuomioistuimessa valituksella tai muulla tavoin.

Tässä tapauksessa on Euroopan ihmisoikeussopimuksen soveltamisalan osalta erityisesti otettava huomioon asiassa Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi annettu tuomio (19.4.2007). Kysymyksessä on 6 artiklan soveltamisedellytyksiä nimenomaan virkamiesasioissa koskeva suuren jaoston ratkaisu, jolla on erityistä ennakkotapausarvoa myös siihen nähden, että ratkaisulla pyrittiin määrittelemään aikaisemman epätyydyttäväksi katsotun oikeuskäytännön (muun muassa tapaus Pellegrin v. Ranska 8.12.1999) tilalle yleispätevät kriteerit sen ratkaisemiseksi, milloin virkamiesoikeudellinen riitaisuus kuuluu 6 artiklan soveltamisalaan.

Ratkaisussaan ihmisoikeustuomioistuin hyväksyi, että 6 artikla ei välttämättä sovellu kaikkiin virkamiesoikeudellisiin riitaisuuksiin, koska valtiolla voi olla hyväksyttävä intressi rajoittaa pääsyä tuomioistuimeen tiettyjen henkilökategorioiden osalta. Ensisijaisesti on sopimusvaltioiden asiana osoittaa ne julkisia palvelussuhteita koskevat alueet, joihin liittyy sellaisia valtion suvereenisuuteen liittyviä harkinnanvaraisia päätäntävaltuuksia, että yksilön etujen on väistyttävä. Ihmisoikeustuomioistuin harjoittaa sille kuuluvia valvontavaltuuksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti tarkistaen, onko riitaisuus luonteeltaan sellainen, että se oikeuttaa poikkeamaan 6 artiklan mukaisista oikeusturvatakeista, jotka pääsäännön mukaan koskevat myös julkisia palvelussuhteita. Toisin kuin Pellegrin-tapauksessa oli katsottu, ratkaiseva kriteeri 6 artiklan soveltuvuutta arvioitaessa ei ole pelkästään se, osallistuuko virkamies julkisen vallan käyttöön.

Edellä mainitun tapauksen perusteella on pääteltävissä, että virkamiesoikeudellinen riitaisuus jää 6 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle kahden edellytyksen täyttyessä. Ensinnäkin kansallisen oikeuden tulee evätä mahdollisuus saattaa virkamiehen asemaan liittyvä riitaisuus vireille tuomioistuimessa. Toiseksi tämän rajoituksen on oltava oikeutettu ottaen huomioon riidan tai asian laatu.

Tosiseikat

Länsi-Suomen ympäristölupavirastossa oli julkisesti haettavana ympäristöneuvoksen virka.

Valtioneuvosto on 30.4.2008 ympäristöministeriön esityksestä nimittänyt ympäristöneuvos, diplomi-insinööri A:n Länsi-Suomen ympäristölupaviraston ympäristöneuvoksen virkaan.

Virkaa hakenut Pirkanmaan ympäristökeskuksen yli-insinööri B on valittanut valtioneuvoston päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. B on valituksessaan katsonut, että virkaan nimittämistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä tulee valtion virkamieslain 59 §:n mukaisesta valituskiellosta huolimatta voida valittaa ottaen huomioon perustuslain 21 §. Valituskielto tulee perustuslain 106 §:n nojalla jättää soveltamatta. Kielto on valituksen mukaan myös Euroopan unionin säännösten vastainen.

Oikeudellinen arviointi

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallintolainkäyttölain 13 §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään erikseen siitä, milloin 7 §:ssä tarkoitetun viranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Valtion virkamieslain 59 §:n mukaan virkaan nimittämistä koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Valituskielto koskee myös nyt kysymyksessä olevaa asiaa.

Viitattu valituskielto on yksiselitteinen eikä se ole poissuljettavissa niin sanotulla perusoikeusmyönteisellä lain tulkinnalla (PeVM 10/1998 vp).

Asiassa tulee siten tarkasteltavaksi, edellyttääkö perustuslain 21 § Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan valossa tulkittuna valituskiellosta huolimatta valitusoikeuden turvaamista ja onko valtion virkamieslain 59 §:n mukainen valituskiellon soveltaminen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Tapauksessa Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi asetettu ensimmäinen edellytys sille, että asia jää 6 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, täyttyy sikäli, että kansallinen oikeus epää valtion virkamieslain 59 §:n mukaisen valituskiellon johdosta virkaa hakeneelta oikeuden saada asiansa vireille tuomioistuimessa. Ratkaistavaksi jää siten se, onko valituskiellolle esitettävissä hyväksyttävät perusteet.

Mainitun hallituksen esityksen mukainen lakiehdotus kaventaisi huomattavasti valituskieltojen nykyistä alaa sikäli, että valituskiellon pääsääntönä sisältävästä lähtökohdasta siirryttäisiin järjestelmään, jossa valituskielto olisi poikkeus.

Virkanimitystä koskevat päätökset olisivat kuitenkin tärkein poikkeus siitä uudesta pääsäännöstä, jonka mukaan myös valtion virkamieslainsäädäntöä koskevista päätöksistä saa valittaa tuomioistuimeen. Myös oikeuskäytäntö on jo ennen ehdotettua lainmuutosta kehittynyt siihen suuntaan, että valituskielto ei yleensä tule kysymykseen jo virassa olevan virkamiehen oikeuksia ja velvollisuuksia koskevien päätösten yhteydessä täysin riippumatta siitä, osallistuuko ja missä määrin virkamies julkisen vallan käyttöön. Tämän mukaisesti korkein hallinto-oikeus on perustuslain 106 §:ään nojautuen jättänyt soveltamatta perustuslain 21 §:n vastaisena voimassa olevan lain valituskieltosäännöksen asiassa, jossa oli kysymys jo virassa olevan virkamiehen siirtämisestä ilman hänen laissa edellytettyä suostumustaan toisiin tehtäviin samassa virastossa (KHO 2008:25).

Vaikka edellä mainittu hallituksen esitys 181/2010 vp raukesi, koska sitä ei ehditty käsitellä ennen huhtikuussa 2011 pidettäväksi määrättyjä eduskuntavaaleja, käy esityksestä osaltaan ilmi, että valituskiellolle valtion virkaan nimittämistä koskevissa asioissa on esitettävissä sellaisia objektiivisia perusteita, joita Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä (erityisesti tapaus Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi) edellytetään. Ottaen myös huomioon, että edellä mainitut, erityisesti tasa-arvolainsäädäntöön ja ylimääräisiin muutoksenhakukeinoihin sisältyvät muut oikeuskeinot kuin säännönmukainen valitus antavat oikeussuojaa niiltä osin kuin nimityspäätökseen liittyy siihen kuuluvan harkintavallan ohella selviä laillisuuskysymyksiä, nimittämistä valtion virkaan koskevan asian jääminen säännönmukaisen valitusoikeuden ulkopuolelle ei ole vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa. Euroopan unionin oikeudesta ei tässä suhteessa aiheudu pidemmälle meneviä vaatimuksia.

Johtopäätökset ja lopputulos

Edellä olevasta seuraa, että nyt kysymyksessä oleva virkanimitystä koskeva päätös ei koske valittajan oikeuksia ja velvollisuuksia Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitetuin tavoin. Valtionsisäinen oikeus ei turvaa mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimeen säännönmukaisen valituksen kautta, ja valitusoikeuden puuttumiselle on olemassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapauksessa Vilho Eskelinen ja muut v. Suomi asetettujen edellytysten mukaiset oikeuttamisperusteet. Täten ei ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta johtuvien velvoitteiden takia ole katsottava, että kysymys olisi perustuslain 21 §:n soveltamisalaan kuuluvista oikeuksista. Perustuslain säännös ei tule sovellettavaksi muullakaan perusteella. Näissä olosuhteissa ei voi myöskään olla kysymys perustuslain 106 §:ssä tarkoitetusta lain säännöksen soveltamisen ja perustuslain välisestä ilmeisestä ristiriidasta.

Kysymyksessä olevaa valtioneuvoston päätöstä koskee valtion virkamieslain 59 §:n mukainen valituskielto. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä lausuttu, valitus on jätettävä hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo, Matti Pellonpää ja Eila Rother. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Eila Rotherin äänestyslausunto:

---

[SV]

Enligt den tolkning av artikel 6 i Europeiska människorättskonventionen som Europeiska människorättsdomstolen hade omfattat särskilt i fallet Vilho Eskelinen m.fl. v. Finland gällde ett beslut av statsrådet om utnämningen av en person till en tjänst inte ändringssökandens rättigheter och skyldigheter på det sätt som avses i nämnda artikel. Den nationella lagstiftningen gav inte möjlighet att få saken prövad av domstol genom ordinarie besvär och avsaknaden av besvärsrätt motiverades med grunder som enligt nämnda domslut var godtagbara. Följaktligen skulle det inte heller med hänvisning till de skyldigheter som följer av artikel 6 i människorättskonventionen anses vara frågan om rättigheter som omfattas av bestämmelsen i 21 § i Finlands grundlag. Nämnda bestämmelse i grundlagen blev inte heller tillämplig på någon annan grund. Under dessa förhållanden kunde det inte heller vara frågan om en sådan konflikt mellan tillämpningen av en lagbestämmelse och Finlands grundlag som avses i 106 § i Finlands grundlag.

Enligt 59 § i statstjänstemannalagen fick ifrågavarande beslut av statsrådet inte överklagas genom besvär. Besvären skulle därför avvisas utan prövning.

Omröstning 4-1

Finlands grundlag 21 § 1 mom., 22 § och 106 §

Europeiska människorättskonventionen artikel 6

Statstjänstemannalagen 1 § 1 mom. och 59 §